|
|
||
LIETUVOS BANKAS
|
||
|
|
||
|
Lietuvos Respublikos Seimui Gedimino pr. 53 01109 Vilnius |
|
Nr. |
|
|
||
|
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS 2021 METŲ VALDŽIOS SEKTORIAUS BALANSO RODIKLIO PAGERĖJIMO UŽDUOČIŲ ĮVYKDYMO POVEIKIO PASITIKĖJIMUI FINANSŲ SISTEMOS STABILUMU IR KAINŲ STABILUMUI |
||
Remdamiesi Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 19 straipsnio 2 dalimi, teikiame išvadą dėl numatomų Lietuvos Respublikos 2021 m. valstybės, savivaldybių, Valstybinio socialinio draudimo fondo ir Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžetų rodiklių galimo poveikio pasitikėjimui finansų sistemos stabilumu ir kainų stabilumui, išskirtinį dėmesį skirdami išoriniam ūkio subalansuotumui ir ilgalaikiam valdžios sektoriaus finansų tvarumui. Vertinimas atliktas remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2021 m. spalio 15 d. Lietuvos Respublikos Seimui pateiktu Lietuvos Respublikos 2021 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu ir kita su juo susijusia informacija (toliau – projektai)[1].
Santrauka:
· Lietuvos banko vertinimu, dėl projektuose formuojamo 2021 m. valdžios sektoriaus balanso ir gerokai išaugsiančios valdžios sektoriaus skolos, nepasitikėjimo finansų sistemos stabilumu rizika yra padidėjusi, tačiau valdoma, nes mažų palūkanų normų aplinka sudaro prielaidas finansuoti valdžios sektoriaus deficitą mažesnėmis išlaidomis.
· Naujai įgyvendinamų priemonių poveikis kainų raidai bus ribotas – 2021–2023 m. vidutinę metinę infliaciją iš viso padidins apie 0,2 proc. punkto[2].
· Vis dėlto atkreipiame dėmesį į tai, kad formuojami valdžios sektoriaus rodikliai gali būti prastesni, nei numatyta projektuose.
· 2021 m. valdžios sektoriaus deficitas gali būti didesnis, jeigu visa numatyta dotacijų iš Europos Sąjungos Ekonomikos gaivinimo ir atsparumo didinimo priemonės (angl. Recovery and Resilience Facility, toliau RRF) suma nebus gauta, o išlaidos, susijusios su Ateities ekonomikos DNR plano įgyvendinimu, patirtos.
· Be to, yra rizika, kad gaunama pajamų suma iš kitais metais prasidėsiančių mokesčių atidėjimų, susikaupusių per 2020 m., grąžinimo gali būti mažesnė, nei planuojama.
· Kita vertus, valdžios sektoriaus išlaidos gali būti didesnės, nei planuojama, dėl didesnių, nei numatyta, pandemijai ir jos pasekmėms suvaldyti reikalingų lėšų.
· Taip pat yra rizikų dėl skolintų lėšų efektyvaus panaudojimo, ypač susijusių su Ateities ekonomikos DNR plano įgyvendinimu.
2021 m. valdžios sektoriaus deficitas gali būti didesnis, jeigu visa numatyta lėšų iš RRF suma nebus gauta, o išlaidos, susijusios su Ateities ekonomikos DNR plano įgyvendinimu, patirtos. Taip pat yra rizika, kad pajamos iš mokesčių atidėjimų grąžinimo gali būti mažesnės, nei planuojama. Biudžeto projektuose numatoma, kad 2021 m. išlaidos naujų Ateities ekonomikos DNR plano veiksmų įgyvendinimui sudarys 1,6 mlrd. eurų (3,2 % BVP), iš jų 813 mln. eurų (1,6 % BVP) bus finansuojama RRF lėšomis[3]. RRF ir dotacijų sumos, teksiančios atskiroms šalims, kol kas nėra patvirtintos, be to, net ir ES šalims susitarus dėl RRF, yra rizika, kad siūlomi Ateities ekonomikos DNR plano projektai neatitiks RRF vertinimo kriterijų, todėl planuojama lėšų suma nebus gauta. Negavus planuoto finansavimo iš RRF, Ateities ekonomikos DNR plano projektai turės būti finansuojami iš kitų šaltinių: pavyzdžiui, nuosavomis, skolintomis, ES struktūrinės paramos lėšomis. Pavyzdžiui, jeigu nebūtų gauta apie 20 proc. 2021 m. planuojamos sumos iš RRF, o Ateities ekonomikos DNR plano projektai vis tiek būtų vykdomi, valdžios sektoriaus deficitas būtų apie 0,3 proc. p. didesnis ir sudarytų 5,3 proc. BVP. Vis dėlto, kadangi RRF yra nauja priemonė ir iš jos finansuotinų projektų vertinimo kriterijai dar nėra tiksliai žinomi, negauta lėšų suma galėtų būti dar didesnė ir atitinkamai lemtų reikšmingesnį valdžios sektoriaus deficito pablogėjimą. Minima rizika sumažėtų, jeigu būtų įtvirtinta nuostata, kad projektai, kuriuos numatoma finansuoti RRF lėšomis, galėtų būti pradėti įgyvendinti tik gavus jų finansavimo iš RRF patvirtinimą. Tačiau tokiu atveju Ateities ekonomikos DNR planas tokia apimtimi, kaip buvo planuota, nebūtų įgyvendinamas, be to, neaiškus įgyvendinimas projektų, kuriems Vyriausybės nutarimu jau buvo skirta lėšų 2020 m. Taip pat yra rizika, kad pajamos iš mokesčių atidėjimų grąžinimo gali būti mažesnės, nei planuojama. Projektuose numatyta, kad pagrindinių mokesčių (PVM, GPM, pelno) apie ketvirtadalis susidariusios mokestinės skolos nebus gauta iš viso, o likusi suma bus grąžinta per 1–3 m. Remiantis paskelbtomis mokesčių atidėjimų grąžinimo sąlygomis, mokesčių mokėtojai per 2020 m. susidariusias mokesčių skolas be palūkanų galės sumokėti per 2 m. arba, jei finansinė situacija sudėtinga, – per 5 m. (šiuo atveju po 2022 m. gruodžio 31 d. būtų skaičiuojamos palūkanos). Tačiau mokesčių mokėtojai turės galimybę paprašyti pirmąją įmoką nukelti vieniems metams. Manome, kad tebesitęsiančios pandeminės situacijos sąlygomis įmonių, kurios norės pasinaudoti šia galimybe, dalis gali būti didelė, todėl reikšmingesnė dalis atidėtų mokesčių grąžinimų bus gauta tik 2022 m.
2021 m. valdžios sektoriaus deficitas gali būti 0,5–1,2 proc. p. prastesnis (ir sudaryti 5,5–6,2 % BVP) dėl, tikėtina, didesnio su pandemija ir jos pasekmių valdymu susijusių lėšų poreikio. Daugelis kovai su COVID-19 ir jo padariniais patvirtintų priemonių baigia galioti iki 2021 m. pradžios (pavyzdžiui, darbo paieškos išmokos, subsidijos grįžusiesiems iš prastovų ir kt.), kaip numatyta atitinkamuose įstatymuose ir Vyriausybės nutarimuose. Vis dėlto tęsiantis ekstremaliai padėčiai tam tikros priemonės galios, o lėšos joms bus reikalingos ir 2021 m. (pavyzdžiui, ligos išmokos, subsidijos prastovų metu, papildomos išlaidos sveikatos apsaugai ir kt.). Kaip rodo projektuose pateikti skaičiavimai, suplanuotos lėšos šioms reikmėms yra gerokai mažesnės nei išlaidos, patirtos 2020 m. Pavyzdžiui, atsižvelgiant į dabartinę epidemiologinę situaciją, 2021 m. ligos socialiniam draudimui, tikėtina, nebus išleista gerokai mažiau, nei numatoma 2020 m. Lietuvos banko vertinimu, labai tikėtina, kad pandemijos ir jos pasekmių valdymo priemonės gali pareikalauti didesnių išlaidų, nei šiuo metu numatyta projektuose. Juose pateikti skaičiavimai rodo, kad toms priemonėms, kurios galioja ekstremalios situacijos ir (arba) karantino metu (neįtraukiant priemonių, kurių įstatymuose nustatyta galiojimo data yra gruodžio 31 d.), 2020 m. gali būti išleista apie 700 mln. eurų (žr. lentelę). Jei 2021 m. prireiktų bent pusės šių lėšų, valdžios sektoriaus deficitas didėtų apie 0,5 proc. BVP, o jei prireiktų tiek pat lėšų, – 1,2 proc. BVP (atitinkamai deficitas padidėtų iki 5,5–6,2 % BVP)[4]. Be to, dalis išlaidų 2020 m. buvo vienkartinės arba jos suplanuotos iki 2020 m. gruodžio 31 d. Joms 2020 m. planuojama išleisti apie 2,7 proc. BVP. Atitinkamų papildomų lėšų reikėtų, jeigu būtų nutarta panašios apimties priemonių imtis ir 2021 m. Atsižvelgiant į besitęsiančią pandeminę situaciją, būtų tikslinga biudžete numatyti lėšas, kurių prireiktų fiskalinėms priemonėms, kurios automatiškai galioja esant ekstremalios padėties ir (arba) karantino režimams, nes tikėtina, kad jos bus patirtos. Manome, kad reikėtų vengti praktikos, kai reikšminga dalis išlaidų yra neįtraukiamos į biudžetą, kaip buvo daroma 2020 m. Lietuvos banko vertinimu, svarbu įtvirtinti apgalvotą karantino metu taikomų paramos ir skatinimo priemonių sistemą, kuri leistų gyventojams ir verslui pasinaudoti parama, kai jos labiausiai reikia, ir ji turėtų įsijungti „automatiškai“. Pagalbos teikimas vienkartinėmis ad hoc fiskalinėmis priemonėmis apsunkina įmonių galimybes planuoti veiklą ilgesnėje perspektyvoje, todėl stabdo ekonomikos transformaciją, lėtina investicijų augimą, o ateityje tai gali lemti, kad mokesčių bus surinkta mažiau.
Lentelė. Fiskalinės išlaidų priemonės, neįsk. investicijų ir priemonių verslo likvidumui palaikyti, tiesiogiai neveikiančių balanso (paskolų, garantijų ir kt.)
|
Priemonė |
Planuojama išleisti 2020 m., mln. eurų |
Proc. BVP |
Prielaida, jei 2021 m. būtų išleista pusė 2020 m. sumos, mln. eurų |
Proc. BVP |
|
Išlaidų priemonės, kurios galioja ekstremalios padėties ir (arba) karantino metu, t. y. šiems režimams galiojant lėšų joms reikėtų automatiškai, ir papildomos išlaidos sveikatos apsaugai |
||||
|
Ligos išmokos prižiūrintiesiems vaikus, senyvo amžiaus žmones ir neįgaliuosius nustačius infekcijų plitimą ribojantį režimą, taip pat sunkiomis lėtinėmis ligomis sergantiems asmenims* |
153 |
0,3 |
77 |
0,2 |
|
Subsidijos už prastovose esančius darbuotojus |
238 |
0,5 |
119 |
0,2 |
|
Asmens apsaugos priemonių, reagentų, medicininės ir kitos įrangos įsigijimas, ekstremaliosios situacijos valdyme dalyvaujančių valstybės institucijų papildomos išlaidos, įskaitant darbuotojų atlyginimų priedus |
184 |
0,4 |
92 |
0,2 |
|
Išmokos savarankiškai dirbantiesiems* |
130 |
0,3 |
65 |
0,1 |
|
Iš viso |
705 |
1,4 |
352 |
0,7 |
|
Išlaidų priemonės, kurios galioja iki 2020 m. gruodžio 31 d. arba 2020 m. buvo vienkartinės, t. y. lėšų joms reikėtų, jei būtų priimti sprendimai jas pratęsti |
||||
|
Darbo paieškos išmokos |
138 |
0,3 |
69 |
0,1 |
|
Subsidijos už darbuotojus, grįžusius iš prastovų* |
529 |
1,0 |
265 |
0,5 |
|
Vienkartinės išmokos šeimoms už vaikus, išmokos pensijų ir šalpos išmokų gavėjams |
254 |
0,5 |
127 |
0,3 |
|
Kompensacijos už nuomą |
90 |
0,2 |
45 |
0,1 |
|
Subsidijos mažoms įmonėms |
100 |
0,2 |
50 |
0,1 |
|
Kitos (išmokos už palūkanas, žemės ūkio sektoriui, didesnė socialinė parama ir kt.) |
263 |
0,5 |
132 |
0,3 |
|
Iš viso |
1 374 |
2,7 |
687 |
1,4 |
|
Šaltinis: 2021 m. Lietuvos biudžeto projektas. |
|
|
|
|
|
* Patikslinta pagal tikėtiną įvykdymą. |
|
|
|
|
Lietuvos banko vertinimu, yra rizikų dėl skolintų lėšų panaudojimo efektyvumo, ypač susijusių su Ateities ekonomikos DNR planu. Atsižvelgiant į tai, kad didelę dalį planuojamo valdžios sektoriaus deficito 2021 m. lems Ateities ekonomikos DNR plano įgyvendinimas (naujiems veiksmams bus skirta 1,6 mlrd. eurų (3,2 % BVP), atkreipiame dėmesį į rizikas, susijusias su plane numatytų priemonių tikslingumu ir efektyvumu. Lietuvos banko vertinimu, plane pasirinktos ilgalaikių investicijų kryptys iš esmės yra teisingos, tačiau itin svarbu užtikrinti, kad projektų turinys atitiktų strategines kryptis, kurioms jie priskiriami. Ilgalaikių investicijų pagrindinis kriterijus turėtų būti nebe greitis, o projektų kokybė. Siūlytume pavėlinti ir pailginti numatomus plano įgyvendinimo terminus, kad būtų galima tiksliau įvertinti jau anksčiau numatytų ir dabar planuojamų investicijų poreikį pasirinktoms sritims. Skubotas lėšų skyrimas didina riziką, kad šios lėšos bus panaudotos neefektyviai, atiteks labiau einamosioms išlaidoms nei investicijoms, o ekonominė nauda bus nedidelė. Manome, kad ilgalaikėje perspektyvoje valstybė gautų didesnę ekonominę naudą, jeigu būtų skirta papildomai laiko ir reikiamų resursų siekiant tiksliau įvertinti investicijų poreikį pasirinktoms sritims, taip pat atlikus išsamų kiekvienos plane pateiktos priemonės kuriamos naudos šalies ekonomikai vertinimą. Aiškus prioritetas turėtų būti struktūrinė ekonomikos transformacija, ilgalaikių iššūkių sprendimas. Taupant ribotus valstybės finansus, pirmenybė turi būti teikiama ne tik rentabilioms, bet ir didžiausią naudą šalies ekonomikai kuriančioms priemonėms. Ilgesniu laikotarpiu didesnę pridėtinę naudą turėtų nešti investicijos į švietimą ir žmogiškąjį kapitalą, kurios turėtų padėti pritraukti užsienio investicijas, didinti užimtumą ir skatinti aukštesnės pridėtinės vertės eksportą. Manome, kad reikia kritiškai persvarstyti Ateities ekonomikos DNR planą ir pagal poreikį tikslinti investicijų poreikį ir pobūdį bei itin atsakingai planuoti ES atsigavimo fondo lėšų panaudojimą, o sprendimai dėl atskirų projektų turėtų būti priimti atsižvelgiant į naudos ir kaštų analizės įžvalgas. Neefektyvaus lėšų panaudojimo rizika sumažėtų, jeigu dauguma Ateities ekonomikos DNR plano projektų būtų įgyvendinami tik EK patvirtinus Lietuvos RRF planą. Teikiamų investicinių projektų naudingumui vertinti siūlome pasitelkti kaštų ir naudos analizę, kuri valstybei leistų racionaliau naudoti turimus ribotus išteklius, pavyzdžiui, kiek ir kokios viešosios infrastruktūros reikia, arba bent jau žinoti tikrą siūlomų investicinių projektų kainą. Taip pat atkreipiame dėmesį į tai, kad RRF lėšos galės būti panaudotos iki 2026 m. Net jei EK patvirtintų siūlomus projektus, planuoti 1/3 visų numatomų gauti lėšų išleisti jau kitais metais (iš viso iš šios priemonės planuojama gauti 2,4 mlrd. eurų, o 2021 m. planuojama panaudoti 0,8 mlrd. eurų) reiškia itin skubotą projektų pasirinkimą. Tai didina riziką, kad pasirinkti projektai nebus patys tinkamiausi nustatytiems tikslams pasiekti. Skubotai priimamų projektų rezultatas gali būti priešingas, nei norima, – didės įsipareigojimai, tačiau laukiamo rezultato – ekonomikos transformacijos, siekiant tvarios ir konkurencingos ekonomikos, – nebus pasiekta.
Projektuose suplanuotų viešųjų finansų rodiklių keliama rizika pasitikėjimui finansų sistemos stabilumu ir kainų stabilumui yra valdoma, tačiau svarbu, kad skolinimasis būtų itin atsakingas ir racionalus. Šiuo metu skolinamasi už itin mažas palūkanas ir tai sudaro sąlygas lengviau finansuoti valdžios sektoriaus deficitą. Vis dėlto tai nereiškia, kad papildomas skolinimasis nekelia jokios rizikos. Tyrimai rodo, kad dažni atvejai, kai palūkanos staigiai ir labai pakyla, o tai gali greitai padidinti finansavimosi sąnaudas. Be to, esant dideliam neapibrėžtumui dėl pandemijos plitimo ir trukmės, lėto ekonomikos augimo periodas gali užsitęsti, tai dar labiau didintų valdžios sektoriaus deficitą. Rizikų dėl skolos didėjimo gali kilti ir ilgesniu laikotarpiu: didesnė skola suteikia mažiau fiskalinės erdvės reaguoti tiek į ilgalaikius iššūkius, tiek į trumpojo ir vidutinio laikotarpio problemas, ji lemia didesnes išlaidas skolai tvarkyti ir atitinkamai mažina galimybes finansuoti kitas sritis, taip pat lemia didesnį finansavimosi poreikį, todėl didėja rizika dėl sunkumų refinansuojant skolą, didėja pažeidžiamumas dėl palūkanų normų šoko. Atsižvelgdami į tai, atkreipiame dėmesį į efektyvaus skolintų lėšų panaudojimo svarbą: itin svarbu, kad skolintos lėšos būtų skirtos toms fiskalinėms priemonėms, kurios būtų efektyviausios stabilizuojant ekonomiką, būtų tikslinės ir savalaikės, sudarytų sąlygas greitai atsigauti ekonomikai, stiprintų ekonomikos pagrindus, nes ekonomikos augimas yra vienas iš svarbiausių skolą stabilizuojančių veiksnių.
2021 m. planuojama pasiskolinti 5,1 mlrd. Eur, iš kurių reikšmingą dalį –vidaus rinkoje (1,9 mlrd. Eur), tačiau atsižvelgiant į rinkos padėtį ir pajėgumus skolinti 2020 m., Lietuvos banko vertinimu, vidaus rinka 2021 m. turėtų būti pajėgi paskolinti LR Vyriausybei numatomą sumą. Nors ši suma yra reikšminga ir sudaro apie 9 proc. viso bankų paskolų portfelio, vis dėlto, bankai yra sukaupę gana nemažas likvidžių lėšų atsargas, kurių laikymas centriniame banke, vyraujant neigiamoms palūkanoms, kainuoja. Todėl yra tikėtina, kad neigiamų palūkanų aplinka turėtų sudaryti paskatas bankams panaudoti likvidžias lėšas įsigyjant mažo pajamingumo Vyriausybės vertybinius popierius.
Projektuose numatyti planai didinti finansavimą savivaldos institucijoms ir toliau palaikyti griežtą jų skolinimosi kontrolę finansinio stabilumo kontekste vertintini teigiamai, tačiau reikia imtis priemonių ir sumažinti savivaldos institucijų ir joms priklausančių įmonių finansinių ataskaitų netikslumus. Savivaldybių skolos limitas, kaip ir 2020 m., negalės viršyti 60 proc. prognozuojamų pajamų, o Vilniaus m. savivaldybės – 75 proc. Savivaldybių įsipareigojimai pagal garantijas dėl jų valdomų įmonių prisiimtų finansinių įsipareigojimų negalės viršyti 10 proc. prognozuojamų pajamų, o savivaldybių esami įsiskolinimai (išskyrus sumas paskoloms grąžinti) 2022 m. pradžioje negalės būti didesni nei 2021 m. pradžioje. Tokie patys, teigiamai vertinami, apribojimai buvo numatyti ir 2020 m. biudžete.
Pažymėtina, kad ir toliau konsoliduotas savivaldos institucijų ir joms priklausančių įmonių finansinių įsipareigojimų dydis išlieka netikslus. Į su skola susijusių duomenų kokybės trūkumus savo ataskaitose ne kartą atkreipė dėmesį Valstybės kontrolė[5]. Lietuvos Respublikos finansų ministerija, įgyvendindama ankstesnę[6] Valstybės kontrolės rekomendaciją, parengė rekomendacijas viešojo sektoriaus subjektams, tačiau to nepakanka, nes klaidų finansinėse ataskaitose vis dar yra. Tai kelia riziką, kad realus savivaldos institucijų ir įmonių įsipareigojimų dydis gali būti didesnės vertės, nei tas, kuris naudojamas vertinant, kaip savivaldos institucijos ir įmonės laikosi skolos limitų. Todėl minėti vertinimai gali būti netikslūs. Be to, galimai didesni savivaldybių įsipareigojimai gali kelti didesnę valdžios sektoriaus deficito riziką.
Kainų raidai Lietuvoje poveikį turės šie projektuose numatyti nauji diskretūs sprendimai: išmokų vaikams didinimas, didesnis atlygis valdžios sektoriaus darbuotojams, pensijų didinimas ir kt. Projektuose planuojami pakeitimai vidutinę metinę infliaciją 2021–2023 m. padidintų 0,2 proc. punkto. Vidutinei metinei infliacijai poveikį turės šie sprendimai:
a) išmokos vaikams. Nuo 2021 m. siūloma tikslines išmokas vaikams padidinti nuo 60 iki 70 Eur;
b) atlygis darbuotojams. Jis 2021 m. didės dėl kelių sprendimų: 1) 2021 m. sausio mėn. nuo 607 iki 642 Eur padidės minimalioji mėnesinė alga; 2) nuo 2021 m. didinamas darbo užmokestis valdžios sektoriaus darbuotojams (dėl pareiginės algos bazinio dydžio didinimo ir kitų vienkartinių sprendimų);
c) socialinio draudimo sistemos pakeitimai. Nuo 2021 m. didinamos šalpos išmokos, socialinių išmokų baziniai dydžiai, pensijos.
Šių sprendimų grynasis poveikis gyventojų disponuojamosioms pajamoms bus teigiamas ir sudarys apie 494 mln. Eur. Makroekonominiu požiūriu individualūs priemonių poveikiai infliacijai yra maži, todėl pateiktas suminis poveikio vertinimas.
|
|
|
Gintarė Zelionkaitė, tel. (8 5) 268 0108
Eglė Coppa, tel. (8 5) 268 0144
Ernestas Virbickas, tel. (8 5) 268 0139
Paulius Morkūnas, tel. (8 5) 268 0091