AIŠKINAMASIS RAŠTAS
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VIEŠŲJŲ PIRKIMŲ ĮSTATYMO NR. I-1491 10 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO,
Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo NR. XIII-328 19 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO, LIETUVOS RESPUBLIKOS VIETOS SAVIVALDOS ĮSTATYMO NR. I-533
91 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO
1. Įstatymų projektų rengimą paskatinusios priežastys, parengtų projektų tikslai ir uždaviniai:
Rengti įstatymų pakeitimo projektus paskatino šiuo metu taikomas ydingas ir neaiškus vietos savivaldos institucijų diskrecijos teisės administruoti ir organizuoti viešąsias paslaugas įgyvendinimo ir vidaus sandorių reguliavimas. Tai sukelia daug neaiškumų ir klausimų, neleidžia užtikrinti efektyvaus vietos savivaldos institucijų veikimo bei siekti ilgalaikių vietos savivaldos tikslų. Tuo pačiu tai nepagrįstai riboja vietos savivaldos institucijų diskreciją spręsti dėl geriausių viešųjų paslaugų teikimo bei vietos savivaldos bendruomenės interesų tenkinimo būdų.
Dabartinis reguliavimas yra ydingas ir neaiškus dėl šių priežasčių:
1) teisės aktuose pripažįstamas didesnis vietos savivaldos institucijų savarankiškumas vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose, tačiau tokio reguliavimo įgyvendinimas yra pilnai nesureguliuotas susijusiuose teisės aktuose;
2) teisės aktuose pripažįstama vietos savivaldos institucijų diskrecija ir savarankiškumas, užtikrinant viešųjų paslaugų teikimą bei tenkinant vietos savivaldos bendruomenės interesus, tačiau jų įgyvendinimas yra susietas su skirtingo pobūdžio ir neaiškaus turinio kriterijais, kurie neapima socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analizės.
Pirma, pagal Vietos savivaldos įstatymą, vietos savivaldos institucijos turi teisę spręsti dėl viešųjų paslaugų teikimo būdo, taisyklių, režimo steigiant ūkio subjektus ar teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant viešųjų paslaugų teikėją bei jo atžvilgiu įgyvendinant viešųjų paslaugų teikimo priežiūrą ir kontrolę. Kartu vietos savivalda yra skatinama veikti efektyviai ir strategiškai vertinti priimamus sprendimus. Tačiau faktiškai, esant realiam poreikiui, savivaldybės neturi priemonių užtikrinti strateginio pobūdžio sprendimų priėmimą ir efektyvų viešųjų paslaugų teikimą ilguoju laikotarpiu. Tam trukdo neaiškus reguliavimas bei jame numatyti skirtingo pobūdžio bei neaiškaus turinio kriterijai, kurie turi būti tenkinami, siekiant pasinaudoti vietos savivaldos institucijoms suteikta diskrecija. Konkrečiai skirtinguose teisės aktuose yra nustatyti šie skirtingi kriterijai:
1. Pagal Vietos savivaldos įstatymą, vietos savivaldos institucijos gali steigti naujus viešųjų paslaugų teikėjus tuo pagrindu, kad kiti teikėjai viešųjų paslaugų neteikia arba negali jų teikti gyventojams geros kokybės ir už mažesnę kainą.
2. Pagal Vietos savivaldos įstatymą, vietos savivaldos institucijos gali priimti sprendimą dėl naujos ūkinės veiklos vykdymo tuo pagrindu, kad (1) nauja ūkinė veikla yra būtina, siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus, (2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti, ir tik (3) jeigu tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.
3. Pagal Viešųjų pirkimų įstatymą bei Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymą (toliau – Pirkimų įstatymas), vietos savivaldos institucijos turi teisę sudaryti vidaus sandorius tuo pagrindu, jog, perkant viešojo pirkimo būdu, būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo.
Kiekvienu iš nurodytų atvejų yra nustatyti savo esme panašūs, tačiau dėl nepagrįstų ir neaiškių priežasčių – skirtingi kriterijai. Tokie skirtumai yra nepateisinami, nes vidaus sandorių sudarymas yra neatsiejamai susijęs su vietos savivaldos institucijų teise priimti sprendimą dėl naujos ūkinės veiklos vykdymo, teise steigti naują juridinį asmenį šiai ūkinei veiklai vykdyti bei teise pavesti naują ūkinę veiklą vykdyti jau veikiančioms savivaldybės valdomoms įmonėms. Todėl turėtų būti taikoma vieninga sistema, vertinant vietos savivaldos institucijų teises dėl vieno iš aukščiau nurodytų institutų naudojimo.
Nustatyti skirtingi kriterijai taip pat yra neaiškaus turinio. Jų turinys yra nepaaiškintas nei teisės aktuose, nei lydimuosiuose dokumentuose, nei institucijų gairėse ar rekomendacijose. Todėl nėra jokio aiškumo, ką būtent reiškia tokios neapibrėžtos savybės kaip „gera kokybė“, „nepertraukiamumas“, „mažesnė kaina“, „būtinumas“ ir pan. Tai lemia vietos savivaldos institucijų veiksmų ir priimamų sprendimų neužtikrintumą, kai net, jų įsitikinimu, pagrindus šias savybes, jos vėliau gali būti pripažintos nepakankamomis, būtent dėl jų turinio neaiškumo.
Dar daugiau – nustatyti kriterijai yra visiškai nesusieti su socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analize, kuri yra visuotinai taikoma itin reikšminguose ir padidinto skaidrumo reikalaujančiuose projektuose, pavyzdžiui, finansuojamuose iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų[1]. Būtent socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analizė leidžia iš tiesų įvertinti konkretaus vietos savivaldos institucijos planuojamo sprendimo ir jo įgyvendinimo būdo pagrįstumą. Pavyzdžiui, ar racionalu ir naudinga vietos savivaldos bendruomenės poreikį dėl šilumos tiekimo ar susisiekimo vietiniais maršrutais paslaugų tenkinti, steigiant savivaldybės kontroliuojamą ūkio subjektą ir jo kontrolėje sutelkiant visą reikalingą infrastruktūrą, ar naudingiau tai daryti viešojo pirkimo būdu įsigyjant atitinkamas paslaugas, ar viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės būdu?
Socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analizė yra pagrindinė ir visuotinai naudojama konkrečių sprendimų vertinimo priemonė, pagal kurią yra įvertinamas finansinis, ekonominis, socialinis, aplinkos ir pan. poveikis. Atliekant analizę yra nustatomos projekto išlaidos ir jo nauda, įvairus galimas poveikis ir jis įvertinamas pinigine išraiška. Gaunamos reikšmės yra palyginamos su alternatyviais įgyvendinimo scenarijais, atsižvelgiant į tokių scenarijų skirtumus ir panašumus.
Tokia išsami socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analizė leidžia pagrįstai spręsti, ar ketinamas pasirinkti sprendimas yra pagrįstas ir tinkamas, ar verta tokį sprendimą įgyvendinti. Tokio rezultato niekaip neįmanoma gauti sprendimus vertinant tik pagal dabar nustatytus neapibrėžtus ir turinio prasme neaiškius kriterijus. Dabartinis reguliavimas ne tik nepadeda vietos savivaldos institucijoms priimti teisingų sprendimų, bet dėl savo neaiškumo ir neapibrėžtumo – dar ir trukdo. Todėl yra nesudarytos galimybės vietos savivaldos institucijoms faktiškai įgyvendinti joms suteiktą diskrecijos teisę bei pasiekti reikalaujamą efektyvumą, strateginį ir ilgalaikį sprendimų vertinimą.
Todėl nors iš esmės yra pripažįstama vietos savivaldos institucijų diskrecija spręsti dėl viešųjų paslaugų teikimo bei vietos savivaldos bendruomenės poreikių užtikrinimo, t. y. sudaryti vidaus sandorius, priimti sprendimus dėl naujų viešųjų paslaugų teikėjų steigimo, naujų ūkinių veiklų pradėjimo ar jų pavedimo vidaus sandorio pagrindu jau veikiančiam ar naujam ūkio subjektui, tačiau nustatyti neaiškūs kriterijai neleidžia faktiškai pasinaudoti šia diskrecija.
Antra, Vietos savivaldos įstatyme nustatytas reguliavimas taip pat išskiria didesnį vietos savivaldos institucijų savarankiškumą ir veikimą be išankstinio Konkurencijos tarybos leidimo tais atvejais, kai veikla yra vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo srityje ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose. Šios sritys yra išskirtos todėl, kad dėl savo specifiškumo ir poreikio nenutrūkstamai užtikrinti susijusių paslaugų teikimą, jos yra paliekamos vietos savivaldos institucijų kontrolėje. Tačiau Vietos savivaldos įstatyme pagrįstai nustatyto didesnio savarankiškumo įgyvendinimas nurodytose srityse faktiškai praranda reikšmę, neįtvirtinus to vidaus sandorių reguliavime (Viešųjų pirkimų įstatyme bei Pirkimų įstatyme). Todėl toks teisės aktų tarpusavio prieštaringumas lemia vietos savivaldos institucijoms suteiktų teisių neveiksmingumą ir visišką neaiškumą dėl realiai vietos savivaldos institucijoms suteikiamo didesnio savarankiškumo neabejotinai prioritetinėse ir vietos bendruomenei itin svarbiose srityse.
Tuo tarpu vietos savivaldos institucijų veikla ir didesnis nepriklausomumas tokiose srityse, kaip vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose, yra visuotinai pripažįstamas. Tai yra specifinio pobūdžio viešosios paslaugos, kurių nenutrūkstamas teikimas yra išimtinai reikšmingas vietos savivaldos bendruomenei. Todėl, perdavus šių paslaugų teikimą bei susijusią infrastruktūrą privačiam ir išimtinai pelno siekiančiam subjektui, būtų gerokai sunkiau užtikrinti ir kontroliuoti paslaugų nepertraukiamumą.
Daugumoje šių sričių taip pat yra reikalingos didelės pradinės investicijos infrastruktūrai ir realus apsisprendimas padaryti tas investicijas, būtent viešojo intereso užtikrinimo tikslais. Dėl šios priežasties tokiose srityse objektyviai sunkiai gali atsirasti konkurencija. Paslaugų specifika lemia tai, kad susidaro natūrali monopolija, kur veikia vienas ir prie rinkos poreikių prisitaikęs tiekėjas, dažnai operuojantis susijusia infrastruktūra. Sutelkti šias paslaugas ir infrastruktūrą privataus subjekto rankose būtų itin rizikinga dėl jau aukščiau aptarto siekio šiose srityse išlaikyti nepriklausomumą bei užtikrinti paslaugų nepertraukiamumą pačiose vietos savivaldos bendruomenei svarbiausiose srityse.
Neatsitiktinai šiose srityse yra pastebimos visuotinės tendencijos grąžinant arba naujai perduodant šias sritis būtent į viešojo sektoriaus kontrolę. Šias tendencijas labiausiai atspindi toliau pateikiami pavyzdžiai apie didžiausias ekonomikas kuriančių valstybių pasirinkimus pereiti nuo privataus prie viešojo sektoriaus:
1. Vandens tiekimo sektoriaus grąžinimo viešajam sektoriui tendencija ryškiai pastebima Prancūzijoje (106 atvejai), Didžiojoje Britanijoje (61 atvejis), Ispanijoje (27 atvejai), Vokietijoje (17 atvejų). Prancūzija iki tol buvo žinoma kaip turinti ilgiausią istoriją vandens tiekimo sektoriaus privatizavime, kur veikė visame pasaulyje gerai žinomi tiekėjai „Veolia“ ir „Suez“.
2. Energijos tiekimo sektoriaus grąžinimo viešajam sektoriui tendencija labiausiai pastebima Vokietijoje (284 atvejai). Tokios pačios tendencijos matomos ir Lietuvoje, susigrąžinant šilumos tinklus. Mastą energijos srityje be kita ko padidina ir siekis diegti atsinaujinančius energijos šaltinius, užtikrinti aplinkos apsaugą ir mažinti taršą.
3. Atliekų tvarkymo sektoriaus grąžinimo viešajam sektoriui tendencija labiausiai pastebima Vokietijoje (13 atvejų) ir Didžiojoje Britanijoje (7 atvejai).
4. Transporto sektoriaus grąžinimo viešajam sektoriui tendencija labiausiai pastebima Prancūzijoje (20 atvejų).
5. Sveikatos ir socialinio sektoriaus grąžinimo viešajam sektoriui tendencija labiausiai pastebima Norvegijoje ir kitose Skandinavijos valstybėse (37 atvejai).
Pagrindinės tokių tendencijų susiformavimo priežastys yra siekis užtikrinti finansavimo skaidrumą ir mažinti kaštus, gerinti paslaugų kokybę, susigrąžinti šių paslaugų operavimo priežiūrą bei kontrolę, užtikrinti skaidrumą ir atskaitingumą. Nors daugelis šių paslaugų perkėlimo viešajam sektoriui atvejų vyksta būtent paskutiniu metu ir dar negalima pilnai įvertinti viešojo sektoriaus dėl tokio perkėlimo sutaupytų sumų, tarptautinėje bendruomenėje jau yra pateikiamas ne vienas ženklaus sutaupymo pavyzdys.
Norvegijoje (Bergene) dviejų pagyvenusių žmonių priežiūros centrų perkėlimas į viešojo sektoriaus rankas leido sutaupyti apie 0,5 mln. Eur. Didžiojoje Britanijoje (Londone) viešasis sektorius sutaupė apie 1 mlrd. Eur, kai perėmė transporto paslaugų teikimą. Ispanijoje (Valjadolide) buvo paskaičiuota, kad teritorijų ir gatvių priežiūros paslaugos, užtikrinant jas vidaus sandorio pagrindu, kainavo apie 70 % pigiau, nei perkant iš išorinių tiekėjų. Ispanijoje (Kastelfadelse) atliekų tvarkymo paslaugas perkėlus į viešojo sektoriaus rankas buvo sutaupyta apie 3 mln. Eur. Tai tik keli pavyzdžiai, tačiau įvertinus visus pastaruoju laikotarpiu vykstančius viešųjų paslaugų perėmimus iš privataus į viešojo sektoriaus rankas, tokių pavyzdžių bus gerokai daugiau.
Todėl akivaizdu, kad Vietos savivaldos įstatyme nustatytas didesnis vietos savivaldos institucijų savarankiškumas veikiant tokiose srityse kaip vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose, yra pagrįstas ir labai reikšmingas. Todėl turėtų būti užtikrintas visapusiškas tokio savarankiškumo įgyvendinimas, pašalinant dabartinio reguliavimo trūkumus Viešųjų pirkimų įstatyme ir Pirkimų įstatyme.
Dėl aukščiau identifikuotų dabartinio teisinio reguliavimo trūkumų, praktikoje vietos savivaldos institucijos susiduria su eile neigiamo pobūdžio pasekmių. Tam tikrais atvejais visiškai dirbtinai skatinamas viešųjų paslaugų perkėlimas į privataus sektoriaus rankas eliminuoja vietos savivaldos institucijų diskreciją spręsti dėl efektyviausio ir ilgalaikėje perspektyvoje naudingiausio viešųjų paslaugų teikimo būdo bei vietos savivaldos bendruomenės poreikių užtikrinimo. Skirtingose vietos savivaldos institucijose nustatytos panašaus pobūdžio problemos tendencingai rodo, jog jos kyla būtent dėl aukščiau aptartų teisinio reguliavimo trūkumų.
Konkrečiai, dabartinio teisinio reguliavimo trūkumai yra akivaizdūs žemiau analizuojamais atvejais konkrečiose vietos savivaldybėse ir konkrečių faktinių aplinkybių kontekste. Kaip jau minėta, analogiškos problemos fiksuojamos ne tik Lietuvos mastu, tačiau ir visoje Europoje, kur vis dažniau yra atsigręžiama į tai, kad tam tikros viešųjų paslaugų sritys tam tikrais atvejais turi būti išlaikomos vietos savivaldos institucijų rankose. Neaiškus vietos savivaldos institucijų diskrecijos reguliavimas šiose srityse lemia toliau aptariamas problemas:
1. Priklausomybė nuo privataus sektoriaus. Perdavus infrastruktūrą privačiam sektoriui, vietos savivaldos institucijos praranda savo savarankiškumą, teikiant viešąsias paslaugas, ir tampa priklausomos nuo privataus sektoriaus. Tokia situacija lemia vietos savivaldos institucijų derybinės galios praradimą santykiuose su viešąsias paslaugas teikiančiu privačiu subjektu. Kadangi vietos savivaldos institucija bet kuriuo atveju turi užtikrinti viešųjų paslaugų teikimą, privatus subjektas gali lengvai manipuliuoti, reikalaudamas didesnės kainos, papildomų mokėjimų, mažindamas paslaugų kokybę. Jeigu tokiam privačiam subjektui yra perduota su paslaugų teikimu susijusi infrastruktūra ir dėl to atitinkamai rinkoje nėra konkurencijos, ilgalaikėje perspektyvoje vietos savivaldos institucijos neturi realių svertų, kaip užtikrinti aukštą kokybę ir racionalią kainą. Tuomet viešųjų paslaugų teikimas tampa priklausomas nuo vieno konkretaus privataus subjekto ir susidaro monopolija. Tokiais atvejais, kai egzistuoja monopolijos ar dominuojančios padėties susikūrimo rizika, viešųjų paslaugų teikimas bei susijusi infrastruktūra turėtų priklausyti viešajam sektoriui.
Pavyzdžiui, Kauno miesto savivaldybėje žaliųjų plotų šienavimo ir želdynų priežiūros paslaugas daugiau nei 10 metų teikė vienas privataus sektoriaus subjektas. Kadangi šioje paslaugų teikimo rinkoje nebuvo susidariusi konkurencija, privataus sektoriaus subjektas turėjo derybinę galią, nevyko lygiavertės derybos dėl paslaugų teikimo kokybės ar kainos. Todėl buvo taikomos ženkliai didesnės kainos nei įprasta. Situaciją pavyko pakeisti tik dalį tokių paslaugų pavedus teikti savivaldybės valdomai įmonei. Tai padidino konkurenciją ir panaikino privataus sektoriaus subjekto turėtą derybinę galią. Todėl minėtų paslaugų teikimo kaina buvo sumažinta net 18 %. Akivaizdu, kad vienvaldės pozicijos suteikimas būtent privačiam ūkio subjektui lemia neigiamas pasekmes, kurios vienu ar kitu būdu neleidžia tenkinti vietos savivaldos bendruomenės interesų už mažiausią kainą ir efektyviausiu būdu.
2. Neužtikrintas privataus sektoriaus veiklos tęstinumas. Viešųjų paslaugų teikimas dažnai nesudaro galimybių privačiam subjektui iš tokios veiklos generuoti jo užsibrėžto pelno. Paaiškėjus veiklos nuostolingumui, privataus sektoriaus subjektai dažnai nutraukia paslaugų teikimą arba reikalauja reikšmingų papildomų mokėjimų.
Pavyzdžiui, Telšių rajono savivaldybė 2017 m. buvo sudariusi sutartį su privataus sektoriaus subjektu dėl keleivių vežimo paslaugų teikimo. Iki sutarties pabaigos likus dar beveik pusei metų, privatus sektoriaus subjektas pranešė apie sutarties nutraukimą, motyvuodamas, kad jam yra nuostolinga vežti keleivius. Sutartis buvo nutraukta neatsižvelgiant į tai, kad, teikiant keleivių vežimo paslaugas, kartu buvo užtikrinamas ir moksleivių vežimas į mokyklas iš aplinkinių Telšių rajono savivaldybės vietovių.
3. Dideli sutarčių su privačiu sektoriumi priežiūros ir administraciniai kaštai. Net ir perdavus konkrečių viešųjų paslaugų teikimą privačiam subjektui, vietos savivaldos institucijos bet kuriuo atveju išlieka atsakingos, kad tokios paslaugos būtų savalaikiai ir kokybiškai teikiamos vietos bendruomenei. Todėl vietos savivaldos institucijos privalo administruoti tokių paslaugų teikimą ir kontroliuoti susijusių sutarčių vykdymą. Tai reikalauja didelės apimties papildomų kaštų, nes tokia priežiūra turi būti atliekama nuolatos ir ją turi atlikti kompetentingi specialistai. Tokiai funkcijai paskyrus vidinius darbuotojus gali kilti ne tik kompetencijos klausimas. Sutelkus priežiūrą ir kontrolės vykdymą viename ar keliuose specialistuose, didėja korupcijos rizika. Dažniausiai siekiant iš tikrųjų veiksmingos sutarčių vykdymo priežiūros, vietos savivaldos institucijos turi samdyti išorės specialistus, kurie profesionaliai ir nešališkai atliktų sutarties vykdymo priežiūrą. Tai reiškia ne tik ženklius papildomus kaštus, tačiau ir sudėtingą tokių specialistų paieškos procedūrą. Vietinėje konsultantų rinkoje nėra tiek daug kompetentingų specialistų, nes vietos savivaldos institucijų įgyvendinami projektai yra vienkartiniai ir jų priežiūrai yra reikalingos specializuotos žinios. Kontrolė taip pat yra reikalinga ir tais atvejais, kai viešosios paslaugos yra teikiamos vietos savivaldos institucijų kontroliuojamų subjektų, tačiau tuomet ji įgyvendinama per bendrą tokio subjekto kontrolę. Kontrolės procesą ženkliai palengvina ir tai, kad toks subjektas dažniausiai būna įsteigtas konkrečiai viešajai paslaugai teikti ir dėl to yra suinteresuotas tos paslaugos teikimu, o ne išimtinai pelno siekimu.
4. Žinių trūkumas tinkamai atlikti pradines pirkimo procedūras ir tinkamai apsibrėžti pirkimo objektą. Vietos savivaldos institucijos neretai susiduria su problema, kad netinkamai apibrėžtas pirkimo objektas, o neapgalvota konkrečių viešųjų paslaugų teikimo specifika lemia tai, kad faktinis vietos savivaldos poreikis yra nepatenkinamas. Kartais itin detaliai apsibrėžti pirkimo objektą yra faktiškai neįmanoma, nes neįmanoma numatyti visų įmanomų gyvenimo atvejų. Tokiu atveju iš privataus sektoriaus subjektų neretai pritrūksta lankstumo, siekiant atitinkamas paslaugas suteikti tinkamai ir pagal konkrečią faktinę situaciją, o ne tik formaliai – pagal sutarties nuostatas. Todėl viešosios lėšos yra mokamos už ne visiškai poreikius atitinkančias paslaugas.
Pavyzdžiui, Šiaulių miesto savivaldybėje, sudarius sutartį su privataus sektoriaus subjektu dėl aplinkos tvarkymo paslaugų teikimo, buvo netinkamai apibrėžtas pirkimo objektas. Todėl vykdant sutartį teko susidurti su tokia situacija, kad paslaugos buvo teikiamos išimtinai formaliai ir šiukšlės buvo surenkamos tik per visą šaligatvio plotą (kaip tai buvo numatyta sutartyje), tačiau nebuvo surenkamos tos šiukšlės, kurios yra nukritusios nuo šaligatvio ant važiuojamosios kelio dalies arba ant šalia šaligatvio einančio žolės ploto. Taip pat dalį šiukšlių išvis buvo atsisakoma surinkti, motyvuojant tuo, kad jos nepatenka į bendrą apibrėžimą „įvairios atliekos“ ir yra priskiriamos atskiroms šiukšlių rūšims, tokioms kaip „padangos“, „langai“ ir pan. Kai aplinkos tvarkymo paslaugas atlieka savivaldybės valdoma įmonė, abu subjektai turi bendrą viešojo intereso siekimo požymį, kuris užtikrina ne formalų požiūrį į sutarties objektą, o konkrečios problemos išsprendimą.
5. Negalėjimas užtikrinti operatyvaus problemos sprendimo. Vietos savivaldos esmė ir tikslas yra susijęs būtent su tuo, kad atitinkamos problemos turi būti sprendžiamos ne centralizuotai valstybiniu lygiu, tačiau operatyviai ir atsižvelgiant į konkrečios vietos savivaldos poreikius. Tuo tarpu tokio pobūdžio paslaugas įsigyjant viešojo pirkimo / pirkimo procedūrų pagrindu, sutartis yra sudaroma su tiekėju, nepriklausomai nuo jo buveinės vietos ir gebėjimo prisitaikyti prie konkrečios vietos savivaldos bendruomenės poreikių. Todėl vietos savivaldos institucijos negali užtikrinti operatyvios reakcijos į staiga atsiradusias problemas. Dar daugiau, yra tokių situacijų, kurių nenumatysi ir iš anksto dėl jų sutarties nesudarysi, tačiau atsiradus poreikiui, atitinkamos paslaugos ar darbai turi būti suteikiami greitai ir operatyviai. Tokiu atveju vietos savivaldos institucijoms, siekiant tinkamai suteikti viešąsias paslaugas ir tinkamai vykdyti savo savarankiškąsias funkcijas, yra neabejotinai būtina ir reikšminga, kad pasitelkiamas subjektas būtų prieinamas kaip įmanoma greičiau. Tai ypatingai svarbu vandens tiekimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo, nuotekų valymo srityse.
Pavyzdžiui, Anykščių rajono savivaldybėje, vykdant sutartį dėl medžių pjovimo paslaugų teikimo, teko susidurti su tokia situacija, kai buvo reikalinga skubiai suteikti paslaugas ir pašalinti didelio vėjo sukeltus padarinius, t. y. ant kelio užvirtusius prilaužytus medžius. Tačiau paslaugos negalėjo būti tinkamai ir laiku suteiktos, nes paslaugų teikėjas buvo įsikūręs ne Anykščių rajono savivaldybėje, o Kaune. Todėl dar turint suplanuotų paslaugų teikimų kitiems subjektams ir kitose vietose, realiai paslauga buvo suteikta po reikšmingai ilgesnio laiko tarpo. Tuo tarpu anksčiau analogiškas paslaugas perkant iš savivaldybės kontroliuojamos įmonės, kuri yra įsteigta konkrečiai savivaldybei ir konkrečiai paslaugai teikti, paslaugos būdavo suteikiamos, atsižvelgiant į savivaldybės poreikius ir greitai sprendžiant kilusias problemas.
Atsižvelgiant į aukščiau nurodytas aplinkybes, siūlomais įstatymų pakeitimais siekiama išspręsti identifikuotas problemas dėl neaiškaus teisinio reguliavimo apibrėžiant vietos savivaldos institucijų diskreciją bei teisę priimti sprendimus dėl pakankamai efektyvaus ir racionalaus vietos savivaldos bendruomenės poreikių tenkinimo būdo. To neužtikrina dabartinis reguliavimas, kuriame (1) vietos savivaldos institucijų teisė priimti sprendimus yra susieta su skirtingais ir neaiškaus turinio kriterijais, o ne su ekonominės ir (ar) socialinės naudos vertinimu bei (2) dėl teisės aktų tarpusavio nesuderinamumo neužtikrinta vietos savivaldos institucijų teisė veikti vietos savivaldos bendruomenei itin reikšmingose srityse, tokiose kaip vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose.
2. Įstatymų projektų iniciatoriai (institucija, asmenys, ar piliečių įgalioti atstovai) ir rengėjai:
Įstatymo projektą inicijavo ir parengė Seimo narys Jonas Jarutis bei kiti Seimo nariai.
3. Kaip šiuo metu yra reguliuojami įstatymų projektuose aptarti teisiniai santykiai:
Šiuo metu vietos savivaldos institucijų diskreciją bei veikimą užtikrinant vietos savivaldos bendruomenės interesus reguliuoja Vietos savivaldos įstatymas bei Viešųjų pirkimų įstatymas ir Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymas.
Vietos savivaldos įstatymas:
1. Bendrai suteikia teisę spręsti dėl viešųjų paslaugų užtikrinimo būdo, taisyklių, režimo, šiuo tikslu steigiant ūkio subjektus ar teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant viešųjų paslaugų teikėjus (9 straipsnio 1 dalis).
2. Suteikia teisę steigti naujus viešųjų paslaugų teikėjus tais atvejais, kai kiti tiekėjai viešųjų paslaugų neteikia arba negali jų teikti gyventojams geros kokybės ir už mažesnę kainą (9 straipsnio 2 dalis).
3. Suteikia teisę pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą, kai tenkinamos šios sąlygos: (1) nauja ūkinė veikla yra būtina, siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus, (2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti, ir (3) tik jeigu tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės. Papildomai siekiant vykdyti naują ūkinę veiklą turi būti gautas Konkurencijos tarybos išankstinis leidimas (9 (1) straipsnio 1–2 dalys).
4. Suteikia teisę pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą be Konkurencijos tarybos išankstinio leidimo, kai veikla yra vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo veikla ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose (9(1) straipsnio 3 dalis).
Viešųjų pirkimų įstatymas (10 straipsnis) ir Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymas (19 straipsnis) numato galimybę sudaryti vidaus sandorius tais atvejais, kai tenkinamos bendrosios vidaus sandorių sudarymo sąlygos, t. y. (1) perkančioji organizacija kitą perkančiąją organizaciją kontroliuoja taip, kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį, (2) daugiau kaip 80 % kontroliuojamos perkančiosios organizacijos per paskutinius 3 finansinius metus gautų vidutinių pajamų yra gauta iš sutarčių, sudarytų su kontroliuojančia perkančiąja organizacija ar su juridiniais asmenimis, kuriuos kontroliuoja ta perkančioji organizacija, (3) kontroliuojamoje perkančiojoje organizacijoje nėra tiesioginio privataus kapitalo dalyvavimo; bei tenkinama papildoma sąlyga, jog, perkant viešojo pirkimo būdu, būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo.
Pažymėtina, kad tik bendrosios sąlygos yra numatytos vadovaujantis Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų ir direktyva 2014/25/ES dėl subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų. Abi direktyvos nenumato vidaus sandorių reguliavimo sugriežtinimo. Priešingai, direktyvose vidaus sandorių koncepcija dar labiau išplėtota – atsirado įvairesnių vidaus sandorio formų.
Vidaus sandoriai galimi, kai perkančioji organizacija perka iš savo kontroliuojamo juridinio asmens, kuriame privataus kapitalo dalyvavimas leistinas tik išimtiniais atvejais (t. y. kai privataus kapitalo dalyvavimas privalomas pagal nacionalinius teisės aktus, atitinkančius Europos Sąjungos steigiamąsias sutartis, ir jis nesuteikia kontrolės, blokavimo ar lemiamos įtakos sprendimams teisės) ir kurio daugiau kaip 80 % veiklos skiriama kontroliuojančiai perkančiajai organizacijai. Vidaus sandoriai leistini ir tada, kai kontroliuojama perkančioji organizacija perka iš kontroliuojančio subjekto arba iš kito tos pačios perkančiosios organizacijos kontroliuojamo subjekto, arba kai perkančioji organizacija perka iš juridinio asmens, kurį ji kontroliuoja bendrai kartu su kitomis perkančiosiomis organizacijomis.
Tuo tarpu papildoma sąlyga dėl to, jog, perkant viešojo pirkimo būdu, būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo, yra nustatyta išimtinai nacionalinėje Lietuvos teisėje ir neturi jokių sąsajų su Europos Sąjungos teisės įgyvendinimu. Aplinkybę, kad papildoma sąlyga yra perteklinė, vertinant pagal minėtose direktyvose nustatytą reguliavimą, patvirtino ir generalinio advokato Gerard Hogan išvada Europos Sąjungos Teisingumo Teismo nagrinėjamoje byloje C-285/18. Išvadoje akcentuojama tai, kad papildoma sąlyga nustato griežtesnį reguliavimą nei jis reikalaujamas direktyvose.
4. Kokios siūlomos naujos teisinio reglamentavimo nuostatos ir kokių teigiamų rezultatų laukiama:
Siūlomais Vietos savivaldos įstatymo, Viešųjų pirkimų įstatymo bei Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymų pakeitimais bus pasiekti šie rezultatai:
1. Bus tarpusavyje suderinti teisės aktai, kurie reguliuoja vietos savivaldos institucijų diskreciją bei veikimą, užtikrinant vietos savivaldos bendruomenės interesus. Todėl neliks dabar esančių neaiškumų dėl Vietos savivaldos įstatymo, Viešųjų pirkimų įstatymo bei Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo, kurie tam tikrais atvejais neleidžia vietos savivaldos institucijoms realizuoti joms suteiktas teises ir įgyvendinti joms priskirtas funkcijas.
2. Bus daugiau aiškumo, užtikrinant Vietos savivaldos įstatyme numatytą vietos savivaldos institucijų savarankiškumą, veikiant vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros bei tvarkymo paslaugų srityje, taip pat – maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose, kuris šiuo metu yra neefektyvus dėl neaiškaus jo reguliavimo vidaus sandorių atžvilgiu.
3. Bus daugiau aiškumo, užtikrinant vietos savivaldos institucijų galimybes, priimant sprendimus dėl viešųjų paslaugų teikimo, remtis socialiniu ekonominiu vertinimu, kuris pagal įprastinę praktiką yra naudojamas itin reikšminguose ir padidinto skaidrumo reikalaujančiuose projektuose, pavyzdžiui, finansuojamuose iš Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšų.
5. Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo rezultatai (jeigu rengiant įstatymo projektą toks vertinimas turi būti atliktas ir jo rezultatai nepateikiami atskiru dokumentu), galimos neigiamos priimtų įstatymų pasekmės ir kokių priemonių reikėtų imtis, kad tokių pasekmių būtų išvengta:
Neigiamų įstatymų keitimų pasekmių nenumatoma. Įstatymų projektų iniciatoriai ir rengėjai vertino siūlomų įstatymų keitimų poveikį konkurencijai. Tačiau galimas poveikis konkurencijai nenustatytas. Kadangi jais siekiama suderinti teisės aktus ir pašalinti neaiškumus, siūlomi įstatymų pakeitimų projektai neturės įtakos nei vienai iš susijusių sričių, t. y. nei tiesiogiai, nei netiesiogiai nepaveiks ūkio subjektų įėjimo į rinką, ūkio subjektų galimybių konkuruoti ar paskatų veiksmingiau konkuruoti.
6. Kokią įtaką priimti įstatymai turės kriminogeninei situacijai, korupcijai:
Priimti įstatymų pakeitimai neturės įtakos kriminogeninei situacijai ir korupcijai.
7. Kaip įstatymų įgyvendinimas atsilieps verslo sąlygoms ir jo plėtrai:
Įstatymų įgyvendinimas neturės įtakos verslo sąlygoms, nes siūlomais įstatymų pakeitimais nėra siūlomas naujas reguliavimas ar nustatoma nauja sistema, jais siekiama tik suderinti teisės aktus ir pašalinti neaiškumus bei teisinį neapibrėžtumą ir nustatyti aiškesnes sąlygas vietos savivaldos institucijų diskrecijos įgyvendinimui bei sprendimų priėmimui.
8. Įstatymų inkorporavimas į teisinę sistemą, kokius teisės aktus būtina priimti, kokius galiojančius teisės aktus reikia pakeisti ar pripažinti netekusiais galios:
Siekiant užtikrinti vieningą reguliavimą ir maksimalią susijusių teisės aktų tarpusavio atitiktį, siūlomi kelių šiame aiškinamajame rašte aptariamų įstatymų pakeitimai: Viešųjų pirkimų įstatymo, Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo ir Vietos savivaldos įstatymo.
9. Ar įstatymų projektai parengti laikantis Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos, Teisėkūros pagrindų įstatymų reikalavimų, o įstatymo projekto sąvokos ir jas įvardijantys terminai įvertinti Terminų banko įstatymo ir jo įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka:
Įstatymų projektai parengti laikantis Valstybinės kalbos, Teisėkūros pagrindų įstatymų reikalavimų ir bendrinės kalbos normų. Įstatymo projekte sąvokos nekeičiamos ir naujos nesiūlomos.
10. Ar įstatymų projektai atitinka Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatas bei Europos Sąjungos dokumentus:
Įstatymų projektai atitinka Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvenciją bei Europos Sąjungos dokumentus.
11. Jeigu įstatymams įgyvendinti reikia įgyvendinamųjų teisės aktų – kas ir kada juos turėtų priimti:
Priėmus įstatymo projektus, įgyvendinamųjų teisės aktų priimti nereikės.
12. Kiek valstybės, savivaldybių biudžetų ir kitų valstybės įsteigtų fondų lėšų prireiks įstatymui įgyvendinti, ar bus galima sutaupyti (pateikiami prognozuojami rodikliai einamaisiais ir artimiausiais 3 biudžetiniais metais):
Priimti įstatymų projektai papildomų išlaidų nepareikalaus.
13. Įstatymo projekto rengimo metu gauti specialistų vertinimai ir išvados:
Specialistų vertinimų ir išvadų negauta.
14. Reikšminiai žodžiai, kurių reikia šiam projektui įtraukti į kompiuterinę paieškos sistemą, įskaitant Europos žodyno „Eurovoc“ terminus, temas bei sritis:
Savivaldos institucijos, viešosios paslaugos, ūkinė veikla, naujas viešųjų paslaugų teikėjas, sprendimas dėl naujos ūkinės veiklos, nauja ūkinė veikla, vidaus sandoriai, savivaldybė, perkančioji organizacija, perkantysis subjektas.
15. Kiti, iniciatorių nuomone, reikalingi pagrindimai ir paaiškinimai:
Nėra kitų reikalingų pagrindimų ir paaiškinimų.
Teikia
Seimo nariai:
Jonas Jarutis
Guoda Burokienė
Aušrinė Norkienė
Juozas Varžgalys
Gintautas Kindurys
Valius Ąžuolas
Zenonas Streikus
Tomas Tomilinas
Vytautas Rastenis
Aurimas Gaidžiūnas
[1] https://ppplietuva.lt/lt/leidiniai/investiciju-projektu-kuriems-siekiama-gauti-finansavima-is-europos-sajungos-strukturines-paramos-ir-ar-valstybes-biudzeto-lesu-rengimo-metodika