|
|
||
LIETUVOS BANKAS
|
||
|
|
||
|
Lietuvos Respublikos Seimui Gedimino pr. 53 01109 Vilnius |
|
Nr. |
|
|
||
|
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS 2022 METŲ VALDŽIOS SEKTORIAUS BALANSO RODIKLIO POVEIKIO PASITIKĖJIMUI FINANSŲ SISTEMOS STABILUMU IR KAINŲ STABILUMUI |
||
Remdamiesi Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 19 straipsnio 2 dalimi, teikiame išvadą dėl Lietuvos Respublikos 2022 m. valstybės, savivaldybių ir Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetų finansinių rodiklių pakeitimo įstatymuose numatomų rodiklių formuojamo valdžios sektoriaus (VS) balanso rodiklio galimo poveikio pasitikėjimui finansų sistemos stabilumu ir kainų stabilumui, išskirtinį dėmesį skirdami išoriniam ūkio subalansuotumui ir ilgalaikiam VS finansų tvarumui. Vertinimas atliktas remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2022 m. balandžio 13 d. Lietuvos Respublikos Seimui pateiktu Lietuvos Respublikos 2022 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo pakeitimo įstatymo projektu ir kita su juo susijusia informacija (toliau – projektai)[1].
Projektais siekiama patikslinti 2021 m. gruodžio mėn. patvirtintus Lietuvos Respublikos 2022 metų valstybės ir savivaldybių, Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetų finansinius rodiklius, atsižvelgiant į naujausią turimą informaciją apie faktinį pajamų surinkimą, atnaujintą ekonominės raidos scenarijų ir numatomas įgyvendinti neigiamus karo Ukrainoje socialinius ir ekonomikos padarinius švelninančias priemones. Projektuose tikslinami 2022 m. pajamų surinkimo planai, taip pat numatomos papildomos lėšos priemonėms, skirtoms stiprinti Lietuvos karinį, kibernetį ir ekonominį saugumą, švelninti išaugusios infliacijos poveikį gyventojams ir verslui, taip pat padėti dėl Rusijos Federacijos karinės invazijos į Ukrainą į Lietuvą atvykstantiems ukrainiečiams.
Projektuose suplanuoti VS rodikliai nekelia rizikos pasitikėjimui finansų sistemos stabilumu ir kainų stabilumui, o suplanuotos papildomos priemonės turės santykinai nedidelį bendrą poveikį infliacijos rodikliui: -0,3 proc. punkto 2022 m. ir 0 proc. punktų 2023 m. Projektuose numatyta papildomai padidinti socialines išmokas, neapmokestinamąjį pajamų dydį, skirti lėšų gyventojams ir verslui kompensuoti dalį dujų ir elektros kainų padidėjimo, taip pat dėl karo pasitraukusių iš Ukrainos ukrainiečių socialinei paramai, studentų studijų išlaidoms padengti ir stipendijoms mokėti ir kt. Šie pakeitimai turės tiek tiesioginį, tiek netiesioginį poveikį vidutinei metinei infliacijai, tiksliau – jos rodikliui, kuris dėl šių sprendimų visumos 2022 m. bus maždaug 0,3 proc. punkto mažesnis, palyginti su scenarijumi, jei tokie sprendimai nebūtų priimti, o 2023 m. infliacijos rodiklis iš esmės nepasikeis, nes kompensacinių priemonių mažinantį poveikį infliacijai (-0,5 proc. p.) nustelbs dėl gyventojų pajamas didinančių sprendimų sustiprėjusi ir infliaciją skatinanti vidaus paklausa (0,5 proc. p.).
Lietuvos banko išankstiniu vertinimu[2], Lietuvos ekonomikos aktyvumas 2022 m. bus ties potencialiu jo lygiu, todėl papildomas fiskalinis skatinimas turės procikliškumo požymių, kurie galėtų būti sumažinti parenkant tikslesnes išaugusių energijos kainų poveikį švelninančias priemones ir papildomoms nuolatinio pobūdžio išlaidoms numatant papildomus tvarius pajamų šaltinius. Nepaisant to, kad Rusijos pradėtas karas Ukrainoje neigiamai paveiks Lietuvos ekonomiką per mažėsiantį eksportą, importuojamų žaliavų trūkumą, neapibrėžtą aplinką investicijoms ir brangstančius energijos išteklius ir dėl to ji 2022 m. augs gerokai lėčiau, nei prognozuota iki karo Ukrainoje pradžios, tačiau, Lietuvos banko vertinimu, augimo tempo turėtų pakakti tam, kad tikėtinas ekonominio aktyvumo lygis 2022 m. atitiktų potencialųjį jo lygį arba jį šiek tiek viršytų. Todėl, vertinant iš makroekonominės perspektyvos, papildomo ekonominio aktyvumo skatinimo poreikio nėra. Vis dėlto projektuose siūlomos naujos valdžios sektoriaus išlaidas didinančios ir pajamas mažinančios priemonės lemia, kad valdžios sektoriaus balansas 2022 m. bus gerokai blogesnis (planuojama, kad deficitas sudarys 4,9 % BVP) už anksčiau planuotą dydį (2021 m. gruodžio mėn. patvirtintame 2022 m. biudžeto įstatyme planuotas valdžios sektoriaus deficitas sudarė 3,3 % BVP). Toks valdžios sektoriaus deficito padidėjimas, kai ekonomikos aktyvumas atitinka potencialujį lygį, reiškia, kad deficitas daugiausia didėja ne dėl ekonomikos augimo tempo sulėtėjimo, bet dėl struktūrinį deficitą didinančių sprendimų, o ekonomikos skatinimas yra didesnis, nei reikėtų atsižvelgiant į ekonomikos ciklinę padėtį, todėl turi procikliškumo požymių[3]. Be to, tokios apimties struktūrinio deficito pokytis suponuoja fiskalinį skatinimą, kuris atrodo santykinai didelis ne tik Lietuvos ekonomikos aktyvumo, palyginti su potencialiu jo lygiu, kontekste, bet ir tikėtino ekonominės plėtros sulėtėjimo atžvilgiu, o tai sustiprina argumentą dėl prociliškumo požymių fiskalinėje politikoje. Dabartinėmis aplinkybėmis, fiskalinio skatinimo procikliškumas galėtų būti sumažintas taikliau parenkant kai kurias infliacijos pasekmių sušvelninimo priemones ir (arba) dėl neapmokestinamojo pajamų dydžio (toliau – NPD) didinimo susidariusius pajamų netekimus kompensuojant papildomomis pajamomis iš naujų šaltinių.
Projektuose numatyta priemonė, skirta kompensuoti gyventojams dalį dujų ir elektros kainų padidėjimo, yra labai plati ir visiškai horizontali, todėl fiskališkai brangi ir socialiai mažai teisinga. Šios kompensacijos yra numatytos taikyti visiems namų ūkiams, neatsižvelgiant į jų gaunamas pajamas. Projektuose numatyta šiai priemonei skirti 365 mln.[4] Eur (0,6 proc. BVP), tačiau nėra numatyta papildomų pajamų gavimo šaltinių šioms papildomoms biudžeto išlaidoms finansuoti, be to, šios išlaidos nemažintų infliacijos rodiklio 2022 m., bet eliminuotų energijos kainų augimo išdėstymą per 2023–2025 m. Todėl siūlome planuojamą elektros ir dujų kainų padidėjimo dalies kompensavimo schemą papildyti: pirma, pajamų kriterijais, kurie padėtų identifikuoti asmenis, kuriems paramos reikia labiausiai; antra, minimalų būtiną elektros ir dujų suvartojimą vienam asmeniui nusakančiais rodikliais – taip būtų nustatytas mechanizmas, kuris sudarytų sąlygas kompensuoti tik minimalaus poreikio neviršijančio elektros bei dujų suvartojimo sąskaitos padidėjimą, o už nustatytą minimalų suvartojamą kiekį viršijantį suvartojimą būtų mokama visa kaina (t. y. siūlome nustatyti panašų mechanizmą, kuris taikomas geriamojo ir karšto vandens išlaidų kompensacijų atveju). Taip pat atkreipiame dėmesį, kad kainų augimas keičia vartotojų paskatas vartoti, o elektros ir dujų kainų padidėjimo kompensavimas, priešingai, mažina namų ūkių ir verslo paskatas imtis energijos taupymo arba efektyvesnio jos naudojimo priemonių. Šis aspektas ypač aktualus tais atvejais, kai gyventojai ar verslas būtų ekonomiškai pajėgūs tokias priemonės įgyvendinti, todėl siūlome svarstyti galimybę bent dalį elektros ir dujų kainų padidėjimo kompensavimui numatytų lėšų skirti efektyvesnio šių resursų panaudojimo alternatyvoms skatinti.
Siūlomas dujų ir elektros kainų padidėjimo dalies kompensavimo mechanizmas visiems gyventojams atrodo ypač dosniai projektuose pateikto siūlymo papildomai didinti pajamas – kelti NPD ir indeksuoti socialinio draudimo ir valstybines pensijas – kontekste. Atsižvelgiant į socialinio draudimo pensijų indeksavimo tvarką ir 2022 m. planuojamą pensijų socialinio draudimo rūšies perteklių, numatoma nuo 2022 m. birželio mėn. socialinio draudimo pensijas papildomai indeksuoti taikant 1,05 indeksavimo koeficientą. Taip pat siūloma papildomai 5 proc. padidinti ir valstybines pensijas. Šie pasiūlymai sudaro prielaidas manyti, kad antroje 2022 m. pusėje bazinės pensijos ir apskaitos vieneto vertės dydžiai bus atitinkamai 13,9 proc. ir 18,5 proc. didesni, o vidutinė senatvės pensija turint būtinąjį stažą – maždaug šeštadaliu (arba apie 70 Eur) didesnė nei 2021 m. Dėl planuojamo NPD didinimo planuojama, kad minimalią mėnesinę algą gaunančiųjų pajamos „į rankas“ papildomai padidės maždaug 5 proc. (arba apie 30 Eur). Lietuvos banko turimais duomenimis, 2021–2022 m. žiemos laikotarpiu vidutinė sąskaita už elektros energiją daugiabučių gyventojams sudarė apie 18 Eur, vidutinė sąskaita už gamtines dujas (dujinių viryklių naudotojams) – apie 3 Eur, todėl galimas (t. y. tuo atveju, jei nebūtų kompensacijos) energijos kainų padidėjimas 50 proc. vartotojų sąskaitas už elektros energiją ir dujas padidintų vidutiniškai 11 Eur. Dėl to galima manyti, kad dėl siūlomų sprendimų mažiausias pajamas gaunančių gyventojų pajamų padidėjimas būtų didesnis už galimą energijos sąskaitų padidėjimą[5].
Siekis 2022 m. išlaikyti pensijų perkamąją galią nepakitusią ar mažai pakitusią yra suprantamas, tačiau atkreipiame dėmesį, kad projektuose siūlomas papildomas socialinio draudimo ir valstybinių pensijų indeksavimas didina ilgalaikius įsipareigojimus, kuriems finansuoti papildomų pajamų nenumatoma, todėl ilgesnio laikotarpio perspektyvoje šie sprendimai blogina viešųjų finansų padėtį. Siūlomam papildomam socialinio draudimo ir valstybinių pensijų indeksavimui, bazinių socialinių išmokų dydžių padidinimui finansuoti bus skirta maždaug 160 mln. Eur. Svarbu tai, kad šios išlaidos nebus vienkartinės, nes lėšų poreikis atsiras ir vėlesniais metais, tačiau papildomi sprendimai dėl atitinkamo valdžios sektoriaus pajamų padidinimo nėra numatomi. Sprendimas kaskart skirti dalį prognozuojamo Valstybinio socialinio draudimo fondo pertekliaus individualiajai pensijų daliai didinti taip pat gali būti netvarus ir prisidėti prie fiskalinės politikos procikliškumo, nes šiuo metu stebimas socialinio draudimo perteklius gali būti lemtas ne struktūrinių veiksnių, bet ekonomikos pakilimo. Todėl ekonomikai perėjus į ciklinio sulėtėjimo arba nuosmukio fazę Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžete gali pritrūkti pajamų prisiimtiems įsipareigojimams vykdyti.
Atkreipiame dėmesį, kad, atsižvelgus į šalies pragyvenimo lygį, per mažos Lietuvos surenkamos mokestinės pajamos – sena Lietuvos mokestinės sistemos strutūrinė problema, kuri dar labiau pabrėžia būtinybę ieškoti naujų papildomų pajamų šaltinių (pvz., peržiūrint mokestines lengvatas, mažinant PVM atotrūkį, panaikinant darbo pajamų apmokestinimo formų įvairovę ir kt.). Lietuvos mokestinių pajamų ir BVP santykis tebėra vienas iš mažiausių visoje ES: 2021 m. duomenimis, jos sudarė atitinkamai 32,8 proc. ir buvo maždaug 4 proc. BVP mažesnis, palyginti su centrinės tendencijos tarp visų ES valstybių implikuojamu dydžiu. Mažesnės mokestinės pajamos 2021 m. buvo tik Airijoje, Rumunijoje, Bulgarijoje, Maltoje ir Latvijoje. Nors tai, kokia BVP dalis perskirstoma per valdžios sektoriaus biudžetą, iš esmės priklauso nuo visuomenės pasirinkimo, tačiau lyginant įvairias šalis pastebima tendencija (dar vadinama Vagnerio dėsniu[6]), kad valdžios sektoriaus išlaidų (o kadangi jas reikia finansuoti, tai ir pajamų) ir BVP santykis didėja augant šalies ekonominiam išsivystymui. Tai reiškia, kad valdžios sektoriaus teikiamų prekių ir paslaugų elastingumas vidutinių asmens pajamų atžvilgiu yra didelis: augant išsivystymo ir pragyvenimo lygiui, valstybės teikiamų prekių ir paslaugų poreikis didėja dar sparčiau (pvz., socialinės apsaugos, švietimo, kultūros, infrastruktūros ir kt.), todėl auga ir valdžios sektoriaus išlaidų dalis BVP. Jei mokestinių pajamų nepakanka šioms sritims adekvačiai finansuoti, prastėja viešųjų paslaugų kokybė, menksta gyventojų noras mokėti mokesčius ir gali didėti polinkis vykdyti šešėlinę veiklą.
Finansinio stabilumo požiūriu, siūlomos aukštos infliacijos padarinius Lietuvos gyventojams švelninančios priemonės, tikėtina, turės teigiamą poveikį šalies finansų sistemos stabilumui. Priemonės, dėl kurių sparčiau didėtų pajamos mažiausias pajamas gaunantiems namų ūkiams, mažintų tokių gyventojų turimų finansinių įsipareigojimų nevykdymo tikimybę. Projektuose siūlomomis dujų ir elektros kainų padidėjimo dalį kompensuojančiomis priemonėmis pasinaudos ir aukštesnes pajamas gaunantys gyventojai. Kadangi padidėjusios energetinės išlaidos reikšmingos įtakos tokių gyventojų finansinei padėčiai ir vartojimui neturi, papildomai gautos lėšos gali būti panaudotos įsigyti investiciniam turtui. Vis dėlto tikėtina, kad kompensuojamos sumos bus labai nedidelės, kad turėtų reikšmingą poveikį atskirų turto klasių rinkoms ir finansų sistemos stabilumo nepaveiktų. Dėl šių priežasčių siūlomi biudžeto pakeitimai iš finansinio stabilumo perspektyvos iš esmės vertintini teigiamai.
Projektuose numatytas NPD didinimas yra žingsnis tinkama linkme, vis dėlto jis iki galo neišnaudoja NPD, kaip fiskalinės priemonės, potencialo, o su šiuo sprendimu susiję pajamų netekimai nėra dengiami pastoviomis pajamomis iš kitų šaltinių. NPD yra taikli priemonė, nes ji padidina mažiausias pajamas gaunančiųjų pajamas ir didina paskatas dalyvauti darbo rinkoje. Tačiau atkreipiame dėmesį, kad projektuose numatyto NPD didinimo nuo 460 iki 540 Eur nepakaks iki galo išnaudoti NPD priemonės potencialą. Lietuvos bankas jau anksčiau yra siūlęs[7] NPD konstantos dydį susieti su MMA dydžiu, taip įvedant labiau automatinį NPD didinimo mechanizmą. Taip pat pabrėžiame, kad NPD didinimas yra nuolatinis mokesčių sistemos pakeitimas, kuriam turėtų būti numatytas ilgalaikis papildomas finansavimo šaltinis. Lietuvos banko teiktas pasiūlymas tokį finansavimo šaltinį numatė (pvz., keičiant pačią NPD formulę sumažinti NPD mokestinės lengvatos gavėjų skaičių tarp didesnes pajamas uždirbančiųjų), tačiau siūlome svarstyti ir kitokius biudžeto pajamas tvariai galinčius padidinti sprendimus (pvz., peržiūrint individualia veikla ar su verslo liudijimais dirbančiųjų apmokestinimo adekvatumą ir kt.).
Kainų raidai Lietuvoje poveikį turės šie projektuose numatyti nauji diskretūs sprendimai: priemonės, skirtos energijos ir išteklių bei kitų prekių kainų kilimui švelninti, priemonės, skirtos gyventojų pajamų didinimui (socialinių išmokų, NPD didinimas ir kt.). Projektuose planuojami pakeitimai vidutinę metinę infliaciją (jos rodiklį) 2022 m. sumažintų 0,3 proc. punkto, palyginti su scenarijumi, jei tokie sprendimai nebūtų priimti, o 2023 m. jo iš esmės nepakeistų. Poveikio vidutinei metinei infliacijai vertinime buvo analizuojami šie sprendimai:
a) priemonės, skirtos energijos ir išteklių bei kitų prekių kainų kilimui švelninti. 2022 m. numatyta gyventojams ir verslo subjektams skirti 485 mln. Eur dujų ir elektros kainų padidėjimo daliai kompensuoti, atsižvelgiant į elektros ir dujų pasaulinį kainų prieaugį, leidžiamai valstybės pagalbai verslui pagal Europos Komisijos komunikatą „Laikinoji valstybės pagalbos priemonių, skirtų ekonomikai remti krizės sąlygomis reaguojant į Rusijos agresiją prieš Ukrainą, sistema“;
b) priemonės, skirtos gyventojų pajamų didinimui. 2022 m. numatyta šioms priemonėms skirti 155 mln. Eur. Jos apima bazinių socialinių išmokų didinimą, valstybės remiamų pajamų dydžio didinimą, šalpos ir valstybinių pensijų didinimą, valstybinio socialinio draudimo bazinės pensijos padidinimą, tikslines kompensacijas;
c) pagalbos priemonės dėl Rusijos Federacijos karinės invazijos į Ukrainą. 2022 m. numatyta šioms priemonėms skirti 143 mln. Eur;
d) neapmokestinamojo pajamų dydžio (NPD) didinimas. Siūloma NPD padidinti nuo 460 iki 540 Eur;
e) kitos priemonės. Geležinkelių infrastruktūros išlaikymo išlaidos, atsiradusios dėl sankcijų Baltarusijos Respublikai taikymo, papildomas finansavimas, skirtas valstybės paramai pagal Daugiabučių namų atnaujinimo (modernizavimo) programą viešiesiems centrinės valdžios pastatams atnaujinti ir mažiau taršaus transporto įsigijimui ir (arba) panaudojimui skatinti, ir kt. 2022 m. numatyta šioms priemonėms skirti 80 mln. Eur.
|
|
|
Vaidotas Tuzikas, tel. +370 659 22 969, el. p. [email protected]
Viktorija Strazdaitė-Užubalienė, tel. +370 607 18 407, el. p. [email protected]
Darius Imbrasas, +370 659 53 574, el. p. [email protected]
Vaidotas Šumskis, tel. +370 616 84 877, el. p. [email protected]