LR TEISĖKŪROS PAGRINDŲ ĮSTATYMO NR. XI-2220 7 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO IR LIETUVOS RESPUBLIKOS LOBISTINĖS VEIKLOS ĮSTATYMO NR. VIII-1749 PAPILDYMO 71 STRAIPSNIU ĮSTATYMO PROJEKTŲ
AIŠKINAMASIS RAŠTAS
1. Įstatymų projektų rengimą paskatinusios priežastys, parengtų įstatymų projektų tikslai ir uždaviniai
Siūloma pakeisti Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – TPĮ) 7 straipsnį, jį papildant nauja 4 dalimi, taip pat pakeisti Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymą (toliau – LVĮ), jį papildant nauju 71 straipsniu. Siūlomais pakeitimais būtų nustatyta, kad fizinių asmenų, juridinių asmenų ar jų grupių veiksmai, atliekami konsultavimosi su visuomene metu ir atitinkantys konsultavimosi su visuomene tikslus, taip pat lobistinės veiklos naudos gavėjų ir lobistinės veiklos užsakovų veiksmai, atliekami lobistinės veiklos iniciavimo ar vykdymo tikslais, nėra laikomi komercine ūkine veikla.
Siūlomus TPĮ ir LVĮ pakeitimus paskatino teisinio aiškumo stoka dėl asmenų, dalyvaujančių teisėkūros procese, veiklos statuso. Asmenų, įtraukiamų į teisėkūros procesą konsultavimosi su visuomene pagrindu, taip pat inicijuojančių teisėkūros procesą ar jame dalyvaujančių lobistinės veiklos pagrindais, veikla ir jos teisinis statusas nėra pakankamai aiškiai reglamentuoti tuo aspektu, ar tokia veikla teisėkūros procese gali būti laikoma komercine ūkine veikla. Dėl tokios teisinio aiškumo stokos kyla rizika, kad asmenų įsitraukimas į teisėkūros procesus, jį vertinant per komercinę ūkinę veiklą reguliuojančių teisės aktų prizmę, yra arba gali būti nepagrįstai ribojamas, paneigiant asmenų konstitucinių teisių įgyvendinimą. Siūlomais TPĮ ir LVĮ pakeitimais siekiama užkardyti situacijas, kuomet komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčių institucijų tyrimais (ar dėl tokių tyrimų grėsmės) yra ar gali būti nepagrįstai varžoma asmenų konstitucinė teisė kritikuoti savo valdžią ir dalyvauti savo šalies valdyme.
2. Įstatymų projektų iniciatoriai (institucija, asmenys ar piliečių įgalioti atstovai) ir rengėjai
Projektus inicijavo ir parengė Lietuvos Verslo asociacija.
3. Kaip šiuo metu yra reguliuojami projekte aptarti teisiniai santykiai
Šiuo metu galiojantis teisinis reguliavimas nenustato, ar (ir kokia apimtimi) komercinę ūkinę veiklą reglamentuojančių teisės aktų normos gali būti taikomos veiksmų, asmenims įgyvendinant savo konstitucinę teisę kritikuoti savo valdžią ir dalyvauti savo šalies valdyme, atžvilgiu. Tokiu būdu nėra aiškiai sureguliuotas balansas tarp viešųjų ir privačiųjų interesų.
Kiek tai susiję su viešuoju interesu, komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčios institucijos, vykdydamos joms įstatymais numatytas funkcijas, be kita ko, tirdamos jų kompetencijai priskiriamų įstatymų pažeidimus, gina ir saugo viešąjį interesą. Sąžiningos konkurencijos apsauga, kaip yra ne kartą konstatavęs Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – Konstitucinis Teismas), yra pagrindinis būdas užtikrinti asmens ir visuomenės interesų darną reguliuojant ūkinę veiklą, sukurti ūkio, kaip sistemos, savireguliaciją, skatinančią optimaliai paskirstyti ekonominius išteklius, veiksmingai juos panaudoti, didinti ekonominį augimą ir kelti vartotojų gerovę (Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2002 m. balandžio 9 d., 2003 m. kovo 17 d. ir 2004 m. sausio 26 d. nutarimai).
Kiek tai susiję su privačiuoju interesu, pažymėtina, kad asmenų teisė dalyvauti savo šalies valdyme, kritikuoti valdžios veiksmus yra konstitucinė. Asmenys šias savo konstitucines teises gali įgyvendinti įvairiais būdais, pvz., TPĮ numatytos asmenų teisės dalyvauti konsultacijose dėl teisės aktų priėmimo, galimybės dalyvauti valstybės institucijų darbo grupėse pagrindu. Remiantis Konstitucinio Teismo doktrina, konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos. Tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga; jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, be kita ko, sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija, taip įgyvendinant Konstitucijos 33 straipsnyje įtvirtintas piliečių teises dalyvauti valdant savo šalį, kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus (Konstitucinio Teismo 2016 m. liepos 8 d. nutarimas).
Pažymėtina, kad konstitucinė asmenų teisė dalyvauti valdant savo šalį gali būti įgyvendinta ir LVĮ numatytos lobistinės veiklos pagrindais. Lobizmas yra neatsiejama efektyviai funkcionuojančios demokratijos dalis, glaudžiai susijusi su visuotinėmis vertybėmis, tokiomis kaip žodžio laisvė ir peticijos teisė. Lobistinė veikla leidžia įvairioms interesų grupėms išreikšti savo poziciją apie viešuosius sprendimus, kurie gali turėti joms įtaką. Lobizmas taip pat gali pagerinti sprendimų priėmimo kokybę, atverdamas kelią specifinių žinių turintiems specialistams padėti įstatymų leidėjams ir sprendimų priėmėjams sprendžiant vis sudėtingesnius techninius klausimus.
Nors tiesioginės priešpriešos tarp viešojo intereso, saugoti sąžiningos konkurencijos laisvę, ir privačiojo intereso, dalyvauti teisėkūros procese, dažnu atveju nėra, visgi tais atvejais, kai komercinės ūkinės veiklos priežiūrą vykdančios institucijos įgyvendina joms pavestas funkcijas analizuodamos ir vertindamos asmenų veiksmų teisėkūros procese teisėtumą per komercinę ūkinę veiklą reglamentuojančių teisės aktų prizmę, toks prieštaravimas ir interesų konfliktas kyla.
Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija (toliau – Konstitucija) įpareigoja įstatymų leidėjus aiškiai sureguliuoti tokias konfliktines viešojo ir privataus intereso situacijas. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad tarp, viena, asmens teisių ir laisvių ir, antra, visuomenės interesų neretai kyla konfliktų, o kartais atsiranda ir prieštaravimų, kad demokratinėje visuomenėje tokie prieštaravimai sprendžiami derinant skirtingus interesus ir siekiant nepažeisti jų pusiausvyros ir kad vienas iš interesų derinimo būdų yra asmens teisių ir laisvių įgyvendinimo ribojimas. Prigimtinio žmogaus teisių ir laisvių pobūdžio pripažinimo principas nepaneigia to, kad žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimas gali būti ribojamas (Konstitucinio Teismo 1997 m. vasario 13 d. nutarimas). Vis dėlto, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad žmogaus teisių ir laisvių apribojimai yra galimi, t. y. laikomi pagrįstais, jeigu atitinka dvi sąlygas: yra teisėti ir būtinai reikalingi demokratinėje visuomenėje. Teisėtumo reikalavimas reiškia, kad apribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu, kuris viešai paskelbiamas, o jo normos suformuluotos pakankamai aiškiai (Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d. nutarimas).
Šiame kontekste pastebėtina, kad siekiant pateisinti komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčių institucijų intervenciją į asmenų veiklą dalyvaujant teisėkūros procese, tokiu būdu ribojant asmenų konstitucines teises, šiuo metu galiojantis teisinis reguliavimas nėra pakankamai aiškus, kadangi komercinę ūkinę veiklą reglamentuojantys įstatymai dažnai nenumato baigtinio draudžiamų veiksmų sąrašo. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas nustato tik bendro pobūdžio draudimus ir suteikia plačią diskreciją priežiūros institucijai (Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai) spręsti dėl šio įstatymo nuostatų taikymo galimybių. Tačiau minėtos institucijos teisės riboti asmenų veiklą, jiems įgyvendinant konstitucines teises dalyvauti teisėkūros procese, konkurenciją reglamentuojantis įstatymas aiškiai – kaip to reikalauja Konstitucija – nenumato.
TPĮ ir LVĮ būtina numatyti, kad asmenų privatūs ar kolektyviniai veiksmai, įgyvendinant konstitucinę teisę dalyvauti valdant savo valstybę, negali būti laikomi komercine ūkine veikla ir, atitinkamai, komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčių institucijų tyrimo objektu. Priešingu atveju, nesant tokio reguliavimo, teisė interpretuoti pusiausvyrą tarp, viena vertus, viešojo intereso tirti pažeidimus ir už juos skirti sankcijas, ir, kita vertus, privataus intereso įgyvendinti konstitucinę asmens teisę dalyvauti šalies valdyme, yra paliekama išimtinai komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčių institucijų diskrecijai. Tokia situacija yra nepriimtina.
Kaip minėta, Konstitucija įpareigoja asmens teisių ribojimus nustatyti tik įstatymu. Asmens teisės negali būti siaurinamos poįstatyminiais teisės aktais, o ypač priežiūros institucijų priimamais individualiais teisę įgyvendinančiais aktais. Būtent tokia situacija šiuo metu susiklosto komercinės ūkinės veiklos priežiūrą vykdančioms institucijoms asmenų teisę dalyvauti teisėkūroje aiškinant konkretaus vykdomo tyrimo kontekste. Kita vertus, net jei būtų galima teigti, kad bendro pobūdžio pareigos ar draudimai, numatyti specialiuose įstatymuose, kurių laikymąsi prižiūri komercinės ūkinės veiklos priežiūrą vykdančios institucijos, nustato būtinus apribojimus asmenų teisei dalyvauti savo šalies valdyme, kaip minėta, pagal Konstitucinio Teismo doktriną tokie apribojimai įstatyme turi būti suformuluoti aiškiai. Abejotina, kad bendro pobūdžio pareigos ar draudimai, numatyti specialiuose įstatymuose, aiškiai nustato būtent asmens teisės dalyvauti teisėkūroje apribojimus.
4. Kokios siūlomos naujos teisinio reguliavimo nuostatos ir kokių teigiamų rezultatų laukiama
Siūloma TPĮ 7 straipsnio 4 dalimi būtų numatoma, kad fizinių asmenų, juridinių asmenų ar jų grupių veiksmai, atliekami konsultavimosi su visuomene metu ir atitinkantys konsultavimosi su visuomene tikslus, nėra laikomi komercine ūkine veikla. Siūlomu LVĮ 71 straipsniu būtų numatoma, kad lobistinės veiklos naudos gavėjų ir lobistinės veiklos užsakovų veiksmai, atliekami lobistinės veiklos iniciavimo ar vykdymo tikslais, nėra laikomi komercine ūkine veikla.
Siūlomu teisiniu reguliavimu siekiama užtikrinti viešojo ir privataus interesų balansą. Šis balansas yra pasiekiamas ne nustatant absoliutų komercinę ūkinę veiklą reguliuojančių teisės aktų taikymo uždraudimą, vertinant asmenų veiksmus teisėkūros procese, tačiau įtvirtinant aiškius kriterijus, kurie leistų atriboti veiksmus, kuriems tokie teisės aktai gali būti taikomi nuo veiksmų, kuriems tokie teisės aktai nėra taikytini.
Siūlomi TPĮ ir LVĮ pakeitimai leistų atriboti teisėtus asmens veiksmus įgyvendinant konstitucinę teisę dalyvauti teisėkūros procese, nuo tų veiksmų, kurie gali būti ir yra tirtini komercinės ūkinės veiklos priežiūrą vykdančių institucijų pagal joms priskirtas kompetencijas. Pagal šį kriterijų, veiksmai, kurie atliekami konsultavimosi su visuomene metu ir kurie atitinka konsultavimosi su visuomene tikslus, o taip pat lobistinės veiklos naudos gavėjų ar užsakovų veiksmai, atliekami lobistinės veiklos iniciavimo ar vykdymo tikslais, negalėtų būti komercinės ūkinės veiklos priežiūrą vykdančių institucijų tyrimų objektu, kadangi toks asmens konstitucinių teisių įgyvendinimas nėra komercinė ūkinė veikla.
Privatinėje teisėje sąvoka komercinė ūkinė veikla reiškia nuolatinę savarankišką, t. y. savo rizika plėtojamą, asmenų veiklą siekiant pelno, susijusią su daiktų pirkimu – pardavimu ar paslaugų teikimu kitiems asmenims už atlygį. Komercinei ūkinei veiklai būdingi šie požymiai: 1) ji pasižymi tęstinumu, nuolatiniu pobūdžiu; 2) jai būdingas savarankiškumas, t. y. veikimas savo vardu ir savo rizika; 3) komercinė ūkinė veikla pasižymi atlygintinumu, t. y. ja siekiama pelno, kuis yra verslininko gyvenimo ir tolesnės verslo plėtros šaltinis. Remiantis šiais kriterijais, Konstitucijos laiduojamos teisės dalyvauti šalies valdyme ir kritikuoti valdžią įgyvendinimas, jei asmens veiksmai apsiriboja tuo, kas būtina šioms teisėms įgyvendinti, akivaizdžiai nėra komercinė ūkinė veikla.
Kita vertus, TPĮ ir LVĮ pakeitimais nesiekiama nuo kompetentingų institucijų tyrimų ir skiriamų sankcijų apsaugoti tuos asmenis, kurie, prisidengdami konstitucinėmis teisėmis, iš tiesų atlieka su dalyvavimu teisėkūroje nesusijusius komercinę ūkinę veiklą reguliuojančių teisės aktų pažeidimus. Remiantis siūlomais TPĮ ir LVĮ pakeitimais, komercinę ūkinę veiklą prižiūrinčios institucijos, iniciavusios tyrimą dėl asmenų veiksmų teisėkūros procese pirmiausia turėtų nustatyti, ar veiksmai neatitinka: 1) konsultavimosi su visuomene atveju – konsultavimosi su visuomene tikslų, įtvirtintų TPĮ 7 straipsnio 1 dalyje; 2) lobistinės veiklos atveju – lobistinės veiklos iniciavimo ar vykdymo tikslų. Nustačius, kad asmens veiksmai neapsiribojo dalyvavimu konsultavimosi su visuomene procese ir neatitiko konsultavimosi su visuomene tikslų, siūloma TPĮ 7 straipsnio 4 dalis nebūtų taikoma. Atitinkamai, nustačius, kad lobistinės veiklos naudos gavėjų ar užsakovų veiksmai neatitiko lobistinės veiklos iniciavimo ar vykdymo tikslų, nurodytų LVĮ 2 straipsnio 3 dalyje, siūlomas LVĮ 71 straipsnis nebūtų taikomas.
5. Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo rezultatai, galimos neigiamos priimtų įstatymų pasekmės ir kokių priemonių reikėtų imtis, kad tokių pasekmių būtų išvengta
Teisinio reguliavimo neigiamų pasekmių nenumatoma.
6. Kokią įtaką priimti įstatymai turės kriminogeninei situacijai, korupcijai
Priimti įstatymai neigiamos įtakos kriminogeninei situacijai ir korupcijai neturės.
7. Kaip įstatymų įgyvendinimas atsilieps verslo sąlygoms ir jo plėtrai
Priimti įstatymai įtakos verslo sąlygoms ir jo plėtrai neturės.
8. Įstatymų inkorporavimas į teisinę sistemą, kokius teisės aktus būtina priimti, kokius galiojančius teisės aktus reikia pakeisti ar pripažinti netekusiais galios
Priimti naujus teisės aktus arba pakeisti ar pripažinti netekusiais galios šiuo metu galiojančius teisės aktus nėra būtina.
9. Ar įstatymų projektai parengti laikantis Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos, Teisėkūros pagrindų įstatymų reikalavimų, o įstatymų projektų sąvokos ir jas įvardijantys terminai įvertinti Terminų banko įstatymo ir jo įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka
Įstatymų projektai parengti laikantis Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo reikalavimų ir atitinka lietuvių kalbos normas.
Įstatymų projektuose nepateikiama naujų sąvokų ir nėra sąvokas įvardijančių terminų, todėl jie nevertintini Lietuvos Respublikos terminų banko įstatymo ir jo įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka.
10. Ar įstatymų projektai atitinka Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatas ir Europos Sąjungos dokumentus
TPĮ ir LVĮ projektų nuostatos neprieštarauja Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatoms, taip pat atitinka Europos Sąjungos dokumentus.
11. Jeigu įstatymams įgyvendinti reikia įgyvendinamųjų teisės aktų, – kas ir kada juos turėtų priimti
TPĮ ir LVĮ įgyvendinti įgyvendinamųjų teisės aktų priimti nereikia.
12. Kiek valstybės, savivaldybių biudžetų ir kitų valstybės įsteigtų fondų lėšų prireiks įstatymams įgyvendinti, ar bus galima sutaupyti (pateikiami prognozuojami rodikliai einamaisiais ir artimiausiais 3 biudžetiniais metais)
Priėmus teikiamus įstatymus projektus, papildomų lėšų iš valstybės ir savivaldybių biudžetų nereikės.
13. Įstatymų projektų rengimo metu gauti specialistų vertinimai ir išvados
Įstatymų projektų rengimo metu buvo konsultuotasi su [...].
14. Reikšminiai žodžiai, kurių reikia šiam projektui įtraukti į kompiuterinę paieškos sistemą, įskaitant Europos žodyno „Eurovoc“ terminus, temas bei sritis
„Konsultavimasis su visuomene“, „komercinė ūkinė veikla“.
15. Kiti, iniciatorių nuomone, reikalingi pagrindimai ir paaiškinimai
Nėra.