LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS TARNYBOS ĮSTATYMO PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO
2001-11- 26 Nr.IXP - 1163
Vilnius
Alternatyvių projektų Teisės departamente negauta.
Vertinant projektą juridinės technikos požiūriu ir pagal jo santykį su galiojančiais įstatymais, galima būtų pateikti šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Keičiamo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje bandoma apibrėžti sąvoką "Valstybės tarnyba". Ši norma suformuluota labai painiai ir neaiškiai. Pavyzdžiui, numatyta, kad įstatymas nebus taikomas rengiant ir priimant "…teismo nuosprendžius, sprendimus, nutartis, nutarimus ir įsakymus, susijusius su asmenų teisėmis ir laisvėmis…" Tokia nuostata nesiderina su Konstitucijoje įtvirtintu teismų nepriklausomumo principu, pagal kurį vykdomoji valdžia negali kištis į bet kokių teismų procesinių sprendimų priėmimą, o ne tik tokių, kurie susiję su asmenų teisėmis ir laisvėmis. Manytume, kad projekto 2 straipsnio 1 dalis turėtų būti suformuluota taip, kaip Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje. Taip būtų išvengta ir neretai pasitaikančios painiavos, kai ta pati sąvoka skirtinguose įstatymuose apibrėžiama skirtingai.
Iš pateikto valstybės tarnybos bei valstybės tarnautojo apibrėžimo darytina išvada, kad valstybės ir savivaldybių įstaigų darbuotojai nėra valstybės ar savivaldybių tarnautojai, tačiau iš projekto nuostatų visiškai neaišku kokia valstybės ar savivaldybės įstaigoje paslaugas teikiančių darbuotojų teisinė padėtis.
Pagal Valstybės tarnybos įstatymo 1 straipsnį, šio įstatymo paskirtis yra reguliuoti visą valstybės tarnybą. Tačiau pagal aiškinamojo rašto trečiąją pastraipą, Valstybės tarnybos įstatymo nuostatos netaikomos asmenims, teikiantiems viešąsias paslaugas visuomenei bei atliekantiems ūkines ar technines funkcijas. Taigi, įstatymas bus taikomas ne visiems valstybės tarnautojams, o tik tiems, kurie atlieka viešojo administravimo funkcijas. Ši taisyklė įtvirtinta projekto 2 straipsnio 1 ir 2 dalyse bei kituose projekto straipsniuose. Vadinasi, keičiamo įstatymo pavadinimas ir jo 1 straipsnio tekstas nevisiškai atitinka teikiamo įstatymo projekto turinį, todėl juos reikėtų patikslinti.
2. Reikėtų patikslinti keičiamo įstatymo 2 straipsnio 4 dalį, suderinant ją su šio straipsnio 1 ir 2 dalimis. Pagal dabartinę 4 dalies redakciją, valstybės ir savivaldybių institucijomis gali būti laikomos taip pat kitos valstybės institucijos ir įstaigos, finansuojamos iš valstybės, savivaldybių biudžetų ir kitų valstybės pinigų fondų, taigi ir tokios institucijos, kurios neatlieka viešojo administravimo funkcijų ir net kai kurios viešosios įstaigos. Tai prieštarauja projekto 4 straipsnio 1 ir 2 dalims bei projekto 4 straipsnio 3 dalies 8 punktui.
Projekto nuostatose tapačiam subjektui įvardyti vartojamos skirtingos sąvokos “valstybės ir savivaldybių institucija’, “institucija ar įstaiga”, “kolegiali valstybės valdžios institucija”, “valstybės ir savivaldybių institucija ar įstaiga”. Reikėtų suvienodinti vartojamą terminologiją, atsižvelgiant į tai, kad keičiamo įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta sąvoka “valstybės ir savivaldybių institucijos”.
3. Būtina patikslinti statutinio valstybės tarnautojo apibrėžimą, suformuluotą projekto 2 straipsnio 6 dalyje. Pagal siūlomą redakciją išeitų, kad valstybės tarnautojo, kaip statutinio tarnautojo statusą lems ne to tarnautojo tarnybinės funkcijos (viešojo administravimo įgalinimai), ne specifinis tam tikros valstybės valdymo srities pobūdis, reikalaujantis ypatingo valstybės tarnybos teisinio reguliavimo toje srityje, o specialaus įstatymo pavadinimas – ar jis pavadintas statutu ar kitaip.
4. Keičiamo įstatymo 4 straipsnį reikėtų papildyti nauja dalimi ir numatyti, kad projekto 4 straipsnio 3 dalyje išvardintų asmenų tarnybos (darbo) santykius reguliuoja bendrieji darbo įstatymai ir atitinkamai papildyti projekto 5 straipsnį. Šio įstatymo koncepcija, kad jis taikomas tik viešojo administravimo valstybės tarnautojams yra pagrįsta. Viešųjų paslaugų valstybės tarnautojų ir asmenų, atliekančių ūkines - technines funkcijas, pareiginės funkcijos iš esmės niekuo nesiskiria nuo analogiškas funkcijas privačiame sektoriuje vykdančių asmenų funkcijų, todėl vadovaujantis konstituciniu piliečių lygybės prieš įstatymą principu, jų darbo sąlygas turi reguliuoti bendrieji darbo įstatymai.
5. Reikėtų tobulinti keičiamo įstatymo 4 straipsnio 3 dalis 9 punktą, nes jame numatyta, kad šis įstatymas netaikomas asmenims, dirbantiems pagal darbo sutartis ir gaunantiems darbo užmokestį iš valstybės, savivaldybių biudžetų ir valstybės pinigų fondų. Tačiau iš projekto nuostatų neaišku, su kuo gali būti sudarytos darbo sutartys. Dėl šios priežasties tikslintina ir projekto 8 straipsnio 4 dalis.
Keičiamo įstatymo 4 straipsnį reikėtų tobulinti ir dėl to, kad iš jo 3 dalies nuostatų gali kilti tam tikrų keblumų. Tiek šiuo metu galiojantis Valstybės tarnybos įstatymas, tiek aptariamas projektas įvardina subjektus, kuriems šis įstatymas netaikomas. Tokiu atveju darytina išvada, kad jų tarnybą reguliuoja specialūs įstatymai, tačiau šiuo metu galiojantys specialūs įstatymai nereguliuoja visos eilės su tarnyba susijusių santykių. Pavyzdžiui, šiuo metu galiojantys įstatymai nereglamentuoja savivaldybių merų atostogų suteikimo tvarkos ir sąlygų. Taigi, šiuos santykius galėtų reglamentuoti bendrasis, t.y. Valstybės tarnybos įstatymas arba specialūs įstatymai. Todėl nagrinėjamas projektas turėtų būti papildytas atitinkamomis nuostatomis arba kartu su šiuo projektu teikiami atitinkamų įstatymų papildymo įstatymų projektai. Tokia teisinio reguliavimo spraga gali sukelti keblumų, pvz., būtų neaišku, kokias teisės normas taikyti, jeigu meras atostogų metu būtų sužalotas.
Keičiamo įstatymo 4 straipsnio 3 dalies nuostata nėra tiksli ir ta prasme, kad kai kurios Valstybės tarnybos įstatymo nuostatos vis dėlto šioje dalyje nurodytiems subjektams taikomos. Pavyzdžiui, projekto 8 straipsnyje numatyta, kad valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus ir sąrašus tvirtina teismų pirmininkai, generalinis prokuroras.
6. Keičiamo įstatymo 5 straipsnyje numatyta, kad įstatymai bei kiti teisės aktai, reglamentuojantys darbo santykius ir socialines garantijas, valstybės tarnautojams taikomi tiek, kiek jų statuso ir socialinių garantijų nereglamentuoja šis įstatymas. Ši nuostata gali būti taikoma tik projekto 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse įvardintiems valstybės tarnautojams. Jeigu vadovautis nurodyta nuostata, tai valstybės tarnautojams, įvardintiems 4 straipsnio 3 dalies 1 - 6 punktuose, darbo įstatymai turėtų būti taikomi be jokių išimčių, tačiau pagal projekto 4 straipsnio 3 dalį, šis įstatymas jiems apskritai netaikomas. Todėl reikėtų nustatyti, kad tų kategorijų tarnautojų tarnybinius santykius darbo įstatymai reguliuoja tiek, kiek jų statuso nereglamentuoja specialūs įstatymai. Taip pat reikėtų aiškiai nurodyti, kad projekto 4 straipsnio 3 dalies 7 - 9 punktuose įvardintų valstybės tarnautojų santykius reguliuoja darbo įstatymai.
7. Reikėtų tikslinti keičiamo įstatymo 7 straipsnio nuostatas, nes nei Aukštojo mokslo įstatymas, nei kiti galiojantys įstatymai nenumato, kad kas nors galėtų "prilyginti" kokį nors kitokį išsilavinimą universitetiniam ar aukštajam neuniversitetiniam. Čia matyt norėta nustatyti, kad pareigybei užimti būtinas magistro ar jam prilygintas (pvz.,vienpakopis universitetinis) išsilavinimas.
8. Keičiamo įstatymo 8 straipsnio 2 dalies 5 punkte numatyta, kad apskričių viršininkų, jų pavaduotojų ir Vyriausybės atstovų pareigybių aprašymus tvirtina vidaus reikalų ministras. Tačiau projekto 10 straipsnio 3 dalies 5 punkte numatyta, kad apskrities viršininką ir jo pavaduotoją į pareigas skiria Vyriausybė. Manytume, kad nelogiška nustatyti, jog reikalavimus kandidatui užimti tam tikras pareigas nustato ne institucija, kuri į tas pareigas priima. Projekto 10 straipsnyje, laikantis nuoseklumo, taip pat galima būtų pasiūlyti nustatyti kas skiria į pareigas Vyriausybės atstovus.
9. Keičiamo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 1 punkto redakciją reikėtų patikslinti ir po žodžio “pripažinti” įrašyti žodį “kaltais”.
Keičiamo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 3 punkte, 17 straipsnio 2 punkte vartojama sąvoka “artimi giminystės ar svainystės ryšiai”. Būtent su šiais ryšiais susieti tam tikri apribojimai, taikytini valstybės tarnautojui, tačiau nevisai aiškus sąvokos “artimi giminystės ar svainystės ryšiai” turinys ir jis projekte neatskleistas. Šią nuostatą galima būtų pasiūlyti patikslinti atsižvelgiant į Civilinio kodekso 3.135 ir 3.136 straipsnius. Taip pat galima būtų pasiūlyti numatyti, kad negali būti priimami ir šiame punkte įvardinti asmenys, kurie pagal pareigas kontroliuotų vienas kitą.
10. Pagal keičiamo įstatymo 11 straipsnio 2 dalį, asmenys, priimami į karjeros valstybės tarnautojų pareigas konkurso būdu, egzaminuojami raštu (testas) ir žodžiu (pokalbis). Šio straipsnio 3 dalyje numatyta atranka ir atrankos būdas - pokalbis (egzaminas žodžiu). Projekto 13 straipsnio 1 dalyje taip pat numatytas konkursas, tačiau šio straipsnio 2 dalyje jau kalbama apie atranką.
Todėl projekto 11 straipsnio 2 dalį reikėtų patikslinti ir nurodyti konkurso procedūras (etapus), nes priešingu atveju šio straipsnio 3 dalies nuostatos ir projekto 13 straipsnio 2 dalis galės būti įvairiai interpretuojamos.
Kartu reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad keičiamo įstatymo 21 straipsnyje numatytas dar vienas priėmimo į pareigas būdas - atestavimas, todėl šių straipsnių nuostatas reikėtų tarpusavyje derinti.
11. Keičiamo įstatymo 11 straipsnio 4 dalyje pateikta asmens ar kolegialios valstybės valdžios institucijos, priimančios valstybės tarnautoją į pareigas, santrumpa ir nurodyta, kad tai "asmuo, priimantis valstybės tarnautoją į pareigas". Tokia formuluotė ir santrumpa nepriimtina keliais aspektais. Visų pirma, asmuo priimamas į įstaigą ar instituciją, ir nors priėmimo procedūras atlieka asmuo, jis veikia valstybės ar savivaldybės įstaigos ar institucijos vardu. Todėl, vietoj sampratos "asmens ar kolegialios valstybės valdžios institucijos, priimančios valstybės tarnautoją į pareigas" ir jos santrumpos galima būtų pasiūlyti įrašyti "valstybės ar savivaldybės institucija". Tokia formuluotė tikslesnė teisine prasme, ji derintųsi su projekto 2 straipsnio 4 dalimi ir būtų patogesnė vartoti.
Keičiamo įstatymo 11 straipsnio 4 dalyje sampratą "valstybės valdžios institucija" reikėtų tikslinti atsižvelgiant į projekto 2 straipsnio 4 dalį.
12. Keičiamo įstatymo 13 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad po pokalbio priimamas sprendimas dėl asmens kvalifikacijos. Tokia nuostata kelia abejonių, nes asmens kvalifikaciją patvirtina tam tikras dokumentas (diplomas, sertifikatas), tačiau abejotina, kad tai gali nuspręsti komisija. Komisija, matyt, galėtų priimti sprendimą dėl pretendento tinkamumo užimti pareigas.
13. Keičiamo įstatymo 17 straipsnio 3 punkte vartojama sąvoka “kelti kvalifikaciją” derintina su kitose projekto nuostatose vartojamomis sąvokomis “mokymas”, “mokytis”, kurių turinys yra tapatus.
14. Keičiamo įstatymo 18 ir 19 straipsniuose numatyti atvejai, kai valstybės tarnautojas gali būti perkeltas į kitas pareigas, ir nustatyta, kad jis gali būti perkeltas tam tikram terminui, todėl projekte reikėtų numatyti ir garantijas grįžti į anksčiau užimtas pareigas arba aiškiai nurodyti, kad tokios teisės tarnautojas neturi.
Keičiamo įstatymo 18 straipsnio 6 dalis redaguotina, nes nevisai aišku, kokie priedai ir priemokos turėtų būti mokami laikinai perkeltam į kitas pareigas valstybės tarnautojui – priklausantys pagal anksčiau (iki perkėlimo) eitas pareigas ar pagal tas pareigas, į kurias jis yra perkeltas.
15. Keičiamo įstatymo 22 straipsnio nuostatos svarstytinos keliais aspektais. Visų pirma, pagal šio straipsnio 2 ir kitų dalių nuostatas, valstybės tarnautojas galės būti atestuojamas kiekvienais metais. Antra vertus, šio straipsnio 12 dalyje numatyta neeilinė atestacija, kuri gali būti vykdoma "kai iškyla abejonių dėl tarnautojo kvalifikacijos". Tokia atestavimo tvarka svarstytina ir dėl to, kad dauguma pareigų yra užimamos konkurso būdu, todėl projekte turėtų būti nustatyti konkretūs pagrindai, (pvz., tarnybinio nusižengimo padarymas, viešųjų ir privačių interesų pažeidimas), kuriais remiantis tarnautojas gali būti atestuojamas ne eilės tvarka.
Keičiamo įstatymo 22 straipsnio 2 dalies pirmąjį sakinį galima būtų pasiūlyti išdėstyti atskira 2 straipsnio dalimi, nes šiame sakinyje yra pateiktas sąvokos “valstybės tarnautojo vertinimas” apibrėžimas.
Svarstytina keičiamo įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostata, pagal kurią atestacijos komisijos narius atestuos valstybės tarnybos tvarkymo funkcijas atliekančios įstaigos vadovo sudaryta atestacijos komisija.
Abejotina, ar karjeros valstybės tarnautoją turėtų atestuoti nurodytoji komisija, nes vienintele tokios atestacijos priežastimi yra jo buvimas atestacijos komisijos nariu. Svarstytina, ar tokia atestavimo tvarka leis įgyvendinti keičiamo įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nurodytą atestacijos tikslą. Gal būt tuo tikslu turėtų būti iš kitų asmenų sudaryta komisija.
Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad straipsnyje nurodyta neeilinė atestacija, tačiau visiškai nereglamentuota eilinė atestacija, todėl projektą reikėtų papildyti atitinkamomis nuostatomis.
16. Keičiamo įstatymo 25 straipsnio 5 dalyje tikriausiai norėta nustatyti, kad priedas nemokamas politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojams, todėl reikėtų patikslinti šios dalies redakciją.
17. Keičiamo įstatymo 26 straipsnio 3 dalyje reikėtų nurodyti per kokį laikotarpį skaičiuojamas 1 metų laikas. Kartu galima būtų pasiūlyti šią dalį patikslinti, nes iš formuluotės neaišku, ar 4 punkte nurodyta priemoka siejama su pareigomis ar su jas užimančiu asmeniu. Jeigu nustatyti, kad priemoka asmeniui gali būti mokama tik metus, vadinasi, daugiau per visą savo karjerą, tarnautojas negalės pretenduoti į tokią priemoką.
Keičiamo įstatymo 26 straipsnio 3 dalyje vartojama sąvoka “ypatumai”, tačiau nelabai aišku, ar čia turimas omenyje šio straipsnio 1 dalies 4 punkte įtvirtintas priemokų mokėjimo atvejis ar kas kita.
18. Keičiamo įstatymo 32 straipsnio 1 dalį galima būtų pasiūlyti išbraukti kaip perteklinę. Šio straipsnio 2 dalyje nustatytą žalos atlyginimo dydį reikėtų tarpusavyje derinti su projekto 36 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatomis. Jeigu projekto 36 straipsnio 2 ir 3 dalyse norima diferencijuoti atlygintinos žalos dydį priklausomai nuo kaltės formos, tai reikėtų nuostatas atitinkamai ir suformuluoti. Kartu galima būtų atkreipti dėmesį į tai, kad žala gali būti padaryta veikimu ar neveikimu, todėl šia prasme turėtų būti patikslinta formuluotė "atliekant viešojo administravimo veiklą".
19. Keičiamo įstatymo 33 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad už tarnybinius nusižengimus skiriamos šio įstatymo nustatytos tarnybinės nuobaudos. Atsižvelgiant į projekto 2 straipsnio 12 dalyje apibrėžtą tarnybinio nusižengimo sąvoką, reikėtų pasvarstyti, ar valstybės tarnautojams neturėtų būti taikomos tarnybinės nuobaudos už tarnautojo vardo pažeminimą, ar elgesį, kad ir ne tarnybos metu, nesuderinamą su tarnautojo užimamomis pareigomis.
Reikėtų tikslinti keičiamo įstatymo 34 straipsnio 1 dalies paskutinį sakinį, nes pagal pateiktą redakciją galima suprasti, kad nuo tarnybinio nusižengimo padarymo dienos arba trunkamojo nusižengimo paaiškėjimo dienos praėjus pvz., 6 mėnesiams ir 1 dienai tarnybinę nuobaudą vėl būtų galima skirti.
20. Pagal pateiktą keičiamo įstatymo 34 straipsnio 4 dalies redakciją galima būtų suprasti, kad už padarytą nusižengimą asmuo gali būti nubaustas du kartus – tarnybine nuobauda ir kriminaline bausme arba administracine nuobauda. Kažin, ar toks reglamentavimas derintųsi su bendraisiais teisės teorijos principais, pagal kuriuos asmuo už vieną padarytą nusižengimą turėtų būti nubaustas tik vieną kartą.
21. Keičiamo įstatymo 36 straipsnio 5 dalyje įtvirtintas žalos išieškojimas neginčo tvarka. Reikėtų pasvarstyti, ar tokia nuostata derinasi su Konstitucijos 31 straipsnyje įtvirtinta ir visuotinai pripažinta nekaltumo prezumpcija.
22. Keičiamo įstatymo 37 straipsnyje numatyta, kad valstybės tarnautojas gali būti nušalintas nuo pareigų darbo įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka. Ši nuostata svarstytina, nes kai kurių kategorijų valstybės tarnautojų nušalinimo nuo pareigų pagrindus nustato įstatymai ir statutai. Jeigu teikiamą nuostatą būtų apsispręsta palikti nepakeistą, reikėtų kartu su šiuo projektu teikti atitinkamų įstatymų bei statutų pakeitimo įstatymų projektus. Taip pat reikėtų tikslinti ir projekto 4 straipsnio 2 dalį, nes antraip tarp nurodytų normų bus kolizija.
23. Keičiamo įstatymo 40 straipsnio 2 dalį reikėtų išbraukti kaip perteklinę, nes ši nuostata įtvirtinta keičiamo įstatymo 45 straipsnyje, reglamentuojančiame tarnybos stažo skaičiavimo tvarką.
24. Keičiamo įstatymo 42 straipsnio 1 dalyje vartojamas sąvokas “atstovybės tarptautinėse organizacijose”, “tarptautinės organizacijos” reikėtų suderinti su kitose projekto nuostatose vartojamomis sąvokomis “atstovybės prie tarptautinių organizacijų”, “tarptautinės institucijos”.
Keičiamo įstatymo 42 straipsnio 2 dalį reikėtų patikslinti, atsižvelgiant į tai, kad valstybės tarnautojas gali būti perkeltas dviejų institucijų tarpusavio susitarimu.
25. Keičiamo įstatymo 43 straipsnį arba bent jo 2 dalį reikėtų braukti kaip perteklinę, nes privalomuoju valstybiniu socialiniu draudimu draudžiami asmenys įvardinti tą draudimą reglamentuojančiuose įstatymuose, o asmuo, draustas viena ar kita draudimo rūšimi, turi teisę į atitinkamą išmoką.
26. Keičiamo įstatymo 47 straipsnio 1 dalies 2 punktą galima būtų pasiūlyti patobulinti ir nustatyti bendro pobūdžio atleidimo pagrindą visiems valstybės tarnautojams, o ne tik savivaldybės kontrolieriui ar savivaldybės tarnautojui, atsižvelgiant į projekto 17 straipsnyje įvardintą su valstybės tarnautojo pareigomis nesuderinama veikla.
Keičiamo įstatymo 47 straipsnio 1 dalies 7 punkte nurodytas "priėmimo laikas", tačiau nevisiškai aišku apie kokį terminą čia kalbama.
Keičiamo įstatymo 47 straipsnio 4 dalyje numatytoje išimtyje galima būtų pasiūlyti nurodyti ir šio straipsnio 2 dalį, nes politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai priimami tam tikram terminui, kuris turėtų nutrūkti nepriklausomai nuo kitų aplinkybių.
Teisės departamento vyriausioji konsultantė Jadvyga Andriuškevičiūtė
Teisės departamento vyresnioji konsultantė Jurga Meškienė
Teisės departamento vyresnysis konsultantas prof. Ipolitas Nekrošius
Sutinku:
Teisės departamento direktorius Kęstutis Virketis