LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ENERGETIKOS ĮSTATYMO NR. IX-884 4, 8, 15, 16, 19, 191, 22, 241, 25, 26, 31, 32, 34, 341, 36 IR 37 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO IR 9 STRAIPSNIO PRIPAŽINIMO NETEKUSIU GALIOS
ĮSTATYMO PROJEKTO
2018-11-20 Nr. XIIIP-2918
Vilnius
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 2 straipsnyje dėstomo keičiamo įstatymo 8 straipsnio 6 dalyje siūloma nustatyti, kad Valstybinės energetikos reguliavimo tarybos (toliau – Taryba) pirmininko pareiginės algos dydis yra lygus 4 (keturiems) šalies ūkio darbuotojų vidutinių mėnesinių bruto darbo užmokesčių, kuriuos apskaičiuoja ir skelbia Lietuvos statistikos departamentas, dydžiams. Tarybos narių pareiginės algos dydis yra lygus 90 procentų Tarybos pirmininko pareiginės algos dydžio. Taigi, projektu siūloma nustatyti pareiginės algos nustatymo valstybės pareigūnams bendrosios taisyklės išimtį – Tarybos pirmininko ir narių pareiginės algos dydį sieti ne su bazinės algos dydžiu ir atitinkamu pareiginės algos koeficientu, nustatytu Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatyme, bet su šalies ūkio darbuotojų vidutiniu mėnesiniu bruto darbo užmokesčiu, dauginant šį dydį iš keturių. Projekto nuostata diskutuotina. Pastebėtina, kad rinkos reguliavimo ir priežiūros funkcijas atlieka ir kitos valstybės institucijos (Konkurencijos taryba, Ryšių reguliavimo tarnyba), todėl atskirų tarnybų išskyrimas, įstatyme įtvirtinant kitokį valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo modelį, nedera su vieninga valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo sistema, taip pat su asmenų lygybės įstatymui principu, kai panašias funkcijas vykdančių valstybės pareigūnų pareiginės algos dydžiai žymiai skiriasi. Be to, išimčių nustatymas atskiruose įstatymuose iškreipia vieningą valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo sistemą, kuri, be to, yra glaudžiai susijusi ir su valstybės tarnautojų ir teisėjų darbo apmokėjimo sistema, nepagrįstai didina aukštos kvalifikacijos ir svarbias valstybei funkcijas vykdančių valstybės pareigūnų atlyginimų dydžio skirtumus. Taip pat svarstytina, ar išskirtinių Tarybos narių darbo apmokėjimo taisyklių nustatymas prisideda prie Tarybos narių nepriklausomumo nuo valstybės valdžios institucijų užtikrinimo. Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, kuris 2010 m. balandžio 20 d. sprendime pažymėjo, kad „konstitucinis valstybės tarnybos institutas implikuoja tam tikrą hierarchinę valstybės tarnautojų sistemą ir diferencijuotus tarnautojams mokamų atlyginimų dydžius. Valstybės tarnautojų atlyginimo dydžių skirtumų proporcijos priklauso nuo daugelio objektyvių valstybės tarnybos ypatumų, kaip antai: valstybės institucijai priskirtų atitinkamų funkcijų pobūdžio, valstybės tarnautojui pavestų funkcijų sudėtingumo ir apimties, tenkančios atsakomybės už tų funkcijų vykdymą, užimamų pareigybių ypatumų, valstybės tarnautojo profesinio lygio, kvalifikacijos ir pan.”
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlytume arba projekto nuostatos atsisakyti, arba peržiūrėti visas valstybės pareigūnų, ypač visų panašios kvalifikacijos ir panašias funkcijas vykdančių valstybės pareigūnų, teisėjų ir valstybės tarnautojų darbo apmokėjimo taisykles ir jas suvienodinti, atsižvelgiant į atitinkamoms pareigoms būtiną kvalifikaciją, atliekamų funkcijų svarbą ir valstybės resursus.
Kartu atkreiptinas dėmesys, kad Branduolinės energijos įstatymo 23 straipsnio 4 dalyje nustatyti Valstybinės atominės energetikos saugos inspekcijos viršininko ir jo pavaduotojų atlyginimai (pagal projekto aiškinamąjį raštą, projektas parengtas, atsižvelgiant į Branduolinės energijos įstatyme nustatytą valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo išimtį), 2019 m. turi būti dauginami iš koeficiento 1,289.
2. Projekto 2 straipsnyje dėstomo keičiamo įstatymo 8 straipsnio 11 dalyje siūloma įtvirtinti Tarybos narių profesinės civilinės atsakomybės draudimo institutą. Neaiški šio instituto paskirtis. Projekto aiškinamajame rašte teigiama, kad šiuo institutu siekiama užtikrinti Tarybos nepriklausomumą, nors 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2009/72/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 2003/54/EB, 35 straipsnio nuostatos, nustatančios reguliavimo institucijos nepriklausomumo kriterijus, tokio reikalavimo nenustato. Neaiškus ir siūlomo įvesti instituto santykis su kitų įstatymų nuostatomis. Neaišku, ar Tarybos narių civilinės atsakomybės draudimo institutas turi pakeisti valstybės atsakomybės už jos institucijų ir pareigūnų veiksmus institutą, ar jį papildyti.
Pažymėtina, kad pagal Civilinio kodekso 6.271 straipsnio 1 dalį, žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų (šis terminas suprantamas plačiai, apima bet kokį valstybės institucijos darbuotojų veiksmą), privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Taigi Civiliniame kodekse yra įtvirtinta griežta valstybės atsakomybė už jos pareigūnų veiksmus, t.y. atsakomybė be kaltės. Tuo tarpu valstybės pareigūnams, įskaitant Tarybos narius, civilinė atsakomybė atsiranda tik tada, kai žala kyla dėl jų kaltės. Valstybės atsakomybė už jos pareigūnų neteisėtus veiksmus kyla iš Konstitucijos. Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 30 d. nutarime konstatavo: „Sprendžiant valstybės teisinės atsakomybės už jos institucijų, įstaigų pareigūnų veiksmais padarytą žalą klausimą pažymėtinos Konstitucijos 5 straipsnio nuostatos, kad valdžios galias riboja Konstitucija, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms. Remiantis minėtomis Konstitucijos nuostatomis, konstituciniu žmogaus teisių ir laisvių apsaugos principu, kitais teisinės valstybės principais darytina išvada, kad įgyvendinant Konstitucijos 30 straipsnio 2 dalį įstatymas turi nustatyti valstybės pareigą atlyginti jos institucijų, pareigūnų neteisėtais veiksmais padarytą materialinę ir moralinę žalą. Tik taip interpretuojant Konstitucijos 30 straipsnio 2 dalį gali būti užtikrintas pažeistų konstitucinių asmens teisių ir laisvių veiksmingas gynimas.” Atsižvelgiant į tai, manytina, kad siūlomas Tarybos narių profesinės civilinės atsakomybės draudimo institutas negali pakeisti valstybės atsakomybės už jos institucijų ir pareigūnų neteisėtus veiksmus instituto. Kitu atveju galimai būtų pažeidžiamas konstitucinis teisinės valstybės principas, Konstitucijos 30 straipsnio 2 dalies nuostatos.
Pažymėtina ir tai, kad pagal galiojančius įstatymus valstybė, atlyginusi pareigūno neteisėtais veiksmais padarytą žalą, turi atgręžtinio reikalavimo teisę į šį pareigūną tokio dydžio, kiek sumokėjo žalos atlyginimo, jeigu įstatymai nenustato kitokio dydžio. Atkreiptinas dėmesys, kad pagal Valstybės tarnybos įstatymą, Tarybos pareigūnams būtų taikomos Valstybės tarnybos įstatymo nuostatos, reguliuojančios valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę. Taigi Tarybos narių atsakomybė būtų ribojama 9 vidutinių darbo užmokesčių dydžiu, išskyrus atvejus, kai ji padaryta tyčia, t.y. tyčia padaryta žala turi būti atlyginta visiškai. Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, jog projektu siūloma nustatyti, kad Tarybos narių profesinės civilinės atsakomybės draudimo sutarties draudėjas yra Taryba. Taigi siūloma nustatyti, jog draudimo įmokos būtų padengiamos iš valstybės biudžeto asignavimų. Tokiu būdu, pritarus projektui, Tarybos nariai turėtų privilegiją kitų valstybės pareigūnų atžvilgiu, nes jų profesinė civilinė atsakomybė būtų draudžiama valstybės biudžeto lėšomis, o jų neteisėtais veiksmais padarytą žalą atlygintų draudimo įmonė. Manytume, kad toks reguliavimas galimai pažeistų asmenų lygiateisiškumo ir teisinės valstybės principus ir neatitiktų Konstitucinio Teismo jurisprudencijos, pagal kurią konstitucinis visų asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeistas, jeigu tam tikra grupė asmenų, kuriems yra skiriama teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, būtų kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokio dydžio skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 29 d. nutarimai).
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlytume analizuojamos projekto nuostatos atsisakyti.
Jeigu šiai pastabai nebūtų pritarta, atkreiptinas dėmesys į tai, kad, vadovaujantis projekto 2 straipsnyje dėstomo keičiamo įstatymo 8 straipsnio 10 dalies nuostatomis, Tarybos nutarimai būtų priimami vardiniu balsavimu, tačiau iš keičiamo įstatymo 8 straipsnio 11 dalyje siūlomo teisinio reguliavimo nėra aišku, ar fiziniai bei juridiniai asmenys, nepatenkinti Tarybos nutarimu (ir ypač tam tikro nario vardiniu balsavimu) ir siekdami jį ginčyti, atsakomybėn galėtų traukti tik konkretų Tarybos narį, ar kartu turėtų būti traukiama ir valstybė, ar atsakomybėn būtų traukiama valstybė, o ši turėtų regreso teisę į Tarybos narius, atsižvelgiant į tai, kaip jie balsavo. Pastebėtina ir tai, kad tuo atveju, jeigu asmenys galėtų ginčyti teisme konkretaus Tarybos nario veiksmus (pagal vardinio balsavimo rezultatus), siūlomu teisiniu reguliavimu nėra nustatytas bylinėjimosi tarp Tarybos nario ir jo balsavimu nepatenkintų fizinių ar juridinių asmenų išlaidų atlyginimo klausimas. Atsižvelgiant į tai, kad tokių bylų skaičius bei ieškinių sumos gali būti ir labai dideli, o keičiamo įstatymo 8 straipsnio 11 dalyje įtvirtinama Tarybos narių profesinės civilinės atsakomybės draudimo suma yra tik 29000 eurų vienam nariui kiekvienam draudžiamajam įvykiui (likusią dalį turėtų atlyginti pats Tarybos narys), galėtų susidaryti situacija, kad Tarybos darbas būtų trikdomas ar paralyžiuotas dėl neriboto ieškinių kiekio.
3. Vadovaujantis 2013 m. gruodžio 23 d. Lietuvos Respublikos teisingumo ministro įsakymu Nr. 1R-298 patvirtintų Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų 82 punktu, pripažinus netekusiu galios teisės akto straipsnį, jo dalį (jei ji turi eilės numerį) ar punktą, po jų einančių straipsnių, jų dalių ar punktų pernumeruoti nereikia. Atsižvelgiant į tai, koreguotina projekto 1 straipsnio 3 dalis.
4. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 8 straipsnio 4 dalyje nurodoma, kad Tarybos pirmininku ar Tarybos nariu negali būti skiriamas asmuo, kuris mažiau nei vienerius metus iki paskyrimo ėjo pareigas įmonių, kurių veikla reguliuojama, organuose. Atkreiptinas dėmesys, kad sąvoka „reguliuojama veikla“ turėtų būti tikslinama, nes iš siūlomo teisinio reguliavimo nėra aišku, ar „reguliuojama veikla“ apima tik įmones, veikiančias energetikos srityje, ar veikiančias bet kurioje reguliuojamoje (pavyzdžiui licencijuojamoje) ūkio srityje.
5. Iš projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 8 straipsnio 7 dalies 7 punkto nuostatų nėra aišku, koks subjektas ir kokiu teisės aktu galėtų nustatyti, kad Tarybos pirmininkas ar narys dėl savo neįgalumo ar netekto darbingumo negalėtų eiti Tarybos pirmininko ar Tarybos nario pareigų. Nuostata tikslintina.
6. Iš projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 8 straipsnio 9 dalies 3 punktu siūlomo teisinio reguliavimo nėra aiškus sąvokos „savo pareigoms adekvatūs žmogiškieji ir finansiniai ištekliai“ turinys. Siūlytina nuostatą tikslinti loginiu ir redakciniu aspektu.
7. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 8 straipsnio 15 dalyje siūloma nustatyti, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas priima nutartį prašymą išduoti leidimą Tarybai atlikti veiksmus patenkinti arba atmesti. Svarstytina, ar teismui neturėtų būti suteikta teisė prašymą tenkinti iš dalies, nes gali susiklostyti situacijos, kai dėl mažareikšmių veiksmų atlikimo negalimumo kartu bus stabdomas ir reikšmingų veiksmų atlikimas.
8. Projekto 2 straipsniu keičiamo įstatymo 8 straipsnio 19 dalies 5 punkte siūloma nustatyti, kad „Tarybos pajamomis taip pat laikomos pajamos, gautos už suinteresuotų asmenų prašymu teikiamas su energetikos veikla, įrenginių naudojimu susijusias atestavimo, ekspertizės ir tyrimų paslaugas; konkrečias tokių paslaugų kainas ir mokėjimo tvarką, pagrįsdama Tarybos sąnaudomis, nustato Taryba.“ Pasiūlymo turinys diskutuotinas. Vertinant Tarybos pajamas, gaunamas už paslaugas, apskritai ginčytinas tokias svarbias valstybinio reguliavimo ir priežiūros funkcijas vykdysiančios valstybės institucijos papildomai teikiamų apmokamų paslaugų pagrįstumas ir suderinamumas su nepriklausomo reguliatoriaus atliekamomis funkcijomis. Tačiau tuo atveju, jei egzistuotų su iš Tarybos kompetencijos ir jos atliekamų funkcijų kylanti, bet tiesiogiai su reguliuojamų sektorių rinkos dalyvių veiklos priežiūra nesusijusi (nes už rinkos priežiūros funkcijas rinkos dalyviai jau mokėtų atskirai nurodomas įmokas) paslauga, kurią dėl šios paslaugos turinio ir pobūdžio gali suteikti tik Taryba, projekte turėtų būti aiškiai nurodoma, jog tokios mokamos paslaugos teikiamos tik tuomet, jei šios paslaugos yra įvardintos reguliuojamų sektorių įstatymuose. Be to, manome, kad tokiu atveju teikiamų paslaugų kainos neturėtų būti pagrįstos abstraktaus ir neįvardinamo pobūdžio Tarybos sąnaudomis, į kurias pagal analizuojamo reguliavimo turinį galėtų patekti ne tik teikiamų paslaugų teikimo, bet ir kitos Tarybos sąnaudos. Teigtina, kad projekte derėtų aiškiai nustatyti, kad Tarybos teikiamų paslaugų kainos nustatomos išimtinai atsižvelgiant į kiekvienos konkrečios paslaugos teikimo sąnaudas, nes pagal bendruosius viešojo administravimo principus, viešojo administravimo institucijų teikiamų paslaugų „atlygintinumas“ turi būti siejamas ne su finansinės naudos (pajamų) gavimu, o išimtinai su teikiant paslaugą institucijos patirtų išlaidų kompensavimu. Manome, kad tik tokio pobūdžio teisinis reguliavimas užtikrintų, kad ūkio subjektai papildomai nemokės už Tarybos vykdomą rinkos priežiūros funkciją ir paslaugų teikimas netaps tiesiog dar vienu bendro pobūdžio Tarybos pajamų šaltiniu.
9. Projekto 6 straipsnyje dėstomoje keičiamo įstatymo 19 straipsnio 2 dalyje siūlytume teikti nuorodą ne į 8 straipsnio 18 dalį, bet į 8 straipsnio 19 dalį.
10. Projekto 11 straipsnyje siūlytume keičiamo įstatymo 26 straipsnį dėstyti nauja redakcija, nes projekto 11 straipsniu keičiamos visos šio straipsnio dalys. Atitinkamai tobulintini ir kiti projekto straipsniai, kuriuose siūloma keisti visas galiojančių straipsnių dalis (14, 15 straipsniai).
11. Atkreiptinas dėmesys, kad 2019 m. sausio 1 d. įsigalioja Energetikos įstatymo Nr. IX-884 2, 6, 9, 21, 22, 28 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 221 straipsniu įstatymas Nr. XIII-1455, todėl atitinkamai turėtų būti tikslintinas projekto 8 straipsnis.