 |
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
|
|||
|
|
|||
|
Vilniaus miesto savivaldybės tarybai E. pristatymo informacinė sistema
Kopija Vyriausybės atstovui Vilniaus ir Alytaus apskrityse
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL PARAMOS SOCIALINĖS IR INŽINERINĖS INFRASTRUKTŪROS PLĖTRAI TEIKIMą reglamentuojančių teisės aktų
2021 m. gruodžio 27 d. Nr. 4-01-9747
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba) 2017 m. spalio 4 d. atliko teisės aktų, reglamentuojančių paramos teikimą socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai Vilniaus miesto savivaldybėje, antikorupcinį vertinimą. Nustačiusi antikorupciniu požiūriu ydingų teisinio reglamentavimo rizikų, Specialiųjų tyrimų tarnyba Vilniaus miesto savivaldybei (toliau – savivaldybė) pateikė antikorupcinio vertinimo išvadą Nr. 4-01-7424 „Dėl paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai teikimą reglamentuojančių teisės aktų“ (toliau – 2017 m. išvada)[1], kurioje dėl savivaldybės institucijų priimtų teisės aktų pateikė antikorupciniu požiūriu aktualias pastabas ir pasiūlė juos tobulinti.
Atsižvelgdama į tai, kad Lietuvos Respublikos Seimas yra priėmęs specialųjį Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymą (toliau - Savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymas), kuris reglamentuoja savivaldybių infrastruktūros plėtros finansavimo ir įgyvendinimo procedūras, o Specialiųjų tyrimų tarnyba 2021 m. rugpjūčio 25 d. atlikusi su šio įstatymo įgyvendinimu susijusio Vilniaus miesto savivaldybės infrastruktūros plėtros įmokos mokėjimo ir atleidimo nuo jos, kriterijų, pagal kuriuos nustatoma, kada Savivaldybės infrastruktūros plėtros įmoka nemokama arba mokama dalimis, tvarkos aprašo, patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. 1-815, antikorupcinį vertinimą[2], konstatavo antikorupciniu požiūriu rizikingas[3] nuostatas, siekdama įvertinti su savivaldybės infrastruktūros plėtros finansavimu paramos lėšomis susijusių procedūrų skaidrumą, Specialiųjų tyrimų tarnyba priėmė sprendimą savo iniciatyva atlikti su paramos savivaldybės infrastruktūros plėtrai teikimu susijusių šių aktualių teisės aktų antikorupcinį vertinimą:
1) Paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai teikimo tvarkos aprašo (toliau – Paramos teikimo aprašas), patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. sausio 20 d. sprendimu Nr. 1-291[4] (toliau – Sprendimas);
2) Paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai pinigais administravimo tvarkos aprašo, patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. 30-371[5] (toliau – Paramos administravimo aprašas);
3) Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. kovo 31 d. įsakymas Nr. 60-696 „Dėl paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai pinigais sutarčių formų ir pažymos apie projektuojamus plotus ir jų paskirtį formos tvirtinimo[6]“ (toliau – Įsakymas);
4) Paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai turtu pasiūlymų vertinimo komisijos nuostatai, patvirtinti Vilniaus miesto savivaldybės administratoriaus direktoriaus 2019 m. gruodžio 12 d. įsakymu Nr. 30-3160/19 (toliau – Komisijos nuostatai)[7].
Atlikus antikorupcinį vertinimą, nustatyta, kad minėtais teisės aktais nepakankamai reglamentuotos paramos teikimo socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai procedūros ir tvarka, o sprendimus priimantiems asmenims suteikiama itin plati diskrecijos teisė. Be to, darytina išvada, kad įgyvendinant minėtus teisės aktus iš asmenų, galimai pažeidžiant laisvos valios (savanoriškumo) principą, už atitinkamų sprendimų priėmimą gali būti siekiama netiesiogiai reikalauti paramos. Ne mažiau svarbu, kad Savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymas kuris šiuo atveju yra specialusis teisės aktas, reglamentuoja savivaldybių infrastruktūros plėtros ir jos planavimo, įgyvendinimo bei finansavimo klausimus, o taip pat nustato savivaldybės infrastruktūros plėtroje dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas. Taigi, nors minėtu įstatymu savivaldybei sudarytos sąlygos užtikrinti savivaldybės inžinerinės ir socialinės infrastruktūros plėtros (o taip pat jos finansavimo) skaidrumą, aplinkybė, kad savivaldybė taiko ir alternatyvųjį teisinį reguliavimą antikorupciniu požiūriu vertinama ydingai. Atsižvelgiant į tai, siūlytina savivaldybės institucijos priimtais teisės aktai nustatytą teisinį reglamentavimą iš esmės tobulinti.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, dėl minėtų teisės aktų dalies nuostatų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Savivaldybės Sprendimas priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymu (toliau – Labdaros ir paramos įstatymas), kuriuo nustatyto teisinio reglamentavimo kontekstas su paramos teikimu / gavimu susijusius paramos teikėjo ir gavėjo santykius grindžia savanoriškumo, neatlygintinumo ir nesavanaudiškumo principų įgyvendinimu. Nors šie principai ir nurodomi Sprendimo[8] ir Paramos teikimo aprašo[9] nuostatose, Sprendimo 1 punkto nuostatomis savivaldybės administracijos direktoriui rekomenduojama paramą skaičiuoti pagal projektuojamą statinio naudingą ir pagrindinius plotus[10] ir atsižvelgiant į Sprendimo 1.1 ir 1.2 papunkčiuose nustatytus tarifus. Atitinkamą paramos dydžio apskaičiavimo tvarką nustato ir Sprendimu patvirtinto Paramos teikimo aprašo 9 punkto (9.1 – 9.2 papunkčių) bei Paramos administravimo aprašo 2 bei 4 punktų nuostatos, o taip pat numato Įsakymu patvirtintų Paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai pinigais sutarties formose nustatytos sąlygos. Pagal Paramos administravimo aprašo 6 punkto nuostatas, savivaldybės padalinys atsižvelgdamas į duomenis apie projektuojamus plotus ir jų paskirtį parengia paramos teikimo sutartį, kuri pateikiama statytojui, pareiškusiam norą (sutikusiam) pasirašyti paramos sutartį.
1.1.1. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šios teisės aktų nuostatos savo turiniu suponuoja nuomonę, kad „paramos teikėjui“ yra tiesiogiai nurodoma kokio dydžio parama savivaldybei turėtų būti skiriama, o tai kelia abejonių, ar nustatytas teisinis reglamentavimas visais atvejais užtikrina savanoriškumo principo (pagal kurį paramos teikėjas paramą teikia laisva valia; laisvai pasirenka ir skiria norimo dydžio paramą) įgyvendinimą ir dera su Labdaros ir paramos įstatymu nustatyto teisinio reglamentavimo kontekstu[11]. Šiuo atveju taip pat svarbu, kad iš minėtų teisės aktų neaišku kokia tvarka ir kokiu konkrečiu momentu paramos teikėjui pasiūloma[12] suteikti paramą (arba kada ir kokia tvarka realizuojant Paramos administravimo aprašo 6 punkto nuostatas statytojas pareiškia norą (sutikimą) dėl paramos sutarties pasirašymo), tačiau 2017 m. išvados rengimo metu nustatytos aplinkybės (kad paramos teikimo klausimas „sprendžiamas“ prieš svarstant teritorijų planavimo dokumentus ar išduodant statybas leidžiančių dokumentų išdavimą) leidžia daryti išvadą, kad minėtomis teisės aktų nuostatomis gali būti piktnaudžiaujama ne suteikiant teisę laisvai apsispręsti dėl paramos dydžio ir savanoriško jos suteikimo savivaldybei, o faktiškai (nors ir netiesiogiai) reikalaujant sumokėti savivaldybei konkrečią pinigų sumą (galimai leidžiant suprasti, kad nesuteikus paramos reikiami sprendimai gali būti nepriimami arba jų priėmimas gali būti nepagrįstai vilkinamas).
1.1.2. Sprendimo 1 punktu savivaldybės administracijos direktoriui rekomenduojama paramos dydį skaičiuoti pagal projektuojamą statinio naudingą ir pagrindinį plotus ir atsižvelgiant į Sprendimo 1.1 ir 1.2 papunkčiuose nustatytus tarifus.
Šiuo atveju minėtose nuostatose vartojama formuluotė „rekomenduojama“ suponuoja nuomonę, kad Sprendimo 1 punktu nustatytų nuostatų taikymas nėra privalomojo pobūdžio. Todėl, formaliai vertinant, minėtomis nuostatomis savivaldybės administracijos direktoriui suteikiamos diskrecinio pobūdžio teisės savo nuožiūra (galimai nepagrįstai) spręsti dėl paramos dydžio nustatymo.
Manytume, kad šią nuomonę pagrindžia ir aplinkybės, kad pagal Komisijos nuostatų 6.1 papunkčio nuostatas Komisijai suteikta teisė priimti tik sprendimus dėl paramos paslaugomis arba turtu priėmimo atvejais, kai paramos vertė pinigine išraiška yra ne mažesnė negu apskaičiuota pagal Sprendimo 1 punktą (1.1 – 1.2 papunkčius), o pagal Paramos teikimo aprašo 9 punkto nuostatas galutinį sprendimą dėl parengtos paramos sutarties turinio priima savivaldybės administracijos direktorius.
1.2. Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos Seimas 2020 m. gegužės 7 dieną priėmė nuo 2021 m. sausio 1 d. įsigaliojusį Savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymą, kuris nustato specialaus pobūdžio teisinį reglamentavimą dėl savivaldybės infrastruktūros plėtros ir jos planavimo, įgyvendinimo ir finansavimo. Šiuo atveju reikšminga yra tai, kad viena iš minėto įstatymo priėmimo priežasčių buvo užtikrinti savivaldybių infrastruktūros plėtros finansavimo skaidrumą užkertant kelią sprendimus priimančių atsakingų savivaldybių institucijų atstovų nesąžiningam elgesiui ir, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtas įstatymas sudaro sąlygas savivaldybėms užtikrinti skaidrų ir objektyviai pagrįstą savivaldybės socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtros finansavimą.
Nekvestionuodama Labdaros ir paramos įstatymu nustatytos asmenų teisės spręsti dėl savanoriškos paramos skyrimo minėto įstatymo nustatytais tikslais ir būdais, o taip pat savivaldybių (kaip paramos gavėjos) teisės gauti tokią paramą, Specialiųjų tyrimų tarnyba manytų, kad teisinis reglamentavimas, nustatantis privalomąjį (pagal Savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymą) ir savanoriškąjį (pagal savivaldybės priimtus teisės aktus įgyvendinant labdaros ir paramos įstatymo nuostatas) finansavimą turėtų būti aiškus ir atskirtas vienas nuo kito, o finansavimo teikimo / gavimo procedūros būtų itin skaidrios ir eliminuotų galimybes atitinkamus sprendimus priimti teisę turintiems asmenims pasielgti nesąžiningai. Reikšminga gali būti tai, kad, kaip galima spręsti iš aukščiau išdėstytų pastabų, o taip pat 2021 m. rugpjūčio 25 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje nustatytų rizikų, pagal savivaldybės priimtus teisės aktus savivaldybei (jos atstovams) sudaromos diskrecinės sąlygos sumažinti privalomąją savivaldybių infrastruktūros plėtrai skirtos įmokos dydį arba statytojus atleisti nuo jos, tačiau paliekama galimybė pažeidžiant savanoriškumo principą siūlyti (netiesiogiai reikalaujant) suteikti paramą. Šiuo atveju neatmetama prielaida, kad toks teisinis neaiškumas sudaro sąlygas ne tik nepagrįstų sprendimų priėmimui, bet ir galimai nesąžiningam elgesiui manipuliuojant galimybėmis nustatyti skirtingo dydžio mokėjimus.
2. Kitos antikorupcinio pobūdžio pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Sprendimo 2.3 punktas nustato, kad paramos teikėjų siūlymus konkrečiais atvejais svarsto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu sudaryta Paramos socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai turtu pasiūlymų vertinimo komisija (toliau – komisija), tačiau nei Sprendimu, nei kitais teisės aktais (pavyzdžiui – Komisijos nuostatais) nekonkretinami tokios komisijos sudarymo (iš kiek narių sudaroma komisija; kokie komisijos nariams keliami kvalifikaciniai reikalavimai; iš kokių institucijų (ar savivaldybės padalinių) atstovų gali būti skiriami nariai ir pan.). Šiuo atveju aktualu gali būti tai, kad Komisijos nuostatai tik epizodiškai reglamentuoja komisijos veiklos klausimus, tačiau nenumato komisijos narių objektyvumą užtikrinančių reikalavimų (pavyzdžiui, reikalavimo deklaruoti apie interesų konfliktą ir nusišalinti nuo dalyvavimo komisijos veikloje ir kt.) klausimai. Dėl minėtos priežasties galima daryti išvadą, kad komisijos sudarymo ir jos veiklos srityse atitinkamus sprendimus priimantiems asmenims galimai sudaromos sąlygos nepagrįstai veikti savo nuožiūra, neužtikrinamas komisijos veiklos skaidrumas ir priimamų sprendimų objektyvumas.
2.2. Pagal Paramos teikimo aprašo 18 punkto nuostatas teikiant paramą turtu suteiktos paramos vertė turi būti apskaičiuota taikant „Sistelos“ įkainius.
Kaip nurodoma UAB „Sistela“ interneto svetainėje, pagrindinė šios bendrovės veiklos kryptis orientuota į statybos kainodarą ir sąmatinius apskaičiavimus: bendrovė yra atestuota įmonė, kuriai suteikta teisė atlikti statinio dalies projektavimo ir ekspertizės darbus statybos skaičiuojamosios kainos nustatymo, ekonominės bei sąnaudų kiekių žiniaraščių rengimo srityse. Atsižvelgiant į tai, kad UAB „Sistela“ veikla susijusi tik su statybų įkainių nustatymu, mūsų nuomone, kyla pagrįstų abejonių, ar taikant UAB „Sistelos“ nustatytus įkainius galima apskaičiuoti paramą turtu ir (ar) paslaugomis, kurie tiesiogiai nesusiję su statybos darbais ir kitomis paslaugomis, pavyzdžiui, nustatant žemės sklypo, transporto priemonės, kito kilnojamojo ar nekilnojamojo turto, keleivių pervežimo ir kt. vertę.
Be to, svarstytina, ar teisiškai pagrįstas ir teisėtas yra Paramos teikimo apraše nustatytas teisinis reglamentavimas, kad suteiktos paramos vertė turi būti apskaičiuota taikant UAB „Sistela“ įkainius. Atkreipiame dėmesį, kad pagal Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymą (reglamentuojantį turto arba verslo vertės nustatymo principus, vertinimo pagrindus ir atvejus, vertintojų teises ir kt.) Lietuvos Respublikoje turto ir verslo vertės vertinimą ir nustatymą turi teisę atlikti tik specifinius (bendruosius ir kvalifikacinius) reikalavimus atitinkantys ir nustatyta tvarka atestuoti asmenys. Be to, minėtas įstatymas nustato ir turto ir verslo vertinimo pagrindus, bendruosius vertinimo atlikimo pagrindus ir tvarkos principus, procedūras. Šiuo aspektu kyla abejonių, ar Paramos teikimo apraše nustatytas teisinis reglamentavimas atitinka minėto įstatymo ir kitų turto ir verslo vertinimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatas, o UAB „Sistela“ (ar kaip parama perduodamo turto ir (ar) paslaugų vertę pagal jos įkainius nustatantys konkretūs asmenys) nustatyti įkainiai atitinka turto arba verslo vertintojams keliamus reikalavimus.
2.3. Pagal Sprendimo ir Paramos teikimo aprašo nuostatas parama gali būti teikiama pinigais, turtu ir paslaugomis, o parama laikoma tinkama, jeigu ji gali būti panaudota pagal paskirtį – t. y. ji gali būti panaudota socialinės ir inžinierinės infrastruktūros objektų plėtrai. Šiuo atveju aktualu gali būti tai, kad Paramos teikimo aprašo IV skyriaus „Paramos panaudojimo kryptys“ 10 punkte (10.1 – 10.5 papunkčiais) pateiktas socialinės ir inžinierinės infrastruktūros objektų sąrašas itin (Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone) abstrakčiai apibrėžia galimus paramos panaudojimo būdus (nors, mūsų manymu, turima savivaldybės patirtis leidžia aiškiau įvardinti tokius objektus ar apibrėžti jų kriterijus). Šiuo atveju minėtos nuostatos svarstytinos ne tik teisinio aiškumo, bet ir paramos teikėjo valios tikslingai panaudoti paramą įgyvendinimo aspektu.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus aukščiau nurodytų teisės aktų antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Vilniaus miesto savivaldybės teisės aktuose reglamentuojama paramos teikimo socialinės ir inžinerinės infrastruktūros plėtrai tvarka neužtikrina pakankamo skaidrumo, paramos teikėjų teisėtų interesų ir galimai sudaro sąlygas savivaldybės institucijų atstovų nesąžiningam elgesiui.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip atsižvelgta ar numatoma atsižvelgti į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus (pateikti motyvuotą informaciją dėl kiekvienos pastabos ir pasiūlymo pagal lentelę[13].
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. (8 706) 63 294, el. p. [email protected]