|
|
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected] Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
|
Lietuvos Respublikos finansų ministerijai El. p. [email protected]
Lošimų priežiūros tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos El. p. [email protected]
Kopija Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijai El. p. [email protected]
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL LOTERIJŲ IR AZARTINIŲ LOŠIMŲ ORGANIZAVIMĄ BEI KONTROLĘ REGLAMENTUOJANČIŲ TEISĖS AKTŲ
|
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į temos aktualumą, į ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose teiktas pastabas ir pasiūlymus, į kurių didžiąją dalį nebuvo atsižvelgta ir kurios tebėra aktualios, savo iniciatyva atlikome šių teisės aktų, reglamentuojančių loterijų ir azartinių lošimų organizavimą bei kontrolę:
1) Lietuvos Respublikos loterijų įstatymo Nr. IX-1661 (toliau – Loterijų įstatymas)[1];
2) Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo Nr. IX-325 (toliau – Azartinių lošimų įstatymas);
3) Patariamosios komisijos sprendimui dėl baudos skyrimo ir jos dydžio nustatymo priimti darbo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – Priežiūros tarnyba, Priežiūros institucija) direktoriaus 2020 m. balandžio 28 d. įsakymu Nr. DIE-256 (toliau – Patariamosios komisijos aprašas);
4) Suteiktos ir gautos paramos pagal Lietuvos Respublikos loterijų įstatymą viešinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2020 m. sausio 30 d. įsakymu Nr. DIE-78 (toliau – Paramos viešinimo aprašas);
5) Loterijų licencijavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. 1550;
6) Azartinių lošimų licencijavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 19 d. nutarimu Nr. 740;
7) Mažareikšmių azartinius lošimus ir loterijas reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų pažeidimų kriterijų, patvirtintų Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2020 m. birželio 29 d. įsakymu Nr. DIE-486 (toliau – Mažareikšmių pažeidimų kriterijai);
8) Ūkio subjektų, organizuojančių azartinius lošimus, didžiąsias, mažąsias loterijas ir žaidimus žaidimo automatais patikrinimo taisyklių, patvirtintų Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2020 m. spalio 28 d. įsakymu Nr. DIE-803 (toliau – Patikrinimo taisyklės);
9) Totalizatoriaus ir lažybų punktų steigimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2012 m. kovo 12 d. įsakymu Nr. DI-6;
10) Prieigos prie nuotolinio lošimo įrenginio ir įrangos bei juose saugomos informacijos suteikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2015 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. DI-606 (toliau – Prieigos suteikimo tvarkos aprašas);
11) Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatyme nustatytų baudų apskaičiavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2020 m. balandžio 28 d. įsakymu Nr. DIE-257 (toliau – Baudų tvarkos aprašas);
12) Lažybų tarpininkų darbo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2012 m. kovo 12 d. įsakymu Nr. DI-7 (toliau – Lažybų tarpininko aprašas);
13) Ne valstybėje narėje akredituotų sertifikavimo įstaigų ir jų išduodamų loterijos įrenginių programinės įrangos atitikties sertifikatų pripažinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2020 m. sausio 28 d. įsakymu Nr. DIE-55 (toliau – Pripažinimo tvarkos aprašas).
Siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo bei atsparumo korupcijai pagal kompetenciją teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos:
1.1. 2018 m. gruodžio 31 d. raštu „Dėl teisės aktų, reglamentuojančių loterijų organizavimą“ Nr. 4-01-10634 (toliau – Raštas) informavome Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisiją ir Lietuvos Respublikos finansų ministeriją, kad Specialiųjų tyrimų tarnyba yra atlikusi kompleksinį tuo metu galiojusio Lietuvos Respublikos loterijų įstatymo, Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo, Azartinių lošimų licencijavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 19 d. nutarimu Nr. 740, Didžiųjų ir mažųjų loterijų licencijavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. 1550, Totalizatoriaus ir lažybų punktų steigimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2012 m. kovo 12 d. įsakymu Nr. DI-6, Azartinių lošimų ir didžiųjų loterijų organizatorių patikrinimo taisyklių, patvirtintų Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2017 m. gruodžio 20 d. įsakymu Nr. DI-866, antikorupcinį vertinimą (2018-02-28 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-1585).
Taip pat atkreipėme dėmesį, kad loterijų ir azartinių lošimų organizavimo priežiūros srityje esame atlikę ir daugiau antikorupcinių vertinimų dėl atskirų teisės aktų, reguliuojančių loterijų ir azartinių lošimų organizavimą ir valstybinę priežiūrą, nuostatų, jų pakeitimo projektų (2017-12-08 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-9574; 2015-04-17 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-2925; 2011-03-29 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-1671; 2012-05-28 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-2804; 2011-07-09 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-3623; 2012-07-10 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-3648; 2012-07-13 antikorupcinio vertinimo išvada Nr. 4-01-3733 ir kt.).
Po aukščiau minėto Rašto dar buvo atliktos šios antikorupcinio vertinimo išvados: 2019 m. liepos 30 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl Lietuvos Respublikos loterijų įstatymo Nr. IX-1661 pakeitimo įstatymo projekto Nr. 17-9227(4)“ Nr. 4-01-6791; 2019 m. gegužės 24 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl azartinių lošimų įstatymo pakeitimo projektų“ Nr. 4-01-4879.
Atkreiptinas dėmesys, kad kai kurie analizuojamos srities teisinio reguliavimo probleminiai aspektai, be kita ko, didinantys ir korupcijos pasireiškimo tikimybę, Specialiųjų tyrimų tarnybos akcentuoti beveik prieš dešimtmetį ir vėliau ne kartą pažymėti antikorupcinio vertinimo išvadose, išlieka aktualūs ir dabar, nes ne į visas pastabas ir pasiūlymus buvo atsižvelgta.
Pavyzdžiui, tebėra aktualios 2015–2019 m. antikorupcinio vertinimo išvadose teiktos pastabos ir pasiūlymai dėl tuo metu galiojusio teisinio reguliavimo ar jo pakeitimo projektų (kurie vėliau buvo priimti neatsižvelgus į Specialiųjų tyrimų tarnybos pastabas)[2]:
2015-04-17 antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-2925[3] pateiktos pastabos:
- 1.1 pastaba dėl kriterijų ir reikalavimų, kuriuos turi atitikti ne valstybėje narėje akredituotos įstaigos ir jų išduoti sertifikatai tam, kad Priežiūros tarnyba juos pripažintų tinkamais. Minimalūs reikalavimai yra nustatyti Pripažinimo tvarkos apraše, tačiau sprendimo priėmimo ar nepriėmimo procedūros ir pagrindai nėra detalizuoti;
- 1.2 pastaba dėl Priežiūros tarnybos prisijungimo galimybių prie nuotolinio lošimo įrangos (analogiška pastaba galioja Loterijų įstatymo 24 straipsnio 4 daliai). Išsamiau minėti aspektai nėra detalizuoti ir įgyvendinamuosiuose teisės aktuose, pavyzdžiui, Prieigos suteikimo tvarkos apraše;
- 2.1 pastaba dėl nelegalios lošimų veiklos vykdymo sustabdymo;
- 3 pastaba dėl lošėjo tapatybės ir amžiaus nustatymo nuotoliniuose lošimuose. Pažymėtina, kad problema egzistuoja ne tik nuotoliniuose lošimuose: pavyzdžiui, aktualiose kai kurių lošimų organizatorių reglamentų redakcijose įtvirtinta tik kazino ir lošimo salonų darbuotojų teisė, bet ne pareiga patikrinti lošimų salono lankytojo amžių patvirtinančius dokumentus (pavyzdžiui, UAB „Tet-a-Tet“ reglamento 42 punktas[4], UAB „Limonas“ 12.6 punktas[5], kt.), nors Azartinių lošimų įstatymo 10 straipsnio 10 dalyje įtvirtintas draudimas į lošimo automatų ir bingo salonus, lažybų ir totalizatorių punktus įleisti jaunesnius kaip 18 metų asmenis, o šio įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad azartinius lošimus organizuojančios bendrovės privalo patikrinti klientų, įeinančių į lošimo automatų ir bingo salonus, lažybų bei totalizatoriaus punktus, tapatybę;
2017-12-08 antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-9574[6] pateikta 4 pastaba dėl interneto loterijų santykio su lošimo automatais, kurie priskiriami azartinių lošimų kategorijai;
2019-05-24 antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-4879[7] pateiktos pastabos:
- 1.1 pastaba dėl užfiksuoto pažeidimo tęstinumo;
- 1.2 pastaba dėl licencijos galiojimo sustabdymo panaikinimo;
- 1.4 pastaba dėl patalpų ir lošimo įrenginių arba nuotolinio lošimo įrenginių ar programinė įrangos (ne)atitikimo reikalavimams reikšmės;
2019-07-30 antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-6791[8] pateiktos pastabos:
- 1 pastaba dėl terminų trūkumams pašalinti nustatymo;
- 2 pastaba dėl nepakankamo teisinio aiškumo, ar visais atvejais loterijos organizatoriaus veikloje nustačius pažeidimų, neatsižvelgiant į jų pobūdį ir sunkumą, priimamas sprendimas įspėti ūkio subjektą apie galimą licencijos galiojimo sustabdymą; neaptartos pažeidimo pobūdžio ir sunkumo reikšmės terminui pašalinti pažeidimus nustatyti;
- 3 pastaba dėl nedetalizuotos procedūros ir teisinių pasekmių tuo atveju, jeigu loterijų organizatorius praneštų apie pašalintus pažeidimus nesuėjus nustatytam jų pašalinimo terminui, bet Priežiūros institucija nustatytų, kad pažeidimai ar jų dalis vis dėlto nebuvo pašalinti;
- 5 pastaba dėl nepakankamo informacijos apie licencijas turinčius loterijų ir lošimų organizatorius bei jų veiklos kontrolės rezultatus viešinimo;
- 6 pastaba dėl to, kad Loterijų įstatymo nuostatos (analogiškai – ir Azartinių lošimų įstatymo nuostatos) nedetalizuoja planinių, neplaninių, kontrolinių ar kitokių patikrinimų atlikimo tvarkos, prisijungimo nuotolinio būdu prie loterijos įrenginių procedūrų, reguliarumo, tikrintinų subjektų rizikingumo nustatymo ir atrankos kriterijų, kitų reikšmingų aspektų, nors pagrindinės ūkio subjekto teises ir veiklą ribojančios nuostatos turi būti įtvirtintos įstatyme, o ne poįstatyminiuose teisės aktuose. Taip pat teisės aktuose nėra atskleidžiami mažųjų loterijų organizatorių veiklos priežiūros ir kontrolės aspektai;
- 8 pastaba dėl įtvirtinto draudimo išmokėti laimėjimus asmenims, jaunesniems kaip 16 metų neribojant loterijose dalyvaujančių asmenų amžiaus ir nedraudžiant pardavinėti loterijos bilietų 16 metų nesulaukusiems asmenims, nenustatant specialiųjų reikalavimų loterijų bilietų platinimo vietoms užtikrinant, kad nustatyto amžiaus nesulaukusiems asmenims būtų apribotas loterijų bilietų prieinamumas, taip pat nenustatant azartinių lošimų ir loterijų reklamos apribojimo ar draudimo (pavyzdžiui, „iššokančios“ vos atsidarius interneto svetainę ir visą turinį uždengiančios reklamos) populiariausiuose interneto portaluose, prieinamuose bet kokio amžiaus žmonėms, socialiniuose tinkluose, ir kt.
Į visas aukščiau minėtas pastabas iki šiol nebuvo atsižvelgta ir jos tebėra aktualios, todėl šioje antikorupcinėje išvadoje nekartojamos. Siūlome pakartotinai svarstyti galimybę inicijuoti teisės aktų pakeitimus siekiant pašalinti nustatytus teisinio reguliavimo trūkumus, nesudarančius galimybių skaidriai loterijų ir lošimų organizavimo veiklai bei jos efektyviai ir tinkamai valstybinei priežiūrai.
1.2. Azartinių lošimų įstatymo 7 straipsnyje numatyta, kad Lošimų licencijavimo taisykles tvirtina Vyriausybė. Svarstytina, ar įstatymo nuostatų suteikiama galimybė žemesnės galios teisės aktuose nustatyti tam tikrų teisių ūkio subjektams nustatymo ar panaikinimo pagrindus antikorupciniu požiūriu nėra ydinga ir atitinka iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylantį principą, pagal kurį ūkinę veiklą ribojančios nuostatos gali būti reguliuojamos tik įstatymo lygmenyje. Poįstatyminiu teisės aktu tikslinamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios savo teisine galia konkuruotų su įstatymo normomis. Taip pat pažymėtina, kad žemesnės galios teisės aktai priimami, keičiami ar papildomi greičiau ir paprasčiau nei įstatymai, todėl, mūsų nuomone, didėja korupcijos pasireiškimo rizika, keičiant ir „pritaikant“ žemesnės galios teisinį reguliavimą palankesne tam tikrai (-oms) interesų grupei (-ėms) linkme.
Analogiška pastaba taikytina ir Azartinių lošimų įstatymo 292 straipsnio 6 dalies nuostatoms, numatančioms, jog baudos dydžio apskaičiavimo tvarką nustato Priežiūros tarnyba, taip pat – Azartinių lošimų įstatymo 25 straipsnio 2 daliai, numatančiai, kad lažybų tarpininkų darbo tvarką ir lažybų bei totalizatoriaus punktų steigimo tvarką nustato Priežiūros tarnyba. Mūsų nuomone, tokia situacija yra ydinga tiek antikorupciniu, tiek teisinio reguliavimo skaidrumo, išsamumo, nuoseklumo aspektu. Pavyzdžiui, Lažybų tarpininko aprašo 6 punkte numatyta, kad Lažybų tarpininkai dirba pagal taisykles, kuriose turi būti nustatytos lažybų tarpininko teisės ir pareigos. Taisykles, jų papildymus ir pakeitimus nustato lažybų organizatorius, o tvirtina – Priežiūros tarnyba (Lažybų tarpininko aprašo 9 punktas). Tai reiškia, kad tą pačią veiklą vykdantys subjektai apskritai gali skirtingai reglamentuoti lažybų tarpininkų veiklos ypatumus.
Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę inicijuoti teisės aktų pakeitimus, esminius ūkio subjektų teisių, pareigų, jų veiklos kontrolės principus ir poveikio priemonių taikymo aspektus įtvirtinant aukščiausios galios teisės aktų lygmenyje.
1.3. Azartinių lošimų įstatymo 291 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad sprendimą taikyti bendrovei konkrečią poveikio priemonę priima Priežiūros tarnybos direktorius. Atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis laikoma tai, kad bendrovė savo noru užkerta kelią pažeidimo padariniams, patikrinimo metu geranoriškai bendradarbiauja su Priežiūros tarnyba. Priežiūros tarnyba, taikydama poveikio priemones, gali ir kitas šioje dalyje nenurodytas aplinkybes pripažinti atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis (Azartinių lošimų įstatymo 291 straipsnio 3 dalis).
Nei Azartinių lošimų įstatymo, nei Baudų tvarkos aprašo nuostatos išsamiau nedetalizuoja, kokios „kitos“ aplinkybės galėtų būti Priežiūros institucijos pripažintos lengvinančiomis atsakomybę. Aukščiau minėtomis nuostatomis Priežiūros tarnybai suteikta pernelyg plati diskrecija vertinti pažeidimo aplinkybes kaip atsakomybę lengvinančias ar sunkinančias. Kadangi šis aspektas ypatingai svarbus skaidriam, proporcingam, racionaliam, pažeidimą atitinkančiam ir teisingam poveikio priemonės taikymui bei už jį skirtinos baudos dydžiui, mūsų nuomone, baigtinis tokių aplinkybių sąrašas turėtų būti įtvirtintas įstatymo lygmenyje, siekiant išvengti bet kokių interpretacijų, nevienareikšmiško ir nesąžiningo jų taikymo.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Loterijų įstatymo 15 straipsnio 4 dalies 2 punkte nustatyta, kad licencijos galiojimas sustabdomas, jeigu, be kita ko, priežiūros institucija savo iniciatyva surenka arba gauna duomenis ir informaciją, kad bendrovė nebeatitinka šio įstatymo 16 straipsnyje nustatytų nepriekaištingos reputacijos kriterijų arba nebeatitinka loterijų organizatoriui keliamų reikalavimų, nustatytų šio įstatymo 10, 12 ir 29 straipsniuose, ir (ar) neturi apmokėto šio įstatymo 25 straipsnyje nustatyto dydžio nuosavo kapitalo arba kredito įstaigos finansinės garantijos.
Loterijų įstatymo 15 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta, kad Priežiūros institucija, priėmusi sprendimą sustabdyti licencijos galiojimą, sprendimo priėmimo dieną apie tai praneša loterijų organizatoriui, nurodo pažeidimus ir, atsižvelgdama į pažeidimų pobūdį ir sunkumą, nustato ne ilgesnį kaip 2 mėnesių terminą, per kurį loterijų organizatorius privalo nurodytus pažeidimus pašalinti.
Iš aukščiau minėtų nuostatų nėra pakankamai aišku, kokioms aplinkybėms ir pagrindams esant Priežiūros tarnyba „savo iniciatyva“ pradeda rinkti informaciją apie tam tikrą ūkio subjektą. Taip pat nėra detalizuota, per kiek laiko nuo galimų pažeidimų fiksavimo priimamas Loterijų įstatymo 15 straipsnio 5 dalyje nurodytas sprendimas, kokia tvarka ir kriterijais remiantis vertinamas „pažeidimų pobūdis ir sunkumas“.
Analogiška pastaba taikytina Azartinių lošimų įstatymo 72 straipsnio 4 dalies 2 punktui[9].
Siekiant teisinio reguliavimo skaidrumo ir galimybių pasielgi nesąžiningai ir nevienodai skirtingų ūkio subjektų atžvilgiu užkardymo, siūlytina svarstyti aukščiau minėtų nuostatų tobulinimo galimybes.
2.2. Loterijų įstatymo 15 straipsnio 10 dalyje numatyta, kad Priežiūros institucija neįspėja licencijos turėtojo apie licencijos galiojimo sustabdymą, nestabdo ir (ar) nenaikina licencijos galiojimo, jeigu licencijuojamos veiklos sąlygų pažeidimai yra mažareikšmiai teisės aktų reikalavimų pažeidimai, licencijos turėtojas nutraukė teisę pažeidžiančius veiksmus ir pašalino teisę pažeidžiančių veiksmų padarinius bei atlygino žalą ir jeigu licencijuojamos veiklos reikalavimų laikymasis gali būti užtikrintas kitais būdais. Išsamiau minėti aspektai ir jų taikymo praktikoje ypatumai įstatymo nuostatų nėra atskleidžiami.
Mūsų nuomone, įstatymo lygmenyje numatant poveikių priemonių netaikymo galimybę, tačiau išsamiai neatkleidžiant visų tokiam sprendimui priimti būtinų sąlygų, kriterijų ir aplinkybių, sukuriamos galimybės Loterijų įstatymo 15 straipsnio 10 dalyje nustatytus pažeidimus traktuoti ir vertinti nevienareikšmiškai ir galimai priimti ne visuomet objektyvius bei pagrįstus sprendimus.
Kai kurie Loterijų ar Azartinių lošimų įstatymo pažeidimų pripažinimo mažareikšmiais kriterijai nustatyti Priežiūros institucijos patvirtintų Mažareikšmių pažeidimų kriterijų III skyriuje. Tačiau pažymėtina, kad kai kurie iš nustatytų kriterijų vertintini kaip abstraktūs ir gali būti nevienodai taikomi analogiškose situacijose. Pavyzdžiui, Mažareikšmių pažeidimų kriterijų 5.7 papunktis, numatantis, kad mažareikšmiais gali būti pripažinti „kiti formalūs ir nereikšmingi pažeidimai, kurie nesukėlė žalos lošėjams ir žaidėjams, arba padaryta žala neviršija 3 BSID (bazinės socialinės išmokos dydžių). Vertinant padarytos žalos dydį, atsižvelgiama į subjekto pajamas, gautas tiesiogiai dėl pažeidimo padarymo“. Arba, pavyzdžiui, 5.1 papunktyje nustatytos sąlygos dėl loterijų ar azartinių lošimų reklamos pažeidimų. Minėtose nuostatose „žala“ vertintina ne tik lošėjų ir žaidėjų finansinių praradimų prasme, bet ir kitais aspektais (pavyzdžiui, neigiamo poveikio nepilnamečiams ar nuo lošimų priklausomiems asmenims), tačiau jų vertinimas teisės normose neatskleistas.
Atsižvelgiant į tai, manytina, kad teisiniu reguliavimu loterijų ir lošimų organizatorių kontrolę vykdantiems Priežiūros tarnybos darbuotojams suteikiama pernelyg plati diskrecija dėl pažeidimų pripažinimo mažareikšmiais.
Analogiška pastaba taikytina Azartinių lošimų įstatymo 291 straipsnio 6 dalis nuostatoms, numatančioms, kad Priežiūros tarnyba, svarstydama, ar taikyti šio įstatymo numatytas poveikio priemones, atsižvelgdama į šio straipsnio 3 dalyje nurodytas aplinkybes ir į tai, kad nėra šio straipsnio 4 dalyje nustatytų atsakomybę sunkinančių aplinkybių, vadovaudamasi teisingumo, protingumo kriterijais, gali netaikyti poveikio priemonių, jeigu pažeidimas yra mažareikšmis, nedarantis esminės žalos įstatymų saugomiems interesams, ir jeigu turi pagrindo manyti, kad nustatytų reikalavimų nesilaikymas ar netinkamas laikymasis gali būti pašalintas ir kitomis priemonėmis, ne tik taikant poveikio priemones.
Pažymėtina ir tai, kad Loterijų įstatymo 15 straipsnio 11 dalyje numatyta, kad Priežiūros institucija, priėmusi bet kurį šiame straipsnyje nurodytą sprendimą (be kita ko – ir dėl poveikio priemonių netaikymo), sprendimo priėmimo dieną duomenis įkelia į Licencijų informacinę sistemą, paskelbia juos priežiūros institucijos interneto svetainėje ir pateikia sprendimą bendrovei, dėl kurios jis priimtas. Susipažinus su Priežiūros tarnybos bei Licencijų informacinėje sistemoje skelbiamais duomenimis, minėtų sprendimų nepavyko rasti.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome inicijuoti aukščiau minėto teisinio reguliavimo pakeitimus pašalinant nustatytus trūkumus.
2.3. Pagal Patikrinimo taisyklių 6 ir 7 punktus, Priežiūros tarnybos direktoriaus sprendimu patikrinimą atlieka ne mažiau kaip du įgalioti Priežiūros tarnybos valstybės tarnautojai (tikrintojai). Tačiau išsamiau nėra reglamentuoti tikrintojams taikytini reikalavimai, nėra įtvirtintas tikrintojų rotacijos principas, padedantis išvengti glaudžių ryšių tarp tikrintojų ir tikrinamų azartinių lošimų ar loterijų organizatorių atstovų užmezgimo, kas turi didelės reikšmės antikorupcinės aplinkos formavimui bei padeda užtikrinti objektyvesnę ir skaidresnę patikrinimų eigą ir rezultatus.
Siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, nedviprasmiškumo bei atsparumo korupcijai, siūlome svarstyti galimybę nustatyti tikrintojų rotacijos principus, užtikrinant, kad, pavyzdžiui, tie patys tikrintojai kelis kartus iš eilės arba tam tikrą laikotarpį negalėtų tikrinti tų pačių azartinių lošimų ar loterijų organizatorių. Galiojančios redakcijos Patikrinimo taisyklių 9 punkte tėra įtvirtinta galimybė, bet ne pareiga, pirmajam pavedime nurodytam tikrintojui ar patikrinimo grupės vadovui (bet ne visiems patikrinimo dalyviams) nedalyvauti du kartus iš eilės to paties ūkio subjekto patikrinime.
2.4. Patikrinimo taisyklių 40 punkte nustatyta, kad planinio patikrinimo metu patikrinama ne mažiau kaip 50 % ūkio subjekto lošimų organizavimo vietų arba ne mažiau kaip 50 % organizuojamų loterijų. Jeigu lošimų organizavimo vietoje yra eksploatuojami lošimo įrenginiai, patikrinama ne mažiau nei 20% toje vietoje ūkio subjekto eksploatuojamų lošimo įrenginių.
Atkreiptinas dėmesys, kad teisinis reguliavimas nedetalizuoja kriterijų, kuriais remiantis atrenkamos tikrintinos loterijos, skirtingai nei tikrintinos lošimo vietos ar įrenginiai. Tokia situacija didina korupcijos pasireiškimo riziką, nes sudaro galimybę patikrinti iš anksto žinomai mažiau rizikingas ūkio subjekto organizuojamas loterijas. Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę tobulinti teisinė reguliavimą pašalinant minėtus rizikos veiksnius.
2.5. Patikrinimo taisyklių 60 punkte įtvirtinta, kad įvertinus informacijos apie pažeidimą pagrįstumą ir nustačius pakankamą pagrindą įtarti, kad buvo pažeisti teisės aktų reikalavimai, pagal tikrintojo arba patikrinimo grupės vadovo motyvuotą tarnybinį pranešimą patikrinimas nutraukiamas, jeigu yra ANK 591 straipsnyje nurodytos aplinkybės arba, jeigu pranešimą, kurio objektas yra susijęs su asmens interesų gynimu, pateikęs asmuo atsisako skundo arba prašomas nustatytais terminais nepateikia patikrinimui reikalingos informacijos ir dėl to nėra galimybės baigti patikrinimą.
Egzistuojant minėtoms aplinkybėms ar pagrindams ir jais vadovaujantis nutraukus patikrinimą, nėra aišku, kokie turėtų būti tolimesni Priežiūros institucijos veiksmai siekiant užkardyti teisės aktų reikalavimų pažeidimus. Nepakankamai išsamus teisinis reguliavimas laikytinas papildomu korupcijos rizikos veiksniu. Siekdami užtikrinti skaidrią patikrinimo nutraukimo procedūrą, nešališkų ir objektyvių sprendimų priėmimą, siūlome atitinkamai patikslinti Patikrinimo taisyklių 60 punkto nuostatas, pašalinant aukščiau minėtus neaiškumus.
2.6. Viešai prieinamais duomenimis, šiuo metu Lietuvoje veikia 201 automatų salonas, 133 lažybų punktai, penki totalizatoriaus punktai, ir 16 lošimo namų (kazino). 2019 m. pabaigoje iš viso galiojo 7 licencijos, suteikiančios teisę organizuoti didžiąsias loterijas, 3 licencijos, suteikiančios teisę organizuoti stalo lošimus ir lošimus A kategorijos lošimo automatais, 8 licencijos, suteikiančios teisę organizuoti lošimus B kategorijos lošimo automatais, 5 licencijos, suteikiančios teisę organizuoti lažybas, 1 licencija, suteikianti teisę organizuoti totalizatorių.
Naujausioje skelbiamoje Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2019 metų veiklos ataskaitoje[10] nurodyta, kad 2019 metais pagal fizinių asmenų gautus pranešimus ar Priežiūros tarnybos užfiksuotą informaciją (dėl galimų azartinių lošimų / didžiųjų loterijų organizavimo tvarkos pažeidimų) iš viso buvo vykdyti 54 ūkio subjektų (azartinių lošimų ir didžiųjų loterijų organizatorių) neplaniniai patikrinimai ir 5 planiniai patikrinimai[11]. Už pažeidimų padarymus atsakingiems asmenims surašytas 21 administracinio nusižengimo protokolas. Atlikus patikrinimus 9 pažeidimai pripažinti mažareikšmiais.
Pažymėtina, kad išsamiau planiniams patikrinimams atrinktų subjektų pasirinkimą lėmę rizikos veiksniai, patikrinimų rezultatai ir skirtos poveikio priemonės, baudos nėra detalizuojamos. Ataskaitoje išsamiau nurodytas tik vienas atvejis, kai azartinių lošimų organizatoriui skirta 495 900 Eur bauda bei surašytas administracinio nusižengimo protokolas. Jokie duomenys, susiję su ūkio subjektų kontrole ir nustatytais pažeidimais, neatsispindi ir Licencijų informacinėje sistemoje.
Atkreiptinas dėmesys, kad ataskaitoje nėra pateikiama ir duomenų apie loterijų organizatorių kontrolę ir jos rezultatus. Nepakankamas vykdomos valstybinės kontrolės planavimo ir vykdymo rezultatų viešumas neatitinka antikorupcinės aplinkos formavimo principų bei pakankamai neužtikrina pažeidimų prevencijos ateityje.
2.7. 2018 m. Rašte atkreipėme Antikorupcijos komisijos ir Finansų ministerijos dėmesį, kad tuo metu galiojusio Loterijų įstatymo 7 straipsnyje buvo nustatyta, kad loterijų organizatoriai 8 procentus nominalios išplatintų loterijos bilietų vertės privalo skirti labdarai arba paramai Labdaros ir paramos įstatyme nustatytiems labdaros arba paramos gavėjams. Nors minėto straipsnio pavadinimo „Lėšų skyrimas labdarai arba paramai“ loginė-lingvistinė konstrukcija suponavo, kad parama gali būti skiriama tik pinigais, Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta, kad labdaros ar paramos dalykais gali būti ne tik piniginės lėšos, bet ir daiktai ar paslaugos[12], išskyrus straipsnio 4 dalyje apibrėžtas išimtis. Todėl 2012-07-10 antikorupcinėje išvadoje Nr. 4-01-3648 siūlėme nustatyti, kad loterijų organizatoriaus teikiamos paramos dalyku gali būti tik pinigai, be to, nustatyti prievolę tvarkyti teikiamos arba gaunamos paramos apskaitą ir teikti Valstybinei mokesčių inspekcijai ataskaitas apie suteiktą arba gautą paramą Labdaros ir paramos įstatyme nustatyta tvarka.
Aukščiau minėtas Specialiųjų tyrimų tarnybos pasiūlymas buvo įgyvendintas galiojančios redakcijos Loterijų įstatymo 19 straipsnio 2 dalyje įtvirtinus, kad „Pagal šį įstatymą loterijos organizatoriaus teikiamos paramos dalyku gali būti tik pinigai“. Tačiau atkreiptinas dėmesys, kad Labdaros ir paramos įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „šio įstatymo nuostatos[13] dėl paramos teikimo ir gavimo kontrolės bei apskaitos taikomos ir tais atvejais, kai parama teikiama ir (arba) gaunama Lietuvos Respublikos loterijų įstatymo nustatyta tvarka“.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, įstatymo leidėjo sukurta teisės aktų normų kolizija gali lemti jų nevienareikšmį taikymą, kas vertintina neigiamai tiek teisinio reguliavimo aiškumo, nedviprasmiškumo, nuoseklumo, tiek antikorupcine prasme, todėl siūlytina svarstyti inicijuoti jos pašalinimo galimybes.
2.8. 2015 m. gegužės 29 d. valstybinio audito ataskaitoje „Lošimų ir didžiųjų loterijų organizavimo valstybinė priežiūra“ Nr. VA-P-60-4-9 Valstybės kontrolė pažymėjo, kad audito metu nustatyta atvejų, kad atskirais ketvirčiais atitinkamų subjektų pervedama paramos suma neatitiko Loterijų įstatyme nustatytų reikalavimų, tačiau jokių poveikio priemonių loterijų organizatoriams dėl to netaikyta.
Aktualios redakcijos Loterijų įstatymo 19 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta, kad loterijų organizatorius apie suteiktą paramą ir paramos gavėjai apie gautą paramą privalo paskelbti savo interneto svetainėse. Privalomą skelbti informaciją detalizuoja ir jos skelbimo tvarką nustato Priežiūros institucija.
Paramos viešinimo apraše nustatyta, kokiais terminais ir kokia forma turėtų būti viešinami duomenys apie suteiktą ir gautą paramą, tačiau nėra numatytos paramos tinkamo viešinimo kontrolės procedūros. Todėl tesiės aktuose numatytų duomenų apie suteiktą ir gautą paramą galima rasti ne visų loterijų organizatorių interneto svetainėse: iš Licencijų informacinėje sistemoje ir Priežiūros tarnybos interneto svetainėje minimų loterijų organizatorių tik UAB „Olifėja“ interneto svetainėje pavyko rasti duomenis apie suteiktą paramą[14].
Atsižvelgiant į tai, siūlytina atitinkamai patikslinti Paramos viešinimo aprašo nuostatas numatant jų tinkamo įgyvendinimo kontrolę, taip pat numatyti, kad ataskaitos apie loterijų organizatorių suteiktą paramą būtų skelbiamos Priežiūros institucijos interneto svetainėje.
Papildomai atkreiptinas dėmesys į tai, kad privalomas paramos teikimas galiojančiame teisiniame reguliavime numatytas tik loterijų organizatoriams, o azartinių lošimų organizatoriams, generuojantiems ne mažesnes pajamas, tokios prievolės teisės aktai nenumato.
2.9. Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo 292 straipsnio 7 dalyje numatyta, kad Priežiūros tarnybos direktorius, skirdamas baudą, įvertina sudarytos patariamosios komisijos (toliau – Komisija) siūlymus. Komisijos sudarymo, klausimo dėl baudos skyrimo ir jos dydžio nustatymo svarstymo komisijos posėdyje ir komisijos sprendimų priėmimo tvarką nustato Priežiūros tarnyba.
Iš minėto teisinio reguliavimo nėra pakankamai aišku, ar Komisija sudaroma ir jos išvada privaloma visais atvejais svarstant dėl baudos skyrimo ir jos dydžio nustatymo, ar tik tam tikrais Azartinių lošimų įstatyme atskirai neaptartais atvejais.
Patariamosios komisijos aprašo 3 punkte numatyta, kad Komisiją iš Priežiūros tarnybos valstybės tarnautojų sudaro ir skiria Komisijos sekretorių Priežiūros tarnybos direktorius. Komisija sudaroma iš ne mažiau kaip 3 narių (Komisijos sekretorius nėra Komisijos narys). Visi Komisijos sprendimai priimami Komisijos narių balsų dauguma, dalyvaujant ne mažiau kaip pusei Komisijos narių. <...> Balsams pasidalijus po lygiai, lemiamas yra Komisijos pirmininko balsas.
Minėtame apraše išsamiau nėra detalizuota, kokie profesiniai ir kompetencijos reikalavimai (5 punkte numatyti tik pagrindiniai nešališkumo aspektai) taikytini Komisijos nariams, Komisijos pirmininkui, ar Komisija sudaroma kiekvienam atvejui nagrinėti ar tam tikros trukmės kadencijai, kt.
Atkreiptinas dėmesys, kad Priežiūros tarnybos interneto svetainėje nepavyko rasti jokios informacijos apie Komisijos veiklą, jos sudėtį, priimtus sprendimus, komisijos protokolų ar pan.
Tokia situacija yra ydinga antikorupciniu požiūriu, todėl siūlome svarstyti galimybę tobulinti teisinį reguliavimą pašalinant aukščiau minėtus teisinius neaiškumus.
2.10. Patariamosios komisijos aprašo 39 punkte įtvirtinta, kad Priežiūros tarnybos direktorius, gavęs Komisijos išvadą, ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo Komisijos išvados gavimo priima galutinį sprendimą dėl baudos skyrimo ir paskirtos baudos dydžio, pažeidimo pripažinimo mažareikšmiu ar pripažinimo, kad pažeidimas nebuvo padarytas: patvirtina Komisijos išvadą ir Priežiūros tarnybos direktoriaus įsakymo projektą (39.1 papunktis); Komisijos išvadą grąžina Komisijai papildomam galimų Įstatymo pažeidimų įvertinimui, jeigu nepasibaigę Įstatymo 291 straipsnio 5 dalyje[15] nustatyti terminai. Tokiu atveju mutatis mutandis taikomos Aprašo 30–32 punktų nuostatos (39.2 papunktis).
Aukščiau minėtos nuostatos neatskleidžia, kokios teisinės pasekmės kyla, jeigu Komisija antrą kartą pateikia tokią pat išvadą, kiek kartų Priežiūros tarnybos direktorius gali grąžinti Komisijai išvadą, su kuria nesutinka, kaip ir koks priimamas sprendimas, jeigu išvados Komisijai nėra galimybės grąžinti dėl pasibaigusių Įstatymo 291 straipsnio 5 dalyje nustatytų terminų.
Siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, siūlome pašalinti aukščiau minėtus teisinius neaiškumus.
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
3.1. Neteisėtų mokėjimų ir ekonominio šešėlio formavimosi užkardymo, finansinės atskaitomybės skaidrumo bei antikorupciniu aspektu svarstytinos Azartinių lošimų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies nuostatos, numatančios, kad draudžiama atsiskaityti banko (debeto, kredito) kortelėmis <...> patalpose, kuriose organizuojami lošimai.
Atlikus antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad kai kurios analizuotų teisės aktų nuostatos gali sudaryti sąlygas jas taikyti nevienareikšmiškai, padidinant korupcijos pasireiškimo riziką, todėl siūlome svarstyti jų tobulinimo galimybes.
Julija Antanaitė, tel. 8 706 62 755, el. p. [email protected]