LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
Panevėžio miesto savivaldybės tarybai 2021-04-19 Nr. 4-01-2989
Antikorupcijos komisijai
E. pristatymo informacinė sistema
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL panevėžio miesto verslo tarybos nuostatų
2021 m. balandžio 19 d. Nr. 4-01-2989
|
|
|
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba) savo iniciatyva atliko Panevėžio miesto verslo tarybos nuostatų (toliau – Nuostatai)[1], patvirtintų Panevėžio miesto savivaldybės tarybos (toliau – Savivaldybės taryba) 2015 m. liepos 30 d. sprendimu Nr. 1-200 (toliau - Sprendimas), antikorupcinį vertinimą.
Atlikus Nuostatų antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad Nuostatai nepakankamai reglamentuoja Verslo tarybos veiklos klausimus, neužtikrina jos veiklos skaidrumo ir viešinimo, Verslo tarybos narių objektyvumo ir nešališkumo dalyvaujant priimant sprendimus. Taip pat Nuostatai Verslo tarybai priimant sprendimus sudaro sąlygas atsižvelgti tik į konkrečių verslo subjektų interesus, neužkerta kelio konkrečius verslo subjektus atstovaujančių Verslo tarybos narių neteisėtam lobizmui atvejais, kuomet šie nariai dalyvauja su teisinio reglamentavimo pokyčių iniciatyvomis susijusių Verslo tarybos sprendimų priėmime.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, dėl Nuostatų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos.
1.1. Nuostatų 10 punktas nustato kokių konkrečių asociacijų atstovai gali būti skiriami Verslo tarybos nariais, tačiau neaišku, pagal kokius kriterijus ar kokiais pagrindais buvo atrinktos ir pasirinktos būtent šios konkrečios asociacijos. Nors Nuostatų 11 punktas (numatantis, kad verslo asocijuotų struktūrų atstovai deleguojami rašytiniu siūlymu) sudaro regimybę ir suponuoja nuomonę, kad į Verslo tarybą savo atstovus siūlyti gali ir kitos organizacijos ar asociacijos, iš Nuostatų neaišku kaip šios nuostatos galėtų būti įgyvendinamos. Šiuo atveju reikšminga yra tai, kad pagal Nuostatų 13 punktą Verslo taryba sudaroma Savivaldybės tarybos kadencijos laikotarpiui, todėl svarbu, kad Nuostatai ne tik atskleistų organizacijų ar asociacijų atstovų siūlymo į Verslo tarybą tvarką, bet taip pat nustatytų principus arba kriterijus, pagal kuriuos Savivaldybės tarybai priimant sprendimą dėl Verslo tarybos sudėties tvirtinimo būtų atrenkamos konkrečios asociacijos arba organizacijos, turinčios teisę į Verslo tarybą siūlyti savo atstovus. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šių klausimų išsprendimas tobulinant Nuostatais numatytą teisinį reglamentavimą yra reikšmingas ne tik didinant Verslo tarybos veiklos skaidrumą, bet ir objektyvumą, kadangi, priešingu atveju, neužtikrinus naujų organizacijų ar asociacijų įtraukimo į Verslo tarybos veiklą, Verslo tarybos sprendimus gali lemti ilgalaikiai, išankstiniai Verslo tarybos narių tarpusavio įsipareigojimai, o ne objektyvi ir nešališka jų veikla[2].
1.2. Nuostatai itin abstrakčiai apibrėžia Verslo tarybos paskirtį, uždavinius ir funkcijas, todėl jos veikla ir priimami sprendimai gali būti susiję su itin plačiomis visuomeninių santykių sritimis. Nors atskiromis Nuostatų normomis ir deklaruojamas Verslo tarybos veiklos reikšmingumo visuomenės interesų užtikrinimui aspektas[3], Nuostatai nenustato reikalavimų dėl Verslo tarybos veiklos viešinimo, neužtikrina visuomenės (o taip pat kitų verslo asociacijų, kurios Verslo taryboje neturi savo atstovų) atstovų galimybių dalyvauti Verslo tarybos veikloje stebėtojo teisėmis, teikti pasiūlymus dėl svarstytinų klausimų ar kt. Atkreiptinas dėmesys, kad Panevėžio miesto savivaldybės internetiniame puslapyje yra Verslo tarybai skirta skiltis, tačiau joje skelbiamas tik Sprendimas ir Nuostatai (neaktuali redakcija[4]), tačiau veikla (ar kita aktuali informacija) neviešinama, nors, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, sąlygos tai padaryti yra sudarytos.
Šiuo atveju taip pat atkreiptinas dėmesys, kad Verslo tarybos rekomendacinio pobūdžio sprendimai teikiami savivaldybės ir kitoms institucijoms, rengiančioms ir svarstančioms sprendimus Verslo tarybos aptartais klausimais. Tačiau neužtikrinus Verslo tarybos veiklos skaidrumo, šis veiksnys gali turėti neigiamą reikšmę ir šių institucijų (kurios sprendimus priims Verslo tarybos sprendimų pagrindu) veiklos skaidrumui.
1.3. Sprendžiant iš Nuostatų ir kitų šaltinių[5], Verslo tarybos veikla yra (ar gali būti) itin reikšminga Panevėžio miesto savivaldybei ir visuomenei, jai suteikti itin platūs įgaliojimai. Didžiąją Verslo tarybos dalį sudaro verslo struktūrų atstovai, tačiau jų kandidatūroms Nuostatais nenustatomi jokie reikalavimai (kvalifikaciniai, reputacijos ir kt.). Taip pat Nuostatais nenumatyti reikalavimai, užtikrinantys Verslo tarybos narių – ne savivaldybės atstovų veiklos objektyvumą ir nešališkumą (pavyzdžiui, reikalavimai deklaruoti interesų konfliktą ir nusišalinti nuo dalyvavimo Verslo tarybos veikloje atvejais, kada nagrinėjami klausimai arba sprendimai susiję su konkretaus Verslo tarybos nario privačiais interesais).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, tokia situacija ydinga antikorupciniu požiūriu, o šios problematikos aktualumą padidina aplinkybė, kad atskiri Verslo tarybos nariai (jų grupė) gali inicijuoti sprendimus, kurie aktualūs ne tik jų atstovaujamoms asociacijoms, bet ir kitiems verslo subjektas ar visuomenei. Tačiau neužtikrinus Verslo tarybos narių veiklos objektyvumo ir nešališkumo gali kilti prielaidos konkrečių Verslo tarybos narių nesąžiningos veiklos pasireiškimui, kada Verslo tarybos nariai priims išimtinai tik savo atstovaujamoms asociacijoms (atskirai asociacijai ar konkrečiam jos nariui) naudingus sprendimus.
1.4. Aukščiau išdėstyta pastaba leidžia manyti, kad atskiri Verslo tarybos nariai gali siekti daryti tiesioginę įtaką Verslo tarybos priimamiems sprendimams ir netiesioginę įtaka Savivaldybės tarybos priimamiems sprendimams. Šiuo atveju, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo (toliau – Lobistinės veiklos įstatymas) 2 straipsnio 3 dalies (ir kt.) nuostatas[6], taip pat į Nuostatų normas, pagal kurias Verslo tarybai suteikiami įgaliojimai daryti įtaką teisinio reglamentavimo pokyčiams (pavyzdžiui, Nuostatų 7.1, 8.2, 8.3, 8.6 papunkčių nuostatos) Specialiųjų tyrimų tarnyba mano, kad atskirų Verslo tarybos narių veikla gali būti laikytina lobistine veikla. Šiuo atveju reikšminga tai, kad:
1) pagal Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatas lobistine veikla nelaikoma asmenų veikla, kai jie valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų iniciatyva ir kvietimu atlygintinai ar neatlygintinai kaip ekspertai ar specialistai dalyvauja susitikimuose, posėdžiuose, pasitarimuose dėl teisės aktų projektų rengimo pagal Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymą;
2) pagal Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 8 punkto nuostatas lobistine veikla nelaikoma asmenų veikla, kai jie dalyvauja viešuose susitikimuose, posėdžiuose, pasitarimuose;
3) pagal Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 11 punkto nuostatas lobistine veikla nelaikoma viešosios naudos nevyriausybinių organizacijų veikla ir kt.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, įvertinus išdėstytas Lobistinės veiklos įstatymo nuostatas bei pastabas dėl verslo asociacijų atstovų dalyvavimo Verslo taryboje galima daryti išvadą, kad atskirais atvejais prisidengdami Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnyje nustatytomis išimtimis, Verslo tarybos nariai gali siekti vykdyti neteisėtą lobistinę veiklą, išvengiant Lobistinės veiklos įstatyme lobistams nustatytų pareigų įgyvendinimo.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatos savo turiniu artimiausios atvejams, kada asociacijų atstovai dalyvauja Verslo tarybos veikloje. Šiuo atveju reikšminga yra tai, kad pagal minėtas Lobistinės veiklos įstatymo nuostatas nustatytais atvejais ekspertų ar specialistų veikla nelaikoma lobistine veikla ne bet kokiais atvejais, o atvejais, kada susitikimuose, posėdžiuose ar pasitarimuose dėl teisės aktų projektų rengimo jie dalyvauja pagal Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymą. Nors Lobistinės veiklos įstatymas nekonkretina kokie asmenys šio įstatymo kontekste yra laikytini ekspertais ar specialistais, kituose teisės aktuose[7] reglamentuotos „ekspertų“ ir „specialistų“ sąvokos suponuoja nuomonę, kad minėtomis Lobistinės veiklos įstatymo nuostatomis nustatytas teisinis reglamentavimas susijęs su specialiųjų žinių ir patirties (įgūdžių) turinčių asmenų, veikla. Šiuo atveju atkreiptinas dėmesys, kad „ekspertų“ ar „specialistų“ sąvokos kontekstą atitinkančių asmenų dalyvavimą teisėkūros procese reglamentuoja specialios Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – Teisėkūros pagrindų įstatymas) nuostatos[8], kuriomis taip pat užtikrinamas tokių asmenų veiklos dalyvaujant teisės aktų projektų rengime viešinimas[9].
Taigi, manytume, kad galima daryti išvadą, jog Lobistinės veiklos ir Teisėkūros pagrindų įstatymo nuostatų kontekste verslo asociacijų atstovų dalyvavimas Verslo taryboje dėl teisės aktų projektų rengimo (ar kitokių teisinio reglamentavimo pokyčių) ir tokia jų veikla nelaikoma lobistine veikla galėtų tik atvejais, jeigu būtų užtikrinamas šių asmenų veiklos skaidrumas ir viešumas.
Atsižvelgdami į išdėstytą manytume, kad ši Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomonė gali būti papildomas argumentas dėl Verslo tarybos veiklos viešinimo (pavyzdžiui, tai gali būti svarbu užkertant kelią neteisėtam Verslo taryboje dalyvaujančių asociacijų atstovų lobizmui).
Dėl aukščiau išdėstyto Nuostatai kritiškai vertintini Verslo tarybos veiklos skaidrumo aspektu.
2. Kitos antikorupcinės pastabos.
2.1. Savivaldybės tarybos sprendimo 2 punktu vadovaujantis Nuostatų 10 punktu Verslo taryba sudaryta iš 11 narių, iš kurių: 4 nariai iš Panevėžio miesto savivaldybės atstovų; 4 nariai iš Panevėžio prekybos, pramonės ir amatų rūmų, 2 nariai iš Panevėžio krašto pramonininkų asociacijos ir 1 narys iš Panevėžio verslininkų asociacijos.
Šiuo atveju atkreiptinas dėmesys, kad Panevėžio prekybos, pramonės ir amatų rūmams (lyginant su kitomis asociacijomis) sudarytos išskirtinės sąlygos į Verslo tarybą deleguoti daugiau narių, o tai, mūsų nuomone, atskirais atvejais gali sudaryti galimybes (pavyzdžiui, jeigu Verslo tarybos posėdžiuose dalyvauja ne visi nariai[10]; arba, jeigu Verslo taryba posėdžiuose dalyvauja visa sudėtimi, užsitikrinus bent 2 kitų Verslo tarybos narių paramą) nulemti Verslo tarybos veiklos ir priimamų sprendimų turinius[11], pavyzdžiui: pagal Nuostatų 22 punktą Verslo tarybos posėdžiai teisėti, jeigu juose dalyvauja daugiau kaip pusė narių, o pagal 21 punktą Verslo taryba gali keisti posėdžio darbotvarkę, jeigu už darbotvarkės pakeitimą balsuoja ne mažiau kaip 2/3 posėdyje dalyvaujančių Verslo tarybos narių. Taigi, tuo atveju kada Verslo tarybos posėdyje dalyvautų 6 nariai (t.y. daugiau kaip pusė), Panevėžio prekybos, pramonės ir amatų rūmų atstovai (jiems dalyvaujant visa apimtimi) galėtų nulemti konkrečių sprendimų (taip pat susijusių su atskiroms interesų grupėms aktualių klausimų įtraukimo į Verslo tarybos posėdžius ir jų nagrinėjimu) Verslo taryboje priėmimą.
2.2. Nuostatų 15 punktas nustato, kad „Verslo tarybos pirmininką ir pirmininko pavaduotoją kas vieneri metai paprastąja posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma išrenka Verslo taryba iš savo narių. Rotacija vykdoma kasmet. Pavaduotojas paprastai renkamas iš kitos šalies deleguotų atstovų nei išrinktas pirmininkas. Sekretorių paskiria pirmininkas“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
2.2.1. Tikėtina, kad šių nuostatų esmė yra apibrėžti Verslo tarybos pirmininko ir jo pavaduotojo pareigybių kadencijos laikotarpį, tačiau nuostatose vartojama formuluotė „kas vieneri metai“ sudaro sąlygas plečiamai aiškinti ir įgyvendinti reikalavimą vykdyti Verslo tarybos pirmininko ir jo pavaduotojo rotaciją, pavyzdžiui: minėtas nuostatas atitiktų situacija, kada vienų metų pradžioje paskirtas Verslo tarybos pirmininkas ir jo pavaduotojas būtų perrenkami tik kitų metų pabaigoje, taip faktiškai sudarant sąlygas minėtas pareigybes eiti iš esmės beveik iki dviejų metų laikotarpiu nepažeidžiant nuostatos, kad rotacija vykdoma kasmet.
2.2.2. Nuostatose vartojama formuluotė, kad Verslo tarybos pirmininko pavaduotojas „paprastai“ renkamas iš kitos šalies deleguotų atstovų nei išrinktas pirmininkas iš esmės gali būti vertinama kaip neturinti „teisinio svorio“, kadangi tokia nuostatų formuluotė nustato galimybę, tačiau ne pareigą Verslo tarybos pirmininko pavaduotoją pasirinkti iš kitos šalies (nei išrinktas pirmininkas) deleguotų atstovų. Šiuo atveju svarbu gali būti tai, kad pagal Nuostatus Verslo tarybos pirmininkui suteikiami įgaliojimai koordinuoti Verslo tarybos veiklą, tvirtinti jos darbotvarkes (į jas įtraukiant Verslo tarybos kompetencijai priskirtų klausimų nagrinėjimą) ir kt., taigi – iš esmės formuoti sprendimų, kurie susiję interesų grupių poreikiais, turinį. Nuostatai neatskleidžia kaip užtikrinama, kad Verslo taryba inicijuoja ne tik jos narių atstovaujamų asociacijų, bet ir kitų interesų grupių (kurioms nėra sudarytos sąlygos į Verslo tarybą deleguoti savo atstovus) poreikius liečiančių klausimų nagrinėjimą posėdžiuose, todėl šiuo aspektu Verslo tarybos pirmininko ir jo pavaduotojo (kuris pagal Nuostatų 17 punkto nuostatas vykdo Verslo tarybos pirmininko funkcijas pastarajam nesant) pareigos yra reikšmingos (kadangi atvejais, kada ir Verslo tarybos pirmininkas, ir jo pavaduotojas priklauso tai pačiai šaliai, tai gali suteikti pranašumą dėl konkrečių klausimų įtraukimo į Verslo tarybos darbotvarkę (pavyzdžiui, tokiais atvejais į Verslo tarybos darbotvarkes gali būti įtraukiami tik konkrečiai šaliai (arba šalims, kurias atstovauja kiti Verslo tarybos nariai) reikšmingų klausimų nagrinėjimas[12]).
3. Kitos pastabos.
3.1. Pagal Nuostatų 23 punktą Verslo taryba sprendimus priima bendru sutarimu. Šiuo atveju neaišku kaip turėtų būti elgiamasi situacijoje, kai Verslo tarybos narių nuomonės tais pačiais klausimais nesutampa ir sprendimas „bendru sutarimu“ nepriimamas.
Siekiant teisinio aiškumo ir užtikrinant Verslo tarybos veiklos skaidrumą Nuostatai tobulintini plačiau reglamentuojant sprendimo priėmimo Verslo taryboje principus ir tvarką.
3.2. Pagal Nuostatų 26 punktą už Verslo tarybos veiklos dokumentų (posėdžių protokolų, susirašinėjimo ir kitos medžiagos) saugojimą atsako Verslo tarybos sekretorius, tačiau konkretūs reikalavimai dėl Verslo tarybos veiklos dokumentų saugojimo Nuostatais nenustatyti. Siekiant teisinio aiškumo Nuostatai šia apimtimi (nustatant konkrečius reikalavimus ir atitinkamas Verslo tarybos sekretoriaus pareigas (pavyzdžiui, susijusias su Verslo tarybos dokumentų viešinimu) bei atsakomybės priemones) tobulintini.
Atlikus Nuostatų antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad jais nustatytas teisinis reglamentavimas yra nepakankamas ir gali būti ydingas antikorupciniu požiūriu.
Apibendrinus antikorupcinį vertinimą galima išskirti šiuos (antikorupciniu požiūriu – kritinius) Nuostatų teisinio reglamentavimo trūkumus ir galimus rizikos veiksnius:
1) Nuostatais sudaromos sąlygos tik atskirų verslo subjektų interesų atstovavimui Verslo tarybos veikloje;
2) Nuostatais neužtikrinamas Verslo taryboje veikiančių verslo subjektų atstovų objektyvumas ir nešališkumas;
3) Nuostatais neužtikrinamas Verslo tarybos veiklos skaidrumas, veiklos viešinimas;
5) Verslo taryboje priimant sprendimus dėl teisinio reglamentavimo pokyčių neužkertamas kelias verslo subjektų atstovų – Verslo tarybos narių neteisėtam lobizmui.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą siūlytume Nuostatus tobulinti. Taip pat atkreipiame dėmesį, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio 61 dalies nuostatas (kurios taikomos po įstatymo Nr. XIII-3380 įsigaliojimo (2021-01-01) sudarant savivaldybės tarybos komitetus ir komisijas ) savivaldybės tarybos sudaromos komisijos pirmininku galės būti skiriamas tik nepriekaištingos reputacijos, kaip ji yra apibrėžta Vietos savivaldos įstatymo 151 straipsnyje, savivaldybės tarybos narys.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip atsižvelgta ar numatoma atsižvelgti į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus (pateikti motyvuotą informaciją dėl kiekvienos pastabos ir pasiūlymo pagal lentelę[13]).
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]