 |
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
|
|||||
|
|
|||||
|
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai E. pristatymo informacinė sistema
Lietuvos savivaldybių asociacijai El. p. bendras@lsa.lt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
VĮ Valstybės žemės fondui El. p. info@vzf.lt
|
|||||
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL MELIORACIJĄ REGLAMENTUOJANČIŲ TEISĖS AKTŲ |
|||||
2018 m. rugpjūčio 3 d. Nr. 4-01-6106
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos
prevencijos įstatymo Nr. IX-904
8 straipsnio 2 dalies nuostatomis atlikome melioraciją reglamentuojančių
teisės aktų antikorupcinį vertinimą. Antikorupciniu požiūriu buvo įvertintos
šių teisės aktų nuostatos:
1. Lietuvos Respublikos melioracijos įstatymo Nr. I-323 (toliau – Melioracijos įstatymas).
2. Melioracijos techninio reglamento MTR 1.12.02:2016 „Melioracijos darbų valstybinės priežiūros ir melioracijos sistemos naudojimo valstybinės priežiūros taisyklės“, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2006 m. sausio 31 d. įsakymu Nr. 3D-36 (toliau – Valstybinės priežiūros taisyklės).
3. Valstybei nuosavybės teise priklausančių melioracijos statinių ir melioracijos sistemų naudojimo, būklės vertinimo ir melioracijos darbų finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2013 m. kovo 21 d. įsakymu Nr. 3D-211 (toliau – Naudojimo, būklės vertinimo ir finansavimo taisyklės).
4. Techninių sąlygų statiniams ir įrenginiams melioruotoje žemėje projektuoti išdavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 1996 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. 283 (toliau – Techninių sąlygų išdavimo taisyklės).
5. Melioracijos techninio reglamento MTR 1.05.01:2005 „Melioracijos statinių projektavimas“, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2005 m. sausio 3 d. įsakymu Nr. 3D-1 (toliau – Projektavimo tvarka).
6. Melioracijos techninio reglamento MTR 1.05.01:2015 „Melioracijos statinių projekto ekspertizė ir melioracijos statinių ekspertizė“ patvirtintą Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro
2015 m. spalio 28 d. įsakymu Nr. 3D-803 (toliau – Ekspertizių tvarka).
Antikorupcinis vertinimas atliktas atsižvelgiant į Korupcijos rizikos analizės atliktos Kauno rajono savivaldybės veiklos srityse[1] išvadas, kuriose buvo nustatyti teisinio reglamentavimo trūkumai viešųjų pirkimų būdu perkant melioracijos projektų ekspertizės paslaugas ir naudojant melioracijai skirtas lėšas.
Antikorupcinio vertinimo metu buvo analizuojamos ir vertinamos melioracijos statinių ir įrenginių nurašymo, melioruotų plotų išbraukimo iš žemės ūkio paskirtiems melioruotos žemės apskaitos, melioracijos statinių ir melioracijos sistemų naudojimą, būklės vertinimą ir priežiūrą reglamentuojančių teisės aktų nuostatos.
Atlikę antikorupcinį vertinimą, siekdami didesnio atsparumo korupcijai melioracijos srityje, teikiame šias pastabas ir pasiūlymus.
Dėl Melioracijos įstatymo nuostatų
1. Nepakankamai reglamentuotas žemės savininkų, kurių žemėje veikia bendro naudojimo melioracijos sistemos[2], teisių ir pareigų bendro naudojimo melioracijos sistemų priežiūrai, turinys bei prižiūrinčių subjektų kompetencija vykdant priežiūrą.
1.1. Melioracijos įstatymo 3 straipsnyje nustatyta, kad žemės sklype esantys melioracijos statiniai yra žemės sklypo priklausiniai ir nuosavybės teise priklauso žemės sklypo savininkui, jeigu sutartis nenustato kitaip, išskyrus valstybei nuosavybės teise priklausančius melioracijos ir hidrotechnikos statinius, nurodytus šio straipsnio 2 dalyje. Svarbu yra tai, kad melioracijos sistemos paprastai apima kelių žemės savininkų plotus, tačiau teisiniame reguliavime nėra nuostatų aptariančių žemės savininkų teises ir pareigas, skirtas užtikrinti visos tam tikros teritorijos melioracijos sistemų veikimą (melioracijos sistemos ir įrenginiai yra tarpusavyje susiję, veikdami kartu reguliuoja vandens režimą tam tikros teritorijos) savininkų žemės sklypuose bendrai, o ne kiekvieno sklypo atskirai. Dėl minėto nepakankamo reguliavimo, sugedus (kai gedimas konkrečiam savininkui priklausiančiame žemės sklype atsirastų ne dėl jo kaltės) tokios melioracijos sistemos daliai konkretaus savininko sklype, pagal šiuo metu galiojančias nuostatas, jis savo lėšomis turėtų organizuoti melioracijos sistemos gedimo remontą, nors sistema naudą teikia ir kitiems gretimų žemės sklypų savininkams, tačiau gretimų žemės sklypų savininkai, nebūtų suinteresuoti prisidėti prie atsiradusių gedimų šalinimo.
Atitinkamai tokios situacijos gali nulemti žemės savininkų ginčus į kurių sprendimą būtų įtraukiami ir viešojo sektoriaus subjektai, tačiau pastarieji, dėl nepakankamai aiškaus žemės savininkų teisių ir pareigų turinio tokius ginčus spręstų savo nuožiūra. Manytina, kad korupcijos rizika gali egzistuoti tais atvejais, kai žemės sklypų, kuriuose veikia bendro naudojimo melioracijos sistemos, savininkais yra valstybė ir privatūs asmenys, pastariesiems siekiant, kad už valstybės lėšas būtų sutvarkytos ir privačiuose žemės sklypuose esančios bendro naudojimo melioracijos sistemos dalys.
Atsižvelgdami į tai, kad pagal viešai prieinamą informaciją daugumos melioracijos statinių ir melioruotų plotų būklė yra prasta[3], o esamas teisinis reguliavimas neskatina melioruotos žemės savininkų rūpintis melioracijos sistemomis, siūlome svarstyti galimybę įstatyme plačiau reglamentuoti tokių sistemų savininkų teises ir pareigas.
1.2. Melioracijos įstatymo:
- 6 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad melioruotos žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo naudoti pagal paskirtį ir prižiūrėti melioruotoje žemėje esančius melioracijos statinius, nuosavybės teise priklausančius žemės savininkui, ir skubiai remontuoti, jei dėl jų gedimo gali būti padaryta žalos kitų asmenų ar valstybės turtui, gamtinei aplinkai,
- 7 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad melioracijos darbų ir melioracijos statinių naudojimo valstybinę priežiūrą atlieka valstybės įmonė Valstybinis žemėtvarkos institutas, t. y. nuo 2010 metų veikiantis Valstybinės žemės fondas.
- 7 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad valstybei nuosavybės teise priklausančius melioracijos statinius patikėjimo teise valdo ir naudoja savivaldybės.
Tačiau:
1.2.1. Melioracijos įstatyme nėra nustatyta:
- kas kontroliuoja, kaip privačios žemės sklypų savininkai laikosi 6 straipsnio 1 dalyje nustatytos pareigos ir kokios priemonės jiems turi būti taikomos jos nesilaikant;
- kas ir pagal kokius kriterijus sprendžia, kad dėl melioracijos statinio gedimo gali būti padaryta žalos kitų asmenų ar valstybės turtui ir kad yra reikalingas skubus remontas;
- kokią pagalbą privatūs asmenys gali gauti iš valstybės ar savivaldybės institucijų, kai reikia skubiai atlikti melioracijos statinių remontą, jeigu nustatoma, kad melioracijos statinių gedimai kelia grėsmę kitų asmenų ar valstybės turtui bei gamtinei aplinkai.
Manytina, kad korupcijos rizika gali egzistuoti tais, atvejais, kai privatūs melioracijos sistemų savininkai bus prižiūrimi tiek Valstybinės žemės fondo, tiek savivaldybių, kurių įgalioti asmenys gali tinkamai neįvertinti jiems suteiktos kompetencijos, be to skirtingai gali būti aiškinamos nuostatos kas konkrečiu atveju turi atlyginti žalą.
1.2.2. Įgyvendinamuosiuose teisės aktuose nėra pakankamai aiškiai nustatyta, kokius veiksmus turi atlikti privataus melioruoto žemės sklypo savininkas, kad organizuotų ar tinkamai atliktų melioruotos žemės ir joje esančių melioracijos statinių remontą.
Nepakankamas privačių melioruotos žemės sklypų ir juose esančių melioracijos įrenginių priežiūros ir poreikio skubiam remontui bei jo organizavimo proceso teisinis reglamentavimas mažina atsparumą korupcijai valstybės ir savivaldybių institucijoms įgyvendinant melioracijos statinių ir melioruotų plotų priežiūrą, todėl siūlome teisės aktuose reglamentuoti privačių asmenų atliekamos melioracijos statinių ir jiems priklausančių melioruotų plotų priežiūros procedūras, bei veiksmus, kurių jie privalo imtis pastebėję melioracijos statinių ar melioruotų žemės sklypų gedimus ar drėgmės režimo pasikeitimus.
1.3. Kaip minėta Melioracijos įstatymo 7 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad melioracijos darbų ir melioracijos statinių naudojimo valstybinę priežiūrą atlieka valstybės įmonė Valstybinės žemės fondas. Valstybinę priežiūrą reglamentuoja Valstybinės priežiūros taisyklės, kuriose nustatytos tik valstybinės priežiūros vykdytojų atliekamos funkcijos bei teisės, tačiau pareigos ir detali valstybinės priežiūros atlikimo tvarka, objektų ir projektų atrankos patikrinimams kriterijai, patikrinimų atlikimo tvarka, skundų nagrinėjimo procedūros ir terminai Valstybinės priežiūros taisyklėse nenustatyti. Nors taisyklėse nustatyta, kad tokią tvarką nustato Valstybinė priežiūros institucija, tačiau tokia tvarka viešai neskelbiama. Taip pat diskutuotina ir situacija, kai valstybinę priežiūrą atliekanti institucija, paskirta valstybės įmonė (Valstybinės žemės fondas), kurios darbuotojams suteikti viešojo administravimo įgaliojimai, pati nusistato priežiūros atlikimo taisykles ir pati jas įgyvendina.
Detaliai nereglamentuotos valstybinės priežiūros procedūros mažina melioracijos valstybinę priežiūrą atliekančių institucijų ir vykdytojų atsparumą korupcijai. Siūlome tobulinti melioracijos darbų ir melioracijos statinių naudojimo Valstybinės priežiūros taisykles jose nustatant detalią patikrinimų atlikimo tvarką, tikrinamų objektų ir projektų atrankos kriterijus, patikrinimų atlikimo bei skundų nagrinėjimo terminus ir t.t.
2. Nenustatyti pakankami reikalavimai valstybinės priežiūros vykdytojams.
Valstybinės priežiūros taisyklių 7 ir 19 punktuose nustatyta, kad melioracijos darbų ir melioracijos sistemų valstybinę priežiūrą bei patikrinimus atlieka valstybinės priežiūros vykdytojai (toliau – Vykdytojai). Vykdytojai turi viešojo administravimo įgaliojimus, tačiau 20 punkte jiems nustatytas tik reikalavimas turėti aukštąjį universitetinį arba jam prilygintą melioracijos srities išsilavinimą ir Žemės ūkio ministerijos išduotą ar pripažintą kvalifikacijos atestatą, kuriuo suteikiama teisė eiti bet kurios melioracijos srities techninės veiklos vadovo pareigas. Manome, kad Valstybinę priežiūrą atliekantiems asmenims turi būti taikomi aukštesni patikimumo, reputacijos reikalavimai, todėl Vykdytojams siūlome nustatyti ir nepriekaištingos reputacijos reikalavimus bei pareigą deklaruoti viešuosius ir privačius interesus.
3. Neviešinama informacija apie atliktus patikrinimus, nustatytus pažeidimus.
Valstybinės priežiūros taisyklių VII skyriuje nustatyta, kad Vykdytojai kasmet teikia ataskaitas Žemės ūkio ministerijai apie atliktus patikrinimus, nustatytus pažeidimus, bei duotus privalomus nurodymus, tačiau ši informacija viešai neskelbiama.
Siekdami atsparesnės korupcijai melioracijos valstybinės priežiūros veiklos siūlome viešinti valstybinės priežiūros Vykdytojų veiklą bei jos rezultatus.
4. Neaiški melioracijos statinių nurašymo bei melioruotų žemės ūkio paskirties žemės plotų išbraukimo iš apskaitos tvarka keičiant žemės paskirtį.
Naudojimo, būklės vertinimo ir finansavimo taisyklių 33 punkte nustatyta, kad melioracijos statinių nurašymas, melioruotos žemės išbraukimas iš žemės ūkio paskirties melioruotos žemės apskaitos atliekamas pakeitus žemės paskirtį ir (ar) tik nurašius melioracijos statinius ir tik tais atvejais, kai naikinami melioracijos statiniai nepadaro žalos kitų asmenų interesams ar valstybės turtui ir gamtinei aplinkai. Iš šios nuostatos neaišku, ar melioruotos žemės išbraukimui iš žemės ūkio paskirties melioruotos žemės apskaitos pakanka pakeisti žemės paskirtį ir kas išbraukus žemę iš žemės ūkio paskirties melioruotos žemės apskaitos tampa atsakingas už melioracijos statinių, melioracijos sistemų priežiūrą, nes pagal Valstybinės priežiūros taisyklių 8 punktą Valstybės žemės fondas valstybinę priežiūra atlieka tik nuo melioracijos statinių statybos užbaigimo akto pasirašymo dienos iki melioracijos statinių naudojimo pabaigos (statinio išbraukimo iš centrinio melioruotos žemės ir melioracijos statinių apskaitos duomenų banko).
Atsižvelgdami į minėtas Naudojimo, būklės vertinimo ir finansavimo taisyklių 33 punkto nuostatas, išbraukus melioruotą žemę iš žemės ūkio paskirties melioruotos žemės apskaitos, manome, kad melioracijos sistemos turėtų toliau funkcionuoti, būti prižiūrimos ir remontuojamos, kad nedarytų žalos privačių asmenų, valstybės ir savivaldybės turtui bei gamtinei aplinkai. Pagal analizuojamą galiojantį teisinį reglamentavimą (Vietos savivaldos įstatymo 7 str. 1 d. 27 p. ir Melioracijos įstatymo 7 str. 3 d.) darytina išvada[4], kad išbraukus melioruotą žemę iš apskaitos dėl jos paskirties pakeitimo, už joje esančių melioracijos statinių priežiūrą turėtų tapti atsakingos savivaldybės, tačiau teisės aktuose tokios pareigos prižiūrėti ir remontuoti ne žemės ūkio paskirties žemėje įrengtas melioracijos sistemas ar statinius savivaldybėms nėra nustatyta, todėl galimi neobjektyvūs veiksmai atliekant darbus melioruotoje žemėje, kurios paskirtis yra pakeista.
5. Nepakankamai aiškiai reglamentuota kokius statinius projektuojant privaloma turėti technines sąlygas reikalingas statiniams melioruotoje žemėje projektuoti.
Techninių sąlygų išdavimo taisyklių 2 punkte nustatyta, kad keliai, geležinkeliai, požeminės komunikacijos, dujotiekiai, elektros tiekimo, ryšių linijos, tiltai, vandens pralaidos ir kiti statiniai bei įrenginiai (pabraukta mūsų) Lietuvos Respublikoje melioruotoje žemėje projektuojami tik turint šių Taisyklių nustatyta tvarka išduotas technines sąlygas. Pagal šią nuostatą neaišku kokius statinius ir įrenginius apima sąvoka ir kiti statiniai ir įrenginiai. Neaiškiai apibrėžta sąvoka technines projektavimo sąlygas išduodančiam asmeniui suteikia per plačią diskreciją ir jis gali savo nuožiūra spręsti ar konkrečiam pastato projektui būtina išduoti technines sąlygas pastato projektavimui melioruotoje žemėje ar ne. Taip pat Techninių sąlygų išdavimo taisyklių 17 punkte nustatyta, kad parengtą projektą derinant už melioraciją savivaldybėje atsakingas savivaldybės administracijos darbuotojas pasirašo kiekviename projekto lape, tačiau kokius veiksmus turi atlikti derindamas projektą ir kas vykdo derinimo kontrolę nėra reglamentuota.
Per plati diskrecija išduodant ir derinant technines sąlygas statinių ir įrenginių projektams yra laikytina korupcijos rizikos veiksniu, todėl siūlome tobulinti teisės aktus tikslinant statinių ir įrenginių sąvokas ir reglamentuojant jų projekto atitikimo techninėms sąlygoms derinimo procedūrą, bei nustatyti, kad visais atvejais rengiat statinių ir įrenginių statybos, rekonstrukcijos bei remonto projektus yra privaloma gauti technines sąlygas jeigu jie projektuojami melioruotoje žemėje.
6. Neaiškūs atvejai kada rekonstruojant ir remontuojant melioracijos statinius yra privalomi techniniai ir darbų projektai.
Projektavimo tvarkos 5.9 ir 5.10 papunkčiuose, kuriuose reglamentuojamos melioracijos statinių techninio projekto ir darbo projekto sąvokos nustatyta, kad minėti projektai rengiami tik naujiems statiniams statyti, tuo tarpu 28 punkte nustatyta, kad techninis projektas rengiamas melioracijos statiniams rekonstruoti, remontuoti ir naujai statybai vykdyti nepriklausomai nuo darbų finansavimo šaltinio. Lyginant šias nuostatas tarpusavyje neaišku ar visais atvejais techninis projektas privalomas rekonstruojant ir remontuojant melioracijos statinius, taip pat neaišku ar jis visais atvejais reikalingas atliekant paprastąjį melioracijos įrenginių remontą ir kokiais kriterijais vadovaujantis nusprendžiama, kad toks projektas būtinas.
Neaiškus melioracijos statinių techninio projekto ir darbo projekto rekonstruojant ar remontuojant melioracijos statinius privalomumas sudaro sąlygas savivaldybių specialistams savo nuožiūra aiškinant šias nuostatas neracionaliai naudoti valstybės investicijų programos lėšas projektavimo darbams, kurių galbūt net nereikia atlikti. Siekdami racionalaus valstybės lėšų naudojimo, siūlome aiškiai reglamentuoti, kokiais atvejais rekonstruojant ar remontuojant melioracijos statinius reikalingas konkretaus tipo projektas (techninis, darbo ar darbo – techninis), o taip svarstyti ar paprastojo melioracijos statinių remonto atveju galbūt pakaktų parengti darbų kiekių žiniaraščius.
7. Nepakankamai išsamios melioracijos statinių remonto projektų, įgyvendinamų savivaldybės lėšomis, ekspertizių atlikimo sąlygos.
Pagal Ekspertizių tvarkos 5.3 punkto nuostatas melioracijos statinių projektų, įrašytų į valstybės investicijų programą arba finansuojamų iš Europos Sąjungos struktūrinių ar kitų fondų, ekspertizė privaloma. Pagal 6 punktą nustatyta, kad bet kurio kito projekto, nenurodyto Ekspertizių tvarkos 5 punkte, ekspertizė neprivaloma ir statytojas turi teisę ją organizuoti savo iniciatyva. Vienas iš ekspertizės tikslų yra nustatyti, kad parengtas projektas atitinka realias medžiagų ir darbų kainas ir skirtos lėšos bus naudojamos racionaliai, todėl neaišku kodėl melioracijos statinių remonto projektų ekspertizės neprivalomos juos įgyvendinant savivaldybės lėšomis.
Siekdami racionalaus savivaldybių lėšų naudojimo, siūlome nustatyti kriterijus, pagal kuriuos būtų privaloma ekspertizė ir projektams įgyvendinamiems tiek valstybės ir savivaldybės lėšomis tiek ES lėšomis. Vienais iš kriterijų galėtų būti bendro naudojimo melioracijos sistemų sukūrimo ar rekonstrukcijos svarba ir projektų vertė.
Atsižvelgdami į tai kas išdėstyta ir siekdami atsparios korupcijai institucijų veikiančių melioracijos srityje veiklos, siūlome:
- tobulinti melioracijos sritį reglamentuojančius teisės aktus ir atsižvelgiant į realią situaciją nustatyti aiškias melioracijos sistemų savininkų teises ir pareigas, atsakomybės ribas, remonto finansavimo šaltinius, geros melioracijos statinių ir sistemų būklės palaikymo priemones;
- tobulinti melioracijos sistemų inventorizacijos, priežiūros ir nurašymo tvarką;
- nustatyti pakankamai aiškias melioracijos sistemų statybos ar rekonstrukcijos projektų finansavimo sąlygas.
Prašome Žemės ūkio ministerijos per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip buvo atsižvelgta ar planuojama atsižvelgti į šioje išvadoje pateiktas pastabas[5]. Atsakymą prašome paskelbti per Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinę sistemą ir jį susieti su šia antikorupcinio vertinimo išvada.
L. e. direktoriaus pareigas Egidijus Radzevičius
Aivaras Raišys, tel. (8 706) 63 331, el. p. aivaras.raisys@stt.lt