LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO

Audito komitetas

PAPILDOMO KOMITETO IŠVADA

DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO NUTARIMO „DĖL ILGALAIKIO TVARAUS VIEŠOJO SEKTORIAUS DARBUOTOJŲ DARBO UŽMOKESČIO FINANSAVIMO IKI 2025 METŲ STRATEGIJOS PATVIRTINIMO“ PROJEKTO NR. XIIIP-3464

2019-07-10 Nr. 141-P-18

Vilnius

1. Komiteto posėdyje dalyvavo:

Komiteto pirmininkė Ingrida Šimonytė, komiteto pirmininko pavaduotojas Naglis Puteikis, komiteto nariai: Agnė Bilotaitę pavaduojantis Seimo narys Edmundas Pupinis, Audronė Jankuvienė, Gintaras Vaičekauskas.

Komiteto biuras: vedėja Sigita Ščajevienė, patarėjos: Modesta Maldžienė, Laura Pranaitytė, Jolanta Zibavičiūtė, vyresnioji specialistė Akvilė Raudeliūnienė.

Kviestieji asmenys:

2. Ekspertų, konsultantų, specialistų išvados, pasiūlymai, pataisos, pastabos (toliau – pasiūlymai):

Eil. Nr.	Pasiūlymo teikėjas, data	Siūloma keisti			Pasiūlymo turinys	Komiteto nuomonė	Argumentai, pagrindžiantys nuomonę
Eil. Nr.	Pasiūlymo teikėjas, data	str.	str. d.	p.	Pasiūlymo turinys	Komiteto nuomonė	Argumentai, pagrindžiantys nuomonę
1.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21			B	Įvertinę nutarimo projekto atitiktį Konstitucijos, įstatymų ir teisės technikos taisyklių reikalavimams, teikiame šias pastabas: 1. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo preambulėje formuluotę „Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnyje įtvirtintą konstitucinio teisingumo principą“ siūlytina tikslinti ir formuluoti, pavyzdžiui, taip „Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnyje įtvirtintą konstitucinį principą“.	Atsižvelgti
2.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21			B	2. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo preambulėje formuluotę „Lietuvos Respublikos Seimas, atsižvelgdamas į <...> viešojo sektoriaus darbuotojų svarbą užtikrinant valstybės saugumą, gerovę, pažangą ir efektyvumą ir aukštos kvalifikacijos bei kompetencijų poreikį, viešajame sektoriuje teikiant viešąsias paslaugas ir atliekant gyvybiškai svarbias visuomenei funkcijas, <...>“ siūlytina tikslinti. Šioje pastraipoje dėstomus tikslus (poreikius) siūlytina susieti su atitinkamais subjektais (pavyzdžiui, viešojo sektoriaus darbuotojų svarbą užtikrinant valstybės saugumą, gerovę, pažangą), nes nuostatos „viešojo sektoriaus darbuotojų svarbą užtikrinant valstybės <...> efektyvumą ir aukštos kvalifikacijos bei kompetencijų poreikį, viešajame sektoriuje teikiant viešąsias paslaugas ir atliekant gyvybiškai svarbias visuomenei funkcijas <...>“ loginis ryšys nevisiškai suprantamas.	Atsižvelgti
3.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21			B	3. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo preambulėje formuluotę Lietuvos Respublikos Seimas, siekdamas „vykdyti nuoseklią viešojo sektoriaus efektyvumo didinimo <...> politiką“ siūlytina tikslinti ir nurodyti koks viešojo sektoriaus efektyvumas čia turimas omeny (veiklos, lėšų ar koks kitas). Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, kad iš nutarimo projekto pavadinimo galima preziumuoti, jog siekiama nustatyti ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo strategiją.	Atsižvelgti
4.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	1			4. Nutarimo projekto 1 straipsniu siūloma patvirtinti pridedamą Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategiją (toliau – Strategija). Pažymėtina, kad Strategijos turinys nėra norminio pobūdžio, joje teikiama informacija ir vertinamojo pobūdžio išvados. Strategijos nuostatas, kuriomis siūloma nustatyti tam tikras taisykles (Strategijos VI skyrius) siūlytina dėstyti šio nutarimo atitinkamuose straipsniuose, o Strategijoje jų atsisakyti arba Strategijoje nedubliuoti nuostatų, kurios dėstomos Seimo nutarime. Tuo pačiu pastebėtina, kad Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos patvirtinimo“ pavadinimas suponuoja, kad Strategijoje turi būti nuostatos, susijusios su viešojo sektoriaus finansavimu, lėšų šaltiniais ir pan. Iš Strategijos teksto matyti, kad joje dėstomos nuostatos yra kur kas platesnės, pvz., analizuojamas darbo apmokėjimo diferencijavimas, viešojo sektoriaus veiklos efektyvumas, darbuotojų kvalifikacija ir pan. Atsižvelgiant į tai, svarstytina, ar Strategijos pavadinimas dera su šios Strategijos turiniu.	Atsižvelgti
5.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	2		4	5. Nutarimo projekto 2 straipsnio 4 punkte siūloma Vyriausybei rengiant ir teikiant Seimui Lietuvos Respublikos įstatymų, susijusių su viešojo sektoriaus darbuotojų darbo apmokėjimu, projektus, atsižvelgti į šiuo nutarimu tvirtinamos strategijos nuostatas. Strategijoje ne kartą, atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Seimo 2016 m. gruodžio 13 d. nutarimu Nr. XIII-82, 195.10 punktą, akcentuojama, kad siekiama pritraukti jaunus, išsilavinusius ir motyvuotus specialistus, viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimai bus padidinti iki konkurencingo dydžio. Svarstytina, ar atsižvelgiant į šios programos 112 punktą, kuriame numatyta, kad „sieksime išsaugoti aukštos kvalifikacijos, išsilavinusius darbuotojus, investuosime į darbuotojų kvalifikaciją, persikvalifikavimą ir inovacijas, remsime socialiai atsakingo verslo iniciatyvas, užtikrinsime aukštą viešųjų paslaugų kokybę“ Strategijoje neturėtų būti akcentuojamas ir pastarasis siekis – išsaugoti aukštos kvalifikacijos, išsilavinusius darbuotojus. Pastebėtina, kad ir Seimo nutarimo projekto aiškinamajame rašte yra nurodyta, kad „vienas iš svarbiausių komponentų, lemiančių teikiamų paslaugų kokybę ir vykdomų reformų sėkmę – tai žmogiškasis veiksnys. Pirmiausia – tai viešojo sektoriaus darbuotojai, nuo kurių ir priklauso viešųjų paslaugų teikimas gyventojams“.	Atsižvelgti
6.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	2		1	6. Nutarimo projekto 2 straipsnio 1 punkte Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūloma parengti ir pateikti Seimui atitinkamų Lietuvos Respublikos įstatymų, kurių reikia Strategijos nuostatoms įgyvendinti, projektus. Svarstytina, ar nutarimo projekte neturėtų būti nustatyti šių įstatymų projektų pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui terminai. Taip pat aptariamame punkte reikėtų rašyti pilną Lietuvos Respublikos Seimo pavadinimą.	Atsižvelgti
7.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	2			7. Nutarimo projekto 2 straipsnyje formuluotės „Strategijos nuostatas“, „Strategijos nuostatų“ reikėtų tikslinti, nes Strategija yra nutarimo sudedamoji dalis, o nutarimo preambulėje taip pat suformuluoti tam tikri tikslai ir siekiai, todėl turėtų būti vadovaujamasi visomis nutarimo nuostatomis.	Atsižvelgti
8.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	2		2	8. Nutarimo projekto 2 straipsnio 2 punkte Lietuvos Respublikos Vyriausybei siūloma koordinuoti Strategijos nuostatų įgyvendinimą ir paskirti vieną ministeriją, atsakingą už viešojo sektoriaus darbuotojų darbo apmokėjimo klausimų koordinavimą. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Strategijoje pateikta ne tik viešojo sektoriaus darbuotojų darbo apmokėjimo analizė ir siūlymai ją tobulinti, bet ir viešojo valdymo, atskirų jo sektorių efektyvumo, finansavimo analizė, tam tikrų reiškinių (profesinio mokymo patrauklumo, jo atitikties darbo rinkos poreikiams, aukštojo mokslo kokybės, tam tikrų profesijų prestižo visuomenėje) vertinimas, todėl, jeigu preziumuoti, kad visos Strategijoje analizuotos problemos yra tarpusavyje susijusios, svarstytina, ar siūlymas paskirti vieną ministeriją, atsakingą už viešojo sektoriaus darbuotojų darbo apmokėjimo klausimų koordinavimą, leis tinkamai įgyvendinti visas Strategijoje įvardintas problemas ir pateiktus siūlymus.	Atsižvelgti
9.	Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2019-05-21	2		3	9. Nutarimo projekto 2 straipsnio 3 punkto formuluotę siūlytina tikslinti, nes neaišku, kurio teisės akto stebėsena ir vertinimo rezultatai turėtų būti pateikti – šio nutarimo, ar įstatymų, kurių projektus turi parengti Vyriausybė. Nuostata tikslintina atsižvelgiant ir į tai, kad teisės akto stebėsenos rezultatai skelbiami atskirai, todėl jie gali būti teikiami kartu su Vyriausybės metinės veiklos ataskaita, bet nėra Vyriausybės ataskaitos sudėtinė dalis.	Atsižvelgti

3. Piliečių, asociacijų, politinių partijų, lobistų ir kitų suinteresuotų asmenų pasiūlymai: negauta.

4. Valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų pasiūlymai:

Eil. Nr.	Pasiūlymo teikėjas, data	Siūloma keisti	Pasiūlymo turinys	Komiteto nuomonė	Argumentai, pagrindžiantys nuomonę
1.	Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė, 2019-06-25				Lietuvos Respublikos Seimo valdyba 2019-05-29 sprendimu Nr. SV-S-1256 „Dėl teisės aktų projektų išvadų“ (2 punktas) kreipėsi į Lietuvos Respublikos valstybės kontrolę prašydama pateikti Lietuvos Respublikos Seimui išvadas dėl Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos patvirtinimo“ projekto Nr. XIIIP-3464 (toliau – projektas). Valstybės kontrolė remia siekius ir palaiko pastangas kurti viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio sistemą, užtikrinančią optimalaus ir tvaraus viešojo sektoriaus buvimą, tačiau atkreipia dėmesį, kad projektas iš esmės turi reikšmingų pastebėjimų Valstybės kontrolė, remdamasi 3 išvados (pastebėjimų) punkte nurodytais teisiniais pagrindais, teikia tokias išvadas (pastebėjimus): 1. Pagrindiniai pastebėjimai: 1.1. Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (toliau – EBPO) išskirti biudžeto gerojo valdymo principai numato, kad, siekiant užtikrinti ilgalaikį biudžeto tvarumą, neatskiriama biudžeto proceso dalimi turi tapti detalus naujų politikos pasiūlymų ex ante vertinimas, aiškiai parodantis, kokio dydžio išlaidos yra reikalingos pasiūlymui įgyvendinti. Projektu siūloma valstybei prisiimti įsipareigojimus, bet nenurodoma, kiek tai kainuos. Projekte ir lydimuosiuose dokumentuose nenurodoma, kaip planuojami viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio pokyčiai paveiks valdžios sektoriaus finansus vidutinio laikotarpio biudžeto kontekste, iš kokių šaltinių ir kiek pajamų, reikalingų planuojamam darbo užmokesčio finansavimui įgyvendinti, bus gauta, ar tai bus finansuojama kitų aktualumą prarandančių įsipareigojimų ar prioritetų juose perskirstymo sąskaita. Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos projekte (toliau – Strategijos projekte) pateiktos sektorių efektyvumo didinimo kryptys, kurias galima būtų traktuoti kaip potencialius sutaupytų biudžeto lėšų šaltinius, tačiau nei konkrečios kryptis įgyvendinančios priemonės, nei jų siekiami rezultatai, atsakomybės ir vykdymo terminai nėra nustatyti. Todėl rezervuotai vertintina galimybė pasiekti strategijos tikslus ir išspręsti įvardytas problemas. Valstybėje neatliekami vertinimai, kurie reikalingi nustatyti planuojamų ir vykdomų pokyčių tikslingumą ir efektyvumą, yra viena iš priežasčių, dėl kurios biudžeto valdysenos brandą Lietuvoje įvertinome kaip neperžengusią pirmojo iš keturių galimų brandos lygių (Biudžeto valdysenos brandos vertinimas, 2018 m. spalio 10 d.). 1.2. Naujai planuojamų biudžeto išlaidų šaltinių pagrindimo būtinybę Valstybės kontrolė pabrėžė vykdydama ir fiskalinės institucijos funkciją, teikdama Seimui išvadą dėl struktūrinio postūmio užduoties ir nurodydama, kad jei būtų prisiimami papildomi ilgalaikiai įsipareigojimai, tai jie turėtų būti kompensuojami naujomis priemonėmis, užtikrinančiomis ilgalaikį tvarų pajamų šaltinį, nes pagal suplanuotus 2019 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektus nėra erdvės prisiimti daugiau įsipareigojimų, didinančių išlaidas ar mažinančių pajamas. Egzistuoja rizika, kad, tinkamai neįvertinus ir prisiėmus didesnius, nei yra galimybė finansuoti, įsipareigojimus, jie gali padidinti valstybės skolą. Nepriklausoma fiskalinė institucija, vertindama 2019 m. valdžios sektoriaus finansinius rodiklius, nurodė, kad sudarant 2019 m. valstybės biudžeto projektą, buvo kartojama praktika sumažinti valstybės biudžeto išlaidas, dalį jų numatant finansuoti iš skolintų lėšų. 1.3. Vidutiniu laikotarpiu laikantis Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme apibrėžtų fiskalinės drausmės taisyklių būtina vykdyti neutralią fiskalinę politiką – struktūrinį valdžios sektoriaus balansą mažinti ne mažiau kaip po 0,1 proc. bendrojo vidaus produkto. Fiskalinės institucijos 2019-05-14 pateiktame Stabilumo 2019 m. programos vertinime nurodoma, kad, remiantis nepriklausomu vertinimu, Stabilumo 2019 m. programoje numatytų fiskalinių Vyriausybės pastangų neutraliai politikai 2019–2020 m. nepakanka. 1.4. Valstybės kontrolė 2018 m. atlikusi valstybinį auditą „Teisėkūros procesas“ nustatė, kad rengiant teisės aktų projektus, neįvertinamos arba formaliai įvertinamos galimos numatomos teisinio reguliavimo pasekmės, ir, tik priėmus teisės aktą neretai išryškėja teisės aktų spragos ir teisinio reguliavimo neigiamos pasekmės, todėl kyla abejonių ar projektu siekiamos galimos teisinio reguliavimo pasekmės yra pakankamai įvertintos. 2. Kiti pastebėjimai: 2.1. Neišgrynintas (nepakankamai motyvuotas, nevienodai nuosekliai nagrinėjantis viešojo sektoriaus sričių darbuotojų darbo apmokėjimą ir kt.) strategijos projekto turinys neleidžia įvertinti šio projekto siūlymų padėties tarptautiniame kontekste, kokios jame projekte įvardytos problemos išspręstos įvykdžius reformas ir (ar) pertvarkas atskirose srityse (vidaus tarnybos, valstybės tarnybos, pedagogų darbo apmokėjimo ir kt.), o kokių problemų reformos ir (ar) pertvarkos neišsprendė ir jos bus sprendžiamos patvirtinus šią strategiją. Pavyzdžiui, strategijos projekto 5 p. teigiama, kad Lietuvoje viešajame sektoriuje dirba daugiau žmonių nei EBPO vidurkis, 6 p. teigiama, kad viešojo sektoriaus finansavimas atsilieka nuo ES vidurkio, o 18 p. teigiama, kad šalies viešojo sektoriaus darbuotojų vidutinis darbo užmokestis (toliau – VDU) nelabai skiriasi nuo Estijos, Lenkijos ir Slovakijos; 2.2. Strategijos projekte nagrinėjama problematika neapima visų sričių, pavyzdžiui nepateiktas krašto apsaugos sistemos, diplomatinės tarnybos vertinimas, todėl kyla klausimas, kaip šios sritys atrodo bendrame viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio kontekste ir ar tikrai jose nėra problemų. 2.3. Strategijos projektas yra dokumentas, kuriuo įvardijamos problemos, bet nenustatoma sistema, panaikinanti skirtingų viešojo sektoriaus sričių darbuotojų darbo užmokesčio neigiamą santykį, nenustatomos priemonės, užtikrinančios darbo užmokesčio dydžio priklausymą nuo funkcijų sudėtingumo. Dėmesys „vienodumui“ (lygybei) kelia klausimą dėl motyvuojančios darbo užmokesčio sistemos viešajame sektoriuje įvertinimo. 2.4. EBPO, atlikusi viešojo valdymo peržiūrą, 2015 m. rekomendavo Lietuvai mažinti strateginio planavimo dokumentų skaičių, siekiant strateginį planavimą, stebėseną ir vertinimą padaryti realiai aprėpiamus, ir sutelkti dėmesį į veiklos rezultatus. Rekomendaciją dėl strateginio planavimo dokumentų skaičiaus optimizavimo Vyriausybei 2016 m. teikė ir Valstybės kontrolė, atlikusi auditą „Programinio biudžeto sistema: strateginių veiklos planų sudarymas ir įgyvendinimo stebėsena“. Ši atskaita taip pat buvo svarstyta Seimo komitetuose. 2.5. Vyriausybei vykdant į jos programą įtrauktą strateginio planavimo ir biudžeto formavimo sistemos pertvarką, parengtas ir 2019 m. gegužės 13 d. įregistruotas Strateginio valdymo įstatymo projektas ir susijusių teisės aktų pakeitimų projektai. Šiais projektais siūloma pripažinti netekusiais galios 14 Seimo patvirtintų planavimo dokumentų (strategijų, gairių, koncepcijų ir kt.), jų esmines nuostatas perkeliant į 2021–2030 m. nacionalinį pažangos planą. Atsižvelgiant į planuojamus strateginio planavimo sistemos pokyčius, kuriais siekiama optimizuoti strateginio planavimo dokumentų skaičių, svarstytina, ar viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo klausimų sprendimas neturėtų būti integruojamas į naujojoje strateginio valdymo sistemoje apibrėžtus planavimo dokumentus kaip sudėtinė jų dalis, o ne atskiras strateginio planavimo dokumentas. 2.6. Strategijos projektu 76.1 p. p. siūloma nuostata, kad bazinis dydis turi būti viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio pagrindas kuria prielaidą, kad Lietuvos viešajame sektoriuje neliks darbo užmokesčio apskaičiavimo pagal VDU ar kt. galimybių. Dėl darbo užmokesčio dydžio – VDU, pagal kurį šiuo metu apskaičiuojamas darbo užmokestis daliai valstybės pareigūnų, kuriems teisingą darbo apmokėjimą ir jo stabilumą užtikrina Konstitucija, ši nuostata užkerta kelią į galimas kitas alternatyvas, įskaitant kitų sėkmingų ES valstybių narių patirtis, ir gero valdymo principo įgyvendinimą Lietuvos viešajame sektoriuje. 3. Dėl teikiamos išvados (pastebėjimų) apimties ir teisinių pagrindų 3.1. Valstybės kontrolė – aukščiausioji audito institucija – pažymi, kad vykdydama veiklą jai suteiktos kompetencijos ir nustatytų uždavinių ribose, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymu įtvirtintais veiklos teisiniais pagrindais ir principais, Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos (INTOSAI) standartais, ir prižiūrėdama, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, taip pat kaip naudojamos valstybės biudžeto lėšos, jai priskirtas funkcijas įgyvendina atlikdama valstybinius auditus, kurių ataskaitose, teikiamose audituojamiems subjektams, Seimui bei skelbiamomis viešai, buvo nustatyti dalykai, susiję su projektu. 3.2. Valstybės kontrolė – nepriklausoma fiskalinė institucija – pažymi, kad vykdydama biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas, vadovaudamasi Konstitucijoje, Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniu įstatymu, Valstybės kontrolės įstatymu įtvirtintais veiklos teisiniais pagrindais ir principais, užtikrindama fiskalinės drausmės taisyklių laikymąsi ir užduočių vykdymo stebėseną rengia ir teikia Seimui bei skelbia viešai išvadas ir ataskaitas, kurių rezultatai yra susiję su projektu. 3.3. Valstybės kontrolė šią išvadą (pastebėjimus) teikia atliktų valstybinių auditų ir fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi bei užduočių vykdymo stebėsenos rezultatų ribose, taip pat kiek tai susiję su Valstybės kontrolės instituciniu nepriklausomumu, nes Valstybės kontrolės įstatymo 5 str. 2 d. nurodyti pagrindiniai aukščiausiosios valstybinio audito institucijos veiklos principai (nepriklausomumas, neutralumas, teisėtumas ir kt.) riboja Valstybės kontrolės veiklą teikti išvadas klausimais, kurie nėra susiję su atliktais valstybiniais auditais, fiskalinės drausmės taisyklių laikymusi ir užduočių vykdymo stebėsenos rezultatais.	Atsižvelgti

Eil.

Nr.

Pasiūlymo teikėjas, data

Siūloma keisti

Pasiūlymo turinys

Komiteto nuomonė

Argumentai,

pagrindžiantys nuomonę

str.

str. d.

Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė,

2019-06-25

Lietuvos Respublikos Seimo valdyba 2019-05-29 sprendimu Nr. SV-S-1256 „Dėl teisės aktų projektų išvadų“ (2 punktas) kreipėsi į Lietuvos Respublikos valstybės kontrolę prašydama pateikti Lietuvos Respublikos Seimui išvadas dėl Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos patvirtinimo“ projekto Nr. XIIIP-3464 (toliau – projektas).

Valstybės kontrolė remia siekius ir palaiko pastangas kurti viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio sistemą, užtikrinančią optimalaus ir tvaraus viešojo sektoriaus buvimą, tačiau atkreipia dėmesį, kad projektas iš esmės turi reikšmingų pastebėjimų

Valstybės kontrolė, remdamasi 3 išvados (pastebėjimų) punkte nurodytais teisiniais pagrindais, teikia tokias išvadas (pastebėjimus):

1. Pagrindiniai pastebėjimai:

1.1. Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (toliau – EBPO) išskirti biudžeto gerojo valdymo principai numato, kad, siekiant užtikrinti ilgalaikį biudžeto tvarumą, neatskiriama biudžeto proceso dalimi turi tapti detalus naujų politikos pasiūlymų ex ante vertinimas, aiškiai parodantis, kokio dydžio išlaidos yra reikalingos pasiūlymui įgyvendinti. Projektu siūloma valstybei prisiimti įsipareigojimus, bet nenurodoma, kiek tai kainuos. Projekte ir lydimuosiuose dokumentuose nenurodoma, kaip planuojami viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio pokyčiai paveiks valdžios sektoriaus finansus vidutinio laikotarpio biudžeto kontekste, iš kokių šaltinių ir kiek pajamų, reikalingų planuojamam darbo užmokesčio finansavimui įgyvendinti, bus gauta, ar tai bus finansuojama kitų aktualumą prarandančių įsipareigojimų ar prioritetų juose perskirstymo sąskaita. Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos projekte (toliau – Strategijos projekte) pateiktos sektorių efektyvumo didinimo kryptys, kurias galima būtų traktuoti kaip potencialius sutaupytų biudžeto lėšų šaltinius, tačiau nei konkrečios kryptis įgyvendinančios priemonės, nei jų siekiami rezultatai, atsakomybės ir vykdymo terminai nėra nustatyti. Todėl rezervuotai vertintina galimybė pasiekti strategijos tikslus ir išspręsti įvardytas problemas.

Valstybėje neatliekami vertinimai, kurie reikalingi nustatyti planuojamų ir vykdomų pokyčių tikslingumą ir efektyvumą, yra viena iš priežasčių, dėl kurios biudžeto valdysenos brandą Lietuvoje įvertinome kaip neperžengusią pirmojo iš keturių galimų brandos lygių (Biudžeto valdysenos brandos vertinimas, 2018 m. spalio 10 d.).

1.2. Naujai planuojamų biudžeto išlaidų šaltinių pagrindimo būtinybę Valstybės kontrolė pabrėžė vykdydama ir fiskalinės institucijos funkciją, teikdama Seimui išvadą dėl struktūrinio postūmio užduoties ir nurodydama, kad jei būtų prisiimami papildomi ilgalaikiai įsipareigojimai, tai jie turėtų būti kompensuojami naujomis priemonėmis, užtikrinančiomis ilgalaikį tvarų pajamų šaltinį, nes pagal suplanuotus 2019 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektus nėra erdvės prisiimti daugiau įsipareigojimų, didinančių išlaidas ar mažinančių pajamas.

Egzistuoja rizika, kad, tinkamai neįvertinus ir prisiėmus didesnius, nei yra galimybė finansuoti, įsipareigojimus, jie gali padidinti valstybės skolą. Nepriklausoma fiskalinė institucija, vertindama 2019 m. valdžios sektoriaus finansinius rodiklius, nurodė, kad sudarant 2019 m. valstybės biudžeto projektą, buvo kartojama praktika sumažinti valstybės biudžeto išlaidas, dalį jų numatant finansuoti iš skolintų lėšų.

1.3. Vidutiniu laikotarpiu laikantis Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme apibrėžtų fiskalinės drausmės taisyklių būtina vykdyti neutralią fiskalinę politiką – struktūrinį valdžios sektoriaus balansą mažinti ne mažiau kaip po 0,1 proc. bendrojo vidaus produkto.

Fiskalinės institucijos 2019-05-14 pateiktame Stabilumo 2019 m. programos vertinime nurodoma, kad, remiantis nepriklausomu vertinimu, Stabilumo 2019 m. programoje numatytų fiskalinių Vyriausybės pastangų neutraliai politikai 2019–2020 m. nepakanka.

1.4. Valstybės kontrolė 2018 m. atlikusi valstybinį auditą „Teisėkūros procesas“ nustatė, kad rengiant teisės aktų projektus, neįvertinamos arba formaliai įvertinamos galimos numatomos teisinio reguliavimo pasekmės, ir, tik priėmus teisės aktą neretai išryškėja teisės aktų spragos ir teisinio reguliavimo neigiamos pasekmės, todėl kyla abejonių ar projektu siekiamos galimos teisinio reguliavimo pasekmės yra pakankamai įvertintos.

2. Kiti pastebėjimai:

2.1. Neišgrynintas (nepakankamai motyvuotas, nevienodai nuosekliai nagrinėjantis viešojo sektoriaus sričių darbuotojų darbo apmokėjimą ir kt.) strategijos projekto turinys neleidžia įvertinti šio projekto siūlymų padėties tarptautiniame kontekste, kokios jame projekte įvardytos problemos išspręstos įvykdžius reformas ir (ar) pertvarkas atskirose srityse (vidaus tarnybos, valstybės tarnybos, pedagogų darbo apmokėjimo ir kt.), o kokių problemų reformos ir (ar) pertvarkos neišsprendė ir jos bus sprendžiamos patvirtinus šią strategiją. Pavyzdžiui, strategijos projekto 5 p. teigiama, kad Lietuvoje viešajame sektoriuje dirba daugiau žmonių nei EBPO vidurkis, 6 p. teigiama, kad viešojo sektoriaus finansavimas atsilieka nuo ES vidurkio, o 18 p. teigiama, kad šalies viešojo sektoriaus darbuotojų vidutinis darbo užmokestis (toliau – VDU) nelabai skiriasi nuo Estijos, Lenkijos ir Slovakijos;

2.2. Strategijos projekte nagrinėjama problematika neapima visų sričių, pavyzdžiui nepateiktas krašto apsaugos sistemos, diplomatinės tarnybos vertinimas, todėl kyla klausimas, kaip šios sritys atrodo bendrame viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio kontekste ir ar tikrai jose nėra problemų.

2.3. Strategijos projektas yra dokumentas, kuriuo įvardijamos problemos, bet nenustatoma sistema, panaikinanti skirtingų viešojo sektoriaus sričių darbuotojų darbo užmokesčio neigiamą santykį, nenustatomos priemonės, užtikrinančios darbo užmokesčio dydžio priklausymą nuo funkcijų sudėtingumo. Dėmesys „vienodumui“ (lygybei) kelia klausimą dėl motyvuojančios darbo užmokesčio sistemos viešajame sektoriuje įvertinimo.

2.4. EBPO, atlikusi viešojo valdymo peržiūrą, 2015 m. rekomendavo Lietuvai mažinti strateginio planavimo dokumentų skaičių, siekiant strateginį planavimą, stebėseną ir vertinimą padaryti realiai aprėpiamus, ir sutelkti dėmesį į veiklos rezultatus. Rekomendaciją dėl strateginio planavimo dokumentų skaičiaus optimizavimo Vyriausybei 2016 m. teikė ir Valstybės kontrolė, atlikusi auditą „Programinio biudžeto sistema: strateginių veiklos planų sudarymas ir įgyvendinimo stebėsena“. Ši atskaita taip pat buvo svarstyta Seimo komitetuose.

2.5. Vyriausybei vykdant į jos programą įtrauktą strateginio planavimo ir biudžeto formavimo sistemos pertvarką, parengtas ir 2019 m. gegužės 13 d. įregistruotas Strateginio valdymo įstatymo projektas ir susijusių teisės aktų pakeitimų projektai. Šiais projektais siūloma pripažinti netekusiais galios 14 Seimo patvirtintų planavimo dokumentų (strategijų, gairių, koncepcijų ir kt.), jų esmines nuostatas perkeliant į 2021–2030 m. nacionalinį pažangos planą. Atsižvelgiant į planuojamus strateginio planavimo sistemos pokyčius, kuriais siekiama optimizuoti strateginio planavimo dokumentų skaičių, svarstytina, ar viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo klausimų sprendimas neturėtų būti integruojamas į naujojoje strateginio valdymo sistemoje apibrėžtus planavimo dokumentus kaip sudėtinė jų dalis, o ne atskiras strateginio planavimo dokumentas.

2.6. Strategijos projektu 76.1 p. p. siūloma nuostata, kad bazinis dydis turi būti viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio pagrindas kuria prielaidą, kad Lietuvos viešajame sektoriuje neliks darbo užmokesčio apskaičiavimo pagal VDU ar kt. galimybių. Dėl darbo užmokesčio dydžio – VDU, pagal kurį šiuo metu apskaičiuojamas darbo užmokestis daliai valstybės pareigūnų, kuriems teisingą darbo apmokėjimą ir jo stabilumą užtikrina Konstitucija, ši nuostata užkerta kelią į galimas kitas alternatyvas, įskaitant kitų sėkmingų ES valstybių narių patirtis, ir gero valdymo principo įgyvendinimą Lietuvos viešajame sektoriuje.

3. Dėl teikiamos išvados (pastebėjimų) apimties ir teisinių pagrindų

3.1. Valstybės kontrolė – aukščiausioji audito institucija – pažymi, kad vykdydama veiklą jai suteiktos kompetencijos ir nustatytų uždavinių ribose, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymu įtvirtintais veiklos teisiniais pagrindais ir principais, Tarptautinės aukščiausiųjų audito institucijų organizacijos (INTOSAI) standartais, ir prižiūrėdama, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas ir kaip vykdomas valstybės biudžetas, taip pat kaip naudojamos valstybės biudžeto lėšos, jai priskirtas funkcijas įgyvendina atlikdama valstybinius auditus, kurių ataskaitose, teikiamose audituojamiems subjektams, Seimui bei skelbiamomis viešai, buvo nustatyti dalykai, susiję su projektu.

3.2. Valstybės kontrolė – nepriklausoma fiskalinė institucija – pažymi, kad vykdydama biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas, vadovaudamasi Konstitucijoje, Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniu įstatymu, Valstybės kontrolės įstatymu įtvirtintais veiklos teisiniais pagrindais ir principais, užtikrindama fiskalinės drausmės taisyklių laikymąsi ir užduočių vykdymo stebėseną rengia ir teikia Seimui bei skelbia viešai išvadas ir ataskaitas, kurių rezultatai yra susiję su projektu.

3.3. Valstybės kontrolė šią išvadą (pastebėjimus) teikia atliktų valstybinių auditų ir fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi bei užduočių vykdymo stebėsenos rezultatų ribose, taip pat kiek tai susiję su Valstybės kontrolės instituciniu nepriklausomumu, nes Valstybės kontrolės įstatymo 5 str. 2 d. nurodyti pagrindiniai aukščiausiosios valstybinio audito institucijos veiklos principai (nepriklausomumas, neutralumas, teisėtumas ir kt.) riboja Valstybės kontrolės veiklą teikti išvadas klausimais, kurie nėra susiję su atliktais valstybiniais auditais, fiskalinės drausmės taisyklių laikymusi ir užduočių vykdymo stebėsenos rezultatais.

Atsižvelgti

5. Subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pasiūlymai: negauta.

6. Komiteto sprendimas ir pasiūlymai:

6.1. Sprendimas: nepritarti iniciatorių pateiktam Seimo nutarimo „Dėl Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategijos patvirtinimo“ projektui Nr. XIIIP-3464 ir siūlyti jį atmesti atsižvelgiant į tai, kad:

1) Ilgalaikio tvaraus viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio finansavimo iki 2025 metų strategija (toliau – Strategija) neatitinka strategijos, kaip vieno iš fundamentalaus strateginio dokumento kriterijų, kuriame turėtų būti dėstoma vizija, tikslai, prioritetai, politikos įgyvendinimo kryptys, ištekliai, rizikos ir kt. ir, kuriuo vadovaujamasi priimant valstybės sprendimus ir rengiant atitinkamas valstybės programas, planus ir kt.:

- dėstomos nuostatos pagal jų turinio esmę yra tik esamos viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio situacijos status quo susisteminta apžvalga;

- nėra numatyta konkrečių strateginių viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio didinimo kryptis įgyvendinančių priemonių, siekiamų rezultatų, atsakomybių, vykdymo terminų, darbo užmokesčio didinimo finansavimo šaltinių, rizikų;

- viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio vertinimas nėra išsamus ir neapima visų skirtingų viešojo sektoriaus sričių darbuotojų darbo užmokesčio problemų įvertinimo (pvz. diplomatinės tarnybos, krašto apsaugos sistemos ir kt.);

- nėra įvertinti jau vykdomų struktūrinių reformų ir pertvarkų rezultatai, kokias dar neišspręstas problemas siūloma spręsti šia Strategija.

2) Strategijoje nėra įvertinti valstybės prisiimami finansiniai įsipareigojimai planuojamiems viešojo sektoriaus darbuotojų darbo užmokesčio pokyčiams, kaip šie įsipareigojimai paveiks valdžios sektoriaus finansus vidutinio laikotarpio biudžeto kontekste. Pažymėtina, kad tinkamai neįvertinus ir prisiėmus didesnius finansinius įsipareigojimus nei leidžia ištekliai, galimai didėtų valstybės skola, fiskalinės drausmės taisyklių nesilaikymo rizika.

3) Vyriausybė šiuo metu vykdo strateginio planavimo ir biudžeto formavimo sistemos pertvarką, kuria siekiama optimizuoti strateginio planavimo dokumentų skaičių, todėl nėra aiškus šios Strategijos santykis naujos strateginio valdymo sistemos kontekste.

4) Strategijoje siūlomi teisinio reguliavimo pokyčiai turėtų konkrečiai atsispindėti Vyriausybės programoje, o planuojami atlikti darbai, įgyvendinimo terminai, atsakingi subjektai bei esami ir siektini rodikliai išdėstyti ir patvirtinti Vyriausybės programos priemonių plane.

6.2. Pasiūlymai: nėra.

7. Balsavimo rezultatai: už – 5, prieš – 0, susilaikė – 0.

8. Komiteto paskirti pranešėjai: Ingrida Šimonytė.

Komiteto pirmininkė Ingrida Šimonytė

(Komiteto biuro patarėjos: Modesta Maldžienė, Jolanta Zibavičiūtė)