LIETUVOS RESPUBLIKOS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO ĮSTATYMO 2, 361, 362 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO IR PAPILDYMO IR ĮSTATYMO PAPILDYMO 368 STRAIPSNIU ĮSTATYMO PROJEKTO
AIŠKINAMASIS RAŠTAS
1. Įstatymo projekto rengimą paskatinusios priežastys
Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2, 361, 362 straipsnių pakeitimo ir papildymo ir įstatymo papildymo 368 straipsniu įstatymo projektas (toliau – įstatymo projektas) parengtas įgyvendinant Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. spalio 24 d. nutarimo Nr. 1304 „Dėl Poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams pagrindinių nuostatų koncepcijos patvirtinimo“ (Žin., 2012, Nr. 127-6403) (toliau – Nutarimas) 2.1 punktą, kuriuo Teisingumo ministerijai pavesta parengti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo pakeitimo įstatymo projektą, o taip pat Verslą prižiūrinčių subjektų veiklos pagrindinių nuostatų koncepcijos, patvirtintos 2009 m. liepos 22 d. nutarimu Nr. 836 „Dėl Verslą prižiūrinčių subjektų veiklos pagrindinių nuostatų koncepcijos patvirtinimo“ (Žin., 2009, Nr. 91-3931) (toliau - Verslą prižiūrinčių subjektų veiklos pagrindinių nuostatų koncepcija), 12.2.2 punktą – spręsti dėl ekonominių sankcijų teisinio reguliavimo iš esmės. Poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams pagrindinių nuostatų koncepcijoje (toliau – Koncepcija) siūlomu teisiniu reguliavimu siekiama nustatyti pagrindinius ūkio subjektų administracinės atsakomybės įgyvendinimo principus, susijusius su tinkamos ir proporcingos verslo priežiūros reglamentavimu, sudaryti prielaidas vienodai ir nuosekliai nagrinėti poveikio priemonių skyrimo bylas, priimti su tuo susijusius sprendimus ir skirti poveikio priemones.
2. Įstatymo projekto tikslai ir uždaviniai
Įstatymo projektu siūloma įstatymo lygmeniu įtvirtinti esmines poveikio priemonių ūkio subjektams taikymo nuostatas, siekiant užtikrinti nuoseklų poveikio priemonių ūkio subjektams taikymo procesą, kurio metu būtų realizuojama teisė į tinkamą ir sąžiningą procesą. Taip pat siekiama įtvirtinti nuostatas, akcentuojančias, kad poveikio priemonių ūkio subjektams sistema nebūtų orientuota į baudimą, o skatintų ūkio subjektų suinteresuotumą atitikti ūkio subjektų vykdomai veiklai keliamus reikalavimus.
3. Dabartinis teisinis Įstatymų projektuose aptartų klausimų reglamentavimas
Poveikio priemonių taikymas ūkio subjektams įstatymuose ar jų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose reglamentuotas skirtingai, kai kuriose srityse poveikio priemonių taikymo procesas nėra reglamentuotas pakankamai detaliai. Specialiuose ūkio subjektų veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose numatyti tik tam tikri poveikio priemonių skyrimo principai ir taisyklės, tačiau jų nepakanka siekiant užtikrinti nuoseklų poveikio priemonių ūkio subjektams taikymo procesą, kurio metu būtų realizuojama teisė į tinkamą ir sąžiningą procesą. Specialieji įstatymai, numatantys poveikio priemonių taikymą ūkio subjektams, skirtingai reglamentuoja jų skyrimo tvarką, todėl atitinamoms institucijoms nagrinėjant bylas ir taikant poveikio priemones už padarytus pažeidimus, neužtikrinamas vienodas ir nuoseklus poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams procesas, jo teisėtumas. Detalesnė specialiųjų įstatymų, reglamentuojančių ūkio subjektų veiklą, nuostatų analizė pateikta Koncepcijos 9 – 15 punktuose.
4. Naujos teisinio reglamentavimo nuostatos, naujai reglamentuotų klausimų teigiamos savybės ir kokių teigiamų rezultatų laukiama
Siekiant užtikrinti VAĮ IV skirsnyje nustatyto reguliavimo nuoseklumą, siūloma patikslinti VAĮ 361 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą ūkio subjektų veiklos priežiūros apibrėžimą nuostatomis, numatančiomis, kad „poveikio priemonės ūkio subjektams taikomos tik tuomet, kai priežiūros tikslų negalima pasiekti kitu būdu (ultima ratio); poveikio priemonės yra proporcingos pažeidimo pobūdžiui ir padarytai žalai“ (VAĮ 361 straipsnio 1 dalies 1 punktas) ir akcentuojančiomis konsultacijų ūkio subjektams vienodumo ir neprieštaringumo užtikrinimą (VAĮ 361 straipsnio 1 dalies 5 punktas).
Šiomis nuostatomis siekiama įtvirtinti tokį reguliavimą, kad būtų aišku, jog poveikio priemonių taikymas ūkio subjektams nėra savitikslis, kad ūkio subjektų veiklos priežiūros tikslas nėra pažeidimų užfiksavimas ir poveikio priemonių pritaikymas, o turi būti taikomos efektyviausios, ekonomiškiausios, labiausiai tausojančios (proporcingos) reagavimo priemonės, kurios padėtų pasiekti priežiūros tikslus. Pavyzdžiui, priminimo ar įspėjimo parnešimai, pateikti pašto, balso ar skaitmeninės komunikacijos priemonėmis daugeliui ūkio subjektų, kartais yra efektyvesnė, ekonomiškesnė ir proporcingesnė reagavimo priemonė, siekiant konkrečioje priežiūros srityje užtikrinti teisės aktų reikalavimų laikymąsi ir užkirsti kelią žalos atsiradimui nei ekonominių sankcijų pritaikymas atskiriems toje srityje veikiantiems ūkio subjektams.
Siūloma papildyti VAĮ 361 straipsnio 1 dalį nauju 7 punktu, įtvirtinančiu rizikos vertinimo principą ir numatančiu, kad „šis principas reiškia, kad priežiūrą atliekančių subjektų veiksmai nukreipiami visų pirma didžiausios rizikos atvejams šalinti, riziką siejant su žalos įstatymų saugomiems gėriams atsiradimo tikimybe ir šios žalos dydžiu bei mastu.“ Tinkama ūkio subjektų veiklos priežiūra yra neatsiejama nuo rizikos vertinimu grįsto požiūrio. Rizika šiuo atveju suprantama kaip tikimybė, kad asmenims, aplinkai ar kitiems įstatymų saugomiems gėriams gali būti padaryta žala. Ši žala, atitinkamai, yra teisės aktų reikalavimų nesilaikymo pasekmė (išskyrus atvejus, kai žala atsiranda ne dėl neteisėtų veiksmų, o dėl force majeure aplinkybių ir pan.). Žalos rizika ir šios rizikos įvertinimas, užkardymas ir prevencija yra esminis elementas. Rizikos vertinimu grįsto požiūrio turi būti nuosekliai laikomasi visose VAĮ 361 straipsnio 2 dalyje nurodytose priežiūros veiklose. Šiuo metu ūkio subjektų veiklos priežiūroje taikytinas rizikos vertinimo principas įtvirtintas tik žemesnės teisinės galios teisės akte.
Įstatymo projektu siūloma papildyti VAĮ 368 straipsniu, reglamentuojančiu poveikio priemonių, tiesiogiai ribojančių ūkio subjekto veiklą ar darančių kitokį tiesioginį neigiamą poveikį ūkio subjekto turtinei, ekonominei padėčiai, taikymą.
VAĮ 368 straipsnio nuostatos būtų taikomos ne bet kokių, o tik tų poveikio priemonių, kurios tiesiogiai riboja ūkio subjekto veiklą ar daro kitokį tiesioginį neigiamą poveikį ūkio subjekto turtinei, ekonominei padėčiai, atžvilgiu. Toks poveikio priemonių apibūdinimas pasirinktas atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (pvz., Konstitucinio Teismo 2008 m. sausio 21 d. nutarimas) bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo doktrinoje (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A-261-96-09) įtvirtintą jų aiškinimą. Prie priemonių, tiesiogiai ribojančių ūkio subjekto veiklą priskirtina: licencijos ar leidimo galiojimo sustabdymas/panaikinimas, laikinas uždraudimas verstis tam tikra veikla ar teikti paslaugas, o poveikio priemonės darančios kitokį tiesioginį neigiamą poveikį ūkio subjekto turtinei, ekonominei padėčiai, laikytinos bauda, daiktų (prekių) konfiskavimas ir pan.
Įstatymo projektu pildomo VAĮ 368 straipsnyje siūloma reglamentuoti pasekmes, esant mažareikšmiam teisės aktų reikalavimų pažeidimui, t.y., numatyti, kad nustačius teisės aktų reikalavimų nesilaikymo ar netinkamo taikymo faktą, kurį galima vertinti kaip mažareikšmį, įstatyme numatytos poveikio priemonės netaikomos, o ūkio subjektui pareiškiamas rašytinis įspėjimas arba rašytinis nurodymas ir nustatomas protingas terminas pažeidimams pašalinti. Šis terminas, atsižvelgiant į objektyvias aplinkybes, gali būti vieną kartą pratęstas.
Mažareikšmio teisės aktų reikalavimų pažeidimo sąvokos apibrėžimą siūloma įtvirtinti VAĮ 2 straipsnio 24 dalyje. Mažareikšmis teisės aktų reikalavimų pažeidimas būtų apibrėžiamas kaip teisės aktų reikalavimų pažeidimas, nepadaręs žalos viešajam interesui ir kitiems konkrečia teisės norma saugomiems interesams arba kurio padaryta žala labai nedidelė. Pažymėtina, kad VAĮ 2 straipsnio 24 dalyje siūloma numatyti tik esminius mažareikšmio teisės aktų reikalavimo pažeidimo kriterijus, o konkretūs pažeidimai, kurie būtų laikomi mažareikšmiais atitinkamoje ūkio subjektų veiklos srityje, atsižvelgiant į įstatymo projektu pildomo VAĮ 368 straipsnio 7 dalį, būtų nurodomi priežiūrą atliekančio subjekto vadovo, jo įgalioto asmens, kolegialios priežiūrą atliekančio subjekto institucijos ar aukštesniojo pagal pavaldumą viešojo administravimo subjekto priimamuose norminiuose teisės aktuose. Tokiu būdu būtų sudarytos prielaidos užtikrinti objektyvumą sprendžiant, ar teisės aktų reikalavimų pažeidimas yra mažareikšmis. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad šiuo metu kai kurios priežiūrą atliekančios institucijos jau yra nurodę pažeidimus, kurie jų veiklos srityje yra laikomi mažareikšmiais (pavyzdžiui, Valstybinės ne maisto produktų inspekcijos prie Ūkio ministerijos ženklinimo mažareikšmiškumo taikymo, vykdant ūkio subjektų veiklos priežiūrą, rekomendacijos, patvirtintos Valstybinės ne maisto produktų inspekcijos prie Ūkio ministerijos viršininko 2012 m. birželio 7 d. įsakymu Nr. 1R-50; Valstybės įmonės „Lietuvos prabavimo rūmai“ direktoriaus 2013 m. birželio 26 d. įsakymas Nr. 51 „Dėl ženklinimo ir apskaitos mažareikšmiškumo taikymo, vykdant ūkio subjektų veiklos priežiūrą, rekomendacijų patvirtinimo“). Taip pat, paminėtina, kad 2012 m. liepos 11 d. Valstybinės ne maisto produktų inspekcijos prie Ūkio ministerijos viršininkas, Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktorius bei Valstybinės augalininkystės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos direktorius pasirašė memorandumą dėl mažareikšmių ženklinimo neatitikimų, kuriuo įsipareigojama ženklinimo reikalavimų nesilaikymo atvejus, kai dėl to nekyla reikšmingo pavojaus ar žalos vartotojų sveikatai, o jų klaidinimas yra nežymus, laikyti mažareikšmiais; nustačius mažareikšmį ženklinimo reikalavimų nesilaikymo atvejį, neskirti poveikio priemonių (baudų, veiklos ribojimo ir kitų), o taikyti tik reikalavimą ištaisyti ženklinimo neatitikimus ir tinkamai paženklinti naujai teikiamus produktus, prieš tai suteikus pakankamą terminą parduoti netinkamai paženklintus; specifinius mažareikšmius ženklinimo reikalavimų nesilaikymo atvejus nurodyti priežiūros institucijos vadovo patvirtintose ir viešai paskelbtose rekomendacijose.
Kitos įstatyme siūlomos įtvirtinti nuostatos, susijusios su teisės į teisingą teismo procesą užtikrinimu. Ūkio subjektų padaryti teisės pažeidimai, už kuriuos skiriamos poveikio priemonės, nelaikomi nusikaltimais nacionalinėje teisėje, tačiau poveikio priemonių (baudų) dydžiai neretai didesni nei baudų baudžiamąja teisine prasme, o įvertinus tai, kokiems subjektams ir kokį poveikį daro paskirtos tokios poveikio priemonės, jos kartais siejamos su baudžiamaisiais teisiniais santykiais, todėl siūlomu reguliavimu nustatomos teisinės garantijos glaudžiai susijusios su Žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnio turiniu. Europos Žmogaus Teisių Teismas, atsižvelgdamas į savo praktikoje suformuluotus kriterijus, tam tikrais atvejais Žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnį taiko ir procesams, pagal nacionalinę teisę priskiriamiems administraciniams, tačiau pagal šio straipsnio 1 dalį baudžiamuoju aspektu laikytiniems baudžiamaisiais procesais. Esminių procesinių garantijų užtikrinimas administracinėn atsakomybėn traukiamiems asmenims pabrėžiamas ir Europos Tarybos rekomendacijoje Nr. R (91) 1 „Dėl administracinių nuobaudų“, Europos Tarybos rekomendacija Nr. R (91) 1 „Dėl administracinių nuobaudų“, Europos Tarybos rekomendacija dėl juridinių asmenų atsakomybės už pažeidimus (Liability of enterprises for offences, Recommendation No. R (88) 18). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2005 m. lapkričio 3 d. nutarime ir 2005 m. lapkričio 10 d. nutarime konstatavo, kad jeigu tam tikros įstatymų nustatytos sankcijos savo dydžiu (griežtumu) prilygsta kriminalinėms bausmėms, nesvarbu, kokiai teisinės atsakomybės rūšiai (administracinei, drausminei ar kitai) šios sankcijos priskiriamos ir kaip vadinamos įstatymuose, būtinai turi būti nustatytos tokios procesinės garantijos asmenims, traukiamiems teisinėn atsakomybėn pagal atitinkamus įstatymus, kurios kyla iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos, inter alia iš jos 31 straipsnio, kurio nuostatos negali būti aiškinamos kaip skirtos tik asmenims, traukiamiems baudžiamojon atsakomybėn. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2005 m. lapkričio 17 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A1-931/2005 pabrėžė, kad, nagrinėjant administracinių teisės pažeidimų bylas, kuriose gali būti skiriama administracinė nuobauda, savo griežtumu prilygstanti kriminalinei bausmei, administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui turi būti suteikiamos iš esmės tokios pat teisės, kaip ir kaltinamajam baudžiamojoje byloje.
Paminėtina, kad sprendžiant klausimą, kuriame įstatyme įtvirtinti siūlomą teisinį reguliavimą, buvo atsižvelgta į tai, kad poveikio priemonių taikymas yra viena iš ūkio subjektų veiklos priežiūros sudedamųjų dalių (VAĮ 361 straipsnio 2 dalies 4 punktas), o ūkio subjektų veiklos priežiūra yra viena iš viešojo administravimo veiklos sričių, todėl principinės poveikio priemonių taikymo ūkio subjektams nuostatos turėtų būti įtvirtintos VAĮ ketvirtajame skirsnyje, reglamentuojančiame ūkio subjektų veiklos priežiūrą.
Įstatymo projekte numatoma pareiga pranešti ūkio subjektui apie galimą pažeidimą ir aiškiai, nedviprasmiškai suformuluoti galimo pažeidimo esmę, įvardyti galimai pažeisto įstatymo ar kito teisės akto straipsnį, dalį, punktą ir nurodyti, kokiais įrodymais tai grindžiama. Įtvirtinama teisė ūkio subjektui tiriant pažeidimą pateikti savo įrodymus ir paaiškinimus. Taip pat siūloma numatyti, kad turi būti pateikti motyvai dėl su pažeidimu susijusių aspektų, kuriuos savo paaiškinime ar nagrinėjant žodžiu ūkio subjektas buvo paminėjęs, o priimtas sprendimas poveikio priemonių taikymo ūkio subjektui byloje būtų grindžiamas tik tais įrodymais, kurie buvo ištirti bylos nagrinėjimo metu ir su kuriais turėjo galimybę susipažindinti ūkio subjektas. Sprendimas, priimtas poveikio priemonės skyrimo byloje, gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.
Įstatymo projektu pildomo VAĮ 368 straipsnio 8 dalyje siūloma numatyti, kad šis straipsnis mokesčių administratoriui, muitinei ir licencines finansines paslaugas teikiančių įmonių, emitentų, investicinių bendrovių, draudimo, perdraudimo ir draudimo tarpininkavimo veiklos priežiūrą, energetikos kontrolės, taip pat konkurencijos priežiūrą atliekantiems subjektams netaikomas. Šioje dalyje nurodytiems subjektams šio straipsnio nuostatos yra rekomendacinės.
Siūlomos įstatymo nuostatos specialių įstatymų atžvilgiu galios pagal VAĮ 43 straipsnį, kuriame numatyta, kad jeigu kituose įstatymuose nustatyti ūkio subjektų veiklos priežiūrai taikytini reikalavimai prieštarauja šio įstatymo ketvirtojo skirsnio nuostatoms, taikomas šis įstatymas, išskyrus atvejus, kai kiti specialūs priežiūrą reglamentuojantys įstatymai įtvirtina privalomus Europos Sąjungos teisės aktų ar Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių reikalavimus arba ūkio subjektams palankesnį reglamentavimą.
5. Galimos neigiamos priimtų įstatymų pasekmės ir kokių priemonių reikia imtis, kad tokių pasekmių būtų išvengta
Priėmus teikiamą įstatymą neigiamų pasekmių nenumatoma.
6. Galima priimto įstatymo įtaka kriminogeninei situacijai, korupcijai, verslo sąlygoms ir jo plėtrai
Didins visuomenės pasitikėjimą priežiūrą atliekančiais subjektais, prisidės prie saugios verslo aplinkos kūrimo.
7. Įstatymo inkorporavimas į teisinę sistemą, galiojantys teisės aktai, kuriuos būtina pakeisti, panaikinti ar priimti, priėmus teikiamą Įstatymo projektą
Priėmus Įstatymo projektą turės būti pakeisti/parengti priežiūrą atliekančių subjektų vadovų, jų įgaliotų asmenų, kolegialių priežiūrą atliekančio subjekto institucijų ar aukštesniųjų pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektų norminiai teisės aktai, kuriuose turės būti numatyti teisės aktų reikalavimų konkrečioje ūkinės veiklos srityje pažeidimai, kurie laikomi mažareikšmiais.
8. Įstatymo projekto atitiktis Valstybinės kalbos, Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymų reikalavimams ir bendrinės lietuvių kalbos normoms, sąvokų ir terminų įvertinimas
Įstatymo projektas parengtas laikantis Valstybinės kalbos, Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymų reikalavimų ir atitinka bendrinės lietuvių kalbos normas.
9. Įstatymo projekto atitiktis Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatoms ir Europos Sąjungos teisei
Įstatymo projektas neprieštarauja Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatoms ir Europos Sąjungos teisei
10. Įstatymui įgyvendinti reikalingi lydimieji aktai, šių aktų metmenys ir rengėjai
Įstatymo projekto įgyvendinimui nereikės priimti lydimųjų aktų.
11. Kiek biudžeto lėšų pareikalaus ar leis sutaupyti įstatymo įgyvendinimas
Įstatymui įgyvendinti papildomų valstybės biudžeto lėšų nereikės.
12. Įstatymo projekto rengimo metu gauti specialistų vertinimai, rekomendacijos ir išvados
Specialistų vertinimai, rekomendacijos ir išvados šiuo klausimu nepateikti.
13. Įstatymo projekto iniciatoriai ir rengėjai
Įstatymo projektą parengė Teisingumo ministerija.
14. Reikšminiai šių Įstatymo projekto žodžiai
Reikšminiai įstatymo projekto žodžiai, kurių reikia jam įtraukti į kompiuterinę paieškos sistemą, įskaitant reikšminius žodžius pagal žodyną Eurovoc, yra: „ūkio subjektas“, „poveikio priemonių ūkio subjektams taikymas“.
15. Kiti iniciatorių nuomone, reikalingi pagrindimai ir paaiškinimai
Nėra.