|
|
|
|||
|
|
|
|
||
|
|
Lietuvos Respublikos Seimui |
|
||
|
|
|
IŠVADA DĖL STRUKTŪRINIO POSTŪMIO UŽDUOTIES |
|
|
|
|
|
2023 m. spalio d. Nr. BPE– Vilnius |
|
|
2024 m. numatant reikšmingą ekonomikos skatinimą, be tvarių pajamų šaltinių tolesnis išlaidų didinimas keltų riziką nesilaikyti mastrichto kriterijaus ateityje
Valstybės kontrolė, vykdydama biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas (toliau – VK FI), teikia Seimui savo išvadą dėl Lietuvos Respublikos 2024 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto.
Atsižvelgiant į susiaurintą fiskalinės drausmės taisyklių taikymą, VK FI vertinimu, 2023–2024 m. valdžios sektoriaus biudžetai, tikėtina, atitiks fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme keliamus reikalavimus. Metams, kuriais taikomos išskirtinės aplinkybės, struktūrinio postūmio užduotys nenustatomos.
Nuo 2020 m. Lietuvoje galioja išskirtinės aplinkybės, dėl kurių taikymo galima formuoti didesnį, nei leistų fiskalinės drausmės taisyklės, valdžios sektoriaus deficitą. Vyriausybė, geopolitinei situacijai išliekant įtemptai, nusprendė neinicijuoti jų atšaukimo ir 2024 m. Vis dėlto, remiantis 2024 m. biudžeto projektu, net be paramos Ukrainai ir įvertinus nepalankaus ekonominio ciklo poveikį, valdžios sektoriaus balansas neatitiktų fiskalinės drausmės reikalavimų. Taip pat, VK FI vertinimu, jei ir toliau būtų priimami įprasti sprendimai dėl neapmokestinamojo pajamų dydžio, socialinių išmokų ar viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimų didinimo 2025–2026 m., tai galėtų priartinti deficitą prie Mastrichto kriterijaus ribos. Augant skolai ir palūkanų normoms, valdžios sektoriaus finansų tvarumo užtikrinimui reikalingi papildomi tvarūs pajamų šaltiniai.
1. Lietuva yra tarp nedaugelio euro zonos šalių, kurios didina savo valdžios sektoriaus deficitą 2024 m.
2. Ne tik parama Ukrainai lemtų nacionalinių fiskalinės drausmės taisyklių nesilaikymą 2024 m., jei išskirtinės aplinkybės nebūtų taikomos
3. 2024 m. numatomas stipresnis šalies ekonomikos skatinimas nei 2023 m.
4. Be papildomų tvarių pajamų šaltinių ir VK FI projektuojant tolesnį ilgalaikių išlaidų augimą, kyla rizika nesilaikyti fiskalinės drausmės 2025–2026 m.
5. VK FI projektuojant augantį valdžios sektoriaus deficitą, valstybės skola 2026 m. gali didėti iki beveik 46 proc. BVP
1. Lietuva yra tarp nedaugelio euro zonos šalių, kurios didina savo valdžios sektoriaus deficitą 2024 m.
2024 m. Lietuvos biudžeto projekte (BP2024) pateiktas valdžios sektoriaus (VS) pajamų lygis remiasi naujausiomis ekonominės raidos scenarijaus projekcijomis, kurias rugsėjo mėn. VK FI patvirtino kaip atsargias[1]. Šiuo makroekonominiu scenarijumi sudarydama savo fiskalinių rodiklių prognozes remiasi ir VK FI. 2024 m. Lietuvos biudžeto projekte numatytos fiskalinės politikos priemonės 2024 m., tokios kaip socialinių išmokų, atlyginimų viešojo sektoriaus darbuotojų grupėms didinimas ar kitos, gali teigiamai paveikti makroekonominių rodiklių bazes. Tai galėtų prisidėti prie didesnių VS pajamų nei numatyta BP2024.
VK FI vertinimu, 2024 m. biudžeto projekte numatytos 2023–2024 m. valdžios sektoriaus pajamos yra suprojektuotos atsargiai. 2024 m. biudžeto projekte numatoma, kad pajamų iš GPM, PVM, akcizų ir pelno mokesčių (PM) planai 2023 m. bus viršyti. Pagrindinės to priežastys: 2023 m. sausio–rugsėjo mėn. pajamų iš GPM, PVM, akcizų ir PM vykdymas yra geresnis nei planuota 2023 m. biudžeto įstatyme ir yra didesnis nei daugiametis vidurkis. Prie to prisidėjo tai, kad įmonės nesinaudojo mokesčių atidėjimo priemone, taip pat didesnės darbo užmokesčio fondo ir BVP to meto kainomis rodiklių projekcijos, nei 2022 m. rugsėjo mėn. ERS. Atsižvelgiant į tai, VK FI vertinimu, 2023 m. VS mokestinės pajamos galėtų būti 0,4 proc. BVP didesnės nei BP2024. VK FI numatant didesnes 2023 m. pajamas ir atsižvelgiant į ekspertinį vertinimą dėl teigiamų rizikų ekonominei raidai, 2024 m. mokestinės pajamos galėtų būti didesnės 0,3 proc. BVP, nei numatoma BP2024 (1 priedo 1 lentelė).
Atsižvelgiant į fiskalinės politikos sprendimus, VK FI 2024 m. projektuoja beveik 1 proc. BVP didesnes valdžios sektoriaus išlaidas nei 2023 m. 2023 m. biudžeto įstatyme dalinei elektros kainos subsidijai namų ūkiams ir verslo subjektams buvo numatyta 889 mln. Eur (1,2 proc. BVP). Remiantis 2024 m. biudžeto projektu 2023 m. minėtos priemonės poreikis sieks 195,7 mln. Eur (0,3 proc. BVP). Be to, 2023 m. sausio–rugsėjo mėn. buvo panaudota mažiau ES struktūrinių fondų lėšų: vykdymas šiuo laikotarpiu sudarė apie trečdalį 2023 m. biudžeto įstatyme numatytų srautų. Rengiant 2023 m. VS išlaidų projekcijas, VK FI atsižvelgė į šią informaciją ir daugiametį planų vykdymą. Projektuojant 2024 m. VS išlaidas VK FI įtraukė 2024 m. biudžeto projekte numatytas diskrecines priemones. 2024 m. VK FI projektuojamos išlaidos sieks 40,7 proc. BVP ir bus 0,2 proc. mažesnės nei BP2024. VK FI darė prielaidą, kad, atsižvelgiant į daugiametį planų vykdymą, projektuojamos išlaidos investicijoms ir tarpiniam vartojimui bus įgyvendintos mažesne apimtimi ir atitinkamai sieks 5,3 ir 4,1 proc. BVP (0,1 proc. BVP mažiau).
2024 m. biudžeto projekte numatytos diskrecinės priemonės neigiamai veiks valdžios sektoriaus balansą. Didžioji išlaidų dalis skirta gyventojų pajamų didinimui. Numatytos diskrecinės priemonės didins 2024 m. VS išlaidas ir neigiamai veiks balansą 0,69 mlrd. Eur, arba 0,9 proc. BVP (1 pav.). Didžiausią teigiamą poveikį VS balansui turės pajamos iš PVM dėl nustosiančios galioti lengvatos maitinimo paslaugoms, laikinojo solidarumo įnašo bei su žaliąja pertvarka susiję ir kiti akcizų pakeitimai (atitinkamai 140,6; 130,0; 105,7 mln. Eur). 241,2 mln. Eur, arba 0,3 proc. BVP, pajamų bus surinkta mažiau dėl neapmokestinamo pajamų dydžio (NPD) didinimo, todėl bendras diskrecinių pajamų priemonių poveikis VS balansui sieks 194,2 mln. Eur, arba 0,3 proc. BVP.
|
1 pav. 2024 m. biudžeto projekte numatytos diskrecinės priemonės 2024 m. reikšmingai didina valdžios sektoriaus išlaidas |
|
|
|
Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
VK FI projektuojamas 2023–2024 m. valdžios sektoriaus deficitas gali būti mažesnis nei 2024 m. biudžeto projekte, bet rizikos išlieka. Atsižvelgiant į VK FI numatomas pajamas ir išlaidas, projektuojami VS deficitai 2023–2024 m. atitinkamai siekia 1,5 ir 2,5 proc. BVP (2 pav.). VK FI projektuoja, kad vidutiniu laikotarpiu socialinės apsaugos fondų subsektoriaus biudžetai bus perviršiniai, o vietos valdžios – subalansuoti (1 priedo 2 lentelė). Tuo tarpu centrinės valdžios išliks deficitinis. VS skolos lygis 2023–2024 m. atitinkamai sudarys 37,5 ir 39,0 proc. BVP ir bus 0,4 ir 0,8 proc. BVP mažesnis, nei nurodyta 2024 m. biudžeto projekte. Vis dėlto, jei ekonominė raida būtų vangesnė nei projektuota 2023 m. rugsėjo mėn. ekonominės raidos scenarijuje, tai galėtų sukurti spaudimą papildomoms išlaidoms ir sumažintų valdžios sektoriaus pajamas. VS balanso projekcijoms įtaką gali daryti ir ESA2010 kaupimo principo korekcija bei nacionalinių sąskaitų revizijos.
|
2 pav. VK FI projektuoja, kad valdžios sektoriaus deficitai 2023–2024 m. bus mažesni nei 2024 m. biudžeto projekte |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
BP2024 projektuojamas 2024 m. valdžios sektoriaus deficitas nesieks 3 proc. BVP Mastrichto kriterijaus ribos, tačiau bus didesnis, nei 2023 m. Analizuojant 2024 m. euro zonos (EZ) šalių biudžetų projektus pastebima, kad daugumos jų projektuojami VS deficitai 2024 m. yra mažesni nei 2023 m. Daugelis EZ šalių taip pat planuoja laikytis Mastrichto kriterijaus (3 pav.).
|
3 pav. Lietuvos VS deficitas 2024 m. numatomas didesnis nei 2023 m., priešingai nei daugumoje EZ šalių |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – 2024 m. EZ šalių biudžetų projektai |
2. Ne tik parama Ukrainai lemtų Nacionalinių fiskalinės drausmės taisyklių nesilaikymą 2024 m., jei išskirtinės aplinkybės nebūtų taikomos
Vyriausybei neinicijavus išskirtinių aplinkybių atšaukimo, nacionalinių fiskalinės drausmės taisyklių taikymas 2024 m. išlieka susiaurintas. Išskirtinės aplinkybės Lietuvoje galioja nuo 2020 m. kovo mėn., kai prasidėjo COVID-19 pandemija. 2022-09-20 VK FI paskelbė išvadą dėl susidariusios padėties atitikties išskirtinių aplinkybių sąvokai, kurioje patvirtino Finansų ministerijos inicijuotą išskirtinių aplinkybių, kurios buvo susidariusios dėl COVID-19 pandemijos, atšaukimą ir 2022 m. susiklosčiusios geopolitinės situacijos ir jos galimo neigiamo poveikio valdžios sektoriaus finansų būklei atitiktį išskirtinių aplinkybių sąvokai. Remiantis KĮ 7 str. 2 d., išskirtinių aplinkybių nustatymą ir atšaukimą inicijuoja Vyriausybė. Neatšaukus išskirtinių aplinkybių, 2024 m. nebus taikomos KĮ nustatytos VS deficitą ribojančios taisyklės. Toks sprendimas BP2024 grindžiamas karo Ukrainoje poveikiu viešiesiems finansams. Vis dėlto, kaip VK FI yra minėjusi[2], nors neapibrėžtumo, ypač dėl karo eigos, išlieka daug, tačiau tinkama valstybės finansų priežiūra ir išlaikyta fiskalinė erdvė didina galimybes tinkamai reaguoti į kylančius iššūkius. Grįžimas prie visų fiskalinės drausmės taisyklių (FDT) taikymo prisidėtų prie valstybės fiskalinio tvarumo užtikrinimo. ES šalyse nuo 2024 m. grįžtama prie bendrų fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi. Nustojus galioti bendrajai Stabilumo ir augimo pakto išlygai nominalus VS deficitas nuo 2024 m. negalės būti didesnis nei 3 proc. BVP.
Atsižvelgiant į susiaurintą fiskalinės drausmės taisyklių taikymą, VK FI vertinimu, 2023–2024 m. valdžios sektoriaus biudžetai, tikėtina, atitiks Konstituciniame įstatyme keliamus reikalavimus (1 lentelė)[3]. Išskirtinių aplinkybių laikotarpiu perteklinio VS ir VS išlaidų augimo ribojimo taisyklės nėra taikomos. VK FI įvertintas struktūrinis VSDF biudžeto balansas 2023 ir 2024 m. sieks atitinkamai 1,3 ir 1,2 proc. BVP. VSDF biudžetas atitinka KĮ 4 str. 3 d. keliamus reikalavimus, nes numatomas teigiamas šio subsektoriaus struktūrinis balansas. Įvertintas struktūrinis PSDF biudžeto balansas 2023 ir 2024 m. sieks atitinkamai 0,0 ir 0,2 proc. BVP. Remiantis KĮ 4 str. 2 d., šio fondo biudžetas turi būti planuojamas taip, kad, sprendžiant pagal struktūrinio balanso rodiklį, jis būtų perteklinis arba subalansuotas. Savivaldybių biudžetų atitiktis fiskalinės drausmės taisyklėms bus vertinama 2024 m. I pusmetį. Metams, kuriais taikomos išskirtinės aplinkybės, struktūrinio postūmio užduotys nenustatomos.
|
1 lentelė. Fiskalinės drausmės taisyklių laikymasis 2023–2024 m. |
||
|
Fiskalinės drausmės taisyklės |
2023 |
2024 |
|
Perteklinio VS taisyklė |
netaikoma |
netaikoma |
|
VS išlaidų augimo ribojimo taisyklė |
netaikoma |
netaikoma |
|
VS priskiriamų biudžetų taisyklės, iš jų: |
||
|
Valstybinio socialinio draudimo fondo |
P |
P |
|
Privalomojo sveikatos draudimo fondo |
P |
P |
|
Vietos valdžios subsektoriaus |
Atitiktis FDT bus vertinama 2024 m. I pusm. |
|
|
P – taisyklės laikomasi, O – rizika taisyklės nesilaikyti |
||
|
Šaltinis – Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
||
Remiantis biudžeto projekto duomenimis, jei išskirtinės aplinkybės negaliotų, perteklinio valdžios sektoriaus taisyklės 2024 m. būtų nesilaikoma net eliminavus paramą Ukrainai. Kaip minėta anksčiau, išskirtinių aplinkybių laikotarpiu VS deficitą ribojančios fiskalinės drausmės taisyklės nėra taikomos. Vis dėlto, VK FI vertinimu, išskirtinių aplinkybių tolesnio taikymo pagrindu laikant geopolitinę situaciją, svarbu įvertinti, ar deficitas auga dėl šios priežasties. Biudžeto projekte 2024 m. planuojamos diskrecinės laikinosios išlaidų priemonės susijusios su parama Ukrainai, kurios sudaro 0,4 proc. BVP. Atsižvelgus į Finansų ministerijos produkcijos atotrūkio nuo potencialo įvertį ir eliminavus paramos Ukrainai priemones, struktūrinis deficitas viršytų vidutinio laikotarpio tikslą (VLT) (4 pav.).
|
4 pav. BP2024 struktūrinis VS deficitas viršija vidutinio laikotarpio tikslą 2024–2026 m. |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Vidutinio laikotarpio tikslas yra rodiklis, kuris riboja struktūrinio balanso dydį. KĮ numatyta galimybė VLT nustatyti ne didesnį nei 1 proc. BVP struktūrinį deficitą arba siektiną struktūrinį VS perteklių. Šiuo metu Lietuvoje nustatytas –1 proc. BVP VLT. Vis dėlto, svarbu atkreipti dėmesį į atotrūkio nuo potencialo vertinimo neapibrėžtumą[4] ir svyruojančias šio įverčio projekcijas. Pažymėtina, kad net deficitui esant mažesniam nei prognozuojama BP2024, dėl pasikeitusios ciklinės komponentės reikšmės gali būti, kad struktūrinis deficitas viršytų 1 proc. BVP.
Struktūrinio deficito augimą 2024 m. patvirtina ir spartus neto[5] išlaidų augimas, kuris viršija ilgametį potencialaus BVP augimo tempą (5 pav.). Norint mažinti struktūrinį VS deficitą, šios išlaidos turėtų augti lėčiau nei daugiametis potencialaus BVP to meto kainomis augimas arba galėtų augti sparčiau, jeigu būtų finansuojamos papildomomis pajamų priemonėmis. Į spartų išlaidų augimą dėmesį atkreipė ir EK. Vertindama 2023 m. biudžeto projektą ji pažymėjo, kad pirminių nacionalinėmis lėšomis finansuojamų einamųjų išlaidų augimo tempas neatitinka Tarybos rekomendacijų[6].
|
5 pav. Neto išlaidų augimas 2023–2024 m., tikėtina, viršys tvarų augimą indikuojantį daugiamečio potencialaus BVP to meto kainomis augimo tempą |
|
|
|
* Atsargų pokyčiai ir vertybių įsigijimas atėmus pardavimus / perleidimus, nesukurto nefinansinio turto įsigijimai atėmus pardavimus / perleidimus, kiti einamieji pervedimai N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, Finansų ministerija, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
3. 2024 M. NUMATOMAS STIPRESNIS ŠALIES EKONOMIKOS SKATINIMAS NEI 2023 M.
Neįtraukiant laikinųjų priemonių įtakos, fiskalinė politika skatins ekonomiką 2023–2024 m. VK FI numato neigiamą produkcijos atotrūkį ir projektuoja 1,1 proc. BVP 2023 m. struktūrinio VS pirminio balanso (SPB) metinį pokytį (2 priedas). Tai rodo, kad fiskalinė politika yra prociklinio konsolidavimo srityje. 2024 m. neigiamas SPB pokytis reiškia anticiklinės skatinančios fiskalinės politikos kryptį. Prie vienkartinių veiksnių priskiriant laikinąsias priemones (t. y. paramos Ukrainai, energijos kainų augimo poveikio sušvelninimo ir kitas[7]) ir taip eliminuojant jas vertinant struktūrinį balansą, fiskalinis impulsas 2023–2024 m. išlieka skatinantis (6 pav.). Ekonomikai esant žemiau savo potencialaus lygio, jos skatinimas yra galimas. Svarbu tai, kad skatinimas remtųsi ir investicinėmis išlaidomis. Pažymėtina, kad BP2024 numatoma, kad tiek 2023 m., tiek 2024 m. bus išlaikytas apie 1 proc. BVP didesnis investicijų lygis nei 2022 m. Atkreiptinas dėmesys, kad 2024 m. projektuojant ekonomikos augimą, fiskalinis impulsas be laikinųjų priemonių yra stipresnis nei 2023 m., kai numatomas realaus BVP susitraukimas. Vis dėlto, esantis neapibrėžtumas dėl ekonomikos raidos apsunkina ekonomikos ciklo padėties vertinimą, o 2023 m. spalio 2 d. įvykusi nacionalinių sąskaitų revizija taip pat gali prisidėti prie produkcijos atotrūkio peržiūros ateityje.
|
6 pav. Fiskalinis impulsas 2023–2024 m. yra skatinantis ekonomiką neįtraukiant laikinųjų veiksnių |
|
|
|
Pagal VK FI hipotetinį scenarijų N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, Finansų ministerija, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
4. Be papildomų Tvarių pajamų šaltinių ir VK FI projektuojant tolesnį ilgalaikių išlaidų augimą, kyla rizika nesilaikyti fiskalinės drausmės 2025–2026 m.
Kasmet priimami sprendimai, kurie didina ilgalaikes valdžios sektoriaus išlaidas. Biudžeto projekte numatomos augančios ilgalaikės išlaidos 2024 m., kurios didžiąja dalimi skirtos atlyginimų didinimui viešojo sektoriaus darbuotojams ir socialinėms išmokoms (7 pav.). Pažymėtina, kad ilgalaikio pobūdžio išlaidos per 2018–2022 m. laikotarpį vidutiniškai sudarė 1,3 proc. BVP. Didžiąją dalį 2024 m. ilgalaikių pajamų priemonių sudaro netekimai dėl NPD (0,3 proc. BVP), o 2018–2022 m. laikotarpiu vidutiniškai sudarė 0,1 proc. BVP.
|
7 pav. Didžiausią diskrecinių ilgalaikių išlaidų priemonių dalį sudaro atlygis darbuotojams ir socialinės išmokos, o ilgalaikių pajamų – netekimai dėl NPD didinimo |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Siekdama iliustruoti įprastai kasmet priimamų diskrecinių sprendimų įtaką 2025–2026 m. VS balanso ir skolos rodikliams, VK FI parengė du 2025–2026 m. scenarijus: nesikeičiančios politikos ir hipotetinį (2 lentelė).
|
2 lentelė. VK FI 2025–2026 m. scenarijai |
|
|
Nesikeičiančios politikos scenarijus |
Hipotetinis scenarijus |
|
Išlaidų ir pajamų prognozavimas remiasi 2023 m. rugsėjo mėn. ekonominės raidos scenarijumi |
|
|
VS pajamos ir išlaidos, projektuojamos 2025–2026 m. makroekonominių rodiklių augimo tempu |
|
|
Nenumatomi ir neįtraukiami nauji galimi diskreciniai sprendimai, jei tokių nėra priimta |
Įtraukiami diskreciniai sprendimai, kurie įprastai kasmet mažina VS pajamas ir didina ilgalaikes VS išlaidas, tokie kaip: NPD priartinimas prie MMA, socialinių išmokų, pensijų ir darbo užmokesčio viešojo sektoriaus darbuotojams didinimas. |
|
Šaltinis – Valstybės kontrolė, vykdanti fiskalinės institucijos funkcijas |
|
Pagal VK FI hipotetinį scenarijų, 2025–2026 m. išlaidų lygis būtų didesnis nei 2024 m. 2016–2022 m. laikotarpiu darbo užmokestis sudarė apie 28,0 proc. visų VS išlaidų, arba apie 10,1 proc. BVP (8 pav.). Didžiausia jų dalis buvo skirta švietimo ir sveikatos apsaugos sričių darbuotojams (15,5 proc. visų išlaidų, arba 5,7 proc. BVP). Išlaidos kompensacijai dirbantiesiems įprastai didinamos. Atsižvelgiant į tai ir į priimtus įsipareigojimus didinti darbo užmokestį sveikatos[8] ir švietimo[9] srityse, VK FI projektuoja, kad išlaidos kompensacijai dirbantiesiems šiose srityse 2024 m. sudarys 6,5 proc. BVP. 2025–2026 m. jos toliau augs ir sudarys apie 6,6 proc. BVP. Taip pat daroma prielaida, kad bus didinamos ir socialinės išmokos. Lyginant su nesikeičiančios politikos scenarijumi, numatomos 0,1 ir 0,2 proc. BVP didesnės išlaidos kompensacijai dirbantiesiems ir 0,5 ir 0,8 proc. BVP socialinėms išmokoms (1 priedo 1 lentelė).
|
8 pav. Pagal VK FI hipotetinį scenarijų, išlaidų dalis darbo užmokesčiui švietimo ir sveikatos sričių darbuotojams išliks stabili ir sudarys daugiau nei 15 proc. visų valdžios sektoriaus išlaidų |
|
|
|
* 2022 m. numatomi VK FI, nes statistinė 2022 m. informacija apie valdžios sektoriaus išlaidas pagal funkcijas (COFOG) bus paskelbta 2024 m. sausio mėn. N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Dėl visuomenės senėjimo, tikėtina, ateityje kils vis daugiau iššūkių siekiant finansuoti didėjančius įsipareigojimus pensijų išmokoms. 2023 m. pradžioje didžiausias nuolatinių gyventojų skaičius Lietuvoje buvo 60–64 m. amžiaus grupėje ir siekė 222,2 tūkst. (9 pav.). Daugiau nei po 205 tūkst. buvo 50–54 ir 55–59 m. amžiaus grupėse. Tokia gyventojų amžiaus struktūra įspėja apie netolimoje ateityje reikšmingai padidėsiantį pensinio amžiaus žmonių skaičių. Ilguoju laikotarpiu (per ateinančius 30 m.), remiantis Eurostato sudarytomis demografinėmis EUROPOP2023 (bazinio scenarijaus) projekcijomis, Lietuvoje ypač sumažės 15–64 m. ir išaugs 65 m. ir vyresnių gyventojų skaičius. Tai reiškia, kad vienam pagyvenusiam asmeniui teks du darbingo amžiaus asmenys, kai 2023 m. šis skaičius siekė 3,3.
|
9 pav. Nuolatinių gyventojų struktūra Lietuvoje 2023 m. pradžioje įspėja apie ateityje reikšmingai padidėsiantį pensinio amžiaus žmonių skaičių |
|
|
|
Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, Eurostatas |
Numatyta, kad senatvės pensijos amžius bus palaipsniui didinamas, kol 2026 m. pasieks 65 metų ribą ir moterims, ir vyrams. Remiantis minėtomis EUROPOP2023 projekcijomis, šis didinimas leis išlaikyti stabilų pensinio amžiaus gyventojų skaičių iki 2026 m. (10 pav.). Tačiau dėl minėtų gausių kohortų, šis skaičius vėliau pradės sparčiai augti, o tai lems didėjančius socialinio draudimo įsipareigojimus pensijų išmokoms. Atitinkamai, gali kilti vis daugiau iššūkių siekiant išlaikyti turimą pajamų pakeitimo normą[10]. Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, vertinimu, priimant sprendimus, kurie veikia pensijų sistemos tvarumą, svarbu atsižvelgti į šiuos iššūkius ir numatyti ilgalaikius pajamų šaltinius.
|
10 pav. Iki 2026 m. palaipsniui didinamas senatvės pensijos amžius leis išlaikyti stabilų šio amžiaus gyventojų skaičių, tačiau vėliau jis pradės sparčiai augti |
|
|
|
Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, Eurostatas, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
VK FI projektuojamas 2025–2026 m. valdžios sektoriaus pajamų lygis išliks žemesnis nei ES šalių vidurkis. VS pajamų lygis 2025–2026 m. pagal hipotetinį scenarijų galėtų išlikti toks pat kaip ir nesikeičiančios politikos scenarijaus atveju. VK FI vertinimu, praradimus dėl didinamo NPD kompensuotų dėl galimų socialinių išmokų ir darbo užmokesčio didinimo išaugusios namų ūkių pajamos ir vartojimas. Nors VS pajamų lygis ir nepasikeistų, VK FI vertinimu, jis išliktų žemesnis nei kitose ES šalyse. ES VS pajamų vidurkis 2022 m. sudarė 46,4 proc. BVP, kai 2026 m. VK FI prognozuojamos VS pajamos sudaro 37,5 proc. BVP (BP2024 – 37,7 proc. BVP).
Didesnis pajamų lygis būtinas, siekiant kokybiškų viešųjų paslaugų. Atsižvelgiant į tai, kad visuomenei svarbių sričių finansavimas be papildomų pajamų šaltinių galėtų lemti išlaidų augimo ribojimą arba fiskalinės drausmės taisyklių nesilaikymą, būtina ieškoti papildomų pajamų šaltinių. Viena tokių iniciatyvų buvo 2023 m. Vyriausybės pasiūlyti mokestiniai pakeitimai, kurių patvirtinimas, tikėtina, prisidėtų prie paprastesnės ir neutralesnės mokesčių sistemos kūrimo. Vis dėlto, valdžios sektoriaus pajamų ir BVP santykiui padidinti reikalingi papildomi pasiūlymai. Tarptautinės institucijos rekomenduoja didinti perskirstomą pajamų dalį pirmiausiai plečiant turto mokesčius. Pavyzdžiui, VS pajamos iš turto 2022 m. Lietuvoje sudarė 0,4 proc. BVP, o ES vidurkis sudaro apie 0,8 proc. BVP. Taip pat dėl taikomų lengvatų GPM, PM, PVM ir akcizams (neįtraukus NPD) valstybės biudžeto pajamos 2015 m. buvo mažesnės 2,1 proc. BVP, o 2022 m. 3,8 proc. BVP.
Valdžios sektoriaus deficitas 2025–2026 m. galėtų būti apie 3 proc. BVP. Kadangi nėra priimta sprendimų dėl neapmokestinamojo pajamų dydžio, socialinių išmokų ar viešojo sektoriaus darbuotojų atlyginimų didinimo 2025–2026 m., biudžeto projekte neatsispindi jų įtaka. VK FI vertinimu, jei šie sprendimai būtų priimti, valdžios sektoriaus deficitas 2025 m. būtų 2,9 proc. BVP, o 2026 m. siektų 3,6 proc. BVP (11 pav.). Pagal nesikeičiančios politikos scenarijų, 2025–2026 m. atitinkamai siektų 2,2 ir 2,4 proc. BVP.
|
11 pav. Pagal hipotetinį scenarijų VS deficitas 2025 m. būtų artimas 3 proc. BVP, o 2026 m. būtų didesnis nei 3 proc. BVP |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Kyla rizika, kad 2025–2026 m. nebus laikomasi fiskalinės drausmės taisyklių. Jei 2025 m. išskirtinės aplinkybės nebūtų taikomos ir 2024 m. struktūrinis deficitas būtų žemiau vidutinio laikotarpio tikslo, 2025 m. reikėtų nustatyti struktūrinio postūmio užduotis, t. y. struktūrinio balanso rodiklis turėtų judėti vidutinio laikotarpio tikslo link. BP2024 nurodoma, kad 2025 m. struktūrinis deficitas gilės, o tokia dinamika prieštarautų šiam reikalavimui. Remiantis nesikeičiančios politikos BP2024 fiskalinių rodiklių 2025–2026 m. projekcijomis ir VK FI atotrūkio nuo potencialo įverčiu, perteklinio VS taisyklė nebūtų pažeista, nes struktūrinis deficitas neviršytų 1 proc. BVP[11] (3 priedas). Vis dėlto, VK FI hipotetinio scenarijaus išsipildymo atveju, 2025–2026 m. struktūrinis balansas viršytų vidutinio laikotarpio tikslą (12 pav.). Taip pat, pagal VK FI hipotetinį scenarijų, 2025 m. deficitas būtų artimas Mastrichto kriterijui, reikalaujančiam, kad šalies nominalus deficitas neviršytų 3 proc. BVP, o 2026 m. projektuojamas deficitas viršytų šią ribą. Jei VK FI hipotetinis scenarijus išsipildytų, kiltų rizika, kad Europos Komisija tokiu atveju galėtų nuspręsti Lietuvai taikyti perviršinio deficito procedūrą.
|
12 pav. VK FI hipotetinio scenarijaus struktūrinis VS deficitas 2025–2026 m. viršija vidutinio laikotarpio tikslą |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
5. VK FI projektuojant augantį valdžios sektoriaus deficitą, valstybės skola 2026 m. gali didėti iki beveik 46 proc. BVP
Numatoma, kad valdžios sektoriaus skola vidutiniu laikotarpiu didės, jos augimą dar labiau spartintų galimi diskreciniai sprendimai. VK FI, remdamasi Tarptautinio valiutos fondo (TVF) metodika[12], projektuoja, kad šis rodiklis 2023–2024 m. sieks atitinkamai 37,5 ir 39,0 proc. BVP (13 pav.). 2024 m. VS skolos augimą švelnins mažesnis, nei planuota 2023 m. biudžeto įstatyme, 2023 m. VS deficitas. 2023 m. sukauptas skolintų lėšų likutis valstybės biudžeto išlaidų finansavimo poreikį 2024 m. mažins apie 1,6 mlrd. Eur[13] (2,1 proc. BVP). Pagal VK FI projektuojamą nesikeičiančios politikos scenarijų, VS skola likusiu vidutiniu laikotarpiu toliau augs ir 2026 m. sieks 43,8 proc. BVP. Vis dėlto, galimi diskreciniai sprendimai, tikėtina, lems dar spartesnį skolos augimą minėtu laikotarpiu. Pagal VK FI projektuojamą hipotetinį scenarijų, šis rodiklis 2025–2026 m. siektų atitinkamai 42,8 ir 45,7 proc. BVP. BP2024 numatyta, kad pagal nesikeičiančios politikos scenarijų 2026 m. VS skola augs iki 44,5 proc. BVP. 2023-09-21 Finansų ministerija paskelbė valdžios sektoriaus skolos ir finansų tvarumo ataskaitą[14]. VK FI palankiai vertina atliktą analizę ir mano, kad sukurtu analitiniu įrankiu galėtų būti prisidedama prie platesnės diskusijos dėl fiskalinės politikos sprendimų ilgalaikio poveikio valstybės skolos dinamikai.
|
13 pav. Pagal hipotetinį scenarijų valstybės skola 2025–2026 m. augs sparčiau nei numatoma BP2024 |
|
|
|
N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykį 2023–2026 m. labiausiai didins pirminis deficitas, kurio finansavimas tampa vis brangesnis. Pagal VK FI projektuojamą hipotetinį scenarijų, minėtu laikotarpiu pirminis VS deficitas skolą kasmet didins vis labiau: nuo 1,0 proc. BVP 2023 m. iki 2,5 proc. BVP 2026 m. (14 pav.). Po numatomo ekonomikos susitraukimo 2023 m. realiojo BVP augimas švelnins skolos augimą. Lėtėjant infliacijai ir brangstant skolinimuisi vidaus ir užsienio rinkose, palanki realiosios palūkanų normos įtaka VS skolai mažės ir jau 2026 m., tikėtina, prisidės prie skolos didinimo (1 priedo 3 lentelė). VK FI projektuoja, kad išlaidos VS skolos palūkanų mokėjimams 2023–2024 m. sieks 344 ir 506 mln. Eur (0,5 ir 0,7 proc. BVP). Tikėtina, kad 2026 m. išlaidos gali padidėti iki 944 mln. Eur (1,1 proc. BVP).
|
14 pav. Pagal VK FI projektuojamą hipotetinį scenarijų, valdžios sektoriaus skolos ir BVP santykį 2023–2026 m. labiausiai didins pirminis valdžios sektoriaus deficitas |
|
|
|
* Liekana 2023–2026 m. įtraukia BP2024 numatytą skolos pokyčio tikslinimą (angl. stock-flow adjustment) N – numatomas, P – prognozė Šaltinis – Valstybės duomenų agentūra, BP2024, Valstybės kontrolės, vykdančios fiskalinės institucijos funkcijas, skaičiavimai |
Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė, vykdydama biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas, yra atsakinga už Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstituciniame įstatyme nustatytų fiskalinės drausmės taisyklių laikymosi stebėseną, atliko 2023 m. spalio 6 d. Vyriausybės Seimui pateikto 2024 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto vertinimą ir parengė išvadą. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos fiskalinės sutarties įgyvendinimo konstitucinio įstatymo 4 str. 1 d. ir valstybės kontrolės įstatymo 8 str. 7 d. 2 punktu, teikia išvadą Lietuvos Respublikos Seimui.
Biudžeto stebėsenos departamento vadovė
