|
Preambulė
|
|
|
Argumentai:
Įvertinus tai, kad reikėtų vertinti
ir Statuto 145
straipsnio atitikimą kitiems Konstitucijos straipsniams, siūlytina pildyti
projekto preambulę
Pasiūlymas:
Papildyti
preambulę ir ją išdėstyti taip:
„ Konstitucinis teismas yra ne kartą konstatavęs, kad
Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – Konstitucija) įtvirtintas Seimo
nario laisvas mandatas – viena iš Seimo narių veiklos savarankiškumo ir
lygiateisiškumo garantijų (Konstitucijos 59
straipsnio 4 dalis). Pagal Konstituciją
kiekvienas Seimo narys atstovauja visai Tautai ir visi Seimo nariai yra
lygūs, t. y., jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti Seimo darbe, jiems
visiems turi būti sukurtos vienodos galimybės reikšti pažiūras ir politinius
tikslus. Priešingu atveju, Seimo narys negalėtų Seime atstovauti Tautai,
reikšti jos interesų (pvz. 1993 m.
lapkričio 26 d., 2001 m. sausio 25 d.
nutarimas).
Seimo narių
laisvo mandato ir narių lygybės principų turi būti laikomasi ir kuriant Seimo
vidinę struktūrą, nustatant darbo tvarką Seime, tame tarpe, – ir reguliuojant
įstatymų leidybos procesą. Seimo narių teises diferencijuojant taip, kad
faktiškai jiems nustatomos ne vienodos galimybės dalyvauti Seimo darbe,
parlamentiniame įstatymų leidybos procese, pažeidžia Seimo nario kaip Tautos
atstovo teises, o taip pat yra pažeidžiamas esminis atstovaujamosios
institucijos principas – parlamento narių lygybė. Vadinasi, Seimo nariai
tokiu atveju netenka galimybių atstovauti visai Tautai, reikšti visos Tautos
interesų (1993 m. lapkričio 26 d., 2004 m. liepos 1 d.,
2012 m. lapkričio 10 d. nutarimai). Taigi, kaip galima spręsti iš aukščiau
nurodytų konstitucinės justicijos bylų, nustatydamas darbo tvarką bei atskiras procedūras, Seimas
negali pažeisti Konstitucijos principų ir normų, taip pat ir Konstitucijoje
įtvirtinto Seimo nario laisvo mandato principo, kuris užtikrina Seimo narių
lygybę bei vienodą jų galimybę laisvai reikšti savo valią.
Pagal Konstituciją tik Seimas yra Tautos atstovybė, nes tik Seimo
nariai yra Tautos atstovai (Konstitucijos 55 straipsnio 1 dalis). Teisės doktrinoje taip pat yra pažymima, kad jokia
kita valstybės valdžios institucija Konstitucijoje nėra apibrėžiama kaip
Tautos atstovybė, o joks kitas valstybės pareigūnas - kaip Tautos atstovas.
Vienas svarbiausių požymių, pagal kurį valstybės valdžios institucija
yra priskirtina Tautos atstovybei, yra tas, kad tai yra kolegiali (kolegialiai
veikianti) valstybės valdžios institucija, kuri susideda iš Tautos atstovų ir
kuri priima sprendimus tik po debatų, tik balsų dauguma ir atsižvelgdama į
įvairias nuomones (V. Sinkevičius, 2006). Taigi,
galėjimas priimti kolegialų sprendimą atstovaujant Tautai – išskirtinis
Konstitucijos normų nulemtas Seimo bruožas, kurio neturi kitos valstybės
valdžios institucijos.
Konstitucinis Teismas taip pat yra
pažymėjęs, kad Konstitucijos 1
straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė
respublika. Vienas iš sprendimų priėmimo demokratinių principų yra daugumos
principas. Šis principas taip pat yra įtvirtintas Konstitucijoje nustatant
Seimo, kitų atstovaujančiųjų institucijų veiklos, įstatymų priėmimo
procedūras ir reguliuojant kitus klausimus (1994
m. liepos 22 d. nutarimas) ir Seimo sprendimuose atsispindi Seimo narių
daugumos valia (2004 m. kovo 31 d. nutarimas). Seimo daugumos valia negali
būti išreikšta kitaip, kaip tik Seimo nariams balsuojant (2006 m. balandžio 4
d. nutarimas).
Lietuvos Respublikos
Seimo Statuto (toliau – Statutas) 145 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta įstatymo
nepriklausomo ekspertinio vertinimo užsakymo galimybė: „Jeigu įstatymo
projektu siūloma iš esmės keisti teisinį reglamentavimą (nustatyti, pakeisti
arba panaikinti teisės subjektų teises arba pareigas, formuluoti tam tikrų
sričių reformos kryptis arba raidos strategiją) ir pagrindinis komitetas arba
ne mažiau kaip 1/5 Seimo narių (bet ne vėliau kaip 72 valandos po svarstymo
pagrindiniame komitete pabaigos) paremia tokią iniciatyvą, nutarus
pradėti projekto svarstymo procedūrą Seimo valdybos nustatyta tvarka
užsakomas nepriklausomas ekspertinis teisės akto projekto įvertinimas.“ Tuo
tarpu Statuto to paties straipsnio 3
dalis nustato, kad “Ekspertinė
išvada yra teisės aktą lydintis dokumentas, pristatomas svarstymų komitetuose
ir Seimo posėdyje metu.”
Kaip matyti iš aukščiau cituojamo
teisės akto teksto, sprendimą dėl ekspertinio vertinimo priimti gali tik du
subjektai: pagrindinis komitetas arba ne mažiau kaip 1/5 Seimo narių. Tuo
tarpu Statutas kitiems Seimo nariams (ar visam Seimui in corpore)
nesuteikia teisės kvestionuoti užsakomo ekspertinio vertinimo tikslingumo,
ekspertams užduodamų klausimų pobūdžio ir pan. Dar daugiau, jei sprendimas
dėl ekspertinio vertinimo komitete būtų priimamas vadovaujantis daugumo
principu, tai sprendimo priėmimui surenkant ne mažiau kaip 1/5 Seimo narių
parašų, daugumos principas nėra realizuojamas: negalimą ginčyti sprendimą
priima konkreti Seimo narių grupė, likę Seimo nariai ar net visas Seimas
sprendimo nepritarti ekspertinio vertinimo užsakymui negali išsakyti. Taigi,
Statutas 145 straipsnio 2 dalyje Seimo narių
grupei suteikia daugiau teisių, nei jų turi likę pavieniai Seimo nariai
ar net visas Seimas in corpore. Toks reguliavimas sudaro prielaidas varžyti Seimo
nario teisių įgyvendinimą (pvz. riboja kiekvieno Seimo nario teisę nepritarti
siūlomam sprendimui užsakyti ekspertinį vertinimą) ir ekspertinio vertinimo
užsakymo įgyvendinimas kitaip manančių Seimo narių negali būti kvestionuojamas
– jie negali laisvai išreikšti savo valios, pavyzdžiui, balsuodami plenarinių
posėdžių salėje. Todėl toks reguliavimas galimai paneigia ne tik Seimo
narių, kaip Tautos atstovų, lygybę (t. y. prieštarauja
Konstitucijos 59 straipsnio 4 daliai), bei Seimo, kaip Tautos atstovybės,
veiklos kolegialumo principą ta apimtimi, kiek negalimą ginčyti sprendimą dėl
ekspertinio vertinimo užsakymo priima 1/5
Seimo narių (t. y. prieštarauja Konstitucijos
55 straipsnio 1 daliai).
Ekspertinės išvados tikslingumo bei
netgi ekspertų pateikto vertinimo turinio, jame suformuluotų pasiūlymų
neleidžia kvestiuonuoti ir tolesnis teisėkūros procesas, reguliuojamas
145 straipsnio 3 dalyje – Seimo posėdyje ekspertinė išvada yra pristatoma, tačiau dėl pritarimo
ar nepritarimo jai nereikalaujama balsuoti. Darytina išvada, kad toks
reguliavimas sudaro prielaidas varžyti
Seimo nario teisių įgyvendinimą (pvz. riboja kiekvieno Seimo nario teisę
nepritarti pateiktai ekspertų išvadai ar kvestionuoti jos užsakymo
tikslingumą), o taip pat riboja viso Seimoin corpore teisę, nes
Seimas negali priimti kolegialaus sprendimo balsų dauguma, nors tai yra
pagrindinis sprendimo priėmimo principas demokratinėje valstybėje (galimai
pažeidžiamas konstitucinis daugumos principas, taigi ir Konstitucijos 1 straipsnis) ir tuo
tarpu 1/5 Seimo narių, surinkusių parašus dėl ekspertinio vertinimo
atlikimo, įgyja pranašumą prieš likusius Tautos atstovus ar visą Tautos
atstovybę, t. y. ir 145 straipsnio 3 dalies formuluotė lemia faktinę
situaciją, kad Seimo narių teisės nėra lygios. Praktikoje taip gali būti
sukuriama situacija, kai palyginti maža Seimo narių grupė priima sprendimą
dėl ekspertinio vertinimo atlikimo piktnaudžiaudama savo teisėmis. T. y.
reikalaudama ekspertinio vertinimo ne dėl to, kad iš tiesų mano jį esant
reikalingu, bet dėl to, kad ekspertinio vertinimo atlikimas užtęsia
teisėkūros procesą laike („vilkina“ teisės akto priėmimą). Tuo tarpu ekspertų
nuomonę Seimas gali pasitelkti ir kitais būdais, ne tik naudodamasis Statuto
145 straipsniu, pvz. pagal
Statuto 147 straipsnio 2 dalį pagrindinio komiteto pasirengimas
svarstyti įstatymo projektą yra vykdomas be kita ko numatant, kokių ekspertų
nuomonės bus išklausytos.
Seimo statutas numato daug įvairių įstatymų
leidybos procedūrą sudarančių veiksmų, kurie privalo ar gali būti atliekami,
kai įstatymo projektas yra pateikiamas Seimo posėdyje ir Seimas priima
sprendimą pradėti projekto svarstymo procedūrą. Seimo statuto 54 straipsnio
1, 2 ir 3 dalys numato, kad „Įstatymo projekto ir dėl jo pateiktų siūlymų bei
pataisų pradiniam aptarimui, kai komitetas atlieka parlamentinį tyrimą, taip
pat išvadų dėl svarstomo klausimo projektui parengti komitetas gali nutarti
surengti specialius komiteto klausymus. Komiteto klausymuose dalyvauja ekspertai,
suinteresuotų institucijų ir visuomenės grupių atstovai, įstatymų leidybos
iniciatyvos teisę turintys asmenys, aptariami pasiūlymai ir pataisos
svarstomam teisės akto projektui. Sprendimai klausymų metu nepriimami.
Tokiems klausymams suorganizuoti ir išvadoms dėl projekto parengti komitetas
turi paskirti du atsakingus komiteto narius (paprastai vieną iš Seimo
daugumos ir vieną iš Seimo mažumos), taip pat nutarti, kokius ekspertus,
suinteresuotus asmenis ir valstybės pareigūnus privaloma pakviesti į
klausymus.“ Seimo statuto 147 straipsnio 1 ir 2 dalys numato, kad „Komitetas,
Seimo paskirtas kaip pagrindinis nagrinėti įstatymo projektą, kurio svarstymo
procedūra pradėta, ne vėliau kaip per savaitę turi savo posėdyje apsvarstyti
pasirengimą projektą nagrinėti komitete. Tam komitetas paskiria atsakingus
komiteto narius - komiteto išvadų rengėjus (paprastai vieną iš Seimo
daugumos, vieną iš Seimo mažumos), numatoma, kokių ekspertų nuomonės
privalo būti išklausytos, gali būti paprašyta kitų komitetų ar valstybės
institucijų papildomų išvadų, numatoma, iki kada pastabas, pasiūlymus ir
pataisas komitetui gali pateikti suinteresuoti asmenys, kada išvadų rengėjai
privalo komitetui pateikti pirmąjį išvadų projektą, priimti kiti
parengiamieji sprendimai.“ Seimo statuto 148 straipsnio 1 dalis numato, kad
„Po to, kai baigiasi laikas pateikti pastabas ir pasiūlymus dėl įstatymo
projekto, visos gautos iš suinteresuotų asmenų ir ekspertų pastabos
gali būti svarstomos pagrindinio komiteto klausymuose, kuriuose dalyvauti
kviečiami visi pastabų ir pasiūlymų teikėjai. Klausymus organizuoja komiteto
išvadų rengėjai. Svarstymų rezultatai yra fiksuojami išvadų projekte.“ Seimo
statuto 149 straipsnio 1-3 dalys numato, kad „Ne vėliau kaip likus 4 darbo
dienoms iki svarstymo Seimo posėdyje įstatymo projektas ir komiteto išvadų
projektas turi būti apsvarstyti pagrindiniame komitete. Apie tokio svarstymo
laiką ir vietą turi būti viešai pranešta Seimo nariams, Vyriausybei ir
Respublikos Prezidento kanceliarijai likus ne mažiau kaip 2 darbo dienoms iki
komiteto posėdžio. Tuo pačiu metu Posėdžių sekretoriatui turi būti pateiktas
pagal svarstymų klausymuose rezultatus komiteto išvadų rengėjų pataisytas ir
pasirašytas įstatymo projektas ir komiteto išvadų projektas, kuriame
nurodoma, kokios pataisos ir pasiūlymai buvo gauti iš papildomų komitetų,
ekspertų, suinteresuotų asmenų bei asmenų, turinčių įstatymų leidybos
iniciatyvos teisę, į kurias pastabas ir pasiūlymus yra atsižvelgiama, į
kuriuos ne ir kodėl, kaip siūloma keisti įstatymo projektą. Komiteto posėdyje
svarstomi tik tie asmenų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę,
pateikti pasiūlymai ir pastabos dėl įstatymo projekto, kurie buvo pateikti
likus ne mažiau kaip 2 valandoms iki komiteto posėdžio. Į svarstymą
pagrindiniame komitete kviečiami projekto iniciatorių ir išvadas rengiančių
papildomų komitetų atstovai, komiteto patvirtinti ekspertai, taip pat
asmenys, turintys įstatymų leidybos iniciatyvos teisę ir pateikę pataisų dėl
įstatymo projekto. Komiteto posėdyje jiems turi būti suteiktas žodis.“
Akivaizdu, kad pagrindinis komitetas turi
pakankamas Seimo statuto numatytas galimybes gauti ne tik ekspertų, tačiau ir
kitų valstybės institucijų, kitų subjektų nuomones ir išvadas, šiuos
subjektus pakviesti į komiteto svarstymą, juos išklausyti. Seimo statuto 150
straipsnio 1 dalis numato, kad svarstymo pagrindiniame komitete metu turi
būti priimtas vienas iš Seimo statuto numatytų sprendimų, kuris pateikiamas
projekto svarstymui Seimo posėdyje. Pagal Konstitucijos 76 straipsnį vienos
iš valstybės valdžios institucijų – Seimo struktūrą ir darbo tvarką nustato
Seimo statutas, turintis įstatymo galią. Konstitucinis Teismas yra
konstatavęs, kad šiame Konstitucijos straipsnyje suformuluota blanketinė
norma, leidžianti Seimui pačiam nustatyti savo struktūrą, darbo tvarką,
įstatymų ir kitų teisės aktų pateikimo, svarstymo ir priėmimo procedūras,
Seimo struktūrinių padalinių kompetenciją, jų tarpusavio santykius, taip pat
reglamentuoti kitus Seimo funkcionavimo klausimus (Konstitucinio Teismo 2000
m. kovo 30 d. nutarimas). „Konstitucinio Teismo nutarimuose ne kartą
pažymėta, jog Konstitucijos 76 straipsnio nuostata, kad Seimo struktūrą ir
darbo tvarką nustato Seimo statutas, yra susijusi su Konstitucijos 69
straipsnio 1 dalies nuostata, pagal kurią įstatymai Seime priimami laikantis
įstatymo nustatytos procedūros.
Aiškindamas abi šias nuostatas kartu,
Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad leidžiant įstatymus, kitus teisės
aktus Seimą ir kiekvieną Seimo narį saisto Konstitucija, konstituciniai
įstatymai, įstatymai bei įstatymo galią turintis Seimo statutas (2008 m.
vasario 22 d. nutarimas); Seimo pareiga laikytis Seimo statute apibrėžtų
įstatymų priėmimo taisyklių ne tik gali, bet ir turi būti traktuojama kaip
konstitucinė pareiga, nes ją sąlygoja nuostata, įtvirtinta Konstitucijos 69
straipsnio 1 dalyje (inter alia 1993 m. lapkričio 8 d., 2005 m. sausio 19 d.,
2013 m. vasario 20 d. nutarimai).
Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje
laikomasi teisinės pozicijos, jog esminiai įstatymuose, Seimo statute
nustatytos įstatymų leidybos procedūros pažeidimai reiškia, kad yra
pažeidžiama ir Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalies nuostata, jog įstatymai
Seime priimami laikantis įstatymo nustatytos procedūros (2001 m. birželio 28
d., 2005 m. sausio 19 d., 2008 m. vasario 22 d. nutarimai).“ (Konstitucinio
Teismo 2016 m. balandžio 27 d. nutarimas)
Konstitucinės jurisprudencijos kontekste
pažymėtina, kad pagrindinis komitetas privalo apsvarstyti įstatymo projektą
ir priimti dėl jo sprendimą laikydamasis Konstitucijos ir Seimo statuto
numatytų procedūrų ir reikalavimų. Jei pasinaudojęs visomis Seimo statuto
teikiamomis galimybėmis gauti ekspertų ir kitų subjektų nuomones ir priėmęs
sprendimą dėl įstatymo projekto pagrindinis komitetas pasinaudotų Seimo
statuto 145 straipsnio 2 dalies numatyta galimybe po svarstymo pagrindiniame
komitete pabaigos paremti iniciatyvą nepriklausomą ekspertinį teisės akto
projekto įvertinimą, tai sukeltų pagrįstas abejones ar komitetas laikėsi
Konstitucijos ir Seimo statuto jam numatytų pareigų ir tinkamai apsvarstė bei
pagrįstai priėmė sprendimą dėl įstatymo projekto.
Pabrėžtina ir tai, kad pagal Seimo statuto
53 straipsnio 5 dalį „Komitetų posėdžiuose, taip pat ir uždaruose,
patariamojo balso teise gali dalyvauti į tuos komitetus neįeinantys kiti
Seimo nariai“, o pagal Seimo statuto 149 straipsnio 4 dalį „Komiteto posėdyje
kalbėti dėl svarstomo projekto leidžiama ir dalyvaujantiems kitiems Seimo
nariams“. Taigi Seimo nariai tinkamai naudodamiesi Seimo statuto jiems
suteiktomis teisėmis gali aktyviai dalyvauti visų Seimo komitetų posėdžiuose,
gauti jiems reikiamą, taip pat ir ekspertų pateikiamą informaciją.
Pastebėtina ir tai, kad Seimo statuto 153
straipsnio 7 dalis numato, kad „Frakcijos veiklai metams skiriama 1 VMDU
dydžio suma ir papildoma suma, atsižvelgiant į frakcijos dydį taip, kad
kiekvienam frakcijos nariui tektų po 0,4 VMDU dydžio suma. Jeigu frakcijos
dydis keičiasi, jai skiriama papildoma suma tikslinama kiekvieną mėnesį. Šios
lėšos naudojamos įstatymų rengimo ir ekspertizės išlaidoms, reprezentacijai,
pašto, telefono ir kitoms frakcijos darbo reikmėms apmokėti“. Taigi,
valstybės lėšomis įstatymų ekspertizėms apmokėti gali naudotis ir frakcijos.
2005 m. gegužės 13 d. Seimo valdybos
sprendimu Nr. 282 patvirtinto Nepriklausomo ekspertinio teisės akto projekto
įvertinimo užsakymo tvarkos aprašo 6 punktas numato, kad „Seimo valdyba
apsvarsto pagrindinio komiteto sprendime išdėstytus siūlymus. Kai Seimo
valdyba nusprendžia pagrindinio komiteto siūlymams pritarti, priimamas Seimo
valdybos sprendimas patvirtinti pagrindinio komiteto siūlymus ir perduoti
juos Seimo kanceliarijai vykdyti ekspertinio įvertinimo viešąjį pirkimą
įstatymų nustatyta tvarka“. Atitinkamai ekspertiniam įvertinimui apmokėti yra
naudojami Seimo kanceliarijai skirti asignavimai. Ekspertinio įvertinimo
kainos maksimalūs gali dydžiai nėra ribojami.
Atsižvelgiant į tai kas išdėstyta, įvertinus
pagrindinio komiteto, frakcijų ir atskirų Seimo narių galimybes gauti
ekspertų nuomones, Seimo statuto 145 straipsnio 2 dalyje numatyta galimybė
užsakyti mokamą nepriklausomą ekspertinį teisės akto projekto įvertinimą,
kurio išvada yra tik teisės aktą lydintis dokumentas, pristatomas svarstymų
komitetuose ir Seimo posėdyje metu, laikytina netinkamu, neracionaliu
valstybės biudžeto lėšų naudojimu. Konstitucinis Teismas savo
jurisprudencijoje yra konstatavęs „Šiame kontekste pažymėtina, kad, kaip ne
kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, iš Konstitucijos, inter alia jos
128 straipsnio 2 dalies, kyla reikalavimas tausoti valstybės turtą, jo
nešvaistyti ir jį racionaliai tvarkyti (inter alia 2003 m. rugsėjo 30 d.,
2007 m. liepos 5 d. nutarimai, 2012 m. gruodžio 11 d. sprendimas); visos
valstybės institucijos, turinčios įgaliojimus priimti sprendimus dėl
valstybei nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo bei
disponavimo juo, privalo laikytis Konstitucijos normų ir principų (2003 m.
rugsėjo 30 d., 2008 m. spalio 30 d. nutarimai). Pagal Konstituciją įstatymų
leidėjas turi pareigą įstatymais nustatyti tokį valstybės turto valdymo,
naudojimo ir disponavimo juo teisinį reguliavimą, kad šis turtas būtų
naudojamas visuomenės poreikiams, tarnautų viešajam interesui, tautos
gerovei; valstybės turtas negali būti valdomas, naudojamas, juo negali būti
disponuojama taip, kad jis tenkintų tik kurios nors vienos socialinės grupės
ar atskirų asmenų interesus arba poreikius, jeigu tai neatitinka viešojo
intereso, visuomenės poreikių (2003 m. rugsėjo 30 d. nutarimas).“ (Konstitucinio
Teismo 2016 m. spalio 5 d. nutarimas).“
|