LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS IR SAVIVALDYBIŲ TURTO VALDYMO, NAUDOJIMO IR DISPONAVIMO JUO ĮSTATYMO NR. VIII-729 23 IR 231 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO
2022-10-05 Nr. XIVP–2052
Vilnius
Įvertinę teikiamo įstatymo projekto atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai, galiojantiems įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 1 straipsniu keičiamo įstatymo 23 straipsnio 2 dalies nuostatos, nustatančios, kad Vyriausybė gali nustatyti, kurios pagal šio straipsnio 1 ir 22 dalis Vyriausybės priimtų teisės aktų nuostatos atitinkamiems juridiniams asmenims taikomos pagal taisyklę „laikykis arba paaiškink“, taikomos be išimčių arba visai netaikomos, yra suformuluotos ydingai, nes ji ne įpareigoja Vyriausybę nustatyti konkrečias Vyriausybės priimtų teisės aktų taikymo atitinkamiems juridiniams asmenims taisykles (kaip yra šiuo metu galiojančiame įstatyme), o tik įgalina Vyriausybę nustatyti specialias Vyriausybės priimtų teisės aktų taikymo sąlygas. Tačiau pažymėtina, kad įstatyme neįtvirtinta bendroji Vyriausybės priimtų teisės aktų taikymo taisyklė, kuria turėtų būti vadovaujamasi tuo atveju, kai Vyriausybė nepasinaudotų jai suteiktais įgaliojimais ir nenustatytų specialių įstatymo taikymo taisyklių atitinkamiems juridiniams asmenims. Atsižvelgiant į tai, keičiamo įstatymo 23 straipsnio 2 dalį reikėtų tikslinti, arba aiškiai nustatant bendrąsias Vyriausybės priimtų teisės aktų taikymo atitinkamiems juridiniams asmenims taisykles (kurios būtų taikomos tuo atveju, jeigu Vyriausybė specialiomis taisyklėmis nenustatytų kitaip), arba įpareigojant (o ne įgalinant) pačią Vyriausybę nustatyti konkrečias Vyriausybės priimtų teisės aktų taikymo atitinkamiems juridiniams asmenims taisykles.
Kartu atkreiptinas dėmesys, kad projekto nuostatos galėtų būti aiškinamos taip, jog Vyriausybė galėtų nustatyti, kad jos pagal keičiamo įstatymo 23 straipsnio 22 dalį nustatytos skaidrumo užtikrinimo gairės tam tikroms įmonėms galėtų būti netaikomos. Todėl kyla abejonių, ar siūlomas teisinis reguliavimas atitinka projekto aiškinamajame rašte nurodytus projekto tikslus.
2. Projekto 1 straipsnyje dėstomo keičiamo įstatymo 23 straipsnio 2 dalyje siūlomo įtvirtinti principo ,,veiklos skaidrumas“ turinys nei projekte, nei keičiamame įstatyme nėra apibrėžtas. Atkreipiame dėmesį, kad valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo principai bei jų turinys yra apibrėžti keičiamo įstatymo 9 straipsnyje. Šiame kontekste pastebėtina, kad 2008 m. sausio 28 d. Konstitucinio Teismo nutarime pažymėta, kad skaidrumas, kaip viešosios valdžios institucijų ir pareigūnų veiklos principas, suponuoja informacijos sklaidą ir komunikavimą, atvirumą ir viešumą (tiek, kiek tai nekenkia kitoms teisės saugomoms vertybėms), atskaitingumą atitinkamai bendruomenei ir sprendimus priimančių pareigūnų atsakomybę už tuos sprendimus, taip pat tai, kad priimami sprendimai turi būti pagrįsti, aiškūs, kad juos iškilus reikalui būtų galima racionaliai motyvuoti.
Kartu atkreipiame dėmesį, kad Konstitucinio Teismo 2006 m. lapkričio 13 d. nutarime pažymėta, kad iš Konstitucijos, inter alia konstitucinio teisinės valstybės principo, kylantis reikalavimas paisyti teisės aktų hierarchijos suponuoja, kad įstatymuose vartojamų sąvokų turinys gali būti apibrėžiamas (inter alia aiškinamas) tik įstatymu. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta bei siekiant teisinio reguliavimo nuoseklumo ir aiškumo, svarstytina, ar keičiamame įstatyme siūlomo įtvirtinti valstybės ir savivaldybių valdomų įmonių, bei jų dukterinių bendrovių veiklos principo turinys neturėtų būti apibrėžtas.
3. Svarstytina, ar būtent projekto 1 straipsniu keičiamo įstatymo 23 straipsnio 5 dalies 12 punkte turėtų būti pateikiamas sąvokos „specialieji įpareigojimai“ apibrėžimas. Pažymėtina, kad šiame punkte reglamentuojami išimtinai valstybės valdomų įmonių bei jų dukterinių bendrovių reguliavimo klausimai, todėl tame pačiame punkte apibrėžti, kad specialieji įpareigojimai suprantami kaip įmonės funkcijos, kurias ji įpareigota atlikti pagal įstatymus, Vyriausybės nutarimus ar savivaldybės tarybos sprendimus, nėra pagrįsta ir logiška. Siekiant teisės akto nuostatų darnos ir sistemiškumo, galbūt tikslinga „specialiųjų įpareigojimų“ sąvoką apibrėžti keičiamo įstatymo 2 straipsnyje, reglamentuojančiame pagrindines įstatymo sąvokas.
4. Nei iš projekto aiškinamojo rašto, nei iš paties projekto nuostatų nėra aišku, kodėl keičiamo įstatymo 23 straipsnio 5 dalies 12 punkte nustatyta, kad specialiuosius įpareigojimus gali vykdyti valstybės valdomų įmonių dukterinės bendrovės, o keičiamo įstatymo 23 straipsnio 5 dalies 15 punkte specialių įpareigojimų vykdymo galimybė savivaldybių valdomų įmonių dukterinėms bendrovėms nėra numatyta.
5. Derinant projekto nuostatas tarpusavyje, projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 1 dalies nuostatoje iki dvitaškio vietoj žodžio „savivaldybių” įrašytinas žodis „savivaldybės“. Taip pat siūlome šioje ir kitose keičiamo įstatymo 231 straipsnio nuostatoje vietoj formuluotės „valstybės ir savivaldybės valdoma bendrovė“ vartoti tikslesnę formuluotę - „valstybės ir (ar) savivaldybės valdoma bendrovė“.
6. Siekiant teisinio aiškumo bei atsižvelgiant į tai, kad kitiems atranką inicijuojančio subjekto pasirinktiems asmenims, nurodytiems projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 3 dalyje, nebūtų taikomi visi šio straipsnio 7 dalyje įtvirtinti nepriklausomumo reikalavimai, siūlome šioje dalyje aiškiai nurodyti, ar kitais valstybės ar savivaldybės valdomos bendrovės ar jos dukterinės bendrovės kolegialaus priežiūros ar valdymo organo nariais gali būti skiriami tos pačios bendrovės darbuotojai ir vadovas, ar, vis dėlto, turima omenyje, kad į bendrovės priežiūros ar valdymo organus gali būti skiriami kitų valstybės ar savivaldybės valdomų bendrovių, jų dukterinių arba patronuojančių bendrovių darbuotojai ar vadovai.
7. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 3 dalyje vietoj žodžių „šiame punkte“ įrašytini žodžiai „šioje dalyje“.
8. Pažymėtina, kad projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 3 dalyje vartojama formuluotė „asmenys atitinkantys šio straipsnio 5 ir 6 dalyse nurodytus bendruosius ir specialiuosius reikalavimus“ nėra tiksli, nes specialieji reikalavimai kandidatams šio straipsnio 6 dalyje nėra nurodomi. Minėtoje dalyje tiesiog įtvirtinta, kad specialiuosius reikalavimus kolegialaus organo nariui savo sprendimu nustato atranką inicijuojantis subjektas. Atsižvelgiant į tai, nuostata tikslintina, ją dėstant taip: „asmenys atitinkantys šio straipsnio 5 dalyje nurodytus bendruosius ir atranką inicijuojančio subjekto nustatytus specialiuosius reikalavimus“.
9. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 5 dalies pirmoji pastraipa tikslintina, įvardinant, kokių bendrovių kolegialių organų nariai ir kandidatai į narius turimi omenyje, t. y. ar tik valstybės ir savivaldybės valdomų bendrovių, ar ir jų dukterinių bendrovių kolegialių valdymo organų nariai ir kandidatai į juos.
10. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 5 dalies 8 punkte siūloma nustatyti, kad kandidatas į valstybės ar savivaldybių valdomos bendrovės bei kolegialaus organo narius ir kolegialaus organo narys, jeigu jis yra valstybės tarnautojas, negali būti iš viso daugiau kaip dviejų kolegialių organų, sudarytų valstybės ir (ar) savivaldybių valdomose įmonėse, nariu. Projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad siūlomas teisinis reguliavimas nustatomas ,,įvertinus praktinius aspektus ir valstybės tarnautojų darbo specifiką bei siekiant kiekvieno valdybos nario turimas kompetencijas ir įgūdžius pritaikyti geriausiai, kad būtų skiriama maksimaliai laiko įsigilinti į įmonių veiklą, valdyseną ir būtų siūlomi tinkamiausi sprendimai dėl veiklos ir valdysenos efektyvinimo”.
Atkreipiame dėmesį, kad projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 7 dalies 7 punkte siūloma nustatyti, kad kandidatas į kolegialaus organo nepriklausomus narius ir kolegialaus organo nepriklausomas narys negali būti iš viso daugiau kaip trijų kolegialių organų, sudarytų valstybės ir (ar) savivaldybių valdomose įmonėse, nariu. Vertinant projektu siūlomą nustatyti teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad nepriklausomi kandidatai į kolegialių valdymo organų narius ar kolegialių valdymo organų nariai, kaip ir valstybės tarnautojai, gali dirbti kitą darbą, t. y. vykdyti ne tik dviejų ar trijų valstybės valdomų įmonių kolegialių organų narių funkcijas, todėl nėra aišku, kokiais konkrečiai argumentais remiantis valstybės tarnautojams ir nepriklausomiems nariams siūloma nustatyti skirtingus ribojimus būtų valstybės valdomų įmonių kolegialių organų nariais.
Atsižvelgiant į tai, kas aukščiau išdėstyta, tuo atveju, jeigu turimas tikslas keičiamame įstatyme įtvirtinti siekį, kad tiek nepriklausomi kandidatai, tiek valstybės tarnautojai, būdami valstybės valdomos įmonės kolegialaus organo nariais, galėtų skirti maksimaliai laiko, kad įsigilintų į tos įmonės veiklą, svarstytina, ar projekte jiems siūlomų nustatyti atitinkamų reikalavimų nereikėtų suvienodinti.
11. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 7 dalies 1 punkto nuostatos ,,atranką inicijuojančio subjekto ar jam pavaldaus juridinio asmens valstybės tarnautojas ar darbuotojas“ turinys nėra aiškus. Nėra aišku, kurie juridiniai asmenys būtų laikomi pavaldžiais atranką inicijuojančiam subjektui. Projekto nuostata tikslintina taip, kad būtų aišku, kuriuos ,,pavaldžius“ subjektus ji apimtų.
12. Nėra aišku kokio komiteto pareigos turimos omenyje projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 7 dalies 4 punkte.
13. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 231 straipsnio 9 dalyje siūloma nustatyti, kad valstybės valdomos įmonės ir savivaldybių valdomos įmonės apdraudžia kolegialių organų narių civilinę atsakomybę atitinkamai valstybės valdomos įmonės ar savivaldybės valdomos įmonės lėšomis. Svarstytina, ar siūlomas teisinis reguliavimas yra pakankamas, nes iš projekto nuostatų nėra aišku, kokia draudimo suma būtų draudžiama kiekvieno kolegialaus organo nario civilinė atsakomybė, nėra pakankamai aišku, ar būtų draudžiama civilinė atsakomybė už žalą, padarytą būtent tai įmonei, kurių kolegialaus organų nariais yra apdraustieji, taip pat neaišku, ar civilinės atsakomybės draudimas apimtų tik žalos, padarytos apdraustiesiems vykdant kolegialaus organo nario pareigas, atlyginimą, ar ir kitais jų veiksmais įmonei padarytos žalos atlyginimą. Be to, nėra aiškios ir kitos draudimo sąlygos.
Iš projekto nuostatų taip pat nėra aišku, per kurį terminą, įsigaliojus įstatymui, aukščiau minėtos įmonės turėtų apdrausti savo kolegialių organų narių civilinę atsakomybę. Atsižvelgus į tai, svarstytina, ar projekto 3 straipsnis neturėtų būti papildytas įstatymo taikymą reglamentuojančiomis nuostatomis, kuriose toks terminas būtų nustatytas.
Taip pat iš projekto turinio nėra aišku, kokios teisinės pasekmės kiltų įmonei ir atsakomybė būtų taikoma jos vadovui tuo atveju, jeigu, įsigaliojus įstatymui ar praėjus nustatytam terminui, minėtų įmonių kolegialių organų narių civilinė atsakomybė nebūtų apdrausta. Pastebėtina ir tai, kad nėra pakankamai aišku, kokias argumentais remiantis siūloma drausti vien tik kolegialių valdymo organo narių civilinę atsakomybę, nes atitinkamą žalą įmonei galėtų padaryti ir vienasmenis valdymo organas – įmonės vadovas. Atsižvelgus į tai, svarstytina, ar apdraustųjų civiline atsakomybe ratas neturėtų būti išplėstas.
14. Projekto 3 straipsnio pavadinimas dėstytinas taip: „Įstatymo įsigaliojimas, įgyvendinimas ir taikymas“.
15. Projekto 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse siūloma nustatyti, kad šio įstatymo 1 straipsniu keičiamo įstatymo 23 straipsnio 22 dalis įsigalioja 2023 m. rugsėjo 1 d. Vertinant šią nuostatą, pažymėtina, kad teisės technikos taisyklės nenumato galimybės nustatyti kitokio (vėlesnio ar ankstesnio) nauja redakcija dėstomo straipsnio atskiros struktūrinės dalies įsigaliojimo nei taikoma visam straipsniui. Atsižvelgiant į tai, reikėtų projekto 1 straipsniu keičiamo įstatymo 23 straipsnį dėstyti nauja redakcija , o 2 straipsniu - jo papildymą tokia dalimi, kurios įsigaliojimą projekto rengėjai nori nukelti vėlesniam laikui (atitinkamai turėtų būti nustatytas vėlesnis šio straipsnio įsigaliojimas). Beje, pažymėtina, kad nukėlus 23 straipsnio 22 dalies įsigaliojimą, reikėtų tikslinti ir šio straipsnio 2 dalies formuluotę (arba taip pat numatyti vėlesnį jos įsigaliojimą), nes šioje dalyje pateikiama nuoroda į 22 dalį.
16. Jeigu būtų atsižvelgta į aukščiau išdėstytą pastabą, projekto 3 straipsnio (jis turėtų tapti 4 straipsniu) 1 dalis dėstytina taip: „Šis įstatymas, išskyrus įstatymo 2 straipsnį ir šio straipsnio 4 ir 5 dalis, įsigalioja 2023 m. birželio 1 d.“. Atitinkamai 4 straipsnio 2 dalyje reikėtų nustatyti įstatymo 2 straipsnio įsigaliojimo datą.
17. Projekto 3 straipsnio 2 dalies (arba 4 straipsnio 3 dalies – jeigu būtų atsižvelgta į mūsų pastabą) pirmajame sakinyje po žodžio „keičiamo“ įrašytini žodžiai „Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo“. Tuo tarpu paskutinį šios dalies sakinį, siekiant teisinio aiškumo, siūlome dėstyti taip: „Kolegialių organų, sudarytų valstybės ir (ar) savivaldybių valdomose įmonėse, nario pareigas einantys valstybės tarnautojai daugiau kaip dviejų kolegialių organų tokiose įmonėse nariais gali būti ne ilgiau kaip iki 2023 m. spalio 31 d.“.
18. Teikiamu įstatymo projektu siūloma reglamentuoti valstybės kaip valstybės valdomų įmonių, akcinių bendrovių, uždarųjų akcinių bendrovių, viešųjų įstaigų ir kitos teisinės formos juridinių asmenų dalyvio, turtinių ir neturtines teisių ir pareigas įgyvendinimą. Atsižvelgiant į tai bei į Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 5 dalies nuostatas, turėtų būti atliktas projekto antikorupcinis vertinimas. Pažymėtina, kad projekto aiškinamajame rašte nurodyta, kad įstatymų projekto rengimo metu specialistų vertinimų ir išvadų negauta.
Privatinės teisės skyriaus vyresnysis patarėjas,
laikinai atliekantis departamento direktoriaus funkcijas Dainius Zebleckis
E. Mušinskis, tel. (8 5) 239 6356, el. p. [email protected]
S. Švedas, tel. (8 5) 239 6165, el. p. [email protected]