LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS

TEISĖS DEPARTAMENTAS

IŠVADA

DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS BALSAVIMO INTERNETU SUSTEMOS SUKŪRIMO IR ĮGYVENDINIMO ĮSTATYMO PROJEKTO

2016-02-10 Nr. XIIP-3879

Vilnius

Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams bei teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:

1. Teikiamo projekto 1 straipsnyje apibrėžiama įstatymo paskirtis: nustatyti pagrindinius balsavimo internetu principus ir tvarką, rinkėjo balso prioriteto ir anuliavimo taisykles, balsavimo internetu informacinės sistemos (toliau – informacinė sistema) steigimo pagrindus ir kt. Atsižvelgus į tai, kad projektu teikiamo įstatymo taikymo sritis yra tik balsavimo internetu sistemos naudojimas rinkimuose ir referendume – šią taikymo sritį ir reikia įrašyti projekto 1 straipsnyje.

2. Teikiamo projekto nuostatomis būtų kuriamas fragmentuotas rinkimų ir referendumo santykių teisinis reguliavimas, kai projektu teikiamas reguliavimas ir tik tam tikra apimtimi būtų taikomas tik vienam iš rinkimuose ar referendume taikomų balsavimo būdų – balsavimui internetu. Apkreipiame dėmesį, kad rinkimų teisė (taip pat referendumo) ir jos įgyvendinimas, atitinkamų institucijų rinkimų tvarka ir referendumo vykdymas atitinkamai yra nustatomi rinkimų įstatymuose (Seimo rinkimų, Prezidento rinkimų, Savivaldybių tarybų rinkimų, Rinkimų į Europos Parlamentą įstatymu) bei Referendumo įstatymu (toliau - rinkimų ir referendumo įstatymai). Šiuose įstatymuose apibrėžiama rinkėjo sąvoka, rinkėjų teisės ir jų įgyvendinimo tvarka, balsavimo būdai, laikas, tvarka, balsų skaičiavimo ir anuliavimo tvarka, rinkimų (referendumo) dokumentai, Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai ir pan. Šiuos įstatymus bus būtina keisti, siekiant įtvirtinti naują balsavimo būdą – balsavimą internetu. Kol šie įstatymai nepakeisti, projektu teikiamo įstatymo (net jeigu jis būtų priimtas) pagrindu negalės būti organizuojami ir vykdomi rinkimai ar referendumas. Atsižvelgus į tai, siekiant teisinio reguliavimo ekonomiškumo, vientisumo ir vieningumo siūlytina projekte apsiriboti nuostatomis, skirtomis balsavimo internetu informacinei sistemai sukurti, juolab, kad tai atsispindi įstatymo pavadinime, t.y., atsisakant nuostatų, kuriose įtvirtinamos rinkėjų teisės ir jų įgyvendinimo tvarka (pvz., projekto 3 straipsnio 2 dalies 3 punktą, 4, 5, 6, 7 ir 8 straipsnius), taip pat rinkimų organizavimo ir vykdymo nuostatų, reglamentuojančių Vyriausiosios rinkimų komisijos, apylinkių rinkimų komisijų įgaliojimus (6 straipsnio 1 ir 2 dalys, 8 ir 13 straipsniai, 15 straipsnio 3 dalis).

3. Atkreipiame dėmesį į tai, kad 2012 m. kovo 15 d. priimtu Lietuvos Respublikos konstitucinių įstatymų sąrašo konstituciniu įstatymu Seimas yra įsipareigojęs patvirtinti Rinkimų kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo konstitucinį įstatymą ir Referendumo konstitucinį įstatymą (Lietuvos Respublikos konstitucinių įstatymų sąrašo konstitucinio įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 5 ir 6 punktai). Taigi, būtų neaiškus minėtų konstitucinių įstatymų, kurių priėmimo ir keitimo ypatingą tvarką numato Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalis, santykis su vertinamu projektu, kuriame siūloma reglamentuoti į Rinkimų kodekso ir Referendumo konstitucinio įstatymo reguliavimo sferą patenkančius klausimus. Manytume, kad praktika, leidžianti nurodytų konstitucinių įstatymų sferai priskirtus klausimus reglamentuoti paprastu įstatymu, taip išvengiant Konstitucijoje numatytos ypatingos konstitucinių įstatymų priėmimo ir keitimo tvarkos, būtų ydinga.

4. Projekto 2 straipsnio 1 dalyje sąvokos „balsavimo internetu“ apibrėžimą siūlytina patikslinti, apibrėžiant tokio balsavimo teisinę charakteristiką: „balsavimo būdas, kai nuotoliniu būdu iš visų pagrindinių ir Lietuvos Respublikoje paplitusių interneto ryšį turinčių įrenginių balsuojama rinkimuose ir referendume“. Atsižvelgus į tai, projekto 3 straipsnio 2 dalies 2 punkte apibrėžiamo „alternatyvaus balsavimo“ principo derėtų atsisakyti.

5. Projekto 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžiant „balsavimo internetu“ sąvoką vartojama kita neapibrėžta sąvoka – „nuotolinis balsavimas“, be to, apibrėžimas nedera su projekto 9 straipsniu, nustatančiu, kad balsavimas internetu gali būti vykdomas ir kontroliuojamoje aplinkoje, taigi, ne nuotoliniu būdu.

6. Projekto 2 straipsnio 2 dalyje apibrėžiama „balsavimo kontroliuojamoje aplinkoje“ sąvoka. Šios sąvokos apibrėžimui pareikštinos šios pastabos:

6.1. šioje sąvokoje išvardinami balsavimo būdai ir vietos - susiaurina nustatytuosius rinkimų ir referendumo įstatymuose: pvz., nėra balsavimo būdo „paštu“, nors būtent šis būdas taikomas balsuojant ne tik „sveikatos priežiūros (išskyrus ambulatorines), socialinės rūpybos ar globos įstaigose, bausmių vykdymo įstaigose“, bet ir areštinėse, tardymo izoliatoriuose (sulaikymo namuose) – šios vietos net neminimos aptariamos sąvokos apibrėžime.

6.2. šioje sąvokoje nuostata „<...> iš anksto savivaldybės administracijos patalpose“ neatitiktų kituose rinkimų įstatymuose įtvirtintos nuostatos „<...> iš anksto parengtose ir balsavimui tinkamose patalpose, esančiose pastate, kuriame yra savivaldybės, kurios teritorijoje yra rinkimų apygarda, mero (administracijos direktoriaus) darbo vieta”. (Seimo rinkimų įstatymo 67¹ straipsnio 2 dalies, Prezidento rinkimų įstatymo 64 straipsnio 2 dalies, Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 65 straipsnio 2 dalies, Rinkimų į Europos Parlamentą įstatymo 68 straipsnio 3 dalies).

6.3. šios sąvokos apibrėžime siūlomas įtvirtinti požymis „akivaizdžiai nedalyvaujant rinkimų komisijos nariams“ neatitiks rinkimų ir referendumo įstatymuose nustatytos balsavimo tvarkos „diplomatinėse atstovybėse ir konsulinėse įstaigose, laivuose“, kurioje nustatyta, kad šiose balsavimo vietose sudaromos ne rinkimų, o „balsavimo“ komisijos (Seimo rinkimų įstatymo 68 straipsnis, Prezidento rinkimų įstatymo 60 straipsnis, Rinkimų į Europos Parlamentą įstatymo 71 straipsnis, Referendumo įstatymo 57 straipsnis). Tokia pat pastaba teiktina ir dėl projekto 2 straipsnio 3 dalies sąvokoje dėstomo požymio „akivaizdžiai nedalyvaujant rinkimų komisijos nariams“.

6.4. Šios sąvokos  apibrėžime vartojama formuluotė „balsavimas <...> dalyvaujant rinkimų komisijų nariams“ turi būti tikslinama. Konstitucijos 55, 78, 119 straipsniai įtvirtina balsavimo slaptumo principą. Rinkimų ir referendumo įstatymai nustato, kad rinkėjas „balsuoja asmeniškai ir slaptai“, tuo tarpu minėtos projekto nuostatos formuluotė galėtų būti traktuojama kaip pažeidžianti šį principą ir leidžianti rinkėjui balsuojant dalyvauti ir rinkimų komisijos nariams.

Atsižvelgus į 6.1 - 6.3 pastabas, aptariamosios sąvokos apibrėžime reikia vengti visų balsavimo būdų ir vietų vardinimo, nes jie nustatyti atitinkamai rinkimų ir referendumo įstatymuose ir jeigu juose bus įtvirtintas dar vienas balsavimo būdas ar vieta, reikės keisti ir projektu teikiamą įstatymą. Taigi, aptariamajame apibrėžime vietoj balsavimo būdų ir vietų, rinkimų komisijų, reikėtų vartoti nuorodą į rinkimų ir referendumo įstatymus. 

7. Projekto 2 straipsnio 2, 3, 4 dalyse (taip pat 3 straipsnio 2 dalies 2 punkto, 4 straipsnyje, 5 straipsnio 1 dalies, 13 straipsnio 2 dalyje, 14 straipsnio nuostatose) vartojama tik rinkimų institutui būdinga terminija - „rinkimų dieną“, „rinkimų apylinkėse“, „rinkimų komisijos narius“, „rinkimų apygarda“, „apylinkių rinkimų komisijos“. Tokios terminijos vartojimas susiaurintų projektu teikiamo įstatymo taikymo sritį, nes ji neapimtų referendumo. Šiam institutui yra būdinga kitokia terminija: balsuojama „referendumo dieną“, referendumus organizuoja ir vykdo „referendumo komisijos“, jiems vykdyti tvirtinamas „referendumų apylinkių“ sąrašas (Referendumo įstatymo 19, 23, 53 straipsniai ir kt.).

8. Projekto 2 straipsnio 4 dalyje apibrėžiama „elektroninės balsadėžės“ sąvoka. Pagal šios sąvokos apibrėžimą, tokioje balsadėžėje yra „saugojami internetu balsavusių rinkėjų balsai, užkoduoti kriptografiniais algoritmais“. Tuo tarpu pagal projekto 7 straipsnio 2 dalį tokioje balsadėžėje būtų saugomas tik paskutinis rinkėjo pateiktas „elektroninis rinkimų ar referendumo biuletenis“. Taigi neaišku, ar būtų saugomi „rinkėjų balsai“ ar „biuletenis“. Be to, 2 straipsnio 4 dalyje rašoma, kad internetu balsavusių rinkėjų balsai būtų saugomi iki „rinkimų pabaigos“, 7 straipsnio 2 dalyje ir 11 straipsnio 3 dalyje jokių saugojimo tikslų ir terminų nėra. Būtina patikslinti rinkimų ir referendumo pabaigos momentą, nes rinkimų ir referendumo įstatymuose yra įtvirtintas rinkimų ir referendumo galutinių rezultatų paskelbimas, jų apskundimas, rinkimų pripažinimo negaliojančiais procedūros. Pažymime, kad pagal Politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo 2 straipsnio 13 dalį rinkimai ir referendumas, kaip politinė kampanija, baigiasi praėjus 100 dienų nuo rinkimų (pakartotinių rinkimų) ar referendumo galutinių rezultatų paskelbimo dienos.  

9. Projekto 2 straipsnio 5 ir 6 dalyse vartojama sąvoka “failas“ neapibrėžta nei rinkimų, nei kituose įstatymuose. Be to, pačios sąvokos apibrėžimas, nepaisant to, kad skiriasi elektroninio biuletenio pateikimo būdas rinkėjui balsuojant internetu, susiaurina Referendumo įstatymo 46 straipsnyje nustatytus reikalavimus dėl referendumo biuletenio turinio ir jo pateikimo ypatumų (pvz. referendumo biuletenyje yra išspausdinami ne tik atsakymų variantai, bet ir kreipimais į pilietį, o jeigu kartu vykdomi keli variantai – turi skirtis biuletenių spalva) bei rinkimų įstatymuose (Seimo rinkimų įstatymo 58 straipsnyje, Prezidento rinkimų įstatymo 50 straipsnyje, Rinkimų į Europos Parlamento 58 straipsnyje, Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 55 straipsnyje) nustatytus reikalavimus rinkimų biuletenio turiniui. Pažymime, kad Seimo rinkimuose ir savivaldybių tarybų rinkimuose rinkimų biuletenių turinys balsuojant vienmandatėje ir daugiamandatėje rinkimų apygardose skiriasi, taip pat juose rinkėjas žymini ne „pirmumo balsą (- us)“, o balsuojant už kandidatų sąrašą, penkiuose specialiuose laukeliuose rinkėjas įrašo pasirinktų kandidatų rinkimų numerius (Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 55 straipsnis, Seimo rinkimų įstatymo 58 straipsnis, Rinkimų į Europos Parlamentą įstatymo 58 straipsnis).

10. Projekto 3 straipsnio 2 dalies 1 punkte siūloma įtvirtinti nuostatą, kad balsuojant internetu turi būti vadovaujamasi slaptumo užtikrinimo principu – „informacinėje sistemoje privalo būti užtikrinama, kad nė vienas asmuo, įskaitant informacinės sistemos valdytoją ir tvarkytoją, negalėtų susipažinti su rinkėjo balsu“. Atkreipiame dėmesį, kad nuostata „balsuojant internetu“ suponuoja rinkėjo valios išreiškimą aptariamu būdu. Šios valios išreiškimo slaptumo užtikinimas informacinėje sistemoje yra ne rinkėjo pareiga, nes tokios informacijos slaptumo apsauga turi užtikrinti informacinės sistemos valdytojas ir tvarkytojas. Taigi, nuostata „balsuojant internetu“ yra netinkama ir ją reikia performuluoti taip, kad būtų aišku, kad „slaptumo užtikrinimo“ principu (kaip ir kitais 3 straipsnio 2 dalies 2 ir 3 punktuose nurodytais principais) būtų vadovaujamasi užtikrinant balsavimą internetu.

11. Projekto 3 straipsnio 2 dalies 1 punkto nuostata, reikalaujanti užtikrinti, kad niekas „negalėtų susipažinti su rinkėjo balsu“ suformuluota taip, kad iš esmės neleistų nustatyti balsavimo internetu rezultatų – su rinkėjų internetu paduotais balsais susipažinti nebūtų galima. Nuostata tikslintina – tikriausiai turėtų būti ne ribojamas susipažinimas su rinkėjo balsu, o, pavyzdžiui, draudžiamas rinkėjo identifikavimas pagal jo paduotą balsą.

12. Projekto 3 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostata, kad balsavimo internetu būdu galima pasinaudoti „lygiagrečiai“ su kitais balsavimo būdais neatskleidžia alternatyvaus balsavimo principo esmės (neaišku, ar turima omenyje, kad vienu metu vykdomas balsavimas skirtingais būdais, ar kad vienas rinkėjas skirtingu metu gali pasinaudoti skirtingais balsavimo būdais, ar dar kitos alternatyvos), todėl tikslintina.

13. Projekto 5 straipsnio 2 dalies nuostata, apibrėžianti rinkėjo balso prioritetą tarp balsavimo rinkimų apylinkėje rinkimų dieną ir balsavimo kontroliuojamoje aplinkoje, yra ne šio įstatymo reguliavimo dalykas.

14. Projekto 5 straipsnio 3 dalies nuostata „balsavo <...> paštu ar kontroliuojamoje aplinkoje“ yra logiškai ydinga, nes balsavimas paštu visada yra balsavimas kontroliuojamoje aplinkoje, kaip ji apibrėžiama projekto 2 straipsnio 2 dalyje.

15. Projekto 6 straipsnio 1 dalyje nustatoma, kad „Balsavimą internetu prižiūri Lietuvos Respublikos vyriausioji rinkimų komisija“, tačiau „priežiūros“ turinys ir apimtis lieka visiškai neaiškūs. Vertinama formuluotė galėtų apimti, pavyzdžiui, priežiūrą kaip balsuoja internetu konkretus rinkėjas, todėl turėtų būti tikslinama suteikiant jai konkretesnį turinį. 

16. Projekto 6 straipsnio 2 ir 3 dalies nuostatų atsisakytina, nes rinkėjo rinkimų teisė ir jos įgyvendinimas būdas yra atitinkamo rinkimų ir referendumo įstatymų reglamentuojamų santykių sritis, nurodyti įstatymai taip pat nustato rinkėjų sąrašų rūšis, sudarymo, tikslinimo tvarką bei Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimų ribas.

17. Diskutuotinos projekto 7 straipsnio 1 dalies nuostatos, numatančios internetu pakartotinai pateikto neužpildyto biuletenio vertinimo pasekmes. Šios projekto nuostatos tikslas būtų suteikti galimybę rinkėjui išvengti pašalinės įtakos balsuojant internetu ar pašalinti tokios įtakos pasekmes, kadangi veikiant bet kokiai įtakai internetu paduotas balsas gali būti bet kada vėliau rinkėjo anuliuotas. Tačiau vertinama nuostata neleidžia visiškai eliminuoti galimai neteisėtai veikiamo rinkėjo įtakos rinkimų ar referendumo rezultatams. Pažymime, kad rinkimų ir referendumo rezultatai priklauso ne tik nuo rinkėjų balsavimo turinio, bet ir nuo rinkėjų aktyvumo, o vertinama norma nustatant, kad pakartotinai internetu pateikus neužpildytą biuletenį, būtų eliminuojamas tik rinkėjo valios turinys, o ne pats rinkėjo dalyvavimas balsavime, galintis lemti ar referendumas įvyko, ar prezidentas ar Seimo narys yra išrinktas pirmame rinkimų ture ir pan.

18. Projekto 10 straipsnis nustato vieną esminių balsavimo internetu sistemos elementų – rinkėjo identifikavimą. Šio elemento besąlygiškas patikimumas iš esmės lemia pasitikėjimą visa balsavimo internetu sistema, todėl nesuprantamas šio straipsnio normos neapibrėžtumas, leidžiantis rinkėją identifikuoti pagal neapibrėžtus „kitus asmens atpažinimo <...> duomenis“. Taip pat neapibrėžtas ir laisvai interpretuojamas šios normos reikalavimas užtikrinti „aukštą <...> saugumo užtikrinimo lygį“ neapibrėžiant koks saugumo užtikrinimo lygis gali būtų laikomas aukštu. Siekiant išvengti balsavimo internetu sistemos diskreditavimo, rinkėjų identifikavimo ir sistemos saugumo reikalavimai įstatyme turėtų būti apibrėžti maksimaliai aiškiai ir išsamiai.

19. Projekto 11 straipsnio 1 dalyje nurodomi „tarpiniai rinkimų rezultatai“, nors tokios rezultatų rūšies galiojantys rinkimų įstatymai nenumato.

20. Projekto 12 straipsnio 1 ir 2 punktų formuluotės tikslintinos, nes rinkėjui atlikti veiksmus leidžia ne principas, o jo užtikrinimas ar įgyvendinimas.

21. Projekto 15 straipsnio nuostata suformuluota taip, kad gali būti interpretuojama kaip leidžianti prieiti audituoti informacinę sistemą neapibrėžtam išorinių auditorių ratui. Nuostata tikslintina nustatant, kokiu būdu prieigą turintys išoriniai auditoriai turėtų būti parenkami.

22. Projekto 16 straipsnio nuostata, turinti užtikrinti rinkėjo galimybę balsuoti „iš visų pagrindinių ir Lietuvos Respublikoje paplitusių interneto ryšį turinčių įrenginių“ nenustatant jokių kriterijų bei reikalavimų tokiems įrenginiams bei jų paplitimui, yra deklaratyvi, neinformatyvi, ir gali būti ne visais atvejais pritaikoma (pvz., vertinant išmaniųjų priemonių įvairovę, paplitimą ir technines galimybes).

23. Projekte nėra nustatoma įstatymo įsigaliojimo data ir įstatymas (jeigu jis bus priimtas) įsigalios Teisėkūros pagrindų įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka – kitą dieną jį oficialiai paskelbus Teisės aktų registre. Nuo šios datos įstatymas turėtų būti taikomas. Pagal 18 straipsnį įstatymo įgyvendinimas priklausys nuo kelių aplinkybių:

- ar iki 2018 metų sausio 1 d. bus įsteigta ir įteisinta Balsavimo internetu informacinė sistemą;

- ar iki 2018 m. kovo 1 d. Vyriausybė parengs ir pateiks Seimui svartyti aptariamų įstatymų projektus;

- ar Seimas juos priims, nepaisydamas šios išvados 2 pastaboje išdėstyto Seimo įsipareigojimo patvirtinti Rinkimų kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo konstitucinį įstatymą ir Referendumo konstitucinį įstatymą (Lietuvos Respublikos konstitucinių įstatymų sąrašo konstitucinio įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 5 ir 6 punktai).

Diskutuotina, ar projektu teikiamo įstatymo, kuris sudaryti teisines prielaidas sukurti, įdiegti palaikyti ir atnaujinti balsavimo internetu sistemą (kuri pareikalautų valstybės biudžeto išlaidų, kurių preliminarus paskaičiavimai pateikti projekto aiškinamajame rašte), priėmimas neturėtų vykti lygiagrečiai su rinkimų ir referendumo įstatymų pakeitimais (nustatant vėlesnę jų įsigaliojimo data, kuri būtų pakankama pasirengti minėtos balsavimo internetu sistemos sukūrimui ir pan.), taip pat su kitais 18 straipsnio 2 dalyje nurodytų įstatymų pakeitimais, o ne šiuos pakeitimus aplenkiant. Juolab, kad kol rinkimų ir referendumo įstatymai nebus pakeisti, projektu teikiamo įstatymo (net jeigu jis būtų priimtas) pagrindu negalės būti organizuojami ir vykdomi rinkimai ar referendumas; kol nebus pakeistas Baudžiamasis kodeksas ir Administracinių nusižengimų kodeksas negalės būti taikoma ir atsakomybė už šio įstatymo pažeidimus (projekto 17 straipsnis, 18 straipsnio 2 dalis) ir kt.

Departamento direktorius                                                                                     Andrius Kabišaitis

O. Buišienė, tel. (8 5) 239 6160, el. p. [email protected]

P. Žukauskas tel. (8 5) 239 6832, el. p. [email protected]