LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ALKOHOLIO KONTROLĖS ĮSTATYMO NR. I-857 12, 16 IR 24 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO
2021-11-03 Nr. XIVP-997
Vilnius
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, Europos Sąjungos teisės aktams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 3 straipsniu keičiamo Alkoholio kontrolės įstatymo (toliau – keičiamas įstatymas) 24 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kad: „Rinkliavos už mažmeninės prekybos alkoholio produktais licencijų išdavimą ir perregistravimą privalo būti naudojamos psichoaktyviųjų medžiagų paklausos mažinimo priemonių įgyvendinimui savivaldybės tarybos nustatyta tvarka.“ Ši nuostata galėtų reikšti, kad visas savivaldybių pajamas (100 procentų), gautas už išduotas mažmeninės prekybos alkoholiniais gėrimais licencijas ir įskaitytas į atitinkamos savivaldybių biudžetą, savivaldybės turės perskirstyti ne įgyvendindamos savarankiškąją savivaldybių funkciją – sudaryti ir tvirtinti savo biudžetą (Konstitucijos 121 straipsnio 1 dalis), o keičiamo įstatymo pagrindu. Vertindami šią nuostatą, atkreipiame dėmesį, jog pagal keičiamo įstatymo nuostatas, t. y., 184 straipsnio 1 dalies 3 punktą ir 185 straipsnio 3 punktą, už visas su alkoholiu susijusias veiklas mokama valstybės rinkliava. Rinkliavų įstatymo 16 straipsnio 1 dalyje imperatyviai nustatyta, kad „Valstybės rinkliava įskaitoma į tą biudžetą, iš kurio išlaikoma paslaugą suteikianti institucija“. Atsižvelgiant į tai, kad pagal keičiamo įstatymo 16 straipsnio 3 dalį mažmeninės prekybos alkoholiniais gėrimais licencijas išduoda, papildo, rekvizitus patikslina atitinkamos savivaldybės vykdomoji institucija, valstybės rinkliava už šių licencijų išdavimą ir „perregistravimą“ (jeigu šis reikalavimas būtų įtvirtintas) turi būti įskaitoma į atitinkamos savivaldybės biudžetą. Taigi, pajamos iš aptariamų rinkliavų yra savivaldybių pajamos (Biudžeto sandaros įstatymo 22 straipsnis), o ne savivaldybėms skiriamos valstybės biudžeto dotacijos konkrečioms funkcijoms vykdyti. Šiame kontekste atkreipiame dėmesį į tai, jog pagal Biudžeto sandaros įstatymo 3 straipsnio 2 dalį, Lietuvos Respublikoje surenkami mokesčiai, privalomos įmokos ir rinkliavos gali būti perskirstomi tik per valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, Valstybinio socialinio draudimo fondą, Privalomojo sveikatos draudimo fondą, Rezervinį (stabilizavimo) fondą, Garantinį fondą, Ilgalaikio darbo išmokų fondą. Pažymėtina, kad Konstitucinio Teismo doktrinoje ne kartą konstatuota, kad „Pagal Konstituciją savivaldybių biudžetai yra savarankiški. Savivaldybių biudžetų savarankiškumas – svarbus savivaldybių veiklos savarankiškumo pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją konstitucinio principo aspektas.” (2002 m. sausio 14 d., 2015 m. birželio 11 d. nutarimai), “Konstitucijos 121 straipsnio 1 dalies nuostata, kad savivaldybės sudaro ir tvirtina savo biudžetą, reiškia, jog savivaldybės sudaro ir tvirtina savo biudžetą pačios. Savivaldybės biudžete turi būti numatomos pajamos, taip pat išlaidos, reikalingos jos funkcijoms finansuoti.” (2002 m. sausio 14 d. nutarimas). Taigi, keičiamo įstatymo 24 straipsnio 2 dalyje numatytas reguliavimas, ta apimtimi, kuria įstatymu siūloma perskirstyti savivaldybių biudžeto pajamas nustatant, kad visos pajamos (100 procentų), gautos už mažmeninės prekybos alkoholio produktais licencijų išdavimą ir perregistravimą privalo būti naudojamos psichoaktyviųjų medžiagų paklausos mažinimo priemonių įgyvendinimui, prieštarauja Konstitucijos 121 straipsnio 1 daliai, kurioje garantuojama savivaldybės teisė savarankiškai rengti ir tvirtinti savo biudžetą.
2. Projekto 1 – 2 straipsniais yra siūloma pakeisti alkoholio produktų gamybos, vertimosi didmenine prekyba alkoholio produktais bei vertimosi mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais licencijų galiojimo tvarką, nustatant kasmetinį šių licencijų perregistravimą ir kartu nustatant, kad neperregistruotos licencijos negalioja. Pasiūlymų turinys diskutuotinas šiais aspektais.
2.1. Civilinio kodekso 2.79 straipsnio 1 dalyje yra nustatyta: „Licencija išduodama neterminuotam laikui, jei yra įvykdytos licencijavimo taisyklėse nustatytos sąlygos.“ Tokia Civilinio kodekso norma Civilinio kodekso komentare aiškinama taip: „Licencijos išdavimas neterminuotam laikui reiškia, kad įstatymas ar licencijavimo taisyklės negali nustatyti jokio licencijos galiojimo termino, taip pat jo perregistravimo ar reikalauti atlikti panašių veiksmų, sukeliančių tokius pačius padarinius kaip ir licencijos laikinumas.[1]“ Taigi, vertinant Civilinio kodekso nuostatas ir jų turinio esmę, pažymėtina, kad siūlomas reguliavimas neatitinka Civilinio kodekso 2.79 straipsnio 1 dalies nuostatos ir jai prieštarauja. Šiame kontekste atkreipiame dėmesį, kad Civilinio kodekso 1.3 straipsnio 2 dalyje yra nustatyta: „Jeigu yra šio kodekso ir kitų įstatymų prieštaravimų, taikomos šio kodekso normos, išskyrus atvejus, kai šis kodeksas pirmenybę suteikia kitų įstatymų normoms.“ Atsižvelgiant į tai, kad Civilinis kodeksas nesuteikia jokios pirmenybės teisinius santykius, susijusius su licencijų neterminuotu galiojimu, kituose įstatymuose reguliuoti kitaip, nei tai reguliuojama Civiliniame kodekse, teigtina, kad siūlomas įstatymo pakeitimas būtų niekinis, neturintis jokio teisinio krūvio ir negalėtų būti taikomas. Atsižvelgiant į tai siūlytina atsisakyti teikiamo įstatymo pakeitimo.
2.2. Keičiamo įstatymo III skyriaus trečiasis skirsnis reguliuoja tik licencijos išdavimo procesą, tačiau šiame skirsnyje nenustatomas joks reguliavimas, susijęs su licencijų „perregistravimo“ procesu. Šiame kontekste atkreipiame dėmesį, jog pagal Konstitucinio Teismo oficialiąją doktriną, su asmenų teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu. Be to, atkreipiame dėmesį, kad licencijos neperregistravimas laikytinas esmine ūkinės veiklos sąlyga, kadangi licencijos neperregistravimas, naikintų licencijos galiojimą. Šiame kontekste pažymime, kad Konstitucinis Teismas 2008 m. kovo 15 d. nutarime nurodė: „<...> nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus pagal Konstituciją galima tik įstatymu <...>“. Todėl teigtina, kad įstatyme neįtvirtinus visų licencijos „perregistravimo sąlygų“ ir kriterijų, turėtų būti svarstoma šio pasiūlymo atitiktis Konstitucinio Teismo oficialiajai doktrinai.
3. Projekto 3 straipsniu keičiamo įstatymo 24 straipsnio 2 dalyje vartojama sąvoka „mažmeninės prekybos alkoholio produktais licencijų“ derintina su keičiamo įstatymo 16 straipsnio 3 dalyje vartojama sąvoka „licenciją verstis mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais“. Be to, šioje dalyje brauktini pertekliniai žodžiai „privalo būti“, o sąvoka „psichoaktyviųjų medžiagų“ turi būti apibrėžta, nes ji nėra vartojama keičiamame įstatyme.
4. Atsižvelgiant į tai, kad keičiamo įstatymo 30 straipsnyje yra nustatyta, kad valstybės alkoholio kontrolės politiką pagal kompetenciją formuoja ir koordinuoja Lietuvos Respublikos Seimas, Lietuvos Respublikos Vyriausybė, Nacionalinė sveikatos taryba, savivaldybių tarybos, kitos įstatymų nustatytos institucijos, manytina, kad dėl projekto turi būti gauta Vyriausybės išvada.
5. Įvertinus projekte siūlomo įtvirtinti teisinio reguliavimo visumą, projekto 4 straipsnio 3 dalies nuostatoje „Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija iki 2021 m. gruodžio 31 d. priima šio įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus” suformuluotas pavedimas, pagal kurį Vyriausybės “įgaliota institucija” turėtų priimti šio įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus, stokoja teisinio pagrįstumo. Atkreipiame dėmesį, kad pagal keičiamo įstatymo 16 straipsnio 7 dalį tik Vyriausybė, remdamasi šiuo Įstatymu, Civiliniu kodeksu ir Europos Sąjungos teisės reikalavimais, turi įgaliojimus nustatyti didmeninės ir mažmeninės prekybos alkoholio produktais licencijavimo taisykles.
Departamento direktorius Andrius Kabišaitis
O. Buišienė, tel. (8 5) 239 6160, el. p. [email protected]
J. Jarmakovič, tel. (8 5) 239 6055, el. p. [email protected]
D. Zebleckis, tel. (8 5) 239 6906, el. p. [email protected]