LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ADMINISTRACINIŲ BYLŲ TEISENOS ĮSTATYMO NR. VIII-1029 13, 20, 21, 22, 24, 31, 33, 43, 45, 51, 63, 67, 68, 69, 71, 72, 73, 77, 78, 81, 84, 99, 123, 127, 128, 129, 130, 1311, 132, 134 IR 157 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO
ĮSTATYMO PROJEKTO
2021-06-11 Nr. XIVP-569
Vilnius
Įvertinę teikiamo įstatymo projekto atitiktį Konstitucijai, galiojantiems įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklių reikalavimams, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 2 straipsniu siūloma atsisakyti Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – keičiamas įstatymas, įstatymas) 20 straipsnio nuostatos, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas pirmąja instancija taip pat nagrinėja kitas bylas, pagal galiojančius įstatymus priskirtas Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai. Taigi teikiamu įstatymo projektu siūloma panaikinti išskirtinę Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetenciją nagrinėti įstatymuose nustatytas atskirų kategorijų bylas, pavyzdžiui, numatytas Konkurencijos įstatyme, Energetikos įstatyme, Visuomenės informavimo įstatyme ir pan. Pažymėtina, kad reorganizavus Regionų apygardos administracinį teismą, Lietuvos apygardos administracinio teismo Vilniaus rūmai neperims Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai pagal galiojantį teisinį reguliavimą priskirtų atskirų kategorijų bylų nagrinėjimo. Po teismų reorganizavimo tokias administracines bylas nagrinės Lietuvos apygardos administracinio teismo rūmai, esantys arčiausiai pareiškėjo gyvenamosios vietos ar buveinės. Projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad vienas iš Teismų įstatymo pakeitimo projekto ir su juo susijusių įstatymų pakeitimo projektų tikslų yra prielaidų platesnei teisėjų specializacijai sudarymas ir bylų nagrinėjimo operatyvumo didinimas. Atkreiptinas dėmesys, kad pagal galiojantį teisinį reguliavimą nagrinėti atskirų kategorijų bylas specializavosi vieno teismo teisėjai, kurie per ne vienų metų laikotarpį jau yra įgiję atitinkamą patirtį. Tuo tarpu įsigaliojus įstatymui, atskirų kategorijų bylas turės nagrinėti teisėjai, kurie tokių bylų nėra nagrinėję. Todėl teisėjams prireiks atitinkamo laiko tarpo, kad tokią patirtį įgytų. Taigi tam tikrą laikotarpį tokia situacija gali neigiamai atsiliepti atskirų kategorijų bylų nagrinėjimo kokybei ir operatyvumui, ypač tais atvejais, kai įstatymuose būtų nustatyti santykinai trumpi terminai išnagrinėti atskirus skundus ir prašymus. Atsižvelgus į tai, svarstytina, ar projektu siūlomu teisniu reguliavimu būtų pasiekti projekto aiškinamajame rašte nurodyti projekto tikslai.
2. Projekto 6 straipsniu siūloma keisti įstatymo 31 straipsnį ir šio straipsnio 1 dalyje nustatyti, kad: „Skundas (prašymas, pareiškimas) paduodamas bet kuriuose Lietuvos apygardos administracinio teismo rūmuose. Kiti procesiniai dokumentai pateikiami teismo rūmams, kuriuose priskirta nagrinėti byla. Administracinė byla yra nagrinėjama arčiausiai pareiškėjo gyvenamosios (buveinės) vietos, jei ji yra Lietuvos Respublikos teritorijoje, esančiuose teismo rūmuose. Tuo atveju, kai skundas paduodamas pareiškėjo, kurio gyvenamoji (buveinės) vieta yra ne Lietuvos Respublikos teritorijoje, administracinė byla nagrinėjama pareiškėjo pasirinktuose teismo rūmuose. Tuo atveju, kai skundas paduodamas kelių pareiškėjų, gyvenančių ar esančių ne toje pačioje vietoje, administracinė byla nagrinėjama teismo rūmuose bendru pareiškėjų pasirinkimu.“ Pasiūlymas diskutuotinas.
Pirma, svarstytina, ar projektu pagrįstai siūloma nustatyti galimybę skundą (prašymą, pareiškimą) paduoti bet kuriuose Lietuvos apygardos administracinio teismo rūmuose, atsižvelgiant į tai, jog nuostatoje vėliau nustatomos aiškios teritorinio teismingumo taisyklės ir byla negalės būti nagrinėjama bet kuriuose teismo rūmuose. Atkreiptinas dėmesys, jog teismams tokiu būdu bus sukurta papildoma administracinė našta perduoti pateiktus dokumentus į tuos teismo rūmus, kuriuose bus nagrinėjama byla. Svarstytina, ar toks reguliavimo pobūdis yra proporcingas siekiamiems tikslams.
Antra, atkreiptinas dėmesys, kad analizuojamos straipsnio dalies pradžioje kalbama apie gyvenamąją vietą ir buveinę, todėl manytina, kad ir paskutinysis nuostatos sakinys turi būti dėstomas vartojant analogiškas sąvokas, atsisakant žodžių „gyvenančių ar esančių“. Be to, siūlytina nuostatos paskutinįjį sakinį koreguoti kalbiniu požiūriu, kad jos turinys būtų aiškus, galimai atsisakant žodžių junginio „teismo rūmuose bendru pareiškėjų pasirinkimu“, šią nuostatos dalį taip pat suderinant su analizuojamos straipsnio dalies ketvirtu sakiniu, pavyzdžiui, nustatant: „pareiškėjų bendrai pasirinktuose teismo rūmuose.“
Trečia, pažymėtina, kad tai, jog asmenys gyvena ar yra ne toje pačioje vietoje neturėtų automatiškai reikšti, jog jie gali pasirinkti bet kuriuos teismo rūmus, nes net tokiu atveju, jų gyvenamoji vieta ir buveinė gali būti vienoje vietovėje, esančioje arčiausiu atstumu iki tam tikrų teismo rūmų. Todėl manytina, kad nuostatos penktasis sakinys turėtų būti pakoreguotas, nes priešingu atveju iškiltų klausimas dėl asmenų lygiateisiškumo, kai vieniems asmenims būtų nustatytas imperatyvus reikalavimas kreiptis į arčiausiai jų gyvenamosios vietos ar buveinės esančius teismo rūmus, o kitiems asmenims, kurie niekuo nesiskirtų nuo pastarųjų asmenų, būtų sudaryta galimybė pasirinkti teismo rūmus savo nuožiūra.
Ketvirta, pažymėtina, kad analizuojama straipsnio dalis nustato kelias savarankiškas teismingumo taisykles. Manytina, jog siekiant teisinio aiškumo ir vengiant situacijų, kai teismas procesiniuose sprendimuose turėtų remtis ne straipsnio dalimis ir punktais, o straipsnio dalies sakiniais, kaip tai padaryta rašant šią pastabą, nuostata turėtų būti išdėstyta straipsnio dalimi su punktais, įtvirtinančiais atskiras teismingumo taisykles, ar atskiromis straipsnio dalimis.
Penkta, pažymėtina, kad nuostata stokoja aiškumo ta apimtimi, kuria neaišku, kaip ir koks asmuo apskaičiuotų atstumą nuo tam tikros gyvenamosios vietos ar buveinės iki tam tikrų teismo rūmų. Neaišku, ar turėtų būti matuojamas tiesioginis geografinis atstumas, ar atstumas vykstant viešojo naudojimo keliais ir pan. todėl siūlytina nuostatos turinį detalizuoti.
Kartu atkreipiame dėmesį, kad nėra aiškios teisinės pasekmės tuo atveju, jeigu administracinę bylą išnagrinėtų administracinio teismo rūmai, kurie nėra arčiausiai pareiškėjo gyvenamosios ar buveinės vietos. Nėra aišku, ar siūlomo teisinio reguliavimo tikslas tik tolygiai paskirstyti bylas tarp administracinio teismo rūmų, ar pastaruoju atveju aukštesnės instancijos teismui būtų absoliutus pagrindas panaikinti žemesnės instancijos teismo sprendimą.
Šešta, svarstytina, ar projektu pagrįstai siūloma atsisakyti galiojančios teritorinio teismingumo sistemos, kai skundai turi būti paduodami pagal atsakovo institucijos (subjekto) buveinės vietą. Pažymėtina, jog nustatant galiojantį teisinį reguliavimą, be kita ko, buvo atsižvelgiama į tai, jog viešojo administravimo funkcijų vykdymas itin dažnai sietinas su tam tikru teritorialumo principu, individualaus pobūdžio administraciniais sprendimais ir administraciniais teisės aktais, todėl laikoma, kad ginčas racionaliausiai, mažiausiomis sąnaudomis išnagrinėjamas būtent toje vietovėje, su kuria yra betarpiškai susijęs.
Analogiškai turėtų būti svarstoma, ar pagrįstai ir proporcingai siūloma panaikinti kitas teismingumo taisykles, naikinant galiojančias įstatymo 31 straipsnio 2, 3, 4, 5 dalių nuostatas.
Septinta, pažymėtina, kad nekvestionuojant siekio nustatyti, kad administracinės bylos būtų nagrinėjama arčiausiai pareiškėjo gyvenamosios ar buveinės vietos esančiuose Lietuvos apygardos administracinio teismo rūmuose, atkreiptinas dėmesys, kad galimai išaugtų valstybės institucijų išlaidos, susijusios su bylų nagrinėjimu, nes bylų nagrinėjimas vyktų teismo rūmuose, esančiuose galimai didesniais atstumais nuo valstybės institucijų (transporto, komandiruočių išlaidos ir pan.). Kiek papildomų lėšų reikėtų skirti valstybės institucijoms iš valstybės biudžeto projekto aiškinamajame rašte nėra nurodyta. Atsižvelgus į tai, projektu siūlomą teisinį reguliavimą reikėtų įvertinti papildomų valstybės biudžeto lėšų skyrimo aukščiau minėtiems poreikiams aspektu.
3. Projekto 6 straipsniu siūloma keisti įstatymo 31 straipsnį ir šio straipsnio 2 dalyje nustatyti, kad: „Šio straipsnio 1 dalyje nurodyta taisyklė gali būti netaikoma, kai byla nagrinėjama rašytinio proceso tvarka.“ Pastebėtina, kad straipsnio 1 dalyje nustatyta ne viena, o bent penkios savarankiškos taisyklės, todėl siūlytina aiškiai nurodyti, kuri iš taisyklių būtų netaikoma.
4. Atkreiptinas dėmesys, kad projekto 6 straipsniu siūlomo keisti įstatymo 31 straipsnio 3 dalies nuostatos dubliuoja šio straipsnio 1 dalies pirmus du sakinius, todėl siūlytina atsisakyti perteklinio reguliavimo vienoje iš nurodytų straipsnio dalių.
5. Svarstytina, ar projekto 11 straipsniu pagrįstai siūloma panaikinti įstatymo 63 straipsnio 1 – 4 dalyse numatytą galimybę vieniems teismo rūmams pavesti atlikti tam tikrus procesinius veiksmus kitiems teismo rūmams, jei reikia surinkti įrodymus kitų teismo rūmų veikimo teritorijoje. Svarstytina, ar tokiu būdu nebus padidinti proceso kaštai ir sumažintas proceso efektyvumas.
6. Projekto 13 straipsniu siūloma pakeisti įstatymo 68 straipsnį ir jo 1 dalyje nustatyti, kad teismui nustačius, kad teisme yra „skundas (prašymas, pareiškimas) paduotas to paties pareiškėjo, tačiau dėl skirtingų atsakovų teisės aktų ar veiksmų (neveikimo),“ iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos šie skundai (prašymai, pareiškimai) gali būti nutartimi sujungti į vieną bylą. Pasiūlymo turinys diskutuotinas.
Atkreipiame dėmesį, kad tokia siūlomo pakeitimo esmė ne tik sistemiškai nedera su keičiamos nuostatos esme, kai bylos gali būti sujungtos tik tuo pagrindu, jei bylų nagrinėjimo objektas iš esmės sutampa, t. y. siekiama vienoje byloje išnagrinėti to paties norminio administracinio akto teisėtumą arba to paties atsakovo to paties teisės akto ar veiksmo (neveikimo) teisėtumą, tačiau ir pažeistų pareiškėjo interesus, esminius administracinio proceso principus, galimai ir teisinės valstybės principą.
Atkreipiame dėmesį, kad nėra aišku, kokiu principu remiantis siekiama nustatyti, kad į vieną bylą galėtų būti sujungiamos bylos su skirtingomis dalyvaujančiomis šalimis ir su skirtingais nagrinėjimo objektais. Pažymime, jog Lietuvos Respublikos teisės sistemoje iki šiol tokie bylų sujungimo pagrindai neegzistavo, kaip ir principai, kurias remiantis būtų galima sujungti bylas pagal pareiškėjo asmenį, jei bylų nagrinėjimo objektai nesusiję. Atkreiptinas dėmesys, jog tokios bylos neturės iš esmės nieko bendro, išskyrus pareiškėjo asmenį – skirtingi nagrinėjimo objektai, skirtingi įrodymai, skirtingi taikytini ir nagrinėtini teisės aktai, skirtingi atsakovai, skirtingos bylų nagrinėjimo stadijos ir t.t. Be to, teismas vienoje byloje turėtų nagrinėti ne vieną bylą, o visas, jokiais teisiniais požymiais, išskyrus pareiškėją, nesusijusias bylas. Todėl teigtina, kad toks bylų sujungimo kriterijus, kai bylos būtų jungiamos vien remiantis pareiškėjo asmeniu, yra nesuderinamas su keičiamo įstatymo 11 straipsnyje įtvirtintais Proceso operatyvumo ir ekonomiškumo principais. Atsižvelgiant į tai manytina, kad siūlomas reguliavimas negali būti vertinamas kaip kylantis iš bendrųjų administracinių bylų teisenos principų ar bylų sujungimo teisinio instituto esmės ir prasmės.
Aptartame kontekste atkreipiame dėmesį, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, apibendrinime[1], analizuojant projektu siūlomo keisti straipsnio taikymą nurodomą: „<...> administracinių bylų sujungimo pagrindas siejamas ne su pareiškėjo tapatumu skirtinguose administraciniuose ginčuose, t. y. to paties pareiškėjo pateiktais keliais skundais, bet su ginčo objekto tapatumu keliose bylose. Ir nors pačioje įstatymo nuostatoje tiesiogiai neįtvirtintas bylų sujungimo tikslas, tai kyla iš paties instituto prigimties bei bendrųjų proceso principų, t. y. užtikrinti proceso efektyvumą (2010 m. lapkričio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858–668/2010). Taigi administracinės bylos gali būti sujungtos, kai: pirma, skirtingose bylose yra tas pats ginčo objektas, t. y. skundžiamas tas pats aktas ar veiksmas (neveikimas), prašoma patikrinti to paties administracinio norminio akto teisėtumą; antra, bylos iškeltos tame pačiame teisme ir nei viena jų neišnagrinėta (pavyzdžiui, negali būti sujungiamos bylos, kai jos nagrinėjamos skirtingų instancijų teismuose, taip pat kai viena byla jau išnagrinėta arba kai dar nėra išspręstas skundo priėmimo klausimas – Nr. N62-229/2011, Nr. AS146–42/2009, Nr. AS822–491/2011); trečia, sujungimas naudingas proceso efektyvumo principo požiūriu. Pavyzdžiui, Vyriausiajame administraciniame teisme į vieną bylą Nr. A444-1433/2011 buvo sujungtos net penkios administracinės bylos, kuriose buvo sprendžiamas to paties atsakovo – Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos – priimto nutarimo teisėtumas, siekiant proceso operatyvumo bei nuoseklios teismų praktikos formavimo. 5. Pažymėtina, jog ABTĮ nedraudžia sujungti ir vieno to paties pareiškėjo pradėtas skirtingas bylas, kuriose reiškiami reikalavimai susiję. Visus reikalavimus reikšti vienu metu nėra būtina, be to, gali susidaryti tokia situacija, kad vieniems reikalavimams pagrįsti pakaks duomenų, o dėl kitų reikės rinkti papildomą medžiagą, todėl dėl skirtingų reikalavimų galima kreiptis į teismą skirtingu laiku tam, kad nebūtų praleistas terminas kreiptis į teismą dėl tų reikalavimų, kuriems pagrįsti pakanka duomenų (2008 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr.AS502-471/2008). Tačiau atkreiptinas dėmesys į tai, jog sujungus teisme bylas, pradėtas pagal to paties pareiškėjo skundus į vieną, toks asmuo teisės į žyminio mokesčio grąžinimą už kitus skundus neturi ir už likusius skundus sumokėti žyminiai mokesčiai nelaikytini jo permoka (2008 m. vasario 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS502-129/2008). 6. ABTĮ 69 straipsnio 2 dalis numato, jog kai byloje yra daugiau kaip vienas reikalavimas, prireikus teismas kai kuriuos iš jų gali išskirti į atskirą bylą (bylas). Skundo reikalavimų išskyrimas nėra savitikslis dalykas, ir jis galimas tada, kai: pirma, bylos skundo dalyką sudaro keli reikalavimai; antra, teismas pripažįsta esant tikslingu juos nagrinėti skyrium. Pavyzdžiui, gali būti pripažinta tikslinga išskirti reikalavimą į atskirą bylą, kai jis iš esmės nesusijęs su pareiškėjo keliamu ginču, taip pat kai skunde reiškiami keli reikalavimai, kurie tarpusavyje nėra susiję, o dėl vieno jų reikalingas bylos sustabdymas.“ Toks teismų praktikos apibendrinimas ir aiškinimas taip pat pagrindžia nuomonę, jog siūlomas reguliavimas galimai yra nesuderinamas su administracinių bylų teisenos principais. Todėl siūlytina atsisakyti siūlomo pakeitimo.
7. Projekto 14 straipsniu keičiamo įstatymo 69 straipsnyje siūloma atsisakyti reglamentuoti atvejus, kada bylos galėtų (turėtų) būti perduodamos kitiems teismo rūmams. Atkreiptinas dėmesys, kad projekto 14 straipsniu siūlomas teisinis reguliavimas yra nepakankamas, nes keičiamo įstatymo 69 straipsnio 1 dalyje yra suformuluojama teismo pirmininko teisė (ir pareiga) išspręsti bylos perdavimo kitiems teismo rūmams klausimą, tačiau tokio sprendimo priėmimo pagrindai - teisėjams nusišalinus teismo rūmuose nelieka kam nagrinėti bylos, byla priimta teismo žinion pažeidžiant priskirtinumo teismams taisykles, bylos perdavimas siekiant operatyvesnio ir ekonomiškesnio bylos nagrinėjimo - kuriais vadovaujantis teismo pirmininkas ir turėtų spręsti bylos perdavimo klausimą, yra panaikinami. Siūlytina projekto nuostatas tikslinti.
8. Projekto 19 straipsniu keičiamo įstatymo 78 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kad pirmosios instancijos teisme byla gali būti nagrinėjama naudojant informacines ir elektroninių ryšių technologijas (per vaizdo konferencijas) teisėjui ar teisėjų kolegijos nariams, administracinės bylos proceso dalyviams, vertėjams, ekspertams, specialistams ir liudytojams esant skirtingose teismo ar ne teismo patalpose.
Projektu siūlomas teisinis reguliavimas svarstytinas šiais aspektais:
Pirma, atkreipiame dėmesį, kad pagal Konstitucijos 117 straipsnio pirmosios dalies, Teismų įstatymo 7 straipsnio 1 dalies nuostatas teismuose bylos nagrinėjamos viešai. Pažymėtina, kad teismo posėdžių salėje teismo posėdį paprastai gali stebėti visi norintys asmenys, išskyrus atvejus, kai teismo posėdis yra uždaras. Pagal projektu keičiamame įstatyme siūlomą įtvirtinti teisinį reguliavimą teismo posėdžiai galėtų vykti naudojant informacines ir elektroninių ryšių technologijas, teismui ar teisėjų kolegijai, dalyvaujantiems byloje asmenims ir kitiems proceso dalyviams nesant teismo posėdžių salėje. Iš projekto nuostatų nėra aišku, ar tokiu atveju būtų užtikrinamas teismo posėdžio viešumas, jeigu taip, tai kokiomis priemonėmis jis būtų užtikrinamas. Projektą reikėtų papildyti nuostatomis, pašalinančiomis šį neaiškumą.
Antra, iš projekto nuostatų nėra aišku, kaip būtų užtikrinamas teismo pasitarimo slaptumas, jeigu vienas ar visi teisėjų kolegijos nariai nagrinėtų bylą ne teismo posėdžių salėje, bet naudodami elektroninių ryšių technologijas (per vaizdo konferencijas). Nėra aišku, kaip praktiškai tai galėtų būti įgyvendinta. Svarstytina, ar projektą nereikėtų papildyti nuostatomis, kuriomis būtų užtikrintas teismo pasitarimo slaptumas.
9. Iš projekto 22 straipsniu keičiamo įstatymo 99 straipsnio nuostatų nėra aišku, kodėl siūloma atsisakyti reguliavimo, kad Civilinio proceso kodekso nustatyta tvarka sudarytos taikos sutartys būtų perduodamos tiems teismo rūmams, kurių veiklos teritorijoje yra antstolio kontoros buveinė. Atsižvelgiant į proceso ekonomiškumo principą, siūlytina projekto nuostatas tikslinti.
Departamento direktorius Andrius Kabišaitis
M. Masteikienė, tel. (8 5) 239 6843, el. p [email protected]
S. Švedas, tel. (8 5) 239 6165, el. p. [email protected]
D. Zebleckis, tel. (8 5) 239 6906, el. p. [email protected]