LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO
TEISĖS IR TEISĖTVARKOS KOMITETAS
PAGRINDINIO KOMITETO IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMOS STATUTO
„DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO STATUTO NR.I-399 32 STRAIPSNIO PAKEITIMO“
PROJEKTO XIVP-2340
2022-05-17 Nr. 102-P-22
Vilnius
1. Komiteto posėdyje dalyvavo: komiteto pirmininkė Irena Haase, komiteto pirmininko pavaduotoja Agnė Širinskienė, nariai: Arvydą Anušauską pavaduojanti Jurgita Sejonienė, Aušrinė Armonaitė, Aušrinę Armonaitę pavaduojantis Kasparas Adomaitis, Česlav Olševski, Julius Sabatauskas, Vilius Semeška, Vilių Semešką pavaduojanti Rasa Petrauskienė, Algirdas Stončaitis, Andrius Vyšniauskas.
Komiteto biuro vedėja Dalia Komparskienė, patarėjai: Martyna Civilkienė, Jurgita Janušauskienė, Rita Karpavičiūtė, Dalia Latvelienė, Irma Leonavičiūtė, Rita Varanauskienė, Loreta Zdanavičienė, vyriausioji specialistė Aidena Bacevičienė, padėjėjos: Meile Čeputienė, Rivena Zegerienė.
Seimo narys Jurgis Razma, Finansų ministerijos Vidaus audito ir kontrolės metodologijos grupės vadovas Jonas Vaitkevičius.
2. Ekspertų, konsultantų, specialistų išvados, pasiūlymai, pataisos, pastabos (toliau – pasiūlymai):
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pasiūlymo turinys
|
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||
str. |
str. d. |
p. |
|||||
1. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022-12-20 |
1 |
1 |
|
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas. 1. Projektu siūloma nustatyti, kad Seimo valdyba prireikus paveda Seimo kanceliarijai atlikti metiniame Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriaus veiklos plane nenumatytą vidaus auditą Seimui atskaitingose institucijose, kuriose vidaus audito tarnyba neįsteigta. Svarstytinas šios nuostatos santykis su Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 10 straipsnio 3 dalimi, nustatančia, kad vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatytas vidaus auditas gali būti atliekamas vidaus audito tarnybos vadovo sprendimu, raštu suderinus su viešojo juridinio asmens vadovu. Taigi pagal Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 10 straipsnio 3 dalį, būtent vidaus audito tarnybos vadovas priima sprendimą atlikti plane nenumatytą vidaus auditą (pastebėtina, kad šioje dalyje nenustatyta jokių šio imperatyvo netaikymo išlygų).
|
Atsižvelgti |
Siūlomu reguliavimu nėra siekiama kaip nors paneigti ar pakeisti Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 10 straipsnio 3 dalies reikalavimo, kad Vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatytas vidaus auditas gali būti atliekamas vidaus audito tarnybos vadovo sprendimu, raštu suderinus su viešojo juridinio asmens vadovu. Įstatyme nurodytas subjektas atitinkamą sprendimą turės priimti ir tuo atveju, jei, kaip siūloma svarstomu projektu, Seimo valdyba prireikus pavestų Seimo kanceliarijai atlikti metiniame Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriaus veiklos plane nenumatytą vidaus auditą Seimui atskaitingose institucijose, kurių vidaus audito atlikimas Seimo nutarimu šiam skyriui yra pavestas. Pažymėtina, kad Audito komitetas papildomo komiteto 2023-05-10 išvadoje dėl svarstomo projekto nurodė, kad Seimo valdybos pavedimas reikalingas siekiant sudaryti galimybę taip pat ir Seimui, kaip steigėjui, Seimo valdybos nustatyta tvarka prireikus turėti įrankį vidaus auditui atlikti jam atskaitingose institucijose, kurių vidaus audito atlikimas Seimo nutarimu yra pavestas Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui. |
2. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022-12-20 |
1 |
1 |
|
2. Projektu siūloma nuostata nedera ir su kita Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo nuostata – 11 straipsnio 2 dalies 3 punktu, numatančiu, kad vidaus audito tarnybos vadovas planuoja vidaus audito tarnybos veiklą, sudaro ilgalaikius vidaus audito tarnybos veiklos planus, skirtus vidaus audito tarnybos veiklos tikslams, rodikliams nustatyti, vidaus audito visumai aprašyti, ir metinius vidaus audito tarnybos veiklos planus, rengiamus atsižvelgiant į atliktą viešojo juridinio asmens, jam pavaldžių ir (arba) atskaitingų viešųjų juridinių asmenų (jeigu jų yra) rizikos vertinimo analizę, ir teikia juos tvirtinti viešojo juridinio asmens vadovui. Taigi Seimo valdybai suteikus įgaliojimus priimti sprendimą atlikti metiniame vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatytą vidaus auditą Seimui atskaitingose institucijose, kuriose vidaus audito tarnyba neįsteigta, Seimo kanceliarijos vidaus audito tarnybos vadovas nebeturėtų galimybės savarankiškai planuoti vidaus audito tarnybos veiklos. Pažymėtina, jog Seimo statute nesiūloma nustatyti jokių kriterijų ar sąlygų, kuriems esant toks Seimo valdybos pavedimas būtų galimas. Pavyzdžiui, galimos situacijos, kai Seimo kanceliarijos vidaus audito tarnybai nepakaktų žmogiškųjų išteklių nenumatytiems auditams atlikti. Pažymėtina, kad Seimo kanceliarija aptariamam pavedimui įvykdyti jau negalėtų pirkti paslaugų Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka. Atsižvelgus į tai, manytina, kad siūlomos Seimo statuto nuostatos ne tik nedera su galiojančiu teisiniu reguliavimu, bet galimai sukeltų ir praktinių taikymo problemų Seimo kanceliarijos vidaus audito tarnybai vykdant neplanuotus kitų institucijų vidaus auditus, kuriuos atlikti pavestų Seimo valdyba. |
Nepritarti |
Kaip minėta aukščiau, siūlomu reguliavimu nėra siekiama kaip nors paneigti ar pakeisti Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo ar atskirų jo nuostatų reguliavimo. Pažymėtina ir tai, kad: - siūlomu pakeitimu numatoma, jog veiklos plane nenumatytas vidaus auditas gali būti pavedamas tik prireikus ir Seimo valdybos nustatyta tvarka. Šios nuostatos įgyvendinimo detalizavimas bus įtvirtintas Seimo valdybos patvirtintoje tvarkoje, kurios nuostatos, be kita ko, taip pat negalės paneigti Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo reikalavimų; - kartu su svarstomu Seimo statuto projektu teikiamame Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX-1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekte Nr. XIVP-2339(2), Audito komitetas siūlo įtvirtinti 9 straipsnio 7 dalies 2 punktu dėstomą nuostatą, pagal kurią, be kita ko, Seimui atskaitingos institucijos, kurių vidaus audito atlikimas Seimo nutarimu yra pavestas Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui, gavusios Seimo valdybos pritarimą, galės įsigyti vidaus audito paslaugas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka. Taigi, kilus poreikiui atlikti nenumatytą vidaus auditą Seimui atskaitingoje institucijoje, o Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui pritrūkus žmogiškųjų išteklių ar esant kitiems ribojimams, Seimui atskaitingai institucijai sudaromos galimybės įsigyti vidaus audito paslaugas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka. Pažymėtina, kad Audito komitetas papildomo komiteto 2023-05-10 išvadoje dėl svarstomo projekto atkreipė dėmesį į tai, kad: „1. Pavyzdinės vidaus audito metodikos 13 punktas numato, kad apie 10–20 proc. kiekvieno vidaus auditoriaus metinio Vidaus audito tarnybos veiklos plano darbo dienų gali būti nepaskirstyta, o šis laikas, be kita ko, gali būti numatomas metiniame Vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatyto vidaus audito atlikimui. 2. Pagal esamą teisinį reguliavimą ir susiklosčiusią praktiką, nusprendus atlikti nenumatytą vidaus auditą, Vidaus audito tarnybos vadovas turi visus įrankius šiam procesui užtikrinti. Esant tokiai situacijai, įprastai yra tikslinamas Vidaus audito tarnybos veiklos planas, taip pat atsižvelgiant į susiklosčiusias aplinkybes keičiami jau numatytų atlikti planinių auditų terminai, perskirstomi Vidaus audito tarnybų žmogiškieji ištekliai ir atliekami kiti reikalingi veiksmai. 3. Praktika dėl nenumatytų vidaus auditų atlikimo egzistuoja jau eilę metų. Pavyzdžiui: § viešųjų juridinių asmenų vidaus audito tarnybos 2021 m. atliko 329 vidaus auditus, iš jų: 311 planiniai ir 18 nenumatytų vidaus auditų; § savivaldybių centralizuotos vidaus audito tarnybos 2021 m. atliko 396 vidaus auditus, iš jų: 388 planiniai ir 8 metiniame plane nenumatyti vidaus auditai, kuriuos inicijavo savivaldybių administracijų direktoriai. Taigi, atsižvelgiant į tai, kas paminėta, Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriaus vadovas turės galimybes planuoti vidaus audito skyriaus veiklą ir praktinių taikymo problemų dėl to kilti neturėtų.“ |
3. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022-12-20 |
1 |
1 |
|
3. Pažymėtina, kad siūloma Seimo statuto nuostata, nustatanti, jog Seimo valdyba priima sprendimus dėl Seimui atskaitingų institucijų vidaus audito paslaugų įsigijimo Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka, prieštarauja Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 13 straipsnio 4 punktui, nustatančiam, kad būtent viešojo juridinio asmens vadovo kompetencijai priklauso sprendimų dėl vidaus audito paslaugų įsigijimo, kai jos gali būti įsigyjamos pagal minėto įstatymo 9 straipsnio 7 dalį, priėmimas. |
Atsižvelgti |
Projekto 1 straipsnio 1 dalimi siūlomas Seimo statuto 32 straipsnio naujas 14 punktas patobulintas pagal Audito komiteto pasiūlymą, nurodant, kad Seimo valdyba ne „priima sprendimą“, o „pritaria“.
Kaip minėta aukščiau, siūlomu reguliavimu nėra siekiama kaip nors paneigti ar pakeisti Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo ar atskirų jo nuostatų reguliavimo. Pritarus svarstomoms Seimo statuto pataisoms, viešo juridinio asmens vadovo kompetencijai ir toliau priklausys sprendimų dėl vidaus audito paslaugų įsigijimo, kai jos gali būti įsigyjamos pagal Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 9 straipsnio 7 dalį, priėmimas. Tuo tarpu, kaip nurodė Audito komitetas papildomo komiteto 2023-05-10 išvadoje dėl svarstomo projekto, Seimo valdybos pritarimas reikalingas siekiant užtikrinti efektyvų viešųjų finansų panaudojimą, procesų tarp Seimui atskaitingos institucijos ir Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriaus suderinamumą bei nuoseklumą. Audito komitetas taip pat pažymėjo, kad Finansų ministerija, kuri formuoja valstybės politiką vidaus kontrolės ir vidaus audito srityse, organizuoja, koordinuoja ir kontroliuoja jos įgyvendinimą, esminių pastabų šiam teisės aktų projektų paketui neturėjo. |
4. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022-12-20 |
1 |
1 |
|
4. Vertinant projekte siūlomos formuluotės „vidaus auditas Seimui atskaitingose institucijoje“ turinį, pažymėtina, kad vietoj įstatymuose neapibrėžtos „Seimui atskaitingų institucijų“ sąvokos būtų galima vartoti žymiai aiškesnę formuluotę. Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 9 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad kitų viešųjų juridinių asmenų, kurių savininko teises ir pareigas įgyvendina Seimas arba Vyriausybė, vidaus auditą atlieka juose įsteigta vidaus audito tarnyba arba atitinkamai Seimo arba Vyriausybės paskirta kito viešojo juridinio asmens centralizuoto vidaus audito tarnyba ar vidaus audito tarnyba. Atsižvelgus į tai, galbūt tikslinga būtų nustatyti, kad Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyrius atlieka nenumatytą vidaus auditą tose valstybės institucijose, kurių savininko teises ir pareigas įgyvendina Seimas, ir kuriose vidaus audito tarnyba nėra įsteigta. |
Nepritarti |
„Seimui atskaitingų institucijų“ sąvoka jau šiuo metu naudotina daugelyje teisės aktų, todėl projektuojant šias Seimo statuto nuostatas nuosekliai buvo atsižvelgta į šiuo metu galiojančiuose teisės aktuose vartojamus terminus. Pavyzdžiui: - sąvoka „Seimui atskaitingos institucijos“ naudojama Seimo statuto 32, 49, 70 ir kituose straipsniuose; - Seimo valdybos sprendime „Dėl Seimui atskaitingų valstybės institucijų ir įstaigų parlamentinės priežiūros“; -Valstybės kontrolės įstatymo 3 straipsnio 1 dalis numato, kad Valstybės kontrolė yra Lietuvos Respublikos Seimui atskaitinga aukščiausioji audito institucija; - Konkurencijos įstatymo 17 straipsnio 1 dalis numato, kad Konkurencijos taryba yra savarankiška valstybės įstaiga, atskaitinga Lietuvos Respublikos Seimui <...>; - Viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalis numato, kad Seimui atskaitingoms biudžetinėms įstaigoms gali būti suteikiami atitinkami įgaliojimai viešojo administravimo srityje. Be to, siekiant aiškiai apibrėžti, kuriose Seimui atskaitingose institucijose vidaus auditus pavedama atlikti Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui, Audito komiteto patobulintame Seimo nutarimo „Dėl vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projekte Nr. XIVP-2338(2) įtvirtintas tokių institucijų sąrašas. |
5. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2022-12-20 |
1 |
2 |
|
5. Projekto 1 straipsnio 2 dalyje po žodžio „buvusį“ įrašytinas skaičius ir žodis „32 straipsnio“. |
Pritarti |
|
3. Piliečių, asociacijų, politinių partijų, lobistų ir kitų suinteresuotų asmenų pasiūlymai: negauta.
4. Valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų pasiūlymai:
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pasiūlymo turinys
|
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||
str. |
str. d. |
p. |
|||||
1. |
Finansų ministerija 2023-04-14 |
* |
|
|
Lietuvos Respublikos finansų ministerija, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Seimo Audito komiteto 2023 m. kovo 24 d. raštu Nr. S-2023-1262 „Dėl siūlymų pateikimo“ pateiktą prašymą, išnagrinėjo Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projektą Nr. XIVP-2338, Lietuvos Respublikos vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX-1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projektą Nr. XIVP-2339 (toliau – Įstatymo projektas) ir Lietuvos Respublikos Seimo statuto „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. I-399 32 straipsnio pakeitimo“ projektą Nr. XIVP-2340, kuriais siekiama sistemiškai išspręsti klausimą dėl vidaus audito atlikimo Seimui atskaitingose institucijose, kuriose vidaus audito tarnyba nėra įsteigta, ir pažymi, kad iš esmės pritaria minėtiems projektams, <...>. |
Atsižvelgti |
|
2. |
Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga 2023-04-20 |
* |
|
|
Lietuvos Respublikos Seimo Žmogaus teisių komiteto prašymu Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos kontrolierė teikia išvadą dėl Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl Vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projekto Nr. XIVP -2338 (lydintysis projektas), taip pat dėl su minėtu projektu susijusių Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX -1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. X IV P-2339 (pagrindinis projektas) ir dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto ..Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. 1-399 32 straipsnio pakeitimo“ projekto Nr.XIVP-2340. Projektų rengėjai aiškinamajame rašte nurodo, kad projektai parengti Lietuvos Respublikos Seimo Audito komitetui identifikavus praktikoje kylančias problemas dėl vidaus audito atlikimo Seimui atskaitingose institucijose: 1) nėra realizuota Įstatymo 9 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta nuostata, kad tuo atveju kai Seimui atskaitingoje institucijoje vidaus audito tarnyba nėra įsteigta. Seimas šios institucijos vidaus auditui atlikti paskiria kito viešojo juridinio asmens vidaus audito tarnybą; 2) institucijos, pagal Įstatymo 9 straipsnio 7 dalį galinčios (turinčios) įsigyti vidaus audito paslaugas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka, tik pavieniais atvejais naudojosi galimybe įsigyti audito paslaugas iš rinkos. Projektų aiškinamajame rašte, tai lėmė dvi priežastys: itin mažas bendras pareigybių skaičius kai kuriose institucijose (2 -3 pareigybės) ir neapspręsti finansavimo klausimai (atsižvelgiant į Seimui atskaitingoms institucijoms 2021 ir 2022 m. skirtus valstybės biudžeto asignavimus, matyti, kad kai kurioms nepakako lėšų vidaus audito paslaugom s įsigyti). Projektų rengėjai pažymi, kad „neskyrus papildomo finansavimo ar nepakakus jau skirtojo, institucijos nebus suinteresuotos ir (ar) neturės realių galimybių įsigyti tokių paslaugų, kas gali lemti, jog vidaus auditas jose dar ilgą laiką nebus atlikta“. Vaiko teisių apsaugos kontrolierė pritaria, jog būtina tobulinti teisinį reguliavimą, susijusį su viešojo sektoriaus vidaus kontrolės ir vidaus audito priemonėmis, kurios yra būtinos veiksmingai ir tinkamai valdyti su įstaigos veikla susijusias rizikas bei siekti geriausių veiklos rezultatų. Kartu pažymėtina, kad formuojant ateinančių metų valstybės biudžetą Vyriausybėje ir svarstant Seimo komitetuose valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektus. Vaiko teisių apsaugos kontrolierė ne kartą prašė skirti lėšų Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 9 straipsnio 7 punkto įgyvendinimui (tik 2022 m. įstaigai skirti tiksliniai valstybės biudžeto asignavimai vidaus audito paslaugoms įsigyti ir buvo atliktas vidaus auditas). Vaiko teisių apsaugos kontrolierė, remdamasi netoleruotina pastarųjų metų patirtimi dėl įstaigai skiriamų valstybės biudžeto asignavimų, kurie nebuvo pakankami įstaigos išlaikymui, įstatymuose nustatytų, bet nefinansuojamų prievolių (pavyzdžiui, atlikti vidaus auditą) vykdymui, kurie negalėjo užtikrinti, kad vaiko teisių apsaugos kontrolieriui būtų sudarytos prielaidos savarankiškai pasirinkti veiklos kryptis bei apimtis ir, tokiu būdu, ribojo Įstaigos ir vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus, kaip valstybės pareigūno, nepriklausomumą. Todėl vaiko teisių apsaugos kontrolierė pritaria iniciatyvai sistemiškai spręsti vidaus audito įgyvendinimo Seimui atskaitingose institucijose klausimus (pavyzdžiui, užtikrinant ir garantuojant atskaitingoms nepriklausomoms institucijoms reikalingų valstybės biudžeto asignavimų skyrimą šiam tikslui), tačiau negali pritarti teisės aktų projektuose siūlomiems būdams iš esmės teisingiems tikslams įgyvendinti, nes siūlomos priemonės riboja ombudsmeno teisinį statusą turinčių Seimui atskaitingų institucijų nepriklausomumą. Siekiant sistemiškai spręsti vidaus audito atlikimo Seimui atskaitingose įstaigose problemas negali būti be išlygų remiamasi vykdomosios valdžios įgyvendinimo praktikos analogija, nurodyta teisės aktų projektų aiškinamajame rašte, kadangi kitaip nei Vyriausybės ir jai pavaldžių įstaigų atveju, Seimui atskaitingų institucijų santykiai su Seimu nėra grindžiami pavaldumu. Pažymėtina, kad pagal šiuo metu galiojančią Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo redakciją, Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigoje neturi būti įsteigta vidaus audito tarnyba ir negali būti paskirta kito viešojo juridinio asmens vidaus audito tarnyba arba centralizuoto vidaus audito tarnyba, nes dėl Įstaigos atliekamų funkcijų ir veiklos ypatumų turi būti užtikrintas nepriklausomumas. Įstatyme numatyta galimybė įsigyti vidaus audito paslaugas Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka. Tenka apgailestauti, kad Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX -1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekte (Nr. XIVP- 2339) ir lydinčiuosiuose teisės aktuose - Lietuvos Respublikos Seimo nutarimo „Dėl Vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projekte (N r. X IV P -2 3 3 8 ), taip pat Lietuvos Respublikos Seimo statuto „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. 1-399 32 straipsnio pakeitimo“ projekte (N r. X IV P-2340) minėtą galimybę numatančios nuostatos atsisakoma ir tuo sudaromos prielaidos paneigti Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus ir kitų ombudsmeno statusą turinčių institucijų nepriklausomumo principą. Ombudsmeno institucijų nepriklausomumo užtikrinimo prasme ypatingas dėmesys skirtinas Lietuvos Respublikos Seimo statuto „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. 1-399 32 straipsnio pakeitimo“ projektui (Nr. X IV P-2340), kuriuo siūloma nustatyti Seimo valdybai naujas funkcijas - pavesti Seimo kanceliarijai atlikti metiniame vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatytą vidaus auditą Seimui atskaitingose institucijose, kuriose vidaus audito tarnyba neįsteigta. Kaip nurodyta projekto aiškinamajame rašte, „šiuo pakeitimu siekiama sudaryti galimybę Seimui, kaip steigėjui, kilus poreikiui turėti įrankį vidaus audito atlikimui jam atskaitingoje institucijoje, kurioje vidaus audito tarnyba nėra įsteigta, užtikrinti“, taip pat nurodyta ir tai, kad „ tokia praktika grindžiama jau dabar egzistuojančiais pavyzdžiais - Vietos savivaldos įstatymo 28 straipsnio 1 dalis numato, kad savivaldybės centralizuotą vidaus audito tarnybą įsteigia savivaldybės taryba, tuo tarpu to paties straipsnio 4 dalis numato, kad savivaldybės administracijos direktorius gali pavesti vidaus audito tarnybai atlikti metiniame vidaus audito tarnybos veiklos plane nenumatytą vidaus auditą“. Projektai ir juose pateikti siūlymai keisti teisinį reguliavimą, kuris yra tiesiogiai susijęs su ombudsmeno institucijomis, kelia abejonių keliais aspektais. Pirma. Rengiant Projektus nebuvo atsižvelgta ir įvertinta įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valstybės valdžios institucijų sistema. Seimo ir Vyriausybės įsteigtų viešųjų juridinių asmenų statuso, jų pavaldumo bei atskaitingumo skirtumai, neįvertintos Seimui atskaitingų valstybės institucijų funkcijos, įgaliojimai ir ypatumai, jų santykis ir sąveika su kitomis institucijomis. Vertinant minėtus Projektus nepriklausomų ombudsmenų institucijų teisinio statuso ir jų veiklos reguliavimo kontekste negali būti taikoma analogija su Vyriausybe ir jai pavaldžiomis įstaigomis, taip pat negali būti laikomas pavyzdžiu Vietos savivaldos įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas. Pažymėtina ir tai, kad Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2022-12-20 išvadoje ( Nr. X IV P-2339) „Dėl Lietuvos Respublikos vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX -1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto“ yra nurodytos svarbios pastabos, su sijusios su teisės aktų tarpusavio suderinamumo, siūlomo teisinio reguliavimo vidinio prieštaringumo ir tokio reguliavimo veiksmingo įgyvendinimo problemomis. Šioje išvadoje pagrįstai ir motyvuotai teigiama, kad viešieji juridiniai asmenys, kurių savininko teises ir pareigas įgyvendina Seimas, nėra nei pavaldūs, nei atskaitingi Seimo kanceliarijai. Antra . Minėtų teisės aktų projektų nuostatos kelia rimtų abejonių dėl siūlom o teisinio reguliavimo atitikties svarbiausiems ombudsmeno veiklos principams - šio pareigūno veiklos nepriklausomumui, objektyvumui, nešališkumui. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga yra įsteigta Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnio pagrindu – kaip viena iš trijų (Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstaiga. Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba ir Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga) savarankiškų ir nepriklausomų konstitucinių institucijų, kurioms pavesta žmogaus teisių ir laisvių apsauga bei gynimas mūsų šalyje. Šios institucijos turi vienodai svarbius įgaliojimus savo srityje ir užima vienodą vietą valstybės institucijų sistemoje. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigos veikla išsiskiria tuo, kad ji skirta užtikrinti pažeidžiamiausios visuomenės grupės - vaikų - teises ir teisėtus interesus. Vaiko teisių apsaugos kontrolierius yra nepriklausomas nuo kitų valstybės institucijų ir atskaitingas tik Seimui, tačiau vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus ir Seimo santykiai nėra grįsti pavaldumo principu. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymo 3 straipsnyje yra įtvirtinti vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus veiklos laisvės, savarankiškumo ir nepriklausomumo principai. Vaiko teisių apsaugos kontrolierius yra nepriklausomas nuo valstybės ir savivaldybių institucijų, pareigūnų bei kitų asmenų ir pagal kompetenciją veikia savarankiškai. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriui negali būti daromas joks politinis, ekonominis, psichologinis, socialinis spaudimas ar kitoks neteisėtas poveikis, kuris galėtų turėti įtakos jo sprendimams. Vaiko teisių apsaugos kontrolierė ne kartą atkreipė dėmesį, kad esamas institucijos finansavimo (valstybės biudžeto asignavimų skyrimo neįvertinant įstaigos realių poreikių ) modelis kelia rizikas vaiko teisių apsaugos kontrolierių ir jo vadovaujamą įstaigą padaryti priklausomą ne tik nuo įstatymų leidžiamosios valdžios, priimančios galutinį sprendimą dėl jos finansavimo (priimant atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą), bet ir nuo vykdomosios valdžios institucijų. Tokia Seimui atskaitingų ir kitų viešųjų įstaigų finansavimo praktika, ką pripažįsta ir Projektų rengėjai savo aiškinamajame rašte, paskatino nagrinėjamų Projektų iniciatyvas ir pakeitimus, tačiau šiais Projektais nėra siekiama pašalinti priežastis (nepakankamą įstaigų finansavimą), dėl kurių daugelis įstaigų neišgali įsigyti vidaus audito paslaugų. Pažymėtina ir tai, kad nepriklausomai nuo to, kuriuos žmogaus teisių gynimo instituto modelius pasirenka valstybė, ši institucija turi atitikti Jungtinių Tautų nustatytus standartus - Paryžiaus principus, priimtus 1991 metais Paryžiuje tarptautiniame žmogaus teisių gynim o institucijų seminare, bei patvirtintus 1992 metais Jungtinių Tautų Organizacijos m ogaus teisių komisijos, o 1993 metais - Jungtinių Tautų Organizacijos Generalinės Asamblėjos. Paryžiaus principai ir jų įgyvendinimo vadovas bei Bendrasis komentaras Nr. 2 (2 0 0 2 ) dėl nepriklausomų žmogaus teisių institucijų vaidmens (C R C /G C /2002/2) yra vieni svarbiausių dokumentų, kuriais remiantis yra vertinamas nacionalinių žmogaus teisių gynimo institucijų atitikimas tarptautiniams standartams, nepriklausomumas ir veiklos efektyvumas. Šiame dokumente ypatingas dėmesys yra skiriamas finansavimui, kuris turėtų būti žmogaus teisių gynėjų institucijos nepriklausomumo nuo vykdomosios valdžios garantija, viena svarbiausių iš šios institucijos veiklos efektyvumo prielaidų. Tarptautiniu mastu pripažįstama, kad neretai šių institucijų veiklos neefektyvumo priežastimi būna finansinių išteklių trūkumas. Paryžiaus principuose bei jų įgyvendinimo vadove nurodoma, jog finansavimo kontrolė negali priklausyti nuo konkrečios vyriausybės ar politinės konjunktūros. Tiek vykdomoji, tiek įstatymų leidžiamoji valdžia turi užtikrinti šioms įstaigoms tokį finansavimą, kuris garantuotų reikiamą finansavimą visų funkcijų vykdymui, garantuotų ombudsmeno nepriklausomumą ir savarankiškumą renkantis veiklos kryptis ir prioritetus. Minėti Paryžiaus principai, nustato šių specifinių institucijų veiklos efektyvumo rodiklius, kurie nėra ir negali būti tokie, kokie taikomi vykdomosios valdžios institucijoms. Pabrėžtina, kad esamas įstaigos (taip pat kitų Seimui atskaitingų nepriklausomų institucijų) finansavimo modelis, taip pat siūlomi pakeitimai apriboti viešo jo juridinio asmens vadovo teisę pasirinkti nepriklausomus specialistus vidaus audito atlikimui ir suteikti politikams galutinio sprendimo teisę skirti Seimui nepavaldžioje institucijoje vidaus auditą sudaro tiesiogines prielaidas daryti vaiko teisių apsaugos kontrolieriui tiesioginį ekonominį bei politinį (Seimas savo prigimtimi ir esme yra politinė institucija, kurios sprendimuose atsispindi Seimo narių daugumos politinė valia ir kurios sprendimai grindžiami politiniais susitarimais bei kompromisais) poveikį, taigi prieštarauja Jungtinių Tautų Organizacijos Generalinės Asamblėjos patvirtintiems Paryžiaus principams ir Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatyme nustatytam reguliavimui. Ne mažiau svarbus Paryžiaus principas - kontrolierių savarankiškumas, garantuojantis, kad kontrolieriui nebus daroma įtaka nei planuojant įstaigos veiklą, nei numatant strategines veiklos kryptis, nei paskirstant įstaigos biudžetą, nei organizuojant įstaigos darbą ir pan. Paminėtina, kad ir Europos Tarybos Venecijos komisijos patvirtintuose Apsaugos ir pagalbos ombudsmenų institucijoms principuose („Venecijos principuose“, 2019 m. kovo 18 d., CDL -AD(2019)005) išreikštas susirūpinimas, kad „ ombudsmeno institucija kartais patiria įvairių formų išpuolius bei grėsmes. [...] teisinius veiksmus, keliančius grėsmę imunitetui, biudžeto apkarpymus ar įgaliojimų (mandato) susiaurinimą“. Įstatymas turi numatyti, kad biudžeto lėšų skyrimas ombudsmeno institucijai turi atitikti poreikį užtikrinti visišką, nepriklausomą ir veiksmingą savo pareigų ir funkcijų vykdymą. Šių principų 24 punkte nustatyta, kad valstybės turi susilaikyti nuo bet kokių veiksmų ar bet kokių kliūčių ombudsmeno institucijai ir efektyviam jo veikimui bei veiksmingai ją apsaugoti nuo tokių grėsmių. Taigi Venecijos komisija rekomenduoja valstybėms apsaugoti ombudsmeną nuo galimos teisinės atsakomybės ar persekiojimo už žodinius ar rašytinius pareiškimus tiek einant pareigas, tiek ir jas baigus. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 1998 m. sausio 10 d. nutarime pažymėjo, kiekviena valstybės valdžia užima tam tikrą vietą valstybės valdžios sistemoje ir atlieka tik jai būdingas funkcijas. Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti, kitaip būtų pažeistas Konstitucijoje įtvirtintas valstybės valdžių padalijimo principas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m . sausio 10 d. nutarimas. Konstitucinio Teismo 2004 m. kovo 31 d. išvada. Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 13d. nutarimas). Trečia. Seimas, įgyvendindamas savo konstitucinius įgaliojimus ir vadovaudamasis teisinės valstybės bei atsakingo valdymo principais, vykdo įstatymais įsteigtų Seimui atskaitingų institucijų, taip pat ir ombudsmenų institucijų, parlamentinę kontrolę. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymo 10 straipsnyje nustatyta vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus pareiga pateikti Seimui praėjusių kalendorinių m etų veiklos ataskaitą. Ombudsmenų pareiga kasmet nustatytu laiku pateikti metinę veiklos ataskaitą yra nustatyta įvairiuose nacionalinės ir tarp tautinės teisės aktuose, šios pareigos apimtis ir turinys yra nurodytas autoritetingų tarptautinių institucijų išvadose dėl ombudsmenų teisinio statuso ir veiklos, kuriose nurodyti teisinio reguliavimo ir veiklos standartai bei etalonai, pagrįsti įvairių šalių ombudsmeno institucijų gerosios praktikos pavyzdžiais. Minėtų Venecijos principų 20 punkte konstatuota, kad ombudsmenas ne rečiau kaip kartą per metus turi atsiskaityti įstatymų leidžiamajai valdžiai apie ombudsmeno institucijos veiklą. Šioje ataskaitoje ombudsmenas gali informuoti įstatymų leidžiamąją valdžią apie tai, kad viešojo administravimo institucijos nesilaiko reikalavimų. Ombudsmenui suteikiami įgaliojimai paviešinti bet kurią informaciją ir klausimus, apie kuriuos, ombudsmeno nuomone, turi būti pranešta. Ombudsmeno ataskaitos turi būti paviešinamos. Valdžios institucijos turi tinkamai į jas atsižvelgti. Kita vertus, ombudsmeno veiklos viešumo ir reguliaraus kasmetinio atsiskaitymo įstatymų leidžiamajai valdžiai principas negali būti iškreipiamas ar paneigiamas įvairiomis administracinėmis ir finansinėmis priemonėmis. Dar kartą pabrėžtina, jog Venecijos principų 21 punkte konstatuota, kad ombudsmeno institucijai turi būti skiriama pakankamai nepriklausomų biudžeto išteklių, kurie nekeltų abejonių dėl jo veiklos laisvės, savarankiškumo ir nepriklausomumo. Įstatymuose turi būti numatyta, kad biudžeto lėšų skyrimas ombudsmeno institucijai turi būti pakankamas, kad būtų visiškai užtikrintas nepriklausomas ir veiksmingas šio pareigūno funkcijų įgyvendinimas. Su ombudsmenu turi būti konsultuojamasi ir jo turi būti prašom a pateikti ateinančių finansinių metų biudžeto projektą. Patvirtintas institucijos biudžetas finansiniais metais negali būti mažinamas, išskyrus atvejus, kai finansavimas paprastai mažinamas ir kitoms valstybės institucijoms. Atliekant nepriklausomą ombudsmeno biudžeto finansinį auditą turi būti atsižvelgiama tik į finansinių procedūrų teisėtumą, o ne į prioritetų pasirinkimą vykdant įgaliojimus. Taigi ombudsmeno viešo ir reguliaraus atskaitingumo parlamentui principas ir jo įgyvendinimo būdai, taip pat ir Seimo vykdoma šio pareigūno veiklos parlamentinė kontrolė negali būti suprantama kaip ombudsmeno institucijos tiesioginis pavaldumas Seimui ar įstatymo leidžiamosios institucijos politinei vadovybei, tuo labiau - Seimo kanceliarijos struktūriniam padaliniui, tokio padalinio vadovams ir kitiems darbuotojams. Visiškai aišku ir suprantama, kad bet kurių viešųjų asmenų finansai privalo būti naudojami racionaliai, o įstaigų administravimo kaštai gali ir turi būti optimizuojam atsižvelgiat į vidaus audito gerąją praktiką bei stiprinant vidaus kontrolės procesus viešajame sektoriuje, tačiau teisės aktų projektų aiškinamajam e rašte pateikti argumentai, ypač tai, kad yra nepakankamas Seimui atskaitingų institucijų finansavimas ir kartu ketinam a apriboti ombudsmeno ir kitų viešųjų juridinių asmenų vadovų galimybes savarankiškai įsivertinti, kuris vidaus audito įgyvendinimo modelis geriausiai atitinka įstaigos veiklos specifiką ir (ar) viešojo juridinio asmens struktūros ypatumus ir įsigyti vidaus audito paslaugas Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka, negali būti pagrindiniai ir lemiami priimant sprendimus, kurie turėtų tiesioginį poveikį ombudsmenų veiklos laisvei, savarankiškumui ir nepriklausomumui, kurie akivaizdžiai galėtų kelti abejones, ar mūsų valstybė yra pajėgi tinkamai įgyvendinti Paryžiaus bei Venecijos principus. |
Atsižvelgti |
Siekiant aiškiai apibrėžti, kuriose Seimui atskaitingose institucijose vidaus auditus pavedama atlikti Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui, Seimo Audito komitetas kaip pagrindinis komitetas iš esmės patobulino pakete esantį Seimo nutarimo „Dėl Vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projektą Nr. XIVP-2339(2) – jame nustatant tokių institucijų sąrašą. Atsižvelgiant į Žmogaus teisių komiteto, Seimo kontrolierių įstaigos, Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos, Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigos pateiktus argumentus, kad dėl šių institucijų atliekamų funkcijų turi būti užtikrintas jų nepriklausomumas, šios institucijos į minėtą sąrašą neįtrauktos. Atsižvelgiant į tai patobulintas ir svarstomas Seimo statuto projektas, jo 1 straipsnio 1 dalyje siūlomame Seimo statuto 32 straipsnio 14 punkte vietoje žodžių „Seimui atskaitingose institucijose, kuriose vidaus audito tarnyba neįsteigta“ nurodant „Seimui atskaitingose institucijose, kurių vidaus audito atlikimas Seimo nutarimu šiam skyriui yra pavestas“. |
5. Subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pasiūlymai: negauta.
6. Seimo paskirtų papildomų komitetų / komisijų pasiūlymai: negauta.
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pastabos |
Pasiūlymo turinys |
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||
str. |
str. d. |
p. |
||||||
1. |
Audito komitetas 2023-05-10 |
|
|
|
* |
Pritarti Seimo statuto „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. I-399 32 straipsnio pakeitimo“ projektui Nr. XIVP-2340 ir siūlyti pagrindiniam komitetui jį tobulinti, atsižvelgiant į Seimo kanceliarijos Teisės departamento pastabą, kuriai Audito komitetas pritarė, ir Audito komiteto pasiūlymą. |
Pritarti |
|
2. |
Audito komitetas 2023-05-10 |
1 |
1 |
|
|
Argumentai: Audito komiteto patobulintame Seimo nutarimo „Dėl vidaus audito tarnybos paskyrimo“ projekte Nr. XIVP-2338(2) įtvirtintas sąrašas Seimui atskaitingų institucijų, kurių vidaus auditus pavedama atlikti Seimo kanceliarijos Vidaus audito skyriui. Be kita ko, į šį sąrašą neįtrauktos Seimo kontrolierių įstaigos, Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos, Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigos. Todėl reikalinga tikslinti Seimo statuto projektą nurodant, kad Seimo valdyba paveda Seimo kanceliarijai atlikti nenumatytą auditą tik tų Seimui atskaitingų institucijų, kurių vidaus audito atlikimas Seimo nutarimu Vidaus audito skyriui yra pavestas. Siekiant suderinti šiame Seimo statuto projekte ir Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo Nr. IX-1253 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekte Nr. XIVP-2339 vartotinas nuostatų formuluotes, siūlytina nustatyti, kad Seimo valdyba pritaria šių institucijų vidaus audito paslaugų įsigijimui Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka. Atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, tikslintinas Projekto 1 straipsniu keičiamo Seimo statuto 32 straipsnio 14 punktas.
Pasiūlymas: Pakeisti įstatymo projekto 1 straipsnio 1 dalį ir ją išdėstyti taip: 1. Papildyti 32 straipsnį nauju 14 punktu: „14) Valdybos nustatyta
tvarka prireikus paveda Seimo kanceliarijai atlikti metiniame Seimo
kanceliarijos Vidaus audito skyriaus veiklos plane nenumatytą vidaus auditą
Seimui atskaitingose institucijose,
|
Pritarti |
Projekto nuostatos tik suredaguotos. |
7. Komiteto sprendimas ir pasiūlymai: Pritarti komiteto patobulintam Lietuvos Respublikos Seimo statuto „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto Nr. I-399 32 straipsnio pakeitimo“ projektui XIVP-2340(2) ir komiteto išvadoms.
8. Balsavimo rezultatai: už – 9, prieš – 0, susilaikė – 0.
9. Komiteto paskirti pranešėjai: Andrius Vyšniauskas, Julius Sabatauskas.
10. Komiteto narių atskiroji nuomonė: negauta.
PRIDEDAMA. Komiteto siūlomas Seimo statuto projektas, jo lyginamasis variantas.
Komiteto pirmininkė (Parašas) Irena Haase
Komiteto biuro patarėja Martyna Civilkienė