LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO
Audito komitetas
PAPILDOMO KOMITETO IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS 2020 METŲ VALSTYBĖS BIUDŽETO IR SAVIVALDYBIŲ BIUDŽETŲ FINANSINIŲ RODIKLIŲ PATVIRTINIMO ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4014
2019-11-13 Nr. 141-P-31
Vilnius
1. Komiteto posėdyje dalyvavo:
Komiteto pirmininkė Ingrida Šimonytė, komiteto pirmininko pavaduotojas Naglis Puteikis, komiteto nariai: Petras Gražulis, Audronė Jankuvienė, Gintaras Vaičekauskas.
Komiteto biuras: vedėja Sigita Ščajevienė, patarėjos: Modesta Maldžienė, Laura Pranaitytė, Asta Rubežė, Jolanta Zibavičiūtė, vyriausioji specialistė Akvilė Raudeliūnienė.
Kviestieji asmenys: Valstybės kontrolieriaus pavaduotojas Audrius Misevičius, Valstybės kontrolės Biudžeto politikos stebėsenos departamento l. e. p. direktorė Ingrida Vilkancaitė, Valstybės kontrolės Biudžeto politikos stebėsenos departamento patarėja Jurga Rukšėnaitė, Valstybės kontrolės Biudžeto politikos stebėsenos departamento vyriausioji specialistė Rasa Ibelhauptaitė, Valstybės kontrolės Biudžeto politikos stebėsenos departamento vyriausioji specialistė Agnė Kazlauskaitė, Finansų viceministras Darius Sadeckas, Finansų viceministrė Miglė Tuskienė, Finansų ministerijos Biudžeto departamento direktorė Daiva Kamarauskienė, Finansų ministerijos Finansų politikos departamento Fiskalinės priežiūros skyriaus vedėja Eglė Radzevičienė, Finansų ministerijos Finansų politikos departamento Fiskalinės priežiūros skyriaus patarėjas Irmantas Mikulėnas, Finansų ministerijos Finansų politikos departamento Pajamų analizės ir planavimo skyriaus patarėja Asta Čingienė, Lietuvos banko valdybos pirmininko pavaduotoja Asta Kuniyoshi, Lietuvos banko Ekonomikos departamento Makroekonomikos ir prognozavimo skyriaus vyriausiasis ekonomistas Vaidotas Tuzikas.
2. Ekspertų, konsultantų, specialistų išvados, pasiūlymai, pataisos, pastabos (toliau – pasiūlymai):
3. Piliečių, asociacijų, politinių partijų, lobistų ir kitų suinteresuotų asmenų pasiūlymai: negauta.
4. Valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų pasiūlymai:
|
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pasiūlymo turinys
|
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
str. |
str. d. |
p. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
1. |
Lietuvos bankas, 2019-11-06, Nr. S2019(22.3E-2200)-12-5821 |
|
|
|
Remdamiesi Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 19 straipsnio 2 dalimi, teikiame išvadą dėl numatomų Lietuvos Respublikos 2020 m. valstybės, savivaldybių, Valstybinio socialinio draudimo fondo ir Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžetų rodiklių galimo poveikio pasitikėjimui finansų sistemos stabilumu ir kainų stabilumui, išskirtinį dėmesį skirdami išoriniam ūkio subalansuotumui bei ilgalaikiam valdžios sektoriaus finansų tvarumui. Vertinimas atliktas remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2019 m. spalio 17 d. Lietuvos Respublikos Seimui pateiktu Lietuvos Respublikos 2020 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu ir kita su juo susijusia informacija (toliau – projektai)[1].
Lietuvos banko vertinimu, projektuose formuojamas 2020 m. valdžios sektoriaus balansas iš esmės nekelia nepasitikėjimo finansų sistemos stabilumu rizikos, o poveikio kainų raidai mastas priklausys nuo stambios prekybos mokesčio. Be stambios prekybos mokesčio įtakos, poveikis vidutinei metinei infliacijai 2020–2021 m. kasmet siektų apie 0,1–0,3 proc. punkto, tačiau stambios prekybos mokestis galėtų vidutinę metinę infliaciją 2020 m. papildomai padidinti 0,2–0,3 proc. punkto (su prielaida, kad šiuo mokesčiu bus padidintos vartotojų kainos). Jei būtų įvestas finansų rinkos dalyvių mokestis, koks yra pasiūlytas 2019 m. spalio 11 d. registruotame įstatymo projekte[2], tai galėtų kelti iššūkių finansų įstaigų veiklos tvarumui ir riziką ribojančių normatyvų vykdymui ekonominio nuosmukio metu.
Projektuose teigiama, kad 2020 m. formuojami valdžios sektoriaus rodikliai nepažeidžia Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinio įstatymo (FSĮKĮ) nuostatų, o numatoma vykdyti fiskalinė politika ekonomikos ciklo atžvilgiu 2020 m. bus anticiklinė. Tačiau projektuose numatoma reikšminga pajamų iš geresnio mokesčių administravimo suma, kurios pagrįstumas yra kvestionuotinas. Be to, naudojamas produkcijos atotrūkio nuo potencialiojo jos lygio įvertis, palyginti su Lietuvos banko įverčiu, 2020 m. yra mažesnis. Todėl kyla rimtų abejonių, ar projektai atitinka FSĮKĮ nuostatas, taip pat, ar iš tikrųjų 2020 m. planuojama vykdyti anticiklinę fiskalinę politiką. Projektuose pateikiama informacija rodo, kad fiskalinė politika ir 2019 m. yra prociklinė, o ne neutrali, kaip buvo planuota rengiant 2019 m. biudžetą.
Lietuvos banko vertinimu, valdžios sektoriaus balansas 2020 m. bus prastesnis, nei planuojama projektuose. Juose nurodoma, kad formuojamas valdžios sektoriaus balansas 2020 m. bus perteklinis ir sudarys 0,2 proc. bendrojo vidaus produkto (BVP). Tačiau reikšminga numatomo pertekliaus dalis grindžiama papildomomis pajamomis dėl geresnio mokesčių administravimo (187 mln. Eur, arba 0,4 % BVP), kartu nepateikiant įtikinamų priemonių, užtikrinančių, kad papildomos pajamos bus tikrai surinktos. Abejones dėl surinkimo sustiprina ir tai, kad panaši papildomų pajamų suma iš geresnio mokesčių administravimo buvo planuota ir 2019 m., tačiau iš projektuose pateikiamų skaičių matyti, kad šis planas nėra vykdomas: esant gerokai spartesnei, negu prognozuota, ekonomikos plėtrai, 2019 m. numatomas pajamų iš mokesčių bei socialinių įmokų ir BVP santykis (30,4 %) yra mažesnis, nei planuota 2019 m. biudžete (30,9 %).
Tikėtinas prastesnis, nei planuojama projektuose, valdžios sektoriaus balansas daugiausia prisideda prie to, kad 2020 m. projektai netenkina FSĮKĮ įtvirtintos perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės. FSĮKĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kiekvienais metais, išskyrus metus, kuriais susidaro išskirtinės aplinkybės, turi būti tenkinama bent viena iš keturių toje dalyje išvardytų sąlygų. Remiantis projektuose pateikiamomis makroekonominėmis prognozėmis, akivaizdu, kad 2020 m. turėtų būti tenkinama FSĮKĮ 3 straipsnio 1 dalies 2 sąlyga: struktūrinio valdžios sektoriaus balanso rodiklio absoliučioji vertė 2020 m. turi būti mažesnė už vidutinio laikotarpio tikslo absoliučiąją vertę ir, palyginti su 2019 m., sumažėti. Projektuose teigiama, kad formuojamas 2020 m. valdžios sektoriaus struktūrinis balansas tenkins FSĮKĮ įtvirtintą perteklinio valdžios sektoriaus taisyklę, nes absoliučia verte bus mažesnis tiek už vidutinio laikotarpio tikslą, tiek už 2019 m. valdžios sektoriaus struktūrinį balansą: numatoma, kad valdžios sektoriaus struktūrinis balansas 2020 m. sudarys –0,7 proc. BVP ir bus 0,7 proc. punkto geresnis, palyginti su 2019 m. (žr. 1 lentelę). Tačiau, struktūrinio valdžios sektoriaus balanso apskaičiavimui taikant Lietuvos banko produkcijos atotrūkio nuo potencialo įverčius[3] ir eliminavus su administravimo pagerinimu susijusias pajamas, matyti, kad struktūrinis deficitas 2020 m. nepagerėja. Pagrindinė to priežastis – tikėtinas prastesnis (eliminavus geresnio mokesčių administravimo pajamas) nominalusis valdžios sektoriaus balansas. 1 lentelė. Projektuose pateikiamų 2018–2020 m. pirminių pagal ciklą pakoreguotų ir struktūrinių valdžios sektoriaus balansų palyginimas su Lietuvos banko įverčiais, gautais taikant Lietuvos banko produkcijos atotrūkį nuo potencialo ir eliminavus su administravimo pagerinimu susijusias pajamas
Pastaba: VS – valdžios sektorius.
Projektai rodo, kad FSĮKĮ įtvirtintos perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės nesilaikoma ir 2019 m. Šiais metais turėtų būti laikomasi tos pačios FSĮKĮ 3 straipsnio 1 dalies 2 punkte nurodytos sąlygos. Tačiau projektuose pateikiami skaičiai rodo, kad šios sąlygos 2019 m. nebus laikomasi, nes struktūrinis valdžios sektoriaus balanso rodiklis 2019 m. sudarys –1,4 proc. ir absoliučia verte padidės, palyginti su 2018 m., kuriais jis sudarė –0,8 proc. BVP. Primename, kad dėmesį į tai, kad 2019 m. nebus laikomasi FSĮKĮ nuostatų, Lietuvos bankas atkreipė savo išvadoje Lietuvos Respublikos Seimui dėl 2019 m. biudžeto projekto. Tai, kad 2019 m. Lietuvoje vykdoma prociklinė fiskalinė politika, nurodo ir Europos Komisija[4].
Lietuvos banko vertinimu, 2020 m. planuojama vykdyti fiskalinė politika bus prociklinė arba neutrali, o ne anticiklinė, kaip teigiama projektuose. Projektuose teigiama, kad pirminio pagal ciklą koreguoto valdžios sektoriaus balanso pokytis 2020 m. sudaro 0,4 proc. punkto. Tačiau, eliminavus su administravimo pagerinimu susijusias pajamas, pagal ciklą pakoreguoto valdžios sektoriaus pirminio balanso skaičiavimams taikant Lietuvos banko produkcijos atotrūkio nuo potencialo įverčius ir taikant ankstesnių metų su biudžetu susijusiuose dokumentuose pateiktą fiskalinės politikos pobūdžio apibrėžimą[5], matyti, kad pagal ciklą pakoreguoto valdžios sektoriaus pirminio balanso pokytis 2020 m. sudaro –0,3 proc. punkto. Tai reiškia, kad pirminis pagal ciklą pakoreguotas balansas blogėja ir yra prociklinės arba geriausiu atveju neutralios, o ne anticiklinės fiskalinės politikos išraiška.
Nors 2020 m. planuojama pasiskolinti 2,7 mlrd. Eur, tačiau didžioji šių lėšų dalis bus skiriama esamai skolai grąžinti, todėl toks skolinimasis reikšmingos įtakos šalies finansų sistemos stabilumui nedarys. Apie 80 proc. pasiskolintų lėšų bus skirta vidaus ir užsienio skolai grąžinti, o kita dalis bus kaupiama obligacijoms 2021 m. kovo mėn. išpirkti. Be to, palūkanų normoms ir toliau mažėjant, toks refinansavimas turėtų sumažinti ateities skolos tvarkymo sąnaudas. Taigi, nors bendra valdžios skola (nominaliąja verte) 2020 m. padidės, vis dėlto, manytina, kad šis papildomas skolinimasis reikšmingo poveikio pasitikėjimui šalies finansų sistemos stabilumu nepadarys. Viena vertus, ekonomikai augant, valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykis toliau nuosaikiai mažėja (pvz., 2016 m. pabaigoje jis sudarė 41 %, o 2020 m. pabaigoje turėtų sudaryti apie 35,1 %). Kita vertus, šis santykis vis dar bus reikšmingai didesnis nei prieš 2009 m. ekonomikos sunkmetį fiksuotas dydis (2008 m. – 14,6 %).
Projektuose numatyti planai didinti finansavimą savivaldos institucijoms ir tolesnis griežtos jų skolinimosi kontrolės palaikymas finansinio stabilumo kontekste vertintini teigiamai, vis dėlto nerimą kelia informacijos apie konsoliduotus savivaldos institucijų ir joms priklausančių įmonių finansinius įsipareigojimus stoka. Prognozuojama, kad 2020 m. savivaldybių biudžetų pajamos turėtų augti apie 350 mln. Eur (11,9 %). Didesnių įplaukų tikimasi iš gyventojų pajamų mokesčių, taip pat padidintos ir specialiosios tikslinės dotacijos. Toliau bus palaikoma griežta savivaldos institucijų ir įmonių skolinimosi politika. Pavyzdžiui, savivaldybių skolos limitas bus toks pat kaip ir 2019 m. (60 %), o Vilniaus m. savivaldybei jis sumažintas nuo 85 iki 75 proc. Savivaldybių įsipareigojimai pagal garantijas dėl jų valdomų įmonių prisiimtų finansinių įsipareigojimų negalės viršyti 10 proc. prognozuojamų savivaldybės biudžeto pajamų, o savivaldybių mokėtinos sumos (išskyrus sumas paskoloms grąžinti) 2020 m. pabaigoje negalės būti didesnės nei 2020 m. pradžioje. Tokie patys apribojimai buvo numatyti ir 2019 m. biudžete. Kita vertus, pastebėtina, kad iki šiol nėra aiškus konsoliduotas savivaldos institucijų ir joms priklausančių įmonių finansinių įsipareigojimų dydis. Į su skola susijusių duomenų kokybės trūkumus savo ataskaitose atkreipė dėmesį Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė[6] ir Tarptautinis valiutos fondas[7]. Tokia padėtis kelia riziką, kad realus savivaldos institucijų ir įmonių įsipareigojimų dydis gali būti didesnis nei tas, kuris naudojamas vertinant, kaip savivaldos institucijos ir įmonės laikosi skolos limitų, todėl rekomenduotina imtis priemonių, užtikrinančių tinkamą duomenų apie savivaldos institucijų ir įmonių skolą kokybę.
Vyriausybės sprendimas padidinti koeficientą, taikomą apskaičiuojant komandiruočių kompensacijas (neapmokestinamus dienpinigius), nuo 1,3 iki 1,65 yra priimtinas dabartinio dienpinigių reglamentavimo kontekste, tačiau apskritai šį reglamentavimą reiktų reikšmingai keisti. Nors projektuose planuojama, kad dėl šių pakeitimų 2020 m. bus gauta 66 mln. Eur papildomų pajamų (0,1 % BVP), tačiau, Lietuvos banko vertinimu, reikėtų toliau tobulinti dienpinigių mokėjimo tvarką. Tai reikšmingiau padidintų mokestines pajamas bei socialinio draudimo įmokas ir padidintų dirbančiųjų socialines garantijas. Apskritai, Lietuvos banko vertinimu, dabartinė dienpinigių išmokėjimo tvarka yra ydinga. Dienpinigių ekonominė prasmė – kompensuoti dėl komandiruotės darbuotojų patiriamas papildomas sąnaudas. Be dienpinigių, darbuotojas papildomai turi teisę į kitų dėl komandiruotės patirtų išlaidų (transporto, kelionės, nakvynės ir kt.) atlyginimą. Todėl išmokama dienpinigių suma turėtų būti artima faktinėms darbuotojo komandiruotėje patiriamoms papildomoms išlaidoms. Prie to būtų galima priartėti sumažinant dienpinigių ribas, o radikalesniu atveju – pereinant tik prie pagrindimą turinčių išlaidų pripažinimo.
Lietuvos banko vertinimu, siūlomas įvesti naujas stambios prekybos mokestis yra menkai pagrįstas. Stambios prekybos mokesčio įstatymo projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad pagrindinis šio mokesčio įvedimo tikslas – fiskalinėmis priemonėmis spręsti Lietuvos mažmeninės prekybos rinkos specifikos problemas, susijusias su „ypač didelę rinkos galią turinčių stambios prekybos įmonių veikla, taip pat poreikiu skatinti smulkaus verslo plėtrą, siekiant maksimalaus mokestinio teisingumo“. Vis dėlto, Lietuvos banko nuomone, reikėtų tiksliau įvardyti siekiamų mažmeninės prekybos rinkos struktūros pokyčių pobūdį bei mastą ir išsamiau pagrįsti siūlomos mokestinės priemonės efektyvumą. Be atitinkamų paaiškinimų, pasiūlymas įvesti naują stambios prekybos mokestį vertintinas kaip išimtinai fiskalinių tikslų siekimas.
Siūlymas plėsti fizinių asmenų nekomercinės paskirties nekilnojamojo turto (NT) apmokestinimo bazę vertintinas teigiamai, tačiau, Lietuvos banko vertinimu, yra erdvės tolesniam NT mokesčio tobulinimui. Fizinių asmenų nekomercinio NT neapmokestinamosios vertės sumažinimas nuo 220 tūkst. iki 100 tūkst. Eur turėtų papildomai paliesti apie 2 proc. būsto savininkų ir apie 12 proc. būsto fondo Lietuvoje vertės. Vis dėlto reikšmingos įtakos NT rinkai tai neturėtų daryti, pirmiausia dėl to, kad pokytis turės įtakos tik nedidelei būsto sandorių daliai. Lietuvos banko skaičiavimai rodo, kad būsto pirkimo ir pardavimo sandorių, viršijančių 100 tūkst. Eur, Lietuvoje sudaroma vos apie 6,5 proc. Be to, apie pusė didesnių sandorių sudaroma ne pavienių asmenų, o, pavyzdžiui, kartu su sutuoktiniu, todėl realų poveikį siūlomi mokestiniai pakeitimai turėtų tik apie 3 proc. visų Lietuvoje sudaromų būsto sandorių, iš jų didžioji dalis (apie 75 %) sudaromi Vilniaus mieste. Skaičiavimai rodo, kad būtų prasminga ryžtingiau mažinti NT mokesčiu neapmokestinamo turto vertės ribą ir tokiu būdu įvesti platesnės apimties visuotinį, progresyvų NT mokestį. Tokią nuomonę pagrindžiančius argumentus ir minėtais principais pagrįstą fizinių asmenų NT mokesčio pavyzdį Lietuvos bankas 2018 m. pateikė Lietuvos Respublikos Vyriausybei, Finansų bei Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoms[8].
Siūlomas finansų rinkos dalyvių mokestis padidintų valdžios sektoriaus pajamas trumpuoju laikotarpiu, tačiau darytų neigiamą įtaką skolinimo augimui, jo kainai ir finansų sistemos stabilumui. Pastebime, kad finansų sektorius savo kritinėmis funkcijomis (pvz., jame laikomos gyventojų ir įmonių lėšos, atliekami atsiskaitymai) skiriasi nuo kitų ekonomikos sektorių. Vertinant šio mokesčio įtaką, svarbu atkreipti dėmesį tiek į tiesiogines galimas pasekmes (didesnė skolinimo kaina, sumažėjęs skolinimas, mažiau pelningai veikiančių bankų stabilumas), tiek ir į formuojamas paskatas finansų rinkos dalyviams. Atkreipiame dėmesį, kad Europos Centrinis Bankas, teikęs nuomonę prieš įvedant rinkos dalyvių mokestį kitose šalyse (pvz., Lenkijoje ir Rumunijoje), akcentavo, kad mokestis turėtų būti susietas su specifine rizika, kylančia iš finansų sistemos ir taikomas tai rizikai mažinti, o ne biudžeto įplaukoms padidinti (vėlgi išimtinai fiskalinis siūlomos mokestinės priemonės tikslas).
2019 m. spalio 11 d. registruotame įstatymo projekte[9] pasiūlytas finansų rinkos dalyvių mokestis, stipriau sulėtėjus ekonomikos augimui, galėtų kelti papildomų iššūkių finansiniam stabilumui. Norime pabrėžti, kad santykinai didelis mokestis, priklausantis nuo finansų rinkos dalyvių turto vertės ir nepriklausantis nuo jų veiklos rezultato konkrečiu laikotarpiu, didesnio ekonomikos augimo sulėtėjimo ar nuosmukio metu keltų papildomų iššūkių finansų įstaigų, ypač mažiau pelningų, veiklos tvarumui ir riziką ribojančių normatyvų vykdymui. Be to, bankai gali siekti didinti rizikingų paskolų dalį portfelyje tam, kad būtų pasiektas banko akcininkų nustatytas viso paskolų portfelio pelningumas.
Be to, toks finansų rinkos dalyvių mokestis mažintų kreditavimo prieinamumą, didintų kreditavimo kainą, o tai mažintų ir ekonomikos augimą. Lietuvoje apie tris ketvirtadalius bankų turto sudaro paskolos gyventojams ir įmonėms, o bankų koncentracija yra viena didžiausių Europoje. Esant didelei bankų koncentracijai, tikėtina, kad dalis mokesčio naštos būtų perkelta naujiems skolininkams. Dėl to, tikėtina, didėtų bankų suteikiamų paskolų maržos ir (arba) kitų paslaugų įkainiai, mažėtų indėlių palūkanų normos. Skaičiavimai rodo, kad priklausomai nuo to, kokią dalį mokesčio naštos bankai perkeltų skolininkams, namų ūkiams teikiamų naujų paskolų palūkanų norma galėtų išaugti 0,2–0,5, o įmonėms – 0,2–0,4 proc. punkto[10].
Besikeičiančios veiklos sąlygos bankų sektoriuje ir mažesnis mokesčių stabilumas gali turėti įtakos galimų investuotojų, besidominčių bankų ar specializuotų bankų licencijomis, planams Lietuvoje. Tad mokesčio įvedimas apsunkintų bendrą Lietuvos institucijų tikslą skatinti konkurenciją ir mažinti koncentraciją Lietuvos finansų sektoriuje.
Atkreipiame dėmesį, kad finansų rinkos dalyvių mokesčio nauda yra didesnė tada, kai mokestis formuoja į finansinio stabilumo didinimą orientuotas paskatas ir savo dydžiu nekelia grėsmės finansų įstaigos veiklos tvarumui. Formuojant tokias paskatas, tikslinga mokestį taikyti finansų įstaigų didesnės rizikos turtui ar įsipareigojimams (pvz., neapdraustiems indėliams). Nors šalių praktika skiriasi, pažymėtina, kad daugelyje šalių (pvz., Didžiojoje Britanijoje, Slovakijoje, Vokietijoje) taikomi finansų įstaigų mokesčiai yra skaičiuojami nuo rizikingesnių finansų įstaigos įsipareigojimų, taip sukuriant paskatas bankams naudotis saugesniais finansavimosi šaltiniais. Kai kuriose kitose šalyse (pvz., Islandijoje, Norvegijoje) finansų įstaigoms taikomas padidintas pelno mokesčio tarifas, taip susiejant mokesčio dydį su finansų įstaigos veiklos rezultatu ir nekeliant grėsmės jos veiklos tvarumui. Lietuvos banko nuomone, siūlant bankų mokestį svarbu įvertinti galimas alternatyvas, kurios savo pobūdžiu būtų labiau orientuotos į finansinio stabilumo užtikrinimą.
Kainų raidai Lietuvoje poveikį turės šie projektuose numatyti diskretūs sprendimai: akcizų didinimas, išmokų vaikams didinimas, didesnis atlygis valdžios sektoriaus darbuotojams ir kt. Projektuose planuojami pakeitimai, neįskaitant stambios prekybos mokesčio, vidutinę metinę infliaciją 2020 m. turėtų didinti apie 0,3, o 2021 m. – apie 0,1 proc. punkto. Jei būtų įvestas stambios prekybos mokestis, tai vidutinę metinę infliaciją 2020 m. padidintų dar 0,2–0,3 proc. punkto. Vidutinei metinei infliacijai poveikį turės šie sprendimai: a) išmokos vaikams. Nuo 2020 m. siūloma tikslines išmokas vaikams padidinti nuo 50 iki 60 Eur; b) atlygis darbuotojams. Jis 2020 m. didės dėl kelių sprendimų: 1) 2020 m. sausio mėn. nuo 555 iki 607 Eur padidės minimalioji mėnesinė alga; 2) nuo 2020 m. didinamas darbo užmokestis valdžios sektoriaus darbuotojams (dėl pareiginės algos bazinio dydžio didinimo ir kitų vienkartinių sprendimų); c) akcizų didinimas. Nuo 2020 m. sausio 1 d. didinami akcizų tarifai dyzeliniams degalams, benzinui, žemės ūkyje naudojamiems dyzeliniams degalams, naikinama akcizų lengvata šildymui skirtiems gazoliams; nuo 2020 m. kovo 1 d. didinami akcizų tarifai tabako produktams ir alkoholiniams gėrimams; d) gyventojų pajamų mokesčio (GPM) pakeitimai. Nuo 2020 m. neapmokestinamasis pajamų dydis (NPD) bus didinamas mažiau, nei buvo numatyta anksčiau, nustatomas 32 proc. GPM tarifas 84 vidutinius darbo užmokesčius viršijančiai darbo pajamų daliai; e) socialinio draudimo sistemos pakeitimai. Nuo 2020 m. didinamos šalpos išmokos, „pensijų priemokų“ riba. f) kiti pakeitimai: stambios prekybos mokesčio įvedimas, transporto priemonių taršos mokesčio įvedimas, fizinių asmenų NT mokesčiu neapmokestinamosios vertės sumažinimas, finansų rinkos dalyvių mokesčio įvedimas. Šių sprendimų grynasis poveikis gyventojų disponuojamosioms pajamoms bus teigiamas ir sudarys apie 226 mln. Eur. Makroekonominiu požiūriu individualūs priemonių poveikiai, išskyrus stambios prekybos mokesčio poveikį, infliacijai yra maži, todėl pateiktas suminis poveikio vertinimas. |
Atsižvelgti |
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
2. |
Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė, 2019-11-12 Nr. BPE-5 |
|
|
|
Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinio įstatymo 6 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad struktūrinio postūmio užduotis ir jų gaires likusiais vidutinio laikotarpio metais Vyriausybė siūlo Seimui ir Seimas jas nustato tik tiems metams, prieš kuriuos faktinis arba numatomas struktūrinis valdžios sektoriaus deficitas yra didesnis arba faktinis ar numatomas struktūrinis valdžios sektoriaus perteklius yra mažesnis negu vidutinio laikotarpio tikslas. Lietuvos Respublikos 2020 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto apžvalgoje Vyriausybė nurodė, kad 2019 m. numatomas 0,9 proc. BVP struktūrinis valdžios sektoriaus deficitas, įvertinus Europos Komisijos suteiktą lankstumo išlygą dėl struktūrinių reformų, yra mažesnis už vidutinio laikotarpio tikslą (1 proc. BVP deficitą), todėl struktūrinio postūmio užduotis nebuvo nustatyta. Fiskalinės institucijos vertinimu, numatomas 2019 m. struktūrinis valdžios sektoriaus deficitas, įvertinus Europos Komisijos suteiktą lankstumo išlygą dėl struktūrinių reformų, taip pat sudarys 0,9 proc. BVP ir bus mažesnis už vidutinio laikotarpio tikslą, todėl, rengiant Lietuvos Respublikos 2020 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektą, struktūrinio postūmio užduotis pagrįstai nenustatyta. Fiskalinė institucija, atlikdama Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme nustatytų taisyklių laikymosi stebėseną ir remdamasi Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos nepriklausomoms fiskalinėms institucijoms rekomenduojamais principais, atliko 2020 m. valdžios sektoriaus finansinių rodiklių vertinimą ir teikia Seimui savo nuomonę. Valdžios sektoriui priskiriami biudžetai turi būti sudaromi laikantis nacionalinių taisyklių ir Europos Sąjungos taisyklių, kurios taikomos Lietuvai kaip euro zonos narei. Nacionalinėmis fiskalinės drausmės taisyklėmis siekiama ilgalaikio valdžios sektoriaus finansų tvarumo ir ekonomikos stabilizavimo. Ekonomikos stabilizavimas vykdant anticiklinę fiskalinę politiką būtinas tam, kad būtų išvengta ekonomikos perkaitimo ir vėliau einančio nuosmukio ciklų. Gerais laikais suformavus pakankamą fiskalinę erdvę staigiems šokams akumuliuoti, nuosmukio metu galima būtų vykdyti ne prociklinį konsolidavimą, o neutralią fiskalinę politiką ar net anticiklinį skatinimą. Dėl Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme nustatytų fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi 1. Vyriausybės vertinimu, suplanuoti 2020 m. valdžios sektoriaus finansiniai rodikliai užtikrins anticiklinę fiskalinę politiką. Fiskalinės institucijos vertinimu, 2019 m. Lietuvos fiskalinė politika išlikdama procikline 2020 m. gerina kryptį ir tampa neutrali. 2. Remiantis fiskalinės institucijos interim valdžios sektoriaus finansinių rodiklių vertinimu, tikėtina, kad 2019 m. nebus užtikrintas perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės laikymasis ir pasitvirtins 2018 m. rudenį daryta išvada, kad, rengiant 2019 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektus, išlaidų augimo ribojimo taisyklė buvo pagrįstai netaikoma. 3. Vyriausybės vertinimu 2020 m. bus laikomasi perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės. Vyriausybė 2020 m. projektuoja 0,7 proc. BVP dydžio struktūrinį valdžios sektoriaus deficitą, t. y. 0,7 proc. p. BVP mažesnis, negu yra numatomas 2019 m. (1,4 proc. BVP) ir yra mažesnis už vidutinio laikotarpio tikslą. Fiskalinės institucijos ex-ante vertinimu, yra rizika, kad 2020 m. bus nesilaikoma perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės. Pastaroji taisyklė reikalauja, kad 2020 m. struktūrinio valdžios sektoriaus rodiklio absoliučioji vertė turi būti mažesnė negu vidutinio laikotarpio tikslo absoliučioji vertė. 2020 m. struktūrinis valdžios sektoriaus deficitas sudaro 1,3 proc. BVP, ir tai yra daugiau negu vidutinio laikotarpio tikslas. Finansų ministerijos ir fiskalinės institucijos vertinimų skirtumą lemia numatomo 2019 m. ir projektuojamo 2020 m. valdžios sektoriaus balanso rodiklių dydžiai ir produkcijos atotrūkio nuo potencialo skirtingi įverčiai. 4. Išskyrus nuomonę dėl perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės, 2020 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektai sudaryti laikantis Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme nustatytų fiskalinės drausmės taisyklių. 5. Valstybinio socialinio draudimo ir privalomojo sveikatos draudimo fondų biudžetų projektai 2020 m. buvo parengti laikantis Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme nustatytų valdžios sektoriui priskiriamų biudžetų taisyklių reikalavimų. 6. Pagal suplanuotus 2020 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektus nėra erdvės prisiimti daugiau įsipareigojimų, didinančių išlaidas ar mažinančių pajamas. Jei būtų prisiimami papildomi ilgalaikiai įsipareigojimai, tai jie turėtų būti kompensuojami naujomis priemonėmis, užtikrinančiomis ilgalaikį tvarų pajamų šaltinį. Dėl valstybės skolos 7. 2020 m. valdžios sektoriaus skolos rizikos veiksnių balansas yra neigiamas, nes skolą gali didinti didesnis nei projektuojama valstybės biudžeto deficitas. Projektuojami pirminiai valdžios sektoriaus perviršiai skolos nemažins, nes socialinės apsaugos fondų subsektoriaus projektuojami perviršiai bus skirti rezervų kaupimui. Santykinė, procentais BVP išreikšta, skola išliks stabili dėl palankaus ekonomikos augimo ir žemos palūkanų normos skirtumo – automatinės skolos dinamikos. 8. Būtina apsispręsti, kokio dydžio minimalų fiskalinį rezervą Lietuva turi sukaupti ir (ar) kiek ciklinių pajamų skirti skolai mažinti. Fiskalinė institucija, kaip ir Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija, pabrėžia optimalaus skolos lygio apibrėžimo bei finansinių rezervų kaupimo reikalingumą. Šią išvadą pagrindžianti analizė pateikta ataskaitoje „2020 m. valdžios sektoriaus finansinių rodiklių vertinimas“, kuri kartu su išvada teikiama Seimui. |
Atsižvelgti |
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||
5. Subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pasiūlymai: nesvarstyti.
6. Komiteto sprendimas ir pasiūlymai:
6.1. Sprendimas: nepritarti pateiktam Lietuvos Respublikos 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektui Nr. XIIIP-4014, atsižvelgiant į Seimo kanceliarijos Teisės departamento, Lietuvos banko, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkciją išvadose pateiktus pastebėjimus. Argumentai:
6.1.1. ne visos diskrecinių pajamų priemonės gali būti patvirtintos, todėl yra rizika, kad 2020 m. pajamų bus surinkta mažiau nei planuota. Vykdoma mokesčių reforma reikšmingai sumažino biudžeto pajamas, o išlaidų didėjimą lems papildomos išlaidos įvairių grupių darbo užmokesčio didinimui bei didesnės išmokos vaikams. Reikšminga pajamų dalis numatoma iš geresnio mokesčių administravimo, tačiau nepateikiama jokių įtikinamų priemonių, kad pajamos tikrai bus surinktos. Pagal suplanuotus 2020 m. valdžios sektoriaus biudžetų projektus nėra erdvės prisiimti daugiau įsipareigojimų, didinančių išlaidas ar mažinančių pajamas. Jei būtų prisiimami papildomi ilgalaikiai įsipareigojimai, tai jie turėtų būti kompensuojami naujomis priemonėmis, užtikrinančiomis ilgalaikį tvarų pajamų šaltinį. Atkreiptinas dėmesys, kad į Vyriausybės patvirtintą ir Seimui pateiktą biudžeto projektą 2020 m. įtraukti mokestiniai pakeitimai, kurie dar nėra aišku ar bus patvirtinti Seime, o teikiamos mokestinių pakeitimų alternatyvos nėra išdiskutuotos ir tinkamai įvertintos bei pagrįstos.
6.1.2. yra rizika, kad 2020 m. bus nesilaikoma perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės. Taikant nepriklausomų institucijų produkcijos atotrūkio nuo potencialo paskutiniais turimais duomenimis grįstus įverčius ir eliminavus su mokesčkų administravimo pagerinimu susijusias pajamas bei atsižvelgiant į tai, kad nėra pateikta įtikinamų priemonių, užtikrinančių, kad papildomos pajamos bus tikrai surinktos, yra rizika, kad 2020 m. biudžetas netenkins Fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinio įstatymo perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės. Pažymėtina, kad panaši papildomų pajamų suma iš geresnio mokesčių administravimo buvo planuota, tačiau šis planas nėra vykdomas, todėl tikėtina, kad jau 2019 m. nebus užtikrintas perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės laikymasis, ką pažymėjo Audito komitetas ir nepriklausomos institucijos savo išvadose dėl 2019 m. biudžeto.
6.1.3. neužtikrinamas tinkamas fiskalinės erdvės sunkmečiui kūrimas, o formuojama erdvė nepakankama. Numatomų rezervų dalies naudojimas einamosioms išlaidoms kompensuoti ir neaiški fiskalinių rezervų struktūra, kai neproporcingai didelė valstybės finansinio rezervo dalis formuojama specializuotų fondų rezervuose, neatitinka tikslo – kaupti valstybės piniginius išteklius, reikalingus valstybės biudžeto išlaidoms esant sunkmečiui finansuoti. Siekiant kaupti tvarius fiskalinius rezervus, būtina įvertinti ir teisės aktuose nustatyti labai aiškias pripažinimo fiskaliniu rezervu sąlygas, kad būtų identifikuojama, kokios Rezervinio (stabilizavimo) fondo, Privalomo sveikatos draudimo fondo, Valstybinio socialinio draudimo fondo, Ilgalaikio darbo išmokų bei Garantinio fondo dalys laikytinos fiskaliniu rezervu ir kokie yra siektini minimalūs fiskalinių rezervų dydžiai.
6.1.4. į rezultatus orientuoto valstybės biudžeto sudarymas vykdomas formaliai, neužtikrintas tinkamas asignavimų pagrįstumas. Kartu su projektu Nr. XIIIP-4014 pateikta informacija apie valstybės biudžeto asignavimų valdytojų asignavimus ir pasiektus ir planuojamus pasiekti veiklos rezultatus, kelia abejonių ar buvo tinkamai ir objektyviai įvertinta asignavimų valdytojų pateikta informacija apie planuojamus pasiekti rezultatus, vertinimo kriterijus, nes dauguma numatytų rezultatų kriterijų yra netinkami tikslų pasiekimui vertinti.
6.2. Pasiūlymai: nėra.
7. Balsavimo rezultatai: balsavimui teikta formuluotė nepritarti pateiktam projektui Nr. XIIIP-4014: už –3, prieš –1, susilaikė –1.
8. Komiteto paskirti pranešėjai: Ingrida Šimonytė.
Komiteto pirmininkė Ingrida Šimonytė
(Komiteto biuro patarėja Jolanta Zibavičiūtė)