 |
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA |
|
|
||
|
Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komitetui
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai
Kopija Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijai
Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos
E. pristatymo informacinė sistema
|
|
|
|
||
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL VALSTYBINĖS ŽEMĖS NUOMĄ BE AUKCIONO REGLAMENTUOJANČIŲ TEISĖS AKTŲ
|
|
2019 m. kovo 5 d.
Nr. 4-01-2180
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į srities visuomeninę ir ekonominę reikšmę, į gaunamus skundus, anksčiau atliktuose antikorupciniuose vertinimuose nustatytas problemas, ikiteisminių tyrimų metu nustatytus faktus, teismų praktiką ir kitą turimą informaciją, susijusią su valstybinės žemės nuoma be aukciono, savo iniciatyva atlikome šių teisės aktų antikorupcinį vertinimą:
1) Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkto ir 9 straipsnio 14 dalies (toliau – Žemės įstatymas)[1];
2) Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimu Nr. 260 (toliau – Taisyklės)[2], nuostatų, reglamentuojančių valstybinės žemės nuomą be aukciono;
3) Žemės įstatymo Nr. I-446 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIP-4688(5)[3] (toliau – Projektas).
Atlikę antikorupcinį vertinimą nustatėme, kad kai kurios aktualios redakcijos Taisyklių ir Projekto nuostatos gali būti suvokiamos ir taikomos nevienareikšmiškai, o Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkto ir 9 straipsnio 14 dalies nuostatos galimai suformuluotos nesuderinus tarpusavyje.
Teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte numatyta, kad valstybinė žemė išnuomojama be aukciono, jeigu ji užstatyta fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais <...>[4]. Žemės sklypai, užstatyti fizinių ar juridinių asmenų nuomojamais statiniais ar įrenginiais, išnuomojami tik šių statinių ar įrenginių nuomos terminui. Žemės sklypai išnuomojami teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatyto dydžio, kuris būtinas statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.
Taigi, be aukciono, t. y. išskirtinėmis lengvatinėmis sąlygomis, mokant Vyriausybės nustatyto valstybinės žemės nuomos mokesčio dydį (Žemės įstatymo 9 straipsnio 12 dalis), valstybinė žemė gali būti išnuomojama tik fiziniams ir juridiniams asmenims, kurių statiniais ar įrenginiais, jiems priklausančiais nuosavybės teise arba nuomos pagrindais, ji užstatyta tiems statiniams ar įrenginiams eksploatuoti.
Analizuojamoje nuostatoje numatyta, kad žemės sklypai, užstatyti fizinių ar juridinių asmenų nuomojamais statiniais ar įrenginiais, išnuomojami tik šių statinių ar įrenginių nuomos terminui. Tačiau, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta aukščiau, t. y. į pagrindinę sąlygą, kuriai esant valstybinė žemė gali būti išnuomojama be aukciono, manytina, kad ir tais atvejais, kai valstybinė žemė išnuomojama fiziniams ar juridiniams asmenimis nuosavybės teise priklausančių pastatų, įrenginių eksploatavimui pagal paskirtį, valstybinės žemės nuoma neturėtų trukti ilgiau nei šių pastatų, įrenginių eksploatavimas pagal valstybinės žemės nuomos sutarties sudarymo momentu nustatytą paskirtį. Nelikus pastatų, įrenginių, pavyzdžiui, juos nugriovus, jiems sunykus, sudegus ir pan., po kuriais esanti valstybinė žemė buvo išnuomota be aukciono, ar pakeitus jų paskirtį, turėtų pasibaigti ir šios žemės nuomos teisė, o nuomos sutartis turėtų būti nutraukta prieš terminą.
Žemės ūkio ministerija 2018 m. vasario 2 d. rašte „Dėl antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktų pastabų ir pasiūlymų“[5] taip pat yra nurodžiusi, kad „statinio faktinis nebeegzistavimas ar jo paskirties pakeitimas reikštų žemės sklypo nebenaudojimą pagal žemės nuomos sutartyje numatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, taip pat ir sutartį. Pažymėtina, kad išnuomotos žemės naudojimas ne pagal sutartį ar pagrindinę žemės naudojimo paskirtį yra vienas iš Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse įtvirtintų žemės nuomos sutarties nutraukimo prieš terminą nuomotojo reikalavimu pagrindų (6.564 straipsnio 1 dalies 1 punktas)“.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos – draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose[6].
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas[7] taip pat yra nurodęs, kad poįstatyminiame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Poįstatyminių teisės aktų teisėtumą lemia jų atitiktis įstatymams, kurių normas jie detalizuoja.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad aukščiau minėtoje Žemės įstatymo 9 straipsnio 14 dalyje numatyta išimtis sudaro sąlygas žemesnės galios teisės akte numatyti teisės normą, nederančią ir iš anksto žinomai visiškai neatitinkančią Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte įstatymo leidėjo suformuluoto tikslo.
3. Atkreiptinas dėmesys, kad žemesnės galios teisės akto – Taisyklių 30.8 punkte įtvirtinta, kad kai pagal savivaldybės bendrąjį planą ir (ar) jos dalies bendrąjį planą, jeigu šis parengtas, išnuomojamame žemės sklype (teritorijoje) numatoma plėtoti veiklą, neatitinkančią statinio ar įrenginio, kuris yra ilgesniam kaip 3 metų terminui išnuomojamame žemės sklype ir kuriam eksploatuoti šis žemės sklypas suformuotas, tiesioginės paskirties, įrašytos Nekilnojamojo turto kadastre, sudaromoje valstybinės žemės nuomos sutartyje kartu su esamais išnuomojamo žemės sklypo pagrindine žemės naudojimo paskirtimi ir (ar) naudojimo būdu turi būti numatyta galimybė keisti išnuomojamo žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) naudojimo būdą į paskirtį ir (ar) būdą, nurodytus savivaldybės bendrajame plane ir (ar) jos dalies bendrajame plane, jeigu šis parengtas. Kai pagal savivaldybės bendrąjį planą ir (ar) jos dalies bendrąjį planą, jeigu šis parengtas, išnuomotame žemės sklype (teritorijoje) numatyta plėtoti veiklą, neatitinkančią statinio ar įrenginio, kuris yra ilgesniam kaip 3 metų terminui išnuomotame žemės sklype ir kuriam eksploatuoti šis žemės sklypas suformuotas, tiesioginės paskirties, įrašytos Nekilnojamojo turto kadastre, tačiau sudarytoje valstybinės žemės nuomos sutartyje nenumatyta galimybė keisti išnuomoto žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) naudojimo būdo, valstybinės žemės nuomos sutartis pakeičiama šalių susitarimu (nuomininko ar nuomotojo prašymu) – joje numatoma nuomininko ar nuomotojo teisė keisti išnuomoto žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą. <...>
Papildomai pažymime, kad Taisyklių 38.13 punkte numatyta, kad valstybinės žemės nuomos sutartis prieš terminą nutraukiama nuomotojo reikalavimu, jeigu žemės nuomininkas naudoja žemę ne pagal sutartyje numatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą arba keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas, išskyrus atvejus, kai žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas numatytas žemės sklypo nuomos sutartyje. Jeigu nuomos sutartyje numatyta galimybė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, kartu turi būti nustatyta nuomotojo pareiga, vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka parengtu ir patvirtintu teritorijų planavimo ar kitu dokumentu, tikslinti išnuomoto žemės sklypo kadastro duomenis Nekilnojamojo turto kadastre (įrašius sutartyje, kad kadastro duomenys keičiami šalies, inicijavusios paskirties ir (ar) būdo keitimą, lėšomis), taip pat sutarties šalių pareiga pagal pakeistus išnuomoto žemės sklypo kadastro duomenis keisti valstybinės žemės nuomos sutartį.
Taigi, Žemės įstatymo 9 straipsnio 14 dalyje įtvirtinta išimtis Vyriausybei sudarė galimybę jos kompetencijai priklausančiu teisiniu reguliavimu plečiamai interpretuoti Žemės įstatymo nuostatas, susijusias su valstybinės žemės nuoma be aukciono: Taisyklėse nustatyta galimybė keisti nuomojamos valstybinės žemės naudojimo paskirtį ir būdą faktiškai sudaro teisines prielaidas ateityje žemės sklypą naudoti pagal kitą paskirtį negu ta, kuriai jis buvo išnuomotas lengvatinėmis sąlygomis be aukciono.
Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (toliau – LAT) ne kartą yra pažymėjęs, kad teisės aktuose nenustatyta galimybės be aukciono išsinuomoti valstybinę žemę būsimam pastatui eksploatuoti ar ateityje planuojamai veiklai vykdyti. Tokie veiksmai prieštarautų tiek valstybės interesams, tiek sąžiningos konkurencijos principui, įtvirtintam Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje[8].
Pažymėtina, kad Taisyklių 38.13 punkte įtvirtinama galimybė į visas žemės nuomos be aukciono sutartis įrašyti pastatų, žemės paskirties keitimo galimybę ateityje, kas galimai sudaro sąlygas nesąžiningam valstybinės žemės nuomininkų elgesiui.
Praktikoje fiksuotas ne vienas atvejis, kai verslininkai įsigyja nekilnojamuosius pastatus, kurie stovi ant valstybinės žemės, paprastai – menkos vertės, tuomet kreipiasi į teritorinius Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) padalinius prašydami suformuoti žemės sklypus minėtiems pastatams eksploatuoti. Remdamasi koliziniu teisiniu reguliavimu tokiems pastatams NŽT suformuodavo žemės sklypus, jei dar nebūdavo suformuoti, ir verslininkai be aukciono išsinuomodavo valstybinę žemę tokių pastatų eksploatavimui. Vėliau nusprendę vietoje neeksploatuojamo pastato pastatyti gyvenamuosius namus, kreipdavosi į miesto savivaldybę prašydami parengti patvirtinti tos vietovės ar teritorijos detalųjį planą. Nuo 2000–2005 metų bendruosiuose planuose pakeitus tokios žemės naudojimo būdą ir paskirtį įrašant keletą naudojimo būdų, tarp jų – ir gyvenamųjų namų, komercinių pastatų statybą, automatiškai rengiant detaliuosius planus į juos buvo įtraukiamas žemės naudojimo būdas, kurio pagrindu buvo leidžiama statyti gyvenamuosius namus, komercinės paskirties pastatus. Tada valstybinės žemės išskirtinėmis sąlygomis nuomininkas kreipdavosi į NŽT ir detaliojo plano pagrindu buvo pakeičiama valstybinės žemės naudojimo paskirtis leidžiant statyti gyvenamuosius namus, komercinės paskirties pastatus (pavyzdžiui, buvusio Vilniaus „Žalgirio“ stadiono atvejis).
Tačiau byloje Nr. e3K-3-76-684/2018[9] LAT konstatavo, kad išnuomoti valstybinę žemę ne aukciono būdu galima tik ant šių sklypų esančių pastatų savininkams, turint vienintelį tikslą, kad esantys pastatai galėtų būti naudojami pagal jų tiesioginę paskirtį. Teisės aktuose nenustatyta galimybės be aukciono išsinuomoti valstybinę žemę būsimam pastatui eksploatuoti ar ateityje planuojamai veiklai vykdyti.
LAT nuomone, menkaverčių pastatų įsigijimas ir valstybinės žemės išnuomavimas išskirtinėmis sąlygomis be aukciono akivaizdžiai siekiant valstybiniame sklype ateityje vykdyti su jų tiesiogine paskirtimi nesusijusią veiklą (komercinių, gyvenamųjų pastatų statybą ir pan.) prieštarauja viešajam interesui ir valstybinės žemės nuomos socialinei paskirčiai, nes privatiems fiziniams ar juridiniams asmenims sudaromos sąlygos neteisėtai nuomotis valstybinę žemę lengvatinėmis sąlygomis komercinei veiklai plėtoti ir išvengti realios (aukciono būdu nustatytos) kainos mokėjimo už žemę, tokiu būdu nepagrįstai praturtėti visuomenės sąskaita.
Aukščiau minėtoje byloje LAT konstatavo, kad valstybinės žemės sklypo paskirtis – naudoti ją pagal nustatytą tikslinę jos paskirtį ir teikti visuomeninę naudą. Formuojamoje teismų praktikoje laikomasi nuoseklios pozicijos, kad ne kiekvienas ant valstybinės žemės sklypo esančio pastato savininkas turi teisę be aukciono išsinuomoti valstybinės žemės sklypą, o tik tas, kurio statinys turi apibrėžtą naudojimo paskirtį arba ūkinės veiklos pobūdį, o jam eksploatuoti būtina išsinuomoti valstybinės žemės sklypą. Lemiamą reikšmę turi ne sklype esančių statinių teisinio registravimo duomenys, bet faktinės situacijos vertinimas, todėl kiekvienu atveju svarbu įvertinti ir tai, ar žemės sklype vykdoma veikla susijusi su esančio statinio naudojimu, ar numatoma toliau plėtoti šią veiklą[10].
Kitoje byloje Nr. 3K-3-133-219/2018[11] LAT konstatavo, kad jei nuomininkas statinį ir valstybinę žemę naudoja ne pagal nustatytą paskirtį arba nepateisinamai ilgai valstybinės žemės sklypo faktiškai nenaudoja; nebaigto statinio valdytojas nepateisinamai ilgai negauna statybos leidimo ir nepradeda statybos darbų; statinys (nebaigtas statinys) sunyksta ir negali būti naudojamas pagal paskirtį; per statybos leidimo galiojimo terminą be pateisinamų priežasčių nepradeda statybos darbų, jų neužbaigia, teisė į valstybinės žemės nuomą lengvatinėmis sąlygomis išnyksta ir valstybės įgaliotai institucijai kyla pareiga svarstyti dėl nuomos sutarties nutraukimo[12].
Minėtoje nutartyje nurodyta, kad Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte įtvirtintos teisės normos, nustatančios statinių savininko teisę nuomoti statiniams eksploatuoti reikalingą valstybinės žemės sklypą lengvatine – ne aukciono – tvarka, šio asmens naudai suvaržo žemės savininko, t. y. valstybės, teisę disponuoti žeme kitais, efektyvesniais būdais, teikiančiais valstybei didžiausią naudą. Dėl to ši teisė suteikiama tik esant įstatyme nustatytoms sąlygoms. Atitinkamai šių sąlygų nelikus, teisinis pagrindas valstybinę žemę nuomoti lengvatine tvarka išnyksta. Šią nuostatą patvirtina nuosekliai formuojama teismų praktika tiek civilinėse, tiek administracinėse bylose[13].
4. Žemės ūkio ministerija aukščiau minėtame 2018 m. vasario 2 d. rašte išdėstė nuomonę, kad Žemės įstatymo ir Vyriausybės nutarimu patvirtintų Taisyklių koliziją bei aukščiau aprašytų situacijų susidarymo problemas galėtų išspręsti Žemės įstatymo Nr. I-446 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIIP-4688(5)[14] (toliau – Projektas).
Šiuo Projektu, kuriam Vyriausybė iš esmės pritarė, siūloma papildyti Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktą, kad išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose draudžiama statyti naujus statinius (išskyrus esamų statinių priklausinius, inžinerinius tinklus ar susisiekimo komunikacijas) ar įrenginius ir rekonstruoti esamus statinius ar įrenginius, daugiau nei 5 procentais didinant jų užimamą žemės plotą ar keičiant jų naudojimo paskirtį, išskyrus atvejį, kai statoma ar rekonstrukcija atliekama neprivatizuojamoje žemėje. Šiuo atveju nuomininkas statyti naują statinį arba rekonstruoti esamą (išskyrus atvejus, kai statomi esamų statinių priklausiniai, tiesiami inžineriniai tinklai ar susisiekimo komunikacijos arba kai, rekonstravus statinį, jo užimamas valstybinės žemės plotas padidėja ne daugiau nei 5 procentais) gali tik sumokėjęs į valstybės biudžetą žemės nuomos mokesčio priedą, lygų 20 procentų išnuomoto žemės sklypo, kuriame numatoma statyti naują arba rekonstruoti esamą statinį, žemės mokestinės vertės, nustatytos Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatyme. Žemės nuomos mokesčio priedas į valstybės biudžetą mokamas vieną kartą už žemės sklypą ir turi būti sumokėtas iki statybų pradžios arba lygiomis dalimis ne vėliau kaip per 3 metus nuo statybų pradžios, pirmąją įmoką sumokant iki statybų pradžios.“
Projektu taip pat siūloma papildyti galiojančio 9 straipsnio 14 dalį, kad <...> galimybė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą valstybinės žemės nuomos sutartyje arba jos pakeitime negali būti numatyta, kai valstybinė žemė išnuomojama pagal šio straipsnio 6 dalies 1 punktą, išskyrus atvejus, kai pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentus išnuomotame žemės sklype numatyta galimybė plėtoti jame esančio statinio ar įrenginio paskirties neatitinkančią veiklą, ir žemės sklypas yra neprivatizuojamoje žemėje. Sprendimas nutraukti valstybinės žemės nuomos sutartį (arba jos nesudaryti) priimamas, jeigu per nustatytą 2 metų laikotarpį nuomininkas nepašalina nustatytų žemės nuomos sutarties ar šio įstatymo pažeidimų.“
Aiškinamasis raštas, kuriame būtų paaiškinti siūlomo teisinio reguliavimo tikslai ir uždaviniai, nėra pateikiamas. Tačiau akivaizdu, kad Projektu siūloma tik numatyti tam tikrą papildomą mokestį, tačiau problemos nebandoma spręsti principingai iš viešojo intereso pozicijos. Siūlomomis Projekto nuostatomis iš esmės į aukštesnės galios teisės aktą – Žemės įstatymą – perkeliama dalis ankstesnėse šios antikorupcinio vertinimo išvados dalyse kritikuotų Taisyklių nuostatų ir sudaroma galimybė toliau taikyti ydingą praktiką, kai be aukciono išnuomotoje valstybinėje žemėje gali būti griaunami įsigyti menkaverčiai statiniai, įrenginiai, kuriems eksploatuoti valstybinė žemė buvo išnuomota, ir vietoj jų statomi komercinės ar gyvenamosios paskirties pastatai.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siekdami teisinio reguliavimo aiškumo, išsamumo, nuoseklumo, racionalumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, siūlome:
1. tikslinti Lietuvos
Respublikos žemės įstatymo 9 straipsnio 14 dalį, išbraukiant galiojančiame
teisiniame reguliavime numatytą išimtį, prieštaraujančią Lietuvos Respublikos
žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte įstatymo leidėjo suformuluotam
tikslui, išdėstant ją taip: 14. Valstybinės žemės nuomos sutartis turi būti
nutraukiama prieš terminą nuomotojo reikalavimu, jeigu žemės nuomininkas
naudoja žemę ne pagal sutartyje numatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir
(ar) būdą arba yra keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas,
išskyrus atvejus, kai Vyriausybės nustatytais atvejais ir tvarka valstybinės
žemės nuomos sutartyje arba jos pakeitime numatyta galimybė keisti pagrindinę
žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą.
2. tikslinti Taisyklių nuostatas, suderinant jas su Žemės įstatymo nuostatomis, ir numatant, kad galimybė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą valstybinės žemės nuomos sutartyje arba jos pakeitime negali būti numatyta, kai valstybinė žemė išnuomojama pagal Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktą.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti STT, kaip atsižvelgta ar numatoma atsižvelgti į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktus pasiūlymus (pateikti motyvuotą informaciją dėl kiekvienos pastabos ir pasiūlymo pagal lentelę[15]).
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Julija Antanaitė, tel. (8 706) 62 755, el. p. [email protected]