LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komitetui El. p. [email protected] |
|
|
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL ŽEMĖS ĮSTATYMO NR. I-446 9(1) STRAIPSNIO PAPILDYMO ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIVP-2020
2022 m. lapkričio d. Nr. 4-01-
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalimi (Lietuvos Respublikos Seimo komiteto prašymas[1] atlikti antikorupcinį vertinimą), atliko Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 (toliau – Žemės įstatymas) 91 straipsnio papildymo įstatymo projekto Nr. XIVP-2020[2] (toliau – Projektas) antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, teikiame žemiau išdėstytas pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
Projektu siūloma papildyti Žemės įstatymo 91 straipsnį 8 dalimi numatant, kad ne ūkinę komercinę veiklą vykdantiems subjektams statant ir (ar) rekonstruojant statinius ar įrenginius išnuomotame valstybinės žemės sklype nebūtų taikomos Žemės įstatymo 91 straipsnio nuostatos, be kita ko, numatančios atlyginimą už teisę statyti be aukciono išnuomotoje valstybinėje žemėje.
Specialiųjų tyrimų tarnyba yra atlikusi ne vieną antikorupcinį vertinimą, susijusį su valstybinės žemės nuoma be aukciono, tokių sklypų naudojimo kontrole, statybomis lengvatine tvarka išsinuomotuose valstybinės žemės sklypuose[3]. Iki 2021 m. priimtų Žemės įstatymo pakeitimų valstybinės žemės sklypai be aukciono lengvatinėmis sąlygomis, mokant Vyriausybės nustatytą mažesnį nei rinkos kaina žemės nuomos mokestį, galėjo būti išnuomojami tik tiems asmenims, kurių nuosavybės ar nuomos teise priklausančiais statiniais ar įrenginiais tas žemės sklypas užstatytas šiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Tačiau praktikoje dažnai pasitaikydavo atvejų, kai dėl valstybinės žemės sklypo komercinio patrauklumo buvo įsigyjami apleisti, sunykę, nenaudojami statiniai ar jų dalys, garažai, sandėliukai ir pan., neturint tikslo šių statinių eksploatuoti pagal jų tiesioginę paskirtį, o ketinant lengvatine tvarka be aukciono jų eksploatavimui išsinuomotame valstybinės žemės sklype vystyti naujus nekilnojamojo turto projektus. Pažymėtina, jog situacija, kai valstybinė žemė yra naudojama, joje vystomi projektai savaime nėra neigiama, tačiau iki 2021 m. galiojusi valstybinės žemės nuomos praktika sukūrė nevienodas konkurencijos sąlygas, galimybę išskirtinėmis sąlygomis vykdyti nekilnojamojo turto plėtros projektus, kai valstybė (visuomenė) tuo pat metu negaudavo adekvačių pajamų bei maksimalios naudos iš jai priklausančio turto – žemės sklypų naudojimo, ypač patraukliose didmiesčių vietose su valstybės (savivaldybės) lėšomis išvystyta infrastruktūra.
2021 m. Žemės įstatymo pakeitimais buvo įtvirtinta galimybė keisti lengvatinėmis sąlygomis išsinuomotų valstybinės žemės sklypų naudojimo paskirtį, statyti ar rekonstruoti juose esančius statinius ar įrenginius sumokėjus Žemės įstatymo 91 straipsnyje nustatytą mokestį (atlyginimą). Tokiu būdu buvo siekiama labiau užtikrinti valstybės intereso ir racionalaus bei efektyvaus turto valdymo principų įgyvendinimą, sudarant kiek įmanoma vienodas sąlygas subjektams, statantiems ar rekonstruojantiems statinius aukciono būdu ir lengvatine tvarka be aukciono išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, išanalizavę Projekto nuostatas, manome, kad Projekto siūlymas netaikyti Žemės įstatymo 91 straipsnio nuostatų ne ūkinę komercinę veiklą vykdantiems subjektams statant ir (ar) rekonstruojant statinius ar įrenginius išnuomotame valstybinės žemės sklype galimai išplečia aiškinamajame rašte paminėtus siūlomų pakeitimų tikslus ir sudarytų sąlygas nepagrįstai išvengti privalomo atlyginimo už tokią teisę pernelyg plačiam subjektų ratui.
Aukščiau minėtos prielaidos grindžiamos šiais argumentais:
1.1. Projektu siūloma įtvirtinti reikšmingas išimtis ir lengvatas neapibrėžtam subjektų ratui
Nei Projekto, nei aktualios redakcijos Žemės įstatymo nuostatos nereglamentuoja, kurie subjektai, siekiantys statyti naujus ar rekonstruoti esamus statinius ar įrenginius lengvatine tvarka be aukciono (Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktas) išsinuomotame valstybinės žemės sklype, laikytini vykdančiais ar nevykdančiais ūkinės komercinės veiklos.
Teisės doktrinoje ūkinė komercinė veikla apibrėžiama kaip nuolatinė, savarankiška, t. y. savo rizika plėtojama, asmens veikla, siekiant pelno, susijusi su daiktų pirkimu-pardavimu ar paslaugų teikimu kitiems asmenims už atlyginimą. Aiškinant paminėtą ūkinės komercinės veiklos sąvoką lingvistiškai, išskirtini tokie pagrindiniai ūkinei komercinei veiklai būdingi požymiai: pirma, tęstinumas, nuolatinis veikos pobūdis; antra, savarankiškumas, t. y. veikimas savo rizika ir savo vardu; trečia, atlygintinumas, t. y. veikla siekiama pelno, tam tikros ekonominės naudos.
Atsižvelgiant į tai, kas paminėta aukščiau, Projekto nuostatų kontekste nėra pakankamai aišku, ar, pavyzdžiui, vieno statinio rekonstravimas ar statyba, nepriklausomai nuo jų užsakovo, susidedantys iš kelių etapų ir neapibrėžtos trukmės laike, susiję su paslaugų bei prekių užsakymu, įsigijimu, atlygintinumu, bei naudos siekimu – pagerinti statinio būklę rekonstruojant ir suteikiant jam naują kokybę bei padidinant vertę, arba sukuriant naują statinį ir įgyjant teises į jį, būtų priskirtini ūkinei komercinei veiklai, ar ne.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, aukščiausios galios teisės akte – įstatyme – aiškiai ir nedviprasmiškai nedetalizuojant privalomų ne ūkinės komercinės veiklos sąvokos turinio (arba nuorodos į įstatymą, kuriame jis apibrėžtas) bei jį atitinkantiems subjektams taikytinų kitų privalomų reikalavimų, praktikoje ne tik sukeltų problemų dėl šių nuostatų traktavimo bei taikymo, bei ir suteiktų teisę nemokėti Žemės įstatymo 91 nustatyto atlyginimo už papildomas naudojimosi valstybine žeme galimybes pernelyg plačiam subjektų ratui.
1.1.1. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad Projekto nuostatos nenumato sprendimo dėl atleidimo ar neatleidimo nuo Žemės įstatymo 91 straipsnyje numatyto atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje procedūros, šį sprendimą priimsiančio subjekto (-ų), jo (jų) teigiamam ar neigiamam sprendimui įtakos turinčių motyvų, faktų, aplinkybių, pan., o tokia situacija, kiekvieną atvejį atsakingam subjektui (-ams) nagrinėjant individualiai be nustatytų objektyvių kriterijų, taip pat keltų abejonių dėl sprendimo pagrįstumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai.
Projekto aiškinamajame rašte[4] taip pat nenurodyta, kuriuos teisės aktus reikės pakeisti, detalizuojant aukščiau minėtus teisinius aspektus.
Atsižvelgdami į tai, kad teisinio reguliavimo neapibrėžtumas, neišsamumas, nevienareikšmiškumas ir skirtingo taikymo galimybė yra vertintini kaip korupcijos rizikos veiksniai, taip pat į tai, kad subjektų teises ir pareigas reikšmingai keičiančios nuostatos, laikantis teisės aktų hierarchijos, turėtų būti įtvirtintos aukščiausios galios teisės akte (analizuojamu atveju – Žemės įstatyme), siūlome svarstyti galimybę tikslinti Projekto nuostatas pašalinant minėtus teisnius neaiškumus.
1.2. Projektu siūlomas teisinis reglamentavimas neužtikrintų, kad nemokant atlyginimo už teisę statyti ant be aukciono išsinuomotos valstybinės žemės, naujas statinys ar jo dalis vėliau nebūtų parduoti
Projekto nuostatos nenumato jokių papildomų sąlygų ar apribojimų lengvatine tvarka, nemokant papildomo atlyginimo už naudojimąsi ribotu valstybės turtu, tam tikrą statinį ar įrenginį pastačiusiems ar rekonstravusiems subjektams vėliau jį visą ar jo dalį (dalis) išnuomoti ar parduoti, gaunant pajamų, tai yra sudaryti sandorį, turintį komercinės (pelno siekimo) veiklos požymių[5], tokiu atveju (naujo ar rekonstruoto statinio, įrenginio ar jų dalies perleidimo), pavyzdžiui, neįpareigojant sumokėti mokesčio, nuo kurio tie subjektai būtų buvę atleisti.
Siekiant teisinio reguliavimo aiškumo, skaidrumo ir Projektu reguliuojamų teisinių santykių dalyvių lygiateisiškumo, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, aukščiau minėti aspektai turėtų būti detalizuoti Projekte.
1.3. Projektu nepagrįstai išplečiamos kai kurių subjektų teisės statyti valstybinėje žemėje, išvengiant ne tik papildomo atlyginimo už šią teisę mokėjimo, bet ir galimai apeinant kitus Žemės įstatyme nustatytus apribojimus
Projektu siūloma įtvirtinti, kad ne ūkinę komercinę veiklą vykdantiems subjektams statant ir (ar) rekonstruojant statinius ar įrenginius išnuomotame valstybinės žemės sklype šis straipsnis netaikomas, t. y. būtų netaikomos visos Žemės įstatymo 91 straipsnio nuostatos.
Loginė-lingvistinė analizuojamos Projekto nuostatos konstrukcija suponuoja, kad teisės aktuose neapibrėžtą ne ūkinę komercinę veiklą vykdantiems subjektams ne tik nebūtų taikomi papildomi mokesčiai už teisę statyti naujus ar rekonstruoti esamus statinius ar įrenginius valstybinėje žemėje (Žemės įstatymo 91 straipsnio 3–6 dalys), bet ir galimai nereikėtų įrašyti galimybės statyti naujus ir (ar) rekonstruoti esamus statinius ar įrenginius sudarant valstybinės žemės nuomos sutartį arba susitarimą dėl valstybinės žemės nuomos sutarties pakeitimo, jiems negaliotų kitos būtinos sąlygos – dėl valstybinės žemės sklypo išnuomavimo ilgesniam negu 3 metų laikotarpiui ir kad tokia statyba ir (ar) rekonstravimas galimi pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir atitinka nuomos sutartyje nurodytą valstybinės žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą (Žemės įstatymo 91 straipsnio 1 dalis). Taip pat tokiems subjektams galimai nebūtų taikomos Žemės įstatymo 91 straipsnio 2 dalies nuostatos, pagal kurias valstybinės žemės sklype ar jo dalyje, išnuomotame esamiems statiniams ar įrenginiams eksploatuoti, naujų statinių ar įrenginių statyba ir (ar) esamų rekonstravimas gali būti vykdomas tik tuo atveju, jeigu nauji statiniai ar įrenginiai statomi ir (ar) esami rekonstruojami neviršijant valstybinės žemės sklypo ar jo dalies dydžio, teisės aktų nustatyta tvarka nustatyto esamiems statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal jų paskirtį.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, manytina, kad priėmus Projektą būtų pažeisti racionalaus, efektyvaus ir valstybės bei visuomenės interesus atitinkančio valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo principai. Tokia situacija yra ydinga antikorupciniu požiūriu, todėl Projekto nuostatos – tobulintinos, siekiant užtikrinti viešojo intereso įgyvendinimą.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Projekte ir Žemės įstatyme įtvirtinta įrenginio sąvoka gali būti skirtingai interpretuojama
Nei Projekte, nei aktualios redakcijos Žemės įstatyme ar jo įgyvendinamuosiuose teisės aktuose nėra atskleidžiama įrenginio sąvoka ir nėra papildomai detalizuojami su valstybinės žemės nuoma po įrenginiais, naujų įrenginių statyba ar jų rekonstravimu bei papildomo atlyginimo už tai, įrenginių išpirkimu susiję aktualūs aspektai, kurie yra svarbūs tiek Projekto, tiek galiojančios redakcijos Žemės įstatymo 91 straipsnio nuostatų kontekste.
Ankstesnėje antikorupcinio vertinimo išvadoje[6] esame atkreipę dėmesį, kad Žemės įstatyme įrenginio sąvoka nedetalizuojama, o Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnio 19 dalyje numatyta, kad įrenginiai – mašinos, prietaisai, įtaisai energijai, medžiagoms gaminti ir informacijai priimti, perduoti ar keisti. Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto registro įstatymas 9 straipsnio 1 dalyje išvardinti nekilnojamojo turto registre registruojami nekilnojamieji daiktai, kurie turi būti suformuoti kaip atskiri nekilnojamojo turto objektai ir jiems yra suteiktas unikalus numeris: 1) žemės sklypai; 2) statiniai; 3) butai daugiabučiuose namuose; 4) patalpos. Atsižvelgiant į tai, įrenginiai nėra nekilnojamieji daiktai, todėl nėra registruojami Nekilnojamojo turto registre – taip pat neregistruojama jų paskirtis.
Todėl, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, tiek Projekto nuostatų, tiek galiojančios redakcijos Žemės įstatymo 91 nuostatų taikymas praktikoje gali kelti abejonių dėl pagrįstumo ir skaidrumo (pavyzdžiui, kai vienas objektas traktuojamas kaip savarankiškas įrenginys, kurio rekonstrukcija ar statyba valstybinėje žemėje turėtų būti papildomai apmokestinama, kitais galbūt analogiškais atvejais – ne).
Apibendrinant tai, kas išdėstyta, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, Projektu nebūtų pasiekti jo aiškinamajame rašte išdėstyti tikslai.
Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti Projekto nuostatų tikslinimo galimybę, aiškinamajame rašte išdėstytus atvejus kaip išimtis apibrėžiant tiksliai ir nedviprasmiškai, kaip, pavyzdžiui, padaryta Žemės įstatymo 91 straipsnio 7 dalyje įtvirtinant šio straipsnio taikymo išimtis.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neteikiame.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, Projekto nuostatos gali būti taikomos nevienareikšmiškai, kas didina ir korupcijos pasireiškimo riziką, bei neužtikrina, kad bus pasiekti Projektu siekiami tikslai. Todėl siūlome svarstyti Projekto nuostatų tobulinimo galimybę.
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Julija Antanaitė, tel. 8 706 62 755, el. p. [email protected]