|
|
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected] Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
|
Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai El. p. [email protected]
Kopija: Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komitetui El. p. [email protected] |
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL ŪKIO SUBJEKTŲ VEIKLOS PLANINIŲ IR NEPLANINIŲ PATIKRINIMŲ ORGANIZAVIMĄ REGLAMENTUOJANČIŲ TEISĖS AKTŲ
|
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalies 2, 4, 5 punktų nuostatomis, atsižvelgdami į ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose[1] nustatytus korupcijos rizikos veiksnius, kurie nebuvo pašalinti, atlikome šių teisės aktų[2] antikorupcinį vertinimą:
1) Ūkio subjektų veiklos planinių ir neplaninių patikrinimų, vykdant aplinkos apsaugos valstybinę kontrolę, taisyklių, patvirtintų Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2020 m. gruodžio 14 d. įsakymu Nr. AD1-378 (2022 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. AD1-91 redakcija) (toliau – Patikrinimų taisyklės);
2) Ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos, kuriai reikia gauti taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimus ar taršos leidimus, keliamos rizikos aplinkai vertinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2020 m. lapkričio 17 d. įsakymu Nr. AD1-350 (Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 14 d. įsakymo Nr. AD1-435 redakcija) (toliau – Ūkio subjektų, turinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašas);
3) Ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos, kuriai nereikia gauti taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų ar taršos leidimų, keliamos rizikos aplinkai vertinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2020 m. lapkričio 17 d. įsakymu Nr. AD1-350 (Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2021 m. gruodžio 14 d. įsakymo Nr. AD1-435 redakcija) (toliau – Ūkio subjektų, neturinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašas).
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių pasireiškimo tikimybę Aplinkos apsaugos departamento (toliau – AAD, Departamentas) vykdomos aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės srityje, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Patikrinimų taisyklių 22 punkte nustatytos patikrinimų planų sudarymo ir jų keitimo procedūros[3]. Pažymėtina, kad nei Patikrinimų taisyklėse, nei kituose analizuotuose teisės aktuose nėra išsamiai reglamentuotos patikrinimų plano pakeitimui reikšmės turinčios objektyvios aplinkybės bei kriterijai, taip pat nėra reglamentuota, dėl kokių priežasčių suplanuoti patikrinimai gali būti neatlikti, teisės akte nustatant tik informavimo apie neatliktus planinius patikrinimus tvarką (Patikrinimų taisyklių 69 punktas).
1.2. Ūkio subjektų, turinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 11 punkte detalizuoti tikrintiniems ūkio subjektams vykdomos ūkinės veiklos keliamos rizikos aplinkai vertinimo veiksniai pagal vykdomą veiklos rūšį ir galimą neigiamą poveikį aplinkai, administracinio sprendimo priemonių taikymą. Vienu rizikingiausių kriterijų, kuriam esant skiriami maksimalūs 8 balai, laikoma, jei ūkinės veiklos teritorijos riba yra arčiau kaip 500 m nuo gyvenamosios arba (ir) visuomeninės paskirties pastatų (11.1.1 papunktis). Tačiau teisės akte taip pat numatyta, kad šis vykdomos ūkinės veiklos keliamos rizikos aplinkai vertinimo veiksnys gali būti netaikomas ūkio subjekto „vykdomai ūkinei veiklai atsižvelgiant į vykdomos ūkinės veiklos specifiką, t. y. įvertinama tikimybė, ar galimos avarijos (incidento) metu gali būti pakenkta gamtinei aplinkai (jos kokybei) aplink esančius pastatus“.
Analogiška išimtis nustatyta Ūkio subjektų, turinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 11.1.16 papunktyje, kuriame numatyta, kad rizikos aplinkai vertinimo veiksniai gali būti netaikomi ir 6 balai pagal rizikingumo vertinimo sistemą neskiriami atvejais, kai ūkinės veiklos teritorijos riba yra arčiau kaip 100 m nuo paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos arba (ir) vandenvietės griežto režimo apsaugos juostos ribos.
Atsižvelgiant į tai, kad atstumas nuo gyvenamųjų ar visuomeninės paskirties statinių ar paviršinio vandens telkinio yra itin svarbus aplinkosaugos ir sveikatos aspektais bei nekintamas veiksnys, kuriam pagal Ūkio subjektų, turinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 11.1.1 ir 11.1.16 papunkčiuose minėtus kriterijus taikytini aukščiausi rizikingumo balai (kur 8 balai reiškia didžiausią riziką, 3 – mažiausią), TIPK ar TL turinčių ūkio subjektų veikla yra laikoma rizikinga visuomenės sveikatai ar aplinkai, antikorupciniu požiūriu neigiamai vertintina teisės akte įtvirtinta galimybė rizikos vertinimą atliekančiam pareigūnui savo nuožiūra priimti sprendimą dėl aukščiau minėtų rizikos veiksnių netaikymo ir neskirti teisės akte numatytų balų, nuo kurių priklauso ūkio subjekto tikrinimo dažnumas ir prioritetiškumas, ypač neįtvirtinant aiškių ir nedviprasmiškų tokio sprendimo priėmimo kriterijų.
Atsižvelgdami į tai, siekdami eliminuoti neskaidrių sprendimų priėmimo ir korupcijos pasireiškimo riziką siūlome svarstyti galimybę tobulinti Ūkio subjektų, turinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 11.1.1 ir 11.1.16 papunkčių nuostatas, atsisakant juose numatytų išimčių arba išsamiai detalizuojant jų taikymo aplinkybes.
1.3. Ūkio subjektų, neturinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 11 punkte įtvirtinti pamatuojamais rodikliais grindžiami kriterijai, kuriais remiantis vertinamas ūkio subjektų vykdomos ūkinės veiklos, kuriai nereikia gauti taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų ar taršos leidimų, rizikingumas: didelis rizikos dydis[4], vidutinis rizikos dydis[5], mažas rizikos dydis[6].
Atkreiptinas dėmesys, kad teisės akte nustatyti kriterijai daugiausiai susiję su administracinių nuobaudų buvimu ir jų skyrimo pakartotinumu, taikytomis ekonominėmis sankcijomis, nesiejant ūkio subjekto rizikingumo lygio su jo vykdomos veiklos specifika, naudojamomis technologijomis, veiklos teritorija ir jos aplinka, gaunamais skundais ir pan.
Atsižvelgiant į ūkio subjektui nustatytą rizikos dydį, nustatomas ūkio subjekto veiklos patikrinimų dažnumas: didelės rizikos ūkio subjektų patikrinimas planuojamas artimiausiais patikrinimų metais vieną kartą (Ūkio subjektų, neturinčių TIPK ar TL, rizikingumo vertinimo aprašo 12.1 papunktis); vidutinės arba mažos rizikos grupei priskirtų ūkio subjektų patikrinimas planuojamas atsižvelgiant į nustatytus Departamento veiklos prioritetus, ūkio subjekto vykdomą veiklą, kuri gali turėti įtakos didesnės žalos aplinkai atsiradimui (12.2 papunktis). Tačiau minėtų kriterijų vertinimo ir taikymo praktikoje aplinkybių ir procedūrų teisės aktas neatskleidžia. Palyginti: ankstesnės redakcijos Patikrinimo taisyklėse buvo numatyta, kad mažiausią pavojų keliančių ūkio subjektų veiklos patikrinimai atliekami ne rečiau kaip kas trejus metus, didžiausią pavojų keliančių ūkio subjektų veikla turi būti tikrinama ne rečiau kaip kartą per kalendorinius metus[7].
Aukščiau minėtame 12.2. papunktyje nustatytas teisinio reguliavimo neapibrėžtumas nenustatant konkretaus ūkio subjektų tikrinimo dažnumo (periodiškumo) gali lemti, kad kai kurie ūkio subjektai gali būti netikrinami ne vienerius metus. Tokia situacija vertintina kaip ydinga antikorupciniu požiūriu.
Atsižvelgdami į tai, siūlome tikslinti teisinį reguliavimą detalizuojant visų rizikingumo lygių ūkio subjektų patikrinimų periodiškumą, jų prioretizavimui reikšmės turinčias aplinkybes ir kriterijus.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Patikrinimų taisyklių 25 punkte numatyta, kad po leidimo ar (ir) licencijos išdavimo šešis mėnesius neatliekami planiniai ūkio subjektų leidime ar (ir) licencijoje reglamentuotos veiklos patikrinimai, išskyrus atvejus, kai leidimas ar (ir) licencija ūkio subjektui išduotas be patikrinimo. Ši nuostata netaikoma, jeigu AAD veiklos tikslams pasiekti būtini dažni planiniai patikrinimai, grindžiami potencialia pažeidimų rizika.
Aukščiau minėtos nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
2.1.1. Teisinis reguliavimas išsamiai neatskleidžia atvejų, kada turi būti atliekamas ūkio subjekto patikrinimas siekiant įsitikinti, kad veikla vykdoma / planuojama vykdyti laikantis TIPK ar taršos leidimuose ar dokumentuose, pateiktuose jiems gauti, nustatytų sąlygų ir reikalavimų iki leidimo išdavimo, o kada – ne. 2020 m. sausio 13 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl taršos leidimų ir taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų išdavimą bei jų sąlygų laikymosi kontrolę reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-249[8] esame atkreipę dėmesį, kad Taršos leidimų išdavimo, pakeitimo ir galiojimo panaikinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. kovo 6 d. įsakymu Nr. D1-259 (2019 m. lapkričio 1 d. įsakymo redakcija), tuo metu galiojusiame 56 punkte buvo įtvirtinta, kad neplaniniai aplinkosauginiai tikrinimai atliekami kuo skubiau, kai reikia ištirti su aplinkosauga susijusius skundus, ekologines avarijas, incidentus ir pažeidimus ir, kai reikia – prieš leidimo išdavimą, peržiūrėjimą arba pakeitimą.
Nei minėtame teisės akte, nei vertinamose Patikrinimų taisyklėse, nei kituose su analizuojama sritimi susijusiuose teisės aktuose nebuvo – ir nėra aktualios redakcijos teisės aktuose – reglamentuoti atvejai, kada patikrinimai turi būti atlikti prieš taršos leidimo išdavimą, peržiūrėjimą arba pakeitimą, o kada jie neprivalomi[9]. Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, siekiant teisinio reguliavimo įgyvendinimo efektyvumo, skaidrumo, atsparumo korupcijai, tokie atvejai turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai apibrėžti.
2.1.2. Iš Patikrinimų taisyklių 25 punkto formuluotės nėra pakankamai aišku, kuri nuostata netaikoma, jeigu AAD veiklos tikslams pasiekti būtini dažni planiniai patikrinimai <...>, ir koks teisinis turinys glūdi sąlygoje „jeigu AAD veiklos tikslams pasiekti būtini dažni planiniai patikrinimai“.
Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę atitinkamai tobulinti teisinį reguliavimą, tikslinant Patikrinimų taisyklių 25 punkto nuostatas.
2.2. Patikrinimų taisyklių 9 punkte įtvirtinta, kad ūkio subjektų planiniai ir neplaniniai patikrinimai pagal tikrinamas ūkines veiklas skirstomi į teminius – konkrečius vienos ūkinės veiklos srities patikrinimus ir išplėstinius – ne mažiau kaip dviejų ūkinių veiklos sričių patikrinimus. Sprendimą dėl teminio ar išplėstinio patikrinimo priima AAD direktorius patvirtindamas patikrinimų planą, o neplaninio patikrinimo atveju – pavedimą ar sprendimą dėl patikrinimo surašantis pareigūnas. Sprendimas dėl teminio ar išplėstinio patikrinimo atlikimo priimamas atsižvelgiant į AAD atlikto ūkio subjektų keliamos rizikos aplinkai vertinimo metu nustatytą rizikos laipsnį, ūkio subjekto vykdomos veiklos rizikingumo laipsnį, teisės aktuose nurodytą ūkinės veiklos patikrinimų periodiškumą, AAD ūkio subjekte atliktų patikrinimų istoriją, kitą apie ūkio subjekto veiklą gautą informaciją (pranešimai, skundai ir pan.), Departamento ir Aplinkos ministerijos veiklos planuose nurodytus kriterijus ir kitus duomenis apie ūkio subjekto veiklą, jo ypatumus.
2.2.1. Aukščiau minėti kriterijai, turintys reikšmės patikrinimo rūšiai, ir jų taikymas praktikoje nėra išsamiau detalizuoti. Todėl, priimant atitinkamus sprendimus, siūlytina užtikrinti jų atsekamumą bei motyvuotumą.
Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad analizuotuose teisės aktuose nėra atskleista, kokie specialūs reikalavimai taikomi skirtingų rūšių patikrinimams, ar skiriasi jų atlikimo tvarka, procedūros, terminai ir pan.
2.2.2. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad planinių (teminių ar išplėstinių) ir neplaninių patikrinimų vykdymą reglamentuojantys teisės aktai išsamiai nedetalizuoja patikrinimus atliekančių pareigūnų skyrimo – ir jų skaičiaus – konkrečiam subjektui tikrinti tvarkos. Sukonkretinti tik keli atvejai:
- Patikrinimų taisyklių 24 punkte įtvirtinta, kad planinį išplėstinį patikrinimą objektų (įrenginių), kurie eksploatuojami pagal išduotus taršos integruotos prevencijos ir kontrolės arba taršos leidimus, atlieka ne mažiau kaip du pareigūnai;
- Patikrinimų taisyklių 46 punkte nustatyta, kad jeigu ūkio subjektas per paskutinius 6 mėnesius (skaičiuojant nuo pagrindo atlikti neplaninį patikrinimą atsiradimo datos) neplanine tvarka turi būti tikrinamas antrą (ar daugiau) kartą, ūkio subjekto neplaninį patikrinimą turi atlikti ne mažiau kaip du pareigūnai.
2.2.3. Teisės akte taip pat nėra atskleista, ar užtikrinama – ir kokia tvarka bei periodiškumu – patikrinimus atliekančių pareigūnų rotacija.
Vertinant planinių ir neplaninių patikrinimų svarbą efektyviai aplinkosauginei kontrolei, manytina, kad siekiant užtikrinti didesnį atliekamų patikrinimų skaidrumą ir efektyvesnę atliekamų patikrinimų kontrolę, užkirsti kelią nesąžiningiems atvejams, kurie gali kilti tikrinamam ūkio subjektui siekiant išvengti jam nepalankių sprendimų priėmimo, sumažinti korupcijos ar žmogiškojo faktoriaus lemiamų klaidų riziką, tikslinga būtų įtvirtinti, kad patikrinimai visuomet būtų atliekami užtikrinant keturių akių principą arba naudojant vaizdo bei garso fiksavimo priemones. Analizuotuose galiojančiuose teisės aktuose[10] aiškiai ir išsamiai nėra pasisakyta dėl vaizdo įrangos naudojimo planinių ir neplaninių patikrinimų metu.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome svarstyti galimybę tobulinti teisinį reguliavimą, pašalinant aukščiau minėtus trūkumus.
2.3. Atkreiptinas dėmesys, kad, remiantis analizuotų teisės aktų nuostatomis, nėra atskirtos ūkio subjektų rizikos vertinimo ir planinių / neplaninių patikrinimų atlikimo funkcijos, kas taip pat padidina korupcijos pasireiškimo riziką, nes vertinant ūkio subjekto veiklos rizikingumą ir nustatant patikrinimų dažnumą turi reikšmės anksčiau atliktų patikrinimų rezultatai, nustatyti pažeidimai, kt. Todėl antikorupciniu požiūriu ydinga situacija, kai šias dvi funkcijas atlieka tas pats įgaliotas AAD pareigūnas.
2.4. Patikrinimo taisyklių 40 punkte nustatyta, kad kai pasitelkus nešališkus ekspertus ar specialistus, turinčius reikiamų specialiųjų žinių ir (ar) reikiamą įrangą, dalyvauti patikrinime ir (ar) vertinti patikrinimo duomenis, ir (ar) imti ėminius, ir (ar) atlikti tyrimus ir matavimus, kai reikalingos specialiosios žinios ir (ar) įranga, laukiama šių ekspertų ar specialistų išvados, ar kitais atvejais, kai egzistuoja aplinkybės, dėl kurių patikrinimas negali būti atliekamas, pareigūnas, atliekantis planinį patikrinimą, <...> pateikia tarnybinį pranešimą dėl patikrinimo sustabdymo <...>. Sustabdžius planinį patikrinimą, jokie patikrinimo veiksmai nėra atliekami (Patikrinimų taisyklių 41 punktas).
Atkreiptinas dėmesys, kad Patikrinimų taisyklėse nėra reglamentuota, kuriam terminui gali būti sustabdomi patikrinimo veiksmai, todėl kyla rizika, kad sustabdžius patikrinimą ir tuo metu neatliekant jokių patikrinimo veiksmų, gali būti neatskleistas ir tinkamai neištirtas ūkio subjekto padarytas pažeidimas ir / ar nuslėpta galima padaryta žala aplinkai ar visuomenės sveikatai.
2.5. Patikrinimų taisyklių 51 punkte įtvirtinta, kad esant Taisyklių 47.1 papunktyje nurodytam pagrindui – gavus kito kompetentingo viešojo administravimo subjekto rašytinį motyvuotą prašymą ar pavedimą atlikti ūkio subjekto veiklos patikrinimą ar kitos valstybės kompetentingos institucijos prašymą, AAD direktorius gali priimti sprendimą neatlikti neplaninio patikrinimo, jeigu kompetentingas viešojo administravimo subjektas ar kita valstybės kompetentinga institucija prašyme nepateikė naujų faktinių duomenų apie ūkio subjekto veiklos daromą poveikį aplinkai ar galimus aplinkos apsaugos teisės aktų pažeidimus.
Iš aukščiau minėto teisinio reguliavimo nuostatų nėra pakankamai aišku, kokie nauji faktiniai duomenys turimi omenyje – ar tai reikštų, kad Patikrinimų taisyklių 51 punkte minimos institucijos jau yra kreipusios į AAD su analogišku prašymu, tačiau neplaninis patikrinimas nebuvo atliktas ir jos kreipėsi pakartotinai; ar tai, kad institucija pateikė duomenis apie ūkio subjektą, kuriais AAD jau disponuoja, tačiau dėl neapibrėžtų priežasčių nėra atlikusi neplaninio patikrinimo, ar minėtos nuostatos turėtų būti suvokiamos dar kitaip.
Teisinio reguliavimo nevienareikšmiškumas ir galimybė jį interpretuoti laikytina papildomu korupcijos rizikos veiksniu, nes sudaro galimybę priimti nepagrįstus sprendimus ir sudaryti sąlygas rizikingam ūkio subjektui išvengti neplaninio patikrinimo. Todėl siūlome jį tobulinti pašalinant nustatytus trūkumus.
2.6. Formuojant antikorupcinę aplinką Departamente, STT vertinimu, būtų tikslinga Patikrinimų taisyklėse ar kitame teisės akte (Patikrinimų taisyklėse pateikiant nuorodą į šį teisės aktą bei paskelbiant jį Teisės aktų registre) nustatyti procedūras, kuriomis vadovaujantis AAD valdomos galimos interesų konfliktų rizikos, pavyzdžiui, reglamentuoti, kaip vykdoma patikrinimų planavimo, organizavimo ir vykdymo procesuose dalyvaujančių įgaliotų AAD pareigūnų nešališkumo priežiūra, viešųjų ir privačiųjų interesų konfliktų sprendimo tvarka, nusišalinimo procedūros ir sprendimų dėl jų priėmimo tvarka, kt.
2.7. Patikrinimų taisyklių 28.9 papunktyje nustatyta, kad AAD pareigūnas, patikrinimo metu nustatęs kitų, ne AAD kompetencijai priskirtų, teisės aktų reikalavimų pažeidimų požymius, privalo juos užfiksuoti patikrinimo rezultatų įforminimo dokumentuose ir užtikrinti, kad apie tai raštu ar elektroninio ryšio priemonėmis būtų informuotos kompetentingos valstybės institucijos, tačiau teisės akte nedetalizuotas terminas, per kurį privaloma tai padaryti. Siekiant užkirsti kelią galimam patikrinimo procedūrų vilkinimui ar galimybėms nuslėpti ūkio subjekto padarytą pažeidimą ar sukeltą žalą aplinkai ar visuomenės sveikatai, siūlytina minėtą terminą detalizuoti.
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
Kitų pastabų ir pasiūlymų neteikiame.
Atlikus antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad analizuotų teisės aktų nuostatos gali sudaryti sąlygas jas taikyti nevienareikšmiškai, sudaryti sąlygas nesąžiningiems ar neskaidriems sprendimams priimti, todėl tikslintinos pagal pateiktas pastabas.
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies nuostatomis, prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje paskelbti informaciją apie tai, kaip atsižvelgta (planuojama atsižvelgti) į pateiktas pastabas ir pasiūlymus, arba, jeigu į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus neatsižvelgta, nurodyti priežastis ir motyvus, užpildant antikorupcinio vertinimo išvados įgyvendinimo pažymą[11], ir pateikti Specialiųjų tyrimų tarnybai nuorodą į ją.
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Julija Antanaitė, tel. 8 706 62 755, el. p. [email protected]