LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ASOCIACIJŲ ĮSTATYMO
NR. IX-1969 1, 9 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO IR ĮSTATYMO PAPILDYMO 91 STRAIPSNIU ĮSTATYMO PROJEKTO
2020-09-23 Nr. XIIIP-4448(6)
Vilnius
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, galiojantiems įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 2 straipsniu siūloma papildyti įstatymo 9 straipsnį 8 dalimi ir nustatyti, kad „Jeigu sudaromas vienasmenis asociacijos valdymo organas (asociacijos vadovas), jis veikia asociacijos vardu vadovaudamasis Civilinio kodekso 2.82 straipsnio nuostatomis ir asociacijos įstatuose nustatytais reikalavimais.“ Pasiūlymas vertintinas kaip perteklinis ir neturintis jokio teisinio krūvio, nes tiek Civilinio kodekso, teik ir keičiamo įstatymo nuostatų laikymasis visais atvejais ir be jokių išimčių yra privalomas, kai sudaromas vienasmenis asociacijos valdymo organas. Todėl teikiama nuostata nenustato jokio naujo, ar teisiškai reikšmingo reguliavimo, kuris jau nebūtų nustatytas kituose teisės aktuose.
2. Projekto 1 straipsniu siūloma keisti įstatymo 1 straipsnio 1 dalį, plečiant keičiamo įstatymo reguliavimo sritį ir nustatant, kad „Šis Įstatymas reglamentuoja juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra asociacija, steigimą, valdymą, veiklą, pertvarkymo, pabaigos (reorganizavimo ir likvidavimo) ypatumus, asociacijų finansavimo iš valstybės biudžeto lėšų (toliau – finansavimas) tikslus ir tvarką.“ (pabrauktas siūlomas pakeitimas). Projekto 3 straipsniu teikiamo įstatymo 91 straipsnio 1 dalyje siūloma nustatyti, kad „Asociacijos veiklai stiprinti, tiksliniams veiklos projektams, kūrybinėms programoms įgyvendinti gali būti skiriamas finansavimas konkurso būdu iš Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų. Finansavimą pagal įgyvendinamas programas ir priemones skiria asignavimų valdytojas.“ Be to, šio straipsnio 3 dalyje siūloma nustatyti, kad „Vyriausybė ar jos įgaliota institucija nustato asociacijų finansavimo iš valstybės biudžeto ir šių lėšų administravimo tvarką, projektų vertinimo procedūras, lėšų pervedimo ir atsiskaitymo už gautą finansavimą tvarką. Asignavimų valdytojai, įgyvendindami asociacijų finansavimo programas ir priemones, tvirtina finansavimo konkursų nuostatus, kuriuose nustato finansavimo kryptis, siekiamus tikslus ir projektų įgyvendinimo rezultatų vertinimo tvarką.“ Pasiūlymų turinys diskutuotinas.
Pirma, atkreipiame dėmesį, kad nėra aišku kokiu būdu teikiamos nuostatos yra susijusios su asociacijų įstatymo turiniu. Asociacijų įstatymo paskirtis, kaip nurodoma šio įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje, yra reglamentuoti „juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra asociacija, steigimą, valdymą, veiklą, pertvarkymo, pabaigos (reorganizavimo ir likvidavimo) ypatumus“. Tuo tarpu pažymėtina, kad asociacijų finansavimą iš valstybės biudžeto lėšų, kai siekiama finansuoti tam tikras kultūrines programas, reguliuoja kiti specialieji teisės aktai (pavyzdžiui, Meno kūrėjo ir meno kūrėjų organizacijų statuso įstatymas ir kt.), kuriuose ir turėtų būti įtvirtinamos nuostatos, susijusios skirto finansavimo skyrimo tvarkos nustatymu ir grąžinimu į valstybės biudžetą. Todėl kelia abejonių, jog siekiant itin siauro ir specialaus pobūdžio tikslo – nustatyti kriterijus kūrybinių programų finansavimui iš valstybės biudžeto gauti, kurie reguliuotini specialiuosiuose įstatymuose, siekiama keisti bendrojo pobūdžio įstatymą, kuris su asociacijomis, siekiančiomis gauti finansavimą kūrybinėms programoms iš valstybės biudžeto, yra susijęs tik tiek, kiek šių juridinių asmenų teisinė forma yra asociacija. Teigtina, kad egzistuojant specialiesiems įstatymams, pavyzdžiui, Meno kūrėjo ir meno kūrėjų organizacijų statuso įstatymas ir kt., reguliuojantiems minėtus klausimus, vadovaujantis teisės sistemiškumo reikalavimu, turėtų būti keičiami būtent šie įstatymai.
Be to, pažymėtina, kad vadovaujantis teisės sistemiškumo reikalavimu, institucija, nustatanti finansavimo iš valstybės biudžeto tvarką, turi būti įvardinta tame teisės akte, kuriame nustatomi atvejai ir kriterijai, kai toks valstybės biudžeto lėšų skyrimas yra galimas.
Antra, pažymėtina, kad tuo atveju, jei siūlomu įstatymo pakeitimu siekiama įtvirtinti naują ir jokiuose kituose įstatymuose nereguliuojamą asociacijų finansavimo iš valstybės biudžeto lėšų tvarką (projekte nepateikiama jokių tiesioginių nuorodų į kitus įstatymus), teikiamas pasiūlymas yra teisiškai ydingas ir nepakankamas. Siekiant sudaryti sąlygas skirti valstybės biudžeto lėšų privatiems asmenims, įstatyme negali būti naudojamos tokios nekonkrečios formuluotės kaip: asociacijų veiklos stiprinimas, tiksliniai veiklos projektai, kūrybinės programos. Tokios formuluotės galėtų reikšti bet kokią asociacijų veiklą, kuri taip būtų apibrėžiama pačių asociacijų, ar asmenų, atsakingų už valstybės lėšų skyrimą. Įstatyme, siekiant skirti valstybės biudžeto lėšų privatiems asmenims, turi būti nustatyti aiškūs ir nedviprasmiški atvejai ar kriterijai, kuriems esant valstybės lėšos galėtų būti skiriamos. Be to, toks reguliavimas yra tiesiogiai susijęs su asmenų teisių apimties reguliavimu, todėl nei valstybės biudžeto lėšų skyrimo, nei jų gavimo požiūriu, projektu neteikiamas reguliavimas negali būti įtvirtintas poįstatyminiais teisės aktais. Todėl sistemiškai vertinant analizuojamą reguliavimą, teigtina, kad teikiamas reguliavimas sukurtų korupcijos rizikos prielaidas ir skatintų neatsakingą valstybės biudžeto lėšų skyrimą privatiems asmenims, nes įstatymas nenustatytų jokių, bent kiek aiškių, atvejų ar kriterijų, susijusių su valstybės biudžeto lėšų naudojimu.
3. Projekto 3 straipsniu siūloma papildyti įstatymą 91 straipsniu, kurio 2 dalyje siūloma įtvirtinti asociacijos, kurios tiksliniai projektai, kūrybinės programos finansuojami iš valstybės biudžeto lėšų, vadovo, projekto vadovo, kolegialių valdymo organų narių nepriekaištingos reputacijos kriterijus. Atsižvelgiant į įstatymo 91 straipsnio pavadinimą, manytina, kad nepriekaištingos reputacijos reikalavimai turėtų būti reglamentuojami kitame arba atskirame įstatymo straipsnyje.
4. Projekto 3 straipsniu teikiamo įstatymo 91 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti nepriekaištingos reputacijos reikalavimus asociacijų, kurių tiksliniai projektai, kūrybinės programos finansuojami iš valstybės biudžeto, vadovams, projektų vadovams, kolegialių valdymo organų nariams. Pažymėtina, jog iš projekto nuostatų nėra aišku, koks subjektas nustatys šių asmenų atitiktį nepriekaištingos reputacijos reikalavimams bei kaip ši nuostata bus taikoma praktikoje. Atsižvelgiant į kartu teikiamo Lietuvos Respublikos meno kūrėjo ir meno kūrėjų organizacijų statuso įstatymo Nr. I-1494 10 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto, reg Nr.XIIIP-4447(6) nuostatas, tikėtina, jog nepriekaištingos reputacijos reikalavimai siejami būtent su šiuo įstatymo projektu. Todėl atkreiptinas dėmesys, jog pavyzdžiui, Kultūros rėmimo fondo lėšomis finansuojamų projektų teikimo gairėse finansavimo modelis sudarytas iš kelių etapų: sprendimų dėl lėšų skyrimo priėmimas (kuris taip pat skirstomas į etapus), lėšų išmokėjimas (kuris gali būti vykdomas etapais) ir atsiskaitymas už panaudotas lėšas. Iš projekto nuostatų nėra aišku, ar priėmus sprendimą dėl lėšų skyrimo ir nors vienam iš nurodytų asmenų praradus nepriekaištingą reputaciją (ar paskyrus naują vadovaujantį asmenį, kuris neturi nepriekaištingos reputacijos), šios lėšos gali būti išmokamos, o jei jau išmokėtos – ar gali būti naudojamos. Be to, svarstytinas apskritai tokios nuostatos tikslingumas, nes organizacijoje gali būti gana platus asmenų ratas, kuris taip pat gali būti susijęs su finansuojamu projektu ar kūrybine programa, pavyzdžiui, direktoriaus pavaduotojas kūrybinei veiklai, kūrybinės programos vadovas, organizacijos finansininkas, kurie neatitiktų nepriekaištingos reputacijos kriterijų, tačiau pagal siūlomą reguliavimą finansavimas galėtų būti skiriamas. Manytume, kad toks reguliavimas tiesiog lengvai būtų apeinamas, pavyzdžiui, formaliai į vadovo pareigas paskyrus asmenį, kuris objektyviai net nedalyvautų pačioje organizacijos veikloje, o savo įgaliojimus „perduotų“ kitiems organizacijos administracijos darbuotojams.
Be to, atkreipiame dėmesį, kad asmenų atitikties nepriekaištingos reputacijos reikalavimams konstatavimas yra tiesiogiai susijęs su asmenų teise gauti valstybės biudžeto lėšų, todėl toks reguliavimas negali būti nustatytas poįstatyminiu teisės aktu ir turi būti įtvirtintas įstatyme
5. Projekto 3 straipsniu teikiamo įstatymo 91 straipsnio 2 dalies 2 punkte vietoje žodžių „baudžiamojo nusikaltimo“ įrašytini žodžiai „nusikalstamų veikų“.
6. Projekto 3 straipsniu teikiamo įstatymo 91 straipsnio 5 dalyje siūloma nustatyti, kad „Jeigu šio straipsnio 2 ar 4 dalyse nurodytos aplinkybės atsiranda arba paaiškėja po sprendimo skirti valstybės biudžeto lėšų projektui įgyvendinti priėmimo, valstybės biudžeto lėšų mokėjimas sustabdomas, o šiomis aplinkybėmis išmokėtos valstybės biudžeto lėšos asignavimų valdytojo nustatyta tvarka per nustatytus terminus turi būti grąžintos atitinkamai į valstybės biudžeto lėšų naudojimo sutartyje nurodytą valstybės iždo sąskaitą. Jeigu šio straipsnio 2 ar 4 dalyse nurodytos aplinkybės išnyksta nepasibaigus projektų įgyvendinimo terminui, valstybės biudžeto lėšų mokėjimas atnaujinamas projektams, kurių vykdymo terminai nėra pasibaigę, įgyvendinti.“
Sistemiškai vertinant tokias nuostatas pastebėtina, kad atsiradus tam tikroms, įstatyme numatytoms, aplinkybėms lėšų išmokėjimas turėtų būti stabdomas tam tikram terminui, kartu įspėjant asmenį apie tai, kad per tam tikrą laikotarpį nepašalinus trūkumų, lėšas reikės grąžinti. Tik vėliau, jei asmuo nepašalina nustatytų trūkumų, turėtų sekti įpareigojimas lėšas grąžinti. Be to, tuo atveju, jei lėšos jau yra grąžintos, svarstytina, ar lėšų mokėjimas turėtų būti atnaujinamas, nes lėšos jau būtų grąžintos. Manytina, kad šiuo atveju asmuo iš naujo ir kompleksiškai turėtų būti įvertintas, ar jis atitinka valstybės keliamus reikalavimus. Lėšų mokėjimas, manytina, galėtų būti atnaujintas tik tais atvejais, kai asmuo per nustatytą terminą pašalino trūkumus. Siūlytina tobulinti reguliavimą, nes priešingu atveju manytina, kad būtų nukrypta nuo proporcingo teisinio reguliavimo principo.
7. Projekto 3 straipsniu teikiamo įstatymo 91 straipsnio 6 dalis neturi būti keičiamo įstatymo reguliavimo objektu, nes toks reguliavimas turi būti įtvirtintas specialiuosiuose įstatymuose, kurie numato asociacijų finansavimą valstybės biudžeto lėšomis.
Tuo atveju, jei projektu siūloma įtvirtinti naują valstybės lėšų skyrimo asociacijoms modelį, kuris projekto nuostatomis nesiejamas su kitais specialiaisiais įstatymais, atsižvelgiant į tai, kad projekto įgyvendinimui reikės valstybes biudžeto lėšų ir vadovaujantis Biudžeto sandaros įstatymo 17 straipsnio 2 dalies nuostatomis, jog trejų biudžetinių metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų konsoliduotos visumos planuojamų rodiklių projektas rengiamas remiantis Vyriausybės programa, Lietuvos stabilumo programa, Valstybės pažangos strategija <...>, manytina, kad turėtų būti gauta Vyriausybės, kaip biudžeto planuotojos, nuomonė dėl siūlomo teisinio reguliavimo
8. Projekto 4 straipsnio 1 dalyje siūloma nustatyti, kad įstatymas, išskyrus 4 straipsnio 2 dalį, įsigalioja 2020 m. spalio 1 d. Atsižvelgiant į įstatymo projekto priėmimo, priimto įstatymo pasirašymo, paskelbimo procedūrų trukmę, siūlytina nustatyti vėlesnę įstatymo įsigaliojimo datą. Tuo atveju, jeigu būtų nustatyta vėlesnė įstatymo įsigaliojimo data, atitinkamai turėtų būti tikslinama ir projekto 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų priėmimo data.
9. Projekto 4 straipsnio 3 dalyje siūloma nustatyti, kad „Šio įstatymo 3 straipsnio 2 ir 4 dalys netaikomos asociacijai, jeigu iš valstybės biudžeto lėšos gautos iki šio įstatymo įsigaliojimo ir naudojamos pagal paskirtį.“ Pasiūlymas kelia abejonių dėl jo derėjimo asmenų teisėtų lūkesčių apsaugos konstituciniu principu. Pastebėtina, jog tuo atveju, jei finansavimas valstybės biudžeto lėšomis tam tikriems juridiniams asmenims buvo skirtas iki siūlomų įstatymo pakeitimų, tai tokiam finansavimui visas sąlygas nustatė galiojantys įstatymai, kiti teisės aktai ir sutartys. Asmenys, gavę finansavimą, turi pagrįstą ir teisėtą lūkestį, jog jiems laikantis teisės aktų ir sutarčių reikalavimų, nebus nustatytos naujos jau suteikto finansavimo administravimo ir grąžinimo sąlygos, kurios neegzistavo jiems tokį finansavimą gaunant. Tokią teisėtų lūkesčių apsaugą asmenims užtikrina Konstitucijos nuostatos, ne kartą analizuotos Konstitucinio Teismo oficialiojoje doktrinoje, nurodant, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principas „<...> suponuoja valstybės, taip pat valstybės valdžią įgyvendinančių bei kitų valstybės institucijų pareigą laikytis valstybės prisiimtų įsipareigojimų; šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti iš tikrųjų įgyvendinamos; pagal konstitucinį teisėtų lūkesčių apsaugos principą teisinį reguliavimą galima keisti tik laikantis iš anksto nustatytos tvarkos ir nepažeidžiant Konstitucijos principų bei normų, teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių“ (Konstitucinio Teismo 2001 m. gruodžio 18 d., 2003 m. kovo 4 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2005 m. rugpjūčio 23 d. nutarimai). Todėl tuo atveju, jei analizuojama nuostata iš tiesų siekiama pakeisti asmenų jau įgytų teisių ir pareigų apimtį, turėtų būti analizuojamas nuostatos derėjimas su Konstitucijos nuostatomis.
Departamento direktorius Andrius Kabišaitis
S. Nekrasova, tel. (85) 239 6895, el. p. [email protected]
D. Zebleckis tel. (8 5) 239 6906, el. p. [email protected]