LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komitetui
Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komitetui E. pristatymo sistema |
|
Į 2023-06-30 Nr. S-2023-3171 |
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL saugomų teritorijų ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIVP-2868
2023 m. rugpjūčio d. Nr. 4-01-
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalimi (įgyvendindama Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komiteto prašymą), atliko Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo[1] Nr. I-301 pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIVP-2868 (toliau – Projektas) antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, teikiame žemiau išdėstytas pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Projektu siūloma sumažinti sprendimus dėl dalies saugomų teritorijų nuostatų ir jų ribų nustatymo priimančių subjektų lygmenį (vietoj Vyriausybės tai darytų ministrai), o tai gali lemti rizikos veiksnių pasireiškimą, kad visuomenei aktualūs sprendimai atskirais atvejais būtų priimami neišdiskutavus visuomenei aktualių problemų, neatsižvelgiant į jos nuomonę ir teisėtus lūkesčius. Teisėkūros procedūros galimai būtų mažiau skaidrios.
Pagal Projektu siūlomas Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo (toliau – Įstatymo) 7 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatas gamtinių rezervatų nuostatus, valstybiniuose parkuose ir biosferos rezervatuose esančių rezervatų – valstybinių parkų ir biosferos rezervatų nuostatus tvirtintų Aplinkos ministras, o kultūrinių rezervatų (rezervatų – muziejų) - Kultūros ministras. Pagal Projektų siūlomas Įstatymo 9 straipsnio 1 dalies, 14 straipsnio 1 dalies, 16 straipsnio 1 dalies ir 22 straipsnio 3 dalies nuostatas Aplinkos ministras taip pat tvirtintų bendrus gamtinių ir kompleksinių draustinių nuostatus, nacionalinių ir regioninių parkų nuostatus, biosferos rezervatų ir biosferos poligonų nuostatus. Pagal Projektu siūlomas Įstatymo 22 straipsnio 3 dalies nuostatas Aplinkos ministras nustatytų ir keistų rezervatinių apyrubių ir valstybinių draustinių, (išskyrus kultūrinius valstybinius draustinius) ribas, o Kultūros ministras nustatytų ir keistų kultūrinių valstybinių draustinių ribas.
Atkreipiame dėmesį, kad galiojančiu Įstatymu minėtų funkcijų įgyvendinimas deleguotas Lietuvos Respublikos Vyriausybei (toliau – Vyriausybė). Taigi, Projektu siūloma sumažinti sprendimus priimančių subjektų ir teisinį reglamentavimą nustatančių teisės aktų lygmenį.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėti Projekto siūlymai yra svarstytini keliais aspektais:
1.1.1. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Vyriausybės lygmenyje priimamų teisės aktų teisėkūros procedūroms keliami ir įgyvendinami aukštesni reikalavimai (negu taikomi ministerijų lygmenyje priimamiems teisės aktams), užtikrinantys ne tik didesnį sprendimų objektyvumą, viešumą, bet ir jų priėmimo procedūrų skaidrumą bei didesnį teisinio reglamentavimo aplinkos nuoseklumą bei stabilumą (kadangi ministerijos lygmens teisės aktai gali būti paprasčiau ir greičiau pakeičiami). Tuo tarpu Projektu numatomų funkcijų delegavimas ministrams gali lemti rizikos veiksnių pasireiškimą, kad visuomenei aktualūs sprendimai atskirais atvejais būtų priimami neišdiskutavus visuomenei aktualių problemų, neatsižvelgiant į jos nuomonę ir teisėtus lūkesčius. Tokią nuomonę suponuoja ir Specialiųjų tyrimų tarnybos praktinės veiklos patirtis, kuomet priimant ministerijos lygmens teisės aktus kartais neatsižvelgiama ne tik į visuomenės, bet ir suinteresuotųjų institucijų kompetentingą nuomonę (pavyzdžiui: yra atvejų, kada teisės aktas suderinamas su suinteresuotais subjektais, tačiau patvirtinamas suderinto teisės akto turinio iš esmės neatitinkantis teisinis reglamentavimas[2]).
1.1.2. Minėtus Projektu siūlomus pakeitimus Projekto rengėjai (kaip nurodoma Projekto Aiškinamajame rašte) argumentuoja siekiu „sumažinti Vyriausybei tvirtinti teikiamų sprendimų projektų skaičių, kad šiuo lygmeniu būtų priimami tik svarbiausieji sprendimai“. Be to, Projekto rengėjų nuomone, Projektu siūlomi pakeitimai „turėtų užtikrinti, kad „kylančios problemos ir nauji su Europos žaliuoju kursu susiję uždaviniai dėl saugomų teritorijų apsaugos ir tvarkymo būtų sprendžiami efektyviausiu sprendimų priėmimo lygmeniu“.
Specialiųjų tyrimų tarnyba sutinka, kad Projekto siūlymų priėmimas leistų supaprastinti sprendimų (susijusių su teisiniu reglamentavimu) priėmimo procedūras, tačiau kyla abejonių, ar tai visais atvejais leistų užtikrinti priimamų sprendimų kokybę, objektyvumą bei siekiamų tikslų (efektyviausią kylančių problemų ir naujų su Europos žaliuoju kursu dėl saugomų teritorijų apsaugos ir tvarkymo susijusių uždavinių sprendimą) įgyvendinimą.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad minėti Projekto siūlymai gali sudaryti sąlygas antikorupciniu požiūriu ydingų rizikos veiksnių pasireiškimui, kad visuomenei svarbūs sprendimai būtų priimami neatsižvelgiant į jos ar suinteresuotųjų institucijų nuomonę, tinkamai neišdiskutavus aktualių problemų, jų sprendimų būdų / alternatyvų ir neužtikrinant susijusių sprendimų priėmimo procedūrų skaidrumo.
Pagal Projekto nuostatas saugomos teritorijos steigiamos pasiūlymų, pagrįstų saugomų teritorijų steigimo kriterijais, pagrindu.
Šiuo atveju aktualu gali būti tai, kad pagal Projektą (22 straipsnio 8 dalis) Įstatymo 22 straipsnio 2 – 5 ir 6 dalyse nurodytų saugomų teritorijų steigimo kriterijus nustato aplinkos ministras (išskyrus kultūrinių rezervatų), o kultūrinių draustinių ir istorinių valstybinių parkų steigimo kriterijus - kultūros ministras. Pagal Įstatymo 22 straipsnio 3 ir 4 dalių nuostatas rezervatines apyrubes ir valstybinius draustinius, išskyrus kultūrinius valstybinius draustinius, steigia, jų ribas nustato ir keičia Aplinkos ministras tvirtindamas šių saugomų teritorijų ribų planus; kultūrinius valstybinius draustinius steigia, jų ribas nustato ir keičia Kultūros ministras tvirtindamas šių saugomų teritorijų ribų planus. Biosferos poligonus, atkuriamuosius ir genetinius sklypus steigia, jų ribas nustato ir keičia Aplinkos ministras tvirtindamas šių saugomų teritorijų ribų planus.
Taigi, sprendimų dėl rezervatinių apyrubių, valstybinių draustinių, kultūrinių valstybinių draustinių, biosferų poligonų, atkuriamųjų ir genetinių sklypų įsteigimo / jų ribų keitimo teisė Projektu suteikiama tam pačiam subjektui, kuriam suteikti įgaliojimai reglamentuoti ir šių saugomų teritorijų įsteigimo kriterijus. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, tokia situacija atskirais atvejais gali būti vertinama kaip korupcijos rizikos veiksnys.
Atkreipiame dėmesį, kad saugomos teritorijos statuso suteikimas susijęs su ypatingojo veiklos saugomose teritorijose režimo nustatymu, kuris gali turėti reikšmės asmenų teisėtų interesų apribojimui (pavyzdžiui: saugomoje teritorijoje gali būti nustatomi ūkinės ar kitos veiklos apribojimai). Kitą vertus, saugomos teritorijos įsteigimas / jos ribų keitimas gali turėti reikšmės valstybės ir / ar savivaldybės biudžetų lėšų naudojimui (kadangi jų lėšos gali būti naudojamos kompensacijoms išmokėti). Šiuo atveju manytume, kad siekiant užtikrinti su saugomų teritorijų steigimu / jų ribų keitimu susijusius asmenų teisėtus interesus, taip pat valstybės ir savivaldybių interesus, kad biudžetų lėšos nebūtų išmokamos kompensacijoms dėl nepagrįstai įsteigtų saugomų teritorijų / jų dalių, saugomų teritorijų steigimo kriterijai / jų požymiai turėtų būti reglamentuojami įstatyminiame lygmenyje.
1.3. Projektu siūlomas stoginių įrengimą saugomose teritorijose numatantis teisinis reglamentavimas panaikina įstatyminiame lygmenyje nustatytus kriterijus ir apribojimus, užtikrinančius, kad saugomose teritorijose nebūtų nepagrįstai įrengiami, laikomi ir naudojami statiniai, nesusiję su gyvulininkystės veikla. Dėl minėtos priežasties kyla rizika, kad kaip stoginės įrengiami statiniai bus naudojami ne pagal paskirtį. Sprendimus dėl teisinio reglamentavimo priimantiems subjektams sudaromos diskrecinės sąlygos (savo nuožiūra, galimai nepagrįstai) nustatyti, kokie reikalavimai stoginių įrengimui būtų taikomi konkrečiose saugomose teritorijose.
Projektu siūlomo Įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 8 punktu teikiami stoginių statybą draustiniuose nustatančio teisinio reglamentavimo pakeitimai ir numatoma, kad „Ne sodyboje – pievose ir ganyklose – leidžiama statyti inžinerinius statinius – stogines laisvai laikomų žolėdžių ūkinių gyvūnų, įregistruotų Ūkinių gyvūnų registre, prieglobsčiui nuo kritulių ir vėjo. Reikalavimai stoginių statybai (stoginės matmenys, jos formos, medžiagų, iš kurių ji statoma, pastatymo vietos parinkimo reikalavimai) nustatomi draustinio nuostatuose <...>.“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėti Projekto siūlymai yra svarstytini šiais aspektais:
1.3.1. Atkreiptinas dėmesys, kad galiojančio Įstatymo nuostatos nustato žemės sklypų ir stoginių kiekio kriterijus (nustato, kad stoginės gali būti įrengiamos, kai pievų ir ganyklų plotai nuosavybės ar kitais teisėtais pagrindais valdomoje žemėje yra ne mažesni kaip 20 hektarų, o nurodytame plote galima įrengti ne daugiau kaip 1 stoginę); reglamentuoja reikalavimus stoginių dydžiui ir įrengimui (nustato, kad stoginės įrengiamos be patalpų su ne daugiau kaip 3 išorinėmis sienomis ar be jų, leistinas aukštis – iki 6 metrų, užstatytas plotas – iki 150 kvadratinių metrų); nustato apribojimus dėl stoginių įrengimo vietų ir jų naudojimo su gyvūnų laikymu susijusiai veiklai (nustato, kad stoginės negali būti statomos natūraliose pievose, saugomų augalų ir vabzdžių rūšių radavietėse, arčiau kaip 100 metrų nuo paviršinio vandens telkinio kranto, taip pat nurodytose vietose negali būti sandėliuojami pašarai ir organizuojamas žolėdžių ūkinių gyvūnų papildomas šėrimas); įtvirtina reikalavimą pašalinti nenaudojamas stogines atvejais, jeigu žolėdžiai ūkiniai gyvūnai nebelaikomi pievų ir ganyklų plote (stoginė gyvūnams laikyti turi būti pašalinta ne vėliau kaip per 6 mėnesius po to, kai žolėdžiai ūkiniai gyvūnai buvo išgabenti).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, galiojančiu Įstatymu nustatytas teisinis reglamentavimas leidžia užtikrinti, kad saugomose teritorijose kaip stoginės nebūtų nepagrįstai įrengiami, laikomi (nenaudojant pagal paskirtį) ar naudojami kitai (ne gyvulininkystei) paskirčiai statiniai.
Tuo tarpu, kadangi Projektu siūloma aukščiau minėto reguliavimo atsisakyti, įstatyminiame lygmenyje neliktų, mūsų manymu, antikorupciniu požiūriu itin aktualių teisės normų, užtikrinančių ne tik Įstatymu saugomų vertybių apsaugą, bet ir užkertančių kelią nesąžiningam elgesiui.
Šiuo atveju aktualūs yra rizikos veiksniai, kad saugomose teritorijose galėtų būti nepagrįstai įrengiami ir ne pagal paskirtį naudojami statiniai (pavyzdžiui: įrengiamas objektyvius poreikius viršijantis stoginių kiekis; stoginės įrengiamos ne gyvūnų poreikiams, bet asmenų poreikių tenkinimui (rekreacijai) ir kt.).
1.3.2. Nors pagal Projektą reikalavimai stoginių statybai būtų reglamentuojami (kaip numatoma Projekte - stoginės matmenys, jos formos, medžiagiškumas, pastatymo vietos parinkimo reikalavimai) draustinių nuostatuose, tačiau, kadangi Projektu atsisakoma Įstatyme nustatytų reikalavimų ir kriterijų stoginių statybai, jų turinys (kaip tai būtų reglamentuojama draustinių nuostatose) lieka neaiškus. Dėl minėtos priežasties Projektu siūlomas nuostatas konkretizuojantį teisės aktą (t. y. draustinių nuostatas) priimantiems ir tvirtinantiems subjektams (t. y. draustinius steigiančioms institucijoms) būtų sudaromos diskrecinės sąlygos (savo nuožiūra, galimai nepagrįstai) nustatyti šiuos reikalavimus reglamentuojančius sprendinius.
Šuo atveju taip pat aktualūs gali būti korupcijos rizikos veiksniai, susiję su neteisėtu poveikiu sprendimus priimantiems asmenims siekiant, kad su stoginių įrengimu susiję klausimai būtų reglamentuojami siauroms interesų grupėms ar atskiriems asmenims palankiausiu būdu.
1.4. Aukščiau išdėstyta pastaba ir joje pateikti argumentai taip pat aktualūs analogiškoms, Projektu siūlomoms Įstatymo 14 straipsnio („Veiklos valstybiniuose parkuose reglamentavimas“) 3 dalies 9 punkto nuostatoms, numatančioms stoginių statybą valstybiniuose parkuose.
1.5. Dalis statybas buvusiose sodybose reglamentuojančių nuostatų teisiškai neaiškios, tarpusavyje nedera, sudaro sąlygas skirtingam įstatyminių nuostatų interpretavimui.
Projektu siūlomos Įstatymo 9 straipsnio („Veiklos draustiniuose reglamentavimas“) 3 dalies 5 punkto nuostatos numato, kad „Leidžiama naujus sodybos pastatus ir inžinerinius statinius statyti buvusios sodybos vietoje laikantis etnografinio regiono architektūros ir sodybų planavimo tradicijomis pagrįstų reikalavimų. Jei neįmanoma sodybos atstatyti buvusioje jos vietoje, nes vieta užlieta vandeniu dėl natūralaus upės ar ežero kranto linijos ar reljefo formų pasikeitimo, dėl vandens telkinio patvenkimo arba užaugusio miško, nutiestų kelių ar kitų objektyvių priežasčių, pastatams statyti gali būti parinkta kita žemės sklypo vieta, tačiau pastatai turi būti išdėstomi ne didesniame kaip 2 hektarų plote taikant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytus apribojimus. Kai parenkant atstatomos sodybos pastatams statyti naują vietą žemės sklype dėl jo formos ar dėl kitų greta esančių objektų neįmanoma išlaikyti Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatyto pastatų statybos atstumo nuo vandens telkinio kranto arba atstumo nuo šlaito briaunos, atstatomos sodybos pastatų statybos vieta privalo būti parenkama kitoje vietoje taip, kad atstumas nuo vandens ir nuo nurodytų šlaitų būtų kuo didesnis. Asmeninio naudojimo pirties statybai prie vandens telkinio taikomi Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatyti apribojimai paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Projektu siūlomos nuostatos svarstytinos šiais aspektais:
1.5.1. Projekte vartojama formuluotė „buvusios sodybos vieta“, tačiau kadangi Projekto nuostatomis nepaaiškinama jų prasmė ir turinys, minėta formuluotė gali būti interpretuojama nevienareikšmiškai (pavyzdžiui: kad minėtomis nuostatomis turima omenyje arba buvusios sodybos pastatų / inžinierinių statinių (pirminė) vieta, arba žemės sklypas, kuriame buvo sodyba).
Atsižvelgdama į minėtomis Projekto nuostatomis nustatomą teisinio reglamentavimo kontekstą manytume, kad formuluotės turinys susijęs su buvusios sodybos pastatų / inžinierinių statinių pirmine vieta, todėl siekiant teisinio aiškumo siūlytume minėtas nuostatas tikslinti (Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šio neaiškumo pašalinimas yra itin reikšmingas teisinio reglamentavimo įgyvendinimo prasme, kadangi su minėta formuluote siejamos sodybos pastatų statybos / atstatymo sąlygos bei reikalavimai (pavyzdžiui: reikalavimai dėl Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme (toliau - Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas) nustatytų apribojimų taikymo).
1.5.2. Atkreipiame dėmesį, kad minėtų Projekto nuostatų pirmajame sakinyje vartojamos „naujų sodybos pastatų“ ir „inžinerinių statinių“ sąvokos bei nustatomas reikalavimas buvusios sodybos vietoje juos statyti laikantis etnografinio regiono architektūros ir sodybų planavimo tradicijomis pagrįstų reikalavimų. Kituose nuostatų sakiniuose modeliuojamos teisinio reglamentavimo situacijos, kada sodybos pastatams atstatyti gali būti parenkama kita (nei buvusios sodybos) vieta, tačiau vietoj minėtų sąvokų (t. y. sąvokų „nauji sodybos pastatai“ ir „inžineriniai statiniai“) vartojamos formuluotės „pastatai“, „atstatomos sodybos pastatai“, kurios gali būti suvokiamos, kad kalbama tik apie sodybos pastatus, bet ne inžinerinius statinius.
Kadangi minėtų nuostatų paskesniuose sakiniuose nekonkretizuojami „inžinerinių statinių“ statybos / atstatymo klausimai, gali kilti neaiškumas dėl reikalavimų jų statybai (atstatymui) kitoje vietoje taikymo.
1.5.3. Atkreipiame dėmesį, kad klausimai dėl Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų apribojimų taikymo statant / atstatant „buvusioje sodybos vietoje“ reglamentuojami tik minėtų Projekto nuostatų antrame ir paskesniuose sakiniuose (t. y. tik reglamentuojant situacijas, kada sodybos pastatai negali būti atstatyti buvusioje vietoje ir jiems atstatyti parenkama kita vieta). Tuo tarpu lieka neaišku, ar Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatyti apribojimai taikomi atvejais, kada nauji sodybos pastatai ir inžineriniai statiniai statomi „buvusios sodybos vietoje“ (atsižvelgiant į 2.2.1 pastaboje išdėstytus argumentus manytina, kad pirminėse sodybos pastatų ir inžinierinių statinių vietose).
Siekiant teisinio aiškumo ir išvengiant sąlygų skirtingos nuostatų interpretacijoms, minėtas neaiškumas turėtų būti šalinamas.
1.5.4. Antrojo sakinio nuostatose keliamas reikalavimas kitoje žemės sklypo vietoje pastatus statyti taikant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytus apribojimus, tačiau trečiojo sakinio nuostatomis leidžiama nesilaikyti minėtame įstatyme nustatytų pastatų statybos atstumo nuo vandens telkinio kranto arba nuo šlaito briaunos, sodybos pastatų statybos vietą parenkant kitoje vietoje taip, kad atstumas nuo vandens ir nuo nurodytų šlaitų būtų kuo didesnis.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, situacija, kuomet pagal vienas įstatymo nuostatas nustatomas reikalavimas taikyti įstatyme nustatytus apribojimus, tačiau kitomis nuostatomis leidžiama tam tikrų apribojimų netaikyti gali būti kritiškai vertinama teisinio aiškumo ir sąlygų pasielgti nesąžiningai aspektais.
Šiuo atveju taip pat reikšminga yra tai, kad:
1.5.4.1. Projektu siūlomo Įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 1 punktu nustatomos imperatyvinio pobūdžio nuostatos, numatančios, kad gamtiniuose ir kompleksiniuose draustiniuose leidžiama statyba, kuri neprieštarauja teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams (taigi, ir Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymui), saugomų teritorijų nuostatoms. Kadangi Projektu siūlomos Įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 5 punkto trečiojo sakinio nuostatos numato galimybę netaikyti Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų pastatų statybos atstumų nuo vandens telkinio kranto arba nuo šlaito briaunos, kyla abejonių, ar šios nuostatos tarpusavyje dera ir nesukuria sąlygų dviprasmiškam įstatyminių nuostatų interpretavimui.
1.5.4.2. Pagal Projektu siūlomo Įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatas, Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatyti statybos atstumo nuo vandens telkinio kranto, statybos natūraliuose šlaituose apribojimai netaikomi atvejais, kada atstatomi identiški buvusių sodybų pastatai ir jų inžineriniai statiniai pirminėse jų stovėjimo vietose. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šiuo atveju Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų dalies apribojimų netaikymas gali būti pateisinamas tuo, kad įgyvendinant minėtas nuostatas atkuriamas buvusios sodybos ir kartu saugomoje teritorijoje esančios vietovės, istorinis identiškumas. Manytina, kad minėti tikslai iš dalies įgyvendinami ir atvejais, kada laikantis etnografinio regiono architektūros ir sodybų planavimo tradicijomis pagrįstų reikalavimų sodybos pastatai ir inžineriniai statiniai atstatomi buvusios sodybos pirminėse pastatų vietose (todėl šiuo atveju gali būti pateisinamos ir išlygos dėl Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų apribojimų taikymo). Tačiau manytume, kad kyla abejonių, kuo pagrįstas išlygų dėl Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų apribojimų netaikymas[3] atvejais, kada nauja sodybos pastatų statyba vykdoma kitoje (nei pirminė) vietoje.
1.5.5. Atkreipiame dėmesį, kad minėtų Projekto nuostatų taikymas susijęs su sąlygomis, kad „neįmanoma sodybos atstatyti buvusioje jos vietoje, nes vieta užlieta vandeniu dėl natūralaus upės ar ežero kranto linijos ar reljefo formų pasikeitimo, dėl vandens telkinio patvenkimo arba užaugusio miško, nutiestų kelių ar kitų objektyvių priežasčių“.
Šiuo atveju reikšminga gali būti tai, kad Projektu siūlomos nuostatos nenustato baigtinio priežasčių (kuomet sodybos naujų pastatų statymas / atstatymas galimas kitoje vietoje) sąrašo. Šiuo atveju kyla klausimas, kokioms kitoms „objektyvioms priežastims“ esant gali būti taikomos minėtos nuostatos, kas ir kokia tvarka turėtų konstatuoti, kad konkrečios priežastys yra „objektyvios“ ir pan.
Manytume, kad kyla abejonių ar visais atvejais Projektu apibrėžiamos priežastys gali būti laikytinos pagrįstomis dėl Projektu numatomų išlygų taikymo, kadangi siekiant objektyvumo, dalis Įstatyme numatomų sąlygų / aplinkybių turėtų būti konstatuojamos (pavyzdžiui: turėtų būti priimamas nešališkas sprendimas, kad neįmanoma sodybos atstatyti buvusioje jos vietoje, nes vieta užlieta vandeniu dėl natūralaus, o ne dėl kitų priežasčių (pavyzdžiui: sklypo savininko veiklos) upės ar ežero kranto linijos ar reljefo formų pasikeitimo), o dalis Projektu apibrėžtų sąlygų / aplinkybių (užaugęs miškas, nutiestas kelias ar kitos neapibrėžtos priežastys) gali būti žemės sklypo savininko / valdytojo sąmoningos veiklos padariniai.
Taigi, manytume, kad šiuo aspektu projektu siūlomos nuostatos gali būti vertintinos kaip sudarančios sąlygas nesąžiningai veiklai.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad Projektu siūlomos Įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 5 punkto nuostatos svarstytinos teisinio aiškumo ir sąlygų skirtingam įstatyminių nuostatų interpretavimui sudarymo aspektais. Taip pat gali būti svarstytinas galimybių netaikyti Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatytų apribojimų pagrįstumas.
1.6. Aukščiau išdėstyta 1.3 (1.3.1 – 1.3.5) pastaba ir joje išdėstyti argumentai aktualūs ir analogiškoms Projektu siūlomoms Įstatymo 14 straipsnio („Veiklos valstybiniuose parkuose reglamentavimas“) 3 dalies 5 punkto nuostatoms, reglamentuojančioms naujų sodybos pastatų ir inžinerinių statinių statybą valstybiniuose parkuose.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Projektu neatskleidžiamas nuostatų, pagal kurias Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prieš steigiant saugomas teritorijas arba keičiant jų ribas privalo įvertinti pagrįstumą ir reikšmingumą, įgyvendinimo ir (vėlesnių) sprendimų įsteigti saugomas teritorijas / keisti jų ribas santykis, o tai galimai sudaro sąlygas nepagrįstų sprendimų priėmimui.
Pagal Projektu siūlomo Įstatymo 22 straipsnio („Saugomų teritorijų steigimas ar nustatymas“) 2 – 5 ir 6 dalių nuostatas saugomas teritorijas steigia, jų ribas nustato ir keičia valstybės ir savivaldybių institucijos (Vyriausybė, ministrai, savivaldybės tarybos) tvirtindamos saugomų teritorijų specialiojo teritorijų planavimo dokumentus (teritorijų planavimo schemas, jų ribų ir tvarkymo planus). Pagal minėto Projekto straipsnio 8 dalies nuostatas saugomų teritorijų steigimo kriterijus nustato aplinkos ministras, o kultūrinių draustinių ir istorinių valstybinių parkų steigimo kriterijus nustato kultūros ministras. Pagal minėto Projekto straipsnio 10 dalies nuostatas savivaldybių institucijos, nevyriausybinės organizacijos, fiziniai ar juridiniai asmenys aplinkos ministro nustatyta tvarka gali teikti pasiūlymus, pagrįstus saugomų teritorijų steigimo kriterijais, dėl rezervatų, valstybinių parkų, draustinių, biosferos stebėsenos teritorijų, atkuriamųjų ir genetinių sklypų įsteigimo arba jų ribų pakeitimo, gamtos paveldo objektų paskelbimo saugomais.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Projekto nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
Pagal Projektu siūlomas nuostatas nebelieka dalies galiojančiame Įstatyme nustatytų nuostatų, kad sprendimai dėl saugomų teritorijų įsteigimo / jų ribų keitimo priimami kompetentingų institucijų teikimų pagrindais[4]. Nors Projekto 28 straipsnio 4 dalies 5 ir 6 punktai ir numato, kad Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos (toliau – Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba) pagal kompetenciją nagrinėja pasiūlymus steigti ir (ar) nustatyti saugomas teritorijas, keisti jų ribas ir apsaugos režimą; prieš steigiant ar nustatant saugomas teritorijas, taip pat „Natura 2000“ tinklo teritorijas, nustato gamtos vertybių reikšmingumą, atlieka ekonominį vertinimą ir kt., tačiau Projektu neatskleidžiamas šių nuostatų įgyvendinimo ir (vėlesnių) sprendimų įsteigti saugomas teritorijas / keisti jų ribas santykis (kitaip sakant, neaišku, ar minėti Valstybinės saugomų teritorijos tarnybos veiksmai prieš priimant sprendimą yra privalomi; ar sprendimai gali būti priimami tik jų pagrindu ir pan.).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, formaliai vertinant Projektu siūlomo Įstatymo 22 straipsnio 2 – 5 ir 6 dalių nuostatas, sprendimai dėl saugomų teritorijų įsteigimo galimai gali būti priimami gautų pasiūlymų pagrindu neatliekant (arba formaliai atliekant) jų pagrįstumo (dėl saugomos teritorijos įsteigimo ar jos ribų keitimo) įvertinimo procedūrų.
Atkreipiame dėmesį, kad Projektu siūlomo Įstatymo 2 straipsnio 34 dalis saugomą teritoriją apibrėžia kaip sausumos ir (ar) vandens plotą nustatytomis aiškiomis ribomis, turintį pripažintą mokslinę, ekologinę, kultūrinę ir kitokią vertę. Taigi, manytume, minėta saugomos teritorijos sąvoka suponuoja nuomonę, kad sprendimai dėl saugomos teritorijos įsteigimo / jos ribų keitimo turi būti susiję su realių ir (Įstatymu saugomų vertybių aspektų) objektyviai reikšmingų vertybių išsaugojimu. Dėl minėtos priežasties manytume, kad siekiant teisinio aiškumo ir užtikrinant su saugomų teritorijų įsteigimu / jų ribų keitimu susijusių sprendimų pagrįstumą ir objektyvumą, Projektu turėtų būti atskleidžia, kaip, kokiu pagrindu (manytume, kad vienas iš tokių pagrindų turėtų būti aktualūs mokslinio pobūdžio tyrimai (ką akcentuoja ir Europos žaliojo kurso ir Europos Sąjungos biologinės įvairovės strategijos iki 2030 metų nuostatos[5]) ar pan.) ir kas konstatuoja saugomos teritorijos įsteigimo / jos ribų keitimo būtinumą (pavyzdžiui: kas identifikuoja tam tikroje teritorijoje esančių vertybių reikšmingumą ir poreikį jas apsaugoti).
2.2. Projektu privačios saugomos vietovės galimai būtų nustatomos nenuosekliai, todėl atskirais atvejais siekiamų tikslų įgyvendinimo aspektu gali būti svarstytinas jų tikslingumas. Egzistuoja tikimybė, kad dėl tokių vietovių nustatymo valstybės arba savivaldybės biudžetų lėšos bus panaudotos netikslingai.
Projektu siūlomas Įstatymas (Įstatymo 2 straipsnio 29 dalis; 10 straipsnis; 22 straipsnio 7 dalis; 23 straipsnis ir kt.) numato privačių saugomų vietovių[6] nustatymą. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, su minėtais klausimais susijęs Projektu siūlomas teisinis reglamentavimas svarstytinas keliais aspektais:
2.2.1. Pagal Projektu siūlomo Įstatymo 22 straipsnio 7 dalies nuostatas, norint paskatinti tikslingą privačių saugomų vietovių nustatymą kai kuriuose plotuose, Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba patvirtina prioritetinių potencialių privačių saugomų vietovių sąrašą (toliau – Sąrašas) ir jų ribų planus, kurie sudaromi vadovaujantis šio įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose išvardytais tikslais. Į šį Sąrašą įtraukiami tik privačios nuosavybės teise valdomi žemės sklypai. Į Sąrašą įtrauktose vietovėse nustačius privačias saugomas vietoves, jų žemės savininkams išmokamos vienkartinės kompensacijos, apskaičiuotos šio įstatymo 35 straipsnyje nustatyta tvarka. Vadovaujantis Projektu siūlomo Įstatymo 23 straipsnio 1 dalies nuostatomis, privačios žemės savininkas gali pasiūlyti Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai jo valdomoje žemėje nustatyti privačią saugomą vietovę arba Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba pasiūlo privačios žemės savininkui jo valdomoje žemėje nustatyti privačią saugomą vietovę, jeigu ši žemė patenka į Sąrašą.
Sprendžiant iš minėtų Projekto nuostatų, privačios saugomos vietovės nustatymas būtų grindžiamas savanoriškumo principu (t. y. priklausytų nuo privačios žemės savininko valios). Dėl minėtos priežasties egzistuoja tikimybė, kad atvejais, kada į Sąrašą būtų įtraukiami keli besiribojantys Projektu siūlomo Įstatymo 10 straipsnio 10 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose išvardytus tikslus atitinkantys privačios žemės sklypai, dėl privačios saugomos vietovės nustatymo galimai sutiks tik pavieniai asmenys – privačios žemės savininkai.
Atsižvelgiant į tai manytume, kad atskirais atvejais gali būti svarstytinas tokios privačios saugomos vietovės nustatymo tikslingumas (pavyzdžiui: atvejais, kada Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose išvardytų tikslų įgyvendinimas objektyviai įmanomas specialų veiklos režimą nustatant tik didesnėje teritorijoje (pavyzdžiui: apimančioje kelis ar daugiau privačių žemės sklypų), tačiau valią dėl privačios saugomos vietovės nustatymo išreiškia tik vienas toje teritorijoje esančio privataus žemės sklypo savininkas).
Be to, atkreipiame dėmesį, kad privačių saugomų vietovių nustatymas atskirose vietovėse gali būti įgyvendinamas ne vienu momentu. Dėl minėtos priežasties aplinkybė, kad Sąraše esančios vietovės saugotinomis bus nustatomos nenuosekliai; kad tokiomis bus nustatoma tik dalis minėtame sąraše esančių vietovių, gali turėti reikšmės ir objektyviam Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose išvardytų tikslų įgyvendinimo efektyvumui (pavyzdžiui: didesnė nustatomų privačių saugomų vietovių koncentracija vienoje teritorijoje gali lemti objektyviai efektyvesnį Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose išvardytų tikslų įgyvendinimą; ir atvirkščiai – vienos privačios saugomos vietovės nustatymas minėtiems tikslams pasiekti gali būti nereikšmingas).
2.2.2. Kadangi į Sąrašą įtrauktose vietovėse nustačius privačias saugomas vietoves jų savininkams išmokamos vienkartinės kompensacijos (iš valstybės arba savivaldybių biudžetų), kyla klausimas, kaip būtų (ir ar būtų) atliekamas[7] konkrečios vietovės nustatymo privačia saugoma vietove reikšmingumas. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, siekiant užtikrinti tikslingą valstybės / savivaldybės biudžeto lėšų panaudojimą (ir išvengiant nepagrįsto jų naudojimo), svarstytina, ar toks vertinimas (t. y. kokią reikšmę siekiamų tikslų įgyvendinimui turėtų konkretaus Sąraše esančio sklypo paskelbimas saugomu) neturėtų būti atliekamas prieš kiekvieną sprendimą.
2.3. Projektu siūlomi pakeitimai siejami su Europos žaliojo kurso ir Europos Sąjungos biologinės įvairovės strategijos iki 2030 metų tikslų įgyvendinimu, tačiau svarstytina, ar tokius tikslus įgyvendinančioms teritorijoms objektyviai būtinas de jure saugomų teritorijų statuso suteikimas; ar tikslai negalėtų būti įgyvendinami specifinius reikalavimus veiklai atitinkančioms teritorijoms (gamtinio karkaso objektuose, miškuose ir pan.).
Projektu siūlomus Įstatymo pakeitimus Projekto rengėjai argumentuoja Europos žaliojo kurso ir Europos Sąjungos biologinės įvairovės strategijos iki 2030 metų (toliau – Strategija) tikslais, kuriais siekiama sumažinti poveikį klimato kaitai ir sustabdyti biologinės įvairovės nykimą. Kaip nurodoma Projekto aiškinamajame rašte, „Europos Sąjungos biologinės įvairovės strategijos iki 2030 metų tikslai numato, kad iki 2030 metų Europos Sąjungoje saugomų teritorijų tinklas padidėja iki 30 proc. sausumos teritorijos, o 10 proc. Europos Sąjungos teritorijos turi būti taikoma griežta apsauga; turi būti pagerinta ne mažiau kaip 30 proc. saugomų rūšių ir buveinių, kurių apsaugos būklė šiuo metu yra nepalanki, atkuriamos pažeistos ekosistemos. <...>“.
Nors fragmentiškai iš Projekto aiškinamojo rašte išdėstytų argumentų ir galima suvokti, kad Projektu siūlomu teisiniu reglamentavimu (atsižvelgiant į Strategiją) siekiama didinti saugomų teritorijų šalyje plotą, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, susipažinus su 2021 m. birželio 9 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl ES biologinės įvairovės strategijos iki 2030 m. Gamtos grąžinimas į savo gyvenimą (2020/2273(INI))[8] manytina, kad bendrasis Strategijos kontekstas turi būti interpretuojamas žymiai plačiau (kadangi, pavyzdžiui: Strategijos tikslų įgyvendinimas siejamas ne tik su sausumos, bet ir jūros teritorijomis ES; numatomas įvairių priemonių įgyvendinimas ne tik griežtai apsaugotose teritorijoje, bet ir kitose teritorijose (pavyzdžiui: miškuose, šlapynėse, durpynuose, pievose ir pan.); akcentuojama ne tik saugomų teritorijų plėtra, bet ir esamų saugomų ir joms nepriskirtų teritorijų būklės gerinimas, geros būklės tendencijos išsaugojimas ir kt.).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šiuo atveju reikšminga gali būti tai, kad Strategijos tikslų įgyvendinimas Lietuvos Respublikoje gali būti siejama ne tik su de jure saugomų teritorijų statusą įgysiančių teritorijų įsteigimu, bet ir kitais objektais (pavyzdžiui: miškais), kuriuose jau yra taikomi tam tikri veiklos apribojimai ar keliami specifiniai aplinkosauginio pobūdžio (veiklos) reikalavimai. Manytume, kad šis pastebėjimas gali būti svarstytinas ir Projekto siūlymų, kuriais Įstatyme atsisakoma su gamtiniu karkasu susijusio teisinio reglamentavimo, tikslingumo aspektu: viena vertus, gamtinio karkaso sistemos teritorijos[9] dėl jų pobūdžio gali būti traktuojamos kaip tiesiogiai susijusios su saugomomis teritorijomis saugomų vertybių užtikrinimu. Taigi, manytume, kad tokios teritorijos (jų dalys) susijusios ir su Strategija siekiamų tikslų įgyvendinimu, todėl Strategijos kontekste gali būti traktuojamos kaip jos tikslus įgyvendinančios sausumos teritorijos. Kitą vertus, pagal galiojantį Įstatymą gamtinio karkaso sistemos paskirtis (mūsų nuomone) prioritetiškai siejama su saugomų teritorijų paskirtimi, pavyzdžiui: gamtinių ryšių tarp saugomų teritorijų, kitų aplinkosaugai svarbių teritorijų ar buveinių, taip pat augalų ir gyvūnų migracijos tarp jų užtikrinimas; prielaidų biologinei įvairovei išsaugoti sudarymas; didžiausią ekologinę svarbą turinčių buveinių, jų aplinkos bei gyvūnų ir augalų migracijai reikalingų teritorijų sujungimas ir kt..
Šiuo atveju manytume, kad priimant sprendimus dėl priemonių šalyje įgyvendinimo yra svarbu identifikuoti esamos situacijos atitiktį Strategija siekiamų tikslų kontekstui (t. y. prieš įgyvendinant Strategiją nustatyti „kur esame“ ir „ko siekti“ (įgyvendindami Strategiją) turėtumėme). Priešingu atveju, manytume, Strategijos tikslų įgyvendinimas (pavyzdžiui: jeigu tik techniškai bus atliekamas saugomų teritorijų statuso suteikimo veiksmas) gali būti neobjektyvus, o dėl to valstybės ir savivaldybės bei tretieji asmenys gali patirti nepagrįstų žalingų padarinių (finansinių nuostolių ir kt.).
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą siūlytume apsvarstyti, ar užtikrinant su saugomomis teritorijomis susijusio teisinio reglamentavimo nuoseklumą atitinkamos (su gamtinio karkaso teisiniu reglamentavimu susijusios) nuostatos neturėtų būti nustatomos šiame Įstatyme, o ne kitame įstatyminio lygmens teisės akte.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus Projektu siūlomo Įstatymo antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu siūlomos nuostatos gali būti ydingos antikorupciniu požiūriu, kadangi:
- Sumažinamas sprendimus dėl dalies saugomų teritorijų nuostatų ir jų ribų nustatymo priimančių subjektų lygmuo, o tai gali turėti neigiamos reikšmės priimamų teisės aktų teisėkūros procedūrų skaidrumui, gali lemti neatsižvelgimą į visuomenei aktualių problemų išsprendimą.
- Sprendimų dėl dalies saugomų teritorijų įsteigimo / jų ribų keitimo teisė suteikiama tam pačiam subjektui, kuriam suteikti įgaliojimai reglamentuoti ir šių saugomų teritorijų įsteigimo kriterijus.
- Išplečiamos sąlygos nepagrįstam stoginių saugomose teritorijose įrengimui ir naudojimui ne pagal paskirtį; sudaromos sąlygos stoginių įrengimą reglamentuojančių subjektų diskrecijai.
- Siūlomo teisinio reglamentavimo „dėl sodybos pastatų statymo / atstatymo buvusiose sodybų vietose“ turinys neaiškus, svarstytinas teisinio aiškumo aspektu; sudaro sąlygas skirtingoms interpretacijoms dėl Specialiųjų žemės naudojimo įstatymo taikymo.
- Atskirais atvejais gali būti svarstomas privačių saugomų vietovių nustatymo ir su tuo susijusių valstybės / savivaldybės biudžeto lėšų panaudojimo (kompensacijos išmokėti) tikslingumas.
- Projektu siūlomi pakeitimai siejami su Europos žaliojo kurso ir Europos Sąjungos biologinės įvairovės strategijos iki 2030 metų tikslų įgyvendinimu, tačiau svarstytina, ar tokius tikslus įgyvendinančioms teritorijoms objektyviai būtinas de jure saugomų teritorijų statuso suteikimas; ar tikslai negalėtų būti įgyvendinami specifinius reikalavimus atitinkančioms teritorijoms (gamtinio karkaso objektuose, miškuose ir pan.).
Direktorius Linas Pernavas
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]