|
|
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected] Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
|
Lietuvos Respublikos Seimo valdybai El. p. [email protected]
Kopija Lietuvos Respublikos finansų ministerijai El. p. [email protected]
Lošimų priežiūros tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijai El. p. [email protected]
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS AZARTINIŲ LOŠIMŲ ĮSTATYMO NR. IX-325 5, 8, 8(1), 9, 13 IR 21 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIVP-643(2) IR LIETUVOS RESPUBLIKOS LOTERIJŲ IR LOŠIMŲ MOKESČIO ĮSTATYMO NR. IX-326 PAPILDYMO 5(1) STRAIPSNIU IR 6 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIVP-644(2)
|
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į Lietuvos Respublikos Seimo valdybos 2021 m. rugsėjo 22 d. sprendimo „Dėl įstatymų projektų išvadų“ Nr. SV-S-197 2 punktą, į ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose[1] teiktas pastabas ir pasiūlymus, atlikome šių teisės aktų antikorupcinį vertinimą:
1) Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo Nr. IX-325 (toliau – Įstatymas) 5, 8, 8(1), 9, 13, 21 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 24(1) straipsniu įstatymo projekto Nr. XIVP-643(2) (toliau – Projektas);
2) Lietuvos Respublikos loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo Nr. IX-326 1, 6, 8 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 51 straipsniu įstatymo projekto Nr. XIVP-644(2) (toliau – LLMĮ projektas).
Siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo bei atsparumo korupcijai pagal kompetenciją teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
I. Dėl Projekto nuostatų
1. Kritinės antikorupcinės pastabos:
Aiškinamajame rašte[2] nurodyta, kad Lietuvos Respublikos azartinių lošimų įstatymo Nr. IX-325 5, 8, 81, 9, 13 ir 21 straipsnio pakeitimo įstatymo projektu ir Lietuvos Respublikos loterijų ir lošimų mokesčio įstatymo Nr. IX-326 papildymo 51 straipsniu ir 6 straipsnio pakeitimo įstatymo projektu (toliau kartu – Įstatymų projektai) yra „siekiama pašalinti konkurenciją iškraipančias sąlygas, palankias keliems stambiausiems lošimų organizatoriams, didinti pajamas į valstybės biudžetą ir suteikti daugiau atsakomybių savivaldybių taryboms“.
Įstatymų projektų rengėjai siūlo panaikinti reikalavimą nuotolinių lošimų organizatoriams prieš teikiant tokias paslaugas turėti aktualios redakcijos Įstatyme nustatytą skaičių antžeminių lošimo organizavimo vietų[3], nurodydami, kad „šiuo metu 8 bendrovės turi leidimus organizuoti nuotolinius lošimus. Iš 8 bendrovių dvi bendrovės turi minimalų lažybų punktų skaičių – 20, viena bendrovė turi minimalų totalizatoriaus punktų skaičių – 5. Galima daryti išvadą, kad šios bendrovės specializuojasi nuotolinių lošimų srityje, o antžeminės lošimų vietos joms būtinos tik siekiant išsaugoti teisę organizuoti nuotolinius lošimus“. Taip pat pažymima, kad trys bendrovės, organizuojančios nuotolinius lošimus, pagal gaunamas bendrąsias lošimų pajamas užima daugiau nei 85 % visos nuotolinių lošimų rinkos.
Remiantis Lošimų priežiūros tarnybos viešai skelbiamais duomenimis[4], būtent nuotoliniai lošimai sugeneruoja daugiausiai pajamų:
Teigiamai vertintinas projektų rengėjų tikslas sumažinti konkurencinius netolygumus tarp antžeminių ir nuotolinių lošimų organizatorių, tačiau kai kurie Įstatymų projektais siūlomi šios problemos sprendimo ir nuotolinių lošimų licencijavimo aspektai svarstytini antikorupciniu ir vienodų sąlygų organizuoti azartinius lošimus užtikrinimo požiūriu.
1.1. Projekto 1 straipsniu keičiamo Įstatymo 5 straipsnyje siekiama įtvirtinti naują išduodamų licencijų organizuoti azartinius lošimus rūšį – licenciją organizuoti nuotolinius lošimus. Tuo pat metu nėra panaikinamas Įstatymo 21 straipsnyje įtvirtintas reikalavimas gauti leidimą organizuoti nuotolinius lošimus, kuris, remiantis Projektu siūlomo naujo 241 straipsnio 6 dalimi, galiotų neterminuotai.
Nekvestionuojant teisės akto rengėjų siūlomo modelio, kai tam tikros rūšies lošimų organizavimui būtina gauti ir licenciją, ir leidimą, pastebėtina, kad, skirtingai, nei nuotolinių lošimų organizatoriams, antžeminių lošimų organizatoriams, siekiantiems atidaryti automatų ar bingo salonus, lošimo namus (kazino), steigti lažybų ir totalizatorių punktus, įskaitant žirgų totalizatoriaus punktus, siūloma įtvirtinti naują prievolę pratęsinėti leidimą atitinkamai veiklai vykdyti kas 5 metus papildomai gaunant savivaldybės, kurios teritorijoje vykdoma veikla, sutikimą (Projekto 4 straipsnis), kuris pagal galiojantį teisinį reguliavimą privalomas tik siekiant atsidaryti lošimo namus (kazino) (Įstatymo 9 straipsnis). Tuo pat metu nuotolinių lošimų organizatoriams Projekto nuostatomis naikinamas reikalavimas turėti antžeminius lošimų punktus (keičiamas Įstatymo 81 straipsnis).
Atsižvelgiant į tai, manytina, kad nuotolinių lošimų organizatoriams Projektu sukuriamos palankesnės, mažesnę administracinę veiklą sukuriančios sąlygos veiklai vykdyti, nei kitų rūšių – antžeminių – azartinių lošimų organizatoriams, nes gavę licenciją ir leidimą jie galėtų nuotolinių lošimų veiklą vykdyti neterminuotai, be papildomų derinimo procedūrų su Lošimų priežiūros tarnyba ar savivaldybės taryba.
1.1.1. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad nei aktualios redakcijos Įstatyme, nei Projekte nėra detalizuota tvarka, sąlygos bei kriterijai, kuriais remiantis savivaldybė galėtų išduoti ar neišduoti sutikimo atidaryti ar steigti lošimų organizavimo vietą arba tęsti lošimų organizavimo veiklą tam tikroje lošimų organizavimo vietoje šios savivaldybės teritorijoje.
Išanalizavus savivaldybių pagal galiojančią tvarką teikiamos paslaugos išduoti leidimą atidaryti lošimo namus (kazino) duomenis nustatyta, kad savivaldybės nurodo pateikti tam tikrus skirtingus bendro pobūdžio duomenis apie planuojamą vykdyti veiklą: pavyzdžiui, Vilniaus miesto savivaldybė kartu su prašymu nurodo pateikti asmens tapatybę patvirtinantį dokumentą ar įgaliojimą, visų sklype esančių nekilnojamojo turto savininkų sutikimą, automobilių stovėjimo vietų planą, Registrų centro pažymą apie visus sklype esančius nekilnojamojo turto savininkus, pastatą, patalpas, kuriuose ketinama steigti lošimo namus[5]; Kauno miesto savivaldybė su prašymu nurodo pateikti įmonės vadovo parašu ir antspaudu patvirtintas įmonės įregistravimo pažymėjimo kopiją, įmonės įstatų kopiją, pastato ar patalpų teisinės registracijos dokumentų kopiją, sutarties, kurios pagrindu įmonė naudojasi patalpomis, kopiją[6], taip pat nurodomas terminas (20, 30 dienų, kt.), per kurį savivaldybės tarybos sprendimas būtų priimtas / nepriimtas. Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2003 m. gruodžio 3 d. sprendimo Nr. 01A-41-150 „Dėl dokumentų, reikalingų sutikimams steigti lošimo namus (kazino) gauti, pateikimo ir nagrinėjimo tvarkos“ (toliau – Sprendimas) 1.4 papunktyje numatyta, kad sutikimai steigti lošimo namus bendrovėms neišduodami Įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje numatytais atvejais, bei kitais atvejais atskiru Tarybos sprendimu (Sprendimo 1.4.2 papunktis)[7], išsamiau nedetalizuojant minėtos nuostatos taikymo praktikoje ypatumų bei privalomų sąlygų tokiam sprendimui priimti.
Aktualios redakcijos Įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje[8] yra išvardinta keliolika objektų – be kita ko, su išimtimis – kuriuose draudžiama organizuoti lošimus. Tačiau pažymėtina, kad minėtos Įstatymo nuostatos išsamiai neatskleidžia papildomų aplinkybių, galinčių turėti reikšmės sprendimui sutikti ar nesutikti dėl lošimo punkto steigimo priimti, išduoti leidimą lošimų organizatoriui tęsti veiklą ar neišduoti. Pavyzdžiui: draudžiama organizuoti lošimus gyvenamuosiuose namuose ar mokyklose, tačiau papildomai nedetalizuojamas atstumas, kuriuo lošimai galėtų būti vykdomi nuo Įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje įvardintų objektų, tarkime, nuo gyvenamųjų namų, ugdymo įstaigų, pan. (Įstatymo 10 straipsnio 2 dalies 1–7 punktai); Įstatyme neatskleista „atskirų patalpų“ sąvoka – todėl nėra aišku, tarkime, ar patalpos, turinčios bendrą sieną su kino teatru ar paaugliams skirtų rūbų parduotuve laikytinos atskiromis pagal Įstatymo 10 straipsnio 2 dalies 15, 17 punktus, ar ne, ir pan.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, mūsų nuomone, tiek galiojančiu, tiek siūlomu teisiniu reguliavimu savivaldybėms suteikiama pernelyg plati diskrecija tiek savo žemesnės galios teisės aktuose nustatyti skirtingą ir nevienareikšmišką reguliavimą, tiek savo nuožiūra spręsti dėl leidimo steigti lošimų vietą ar tęsti lošimo veiklą tam tikroje vietoje išdavimo / neišdavimo ar leidimo pratęsimo / nepratęsimo.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas[9] ne kartą yra nurodęs, kad poįstatyminiame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Todėl, mūsų nuomone, nuostatos, susijusios su tam tikrų teisių ūkio subjektui suteikimu, jų suvaržymu ar panaikinimu – leidimų organizuoti lošimus išdavimo ar neišdavimo, kaip ir jų galiojimo pratęsimo ar nepratęsimo sąlygos, kriterijai turi būti aiškiai, išsamiai ir nedviprasmiškai apibrėžtos Įstatyme. Todėl siūlome svarstyti galimybę papildyti Projektu siūlomo 241 straipsnio nuostatas, išsamiai detalizuojant savivaldybės tarybos sprendimo dėl sutikimo ar nesutikimo, leidimo pratęsimo ar nepratęsimo priėmimo sąlygas ir kriterijus.
1.1.2. Aukščiau minėtų pastabų kontekste aktuali ir 2021 m. birželio 22 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl loterijų ir azartinių lošimų organizavimą bei kontrolę reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-4788 pateikta pastaba dėl Azartinių lošimų įstatymo 7 straipsnio, kuriame numatyta, kad Lošimų licencijavimo taisykles tvirtina Vyriausybė. Svarstytina, ar Įstatymo nuostatų suteikiama galimybė žemesnės galios teisės aktuose nustatyti tam tikrų teisių ūkio subjektams nustatymo ar panaikinimo pagrindus antikorupciniu požiūriu nėra ydinga ir atitinka iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos kylantį principą, pagal kurį ūkinę veiklą ribojančios nuostatos gali būti reguliuojamos tik įstatymo lygmenyje. Žemesnės galios teisės aktai priimami, keičiami ar papildomi greičiau ir paprasčiau nei įstatymai, todėl, mūsų nuomone, didėja korupcijos pasireiškimo rizika, keičiant ir „pritaikant“ žemesnės galios teisinį reguliavimą palankesne tam tikrai (-oms) interesų grupei (-ėms) linkme.
Atsižvelgiant į tai, kad Projektu siūloma įvesti naują licencijos rūšį, mūsų nuomone, su jos išdavimu, stabdymu, panaikinimu susiję aspektai taip pat turėtų būti išsamiai detalizuoti Įstatyme.
1.2. 2021 m. rugsėjo 27 d. Lietuvos Respublikos finansų ministerija informavo[10], kad nuo š. m. lapkričio 1 d. pradeda veikti naujoji lošimo automatus ir lošimo stalus apjungsianti[11] Automatų kontrolės informacinė sistema (LAKIS), su kuria „bus galima valdyti duomenis apie įplaukas ir išmokėtas išmokas. Tai leis užtikrinti kontrolę, turint galimybes susieti mokesčio dydį su įrenginio uždirbamomis pajamomis“. Tokiu būdu esą atsiras galimybė įtvirtinti nuoseklią priežiūros sistemą, užtikrinti skaidrumą ir teisingą lošimų sektoriaus apmokestinimą.
Nuo 2021 m. lapkričio 1 d. įsigaliosiančios naujos Įstatymo redakcijos 16 straipsnio 9 dalyje numatyta, kad kiekvienas lošimo automatas turės turėti įdiegtus elektroninius skaitiklius, kurie lošimo metu didėjimo tvarka fiksuotų šiuos automato duomenis: 1) už dalyvavimą lošime įmokėtus kredito arba piniginius vienetus; 2) laimėtus kredito arba piniginius vienetus; 3) lošimo namų (kazino) arba automatų salono kasoje apmokėtus kredito arba piniginius vienetus (jeigu tokia funkcija įdiegta automate); 4) A kategorijos automatu laimėto kaupiamojo fondo kredito arba piniginius vienetus (jeigu tokia funkcija įdiegta automate); 5) loštų lošimų skaičių. Pažymėtina, kad, remiantis Lošimo automatų kontrolės informacinės sistemos nuostatų, patvirtintų Lošimų priežiūros tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2018 m. rugpjūčio 20 d. įsakymu Nr. DI-416, 10 punktu, LAKIS duomenų teikėjai: stalo lošimus ir lošimus A kategorijos automatais organizuojančios bendrovės, kurios duomenis teikia naudodamos LAKIS ir Elektroninę automatų duomenų valdymo sistemą (toliau – EADVS) (10.1 papunktis) ir lošimus B kategorijos automatais organizuojančios bendrovės, kurios duomenis teikia naudodamos EADVS (10.2 papunktis).
Tačiau nei aktualioje ar nuo š. m. lapkričio 1 d. įsigaliosiančioje Įstatymo redakcijoje, nei Projekto nuostatomis nenumatomas nuotolinio lošimo įrenginių prijungimas prie LAKIS ar įdiegimas kitokių papildomų priemonių, padidinsiančių nuotolinių lošimų pajamų apskaitos skaidrumą bei teisingą šio sektoriaus apmokestinimą.
Manytina, kad situacija, kai papildomi kontrolės mechanizmai numatomi tik daliai tam tikro sektoriaus ūkio subjektų, yra ydinga ir antikorupciniu požiūriu, todėl siūlome svarstyti galimybę maksimaliai suvienodinti finansinės atskaitomybės reikalavimus visų rūšių azartinių lošimų organizatoriams, kas ypatingai svarbu, kai šiuo metu svarstoma atsisakyti fiksuoto dydžio lošimų mokesčio ir pereiti prie lošimo organizatorių gaunamų grynųjų pajamų apmokestinimo, nustatant procentinę dalį nuo faktiškai lošėjų statomų sumų ir išmokėtų laimėjimų skirtumo.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Atkreiptinas dėmesys, kad nei galiojantis teisinis reguliavimas, nei jo pakeitimo projektai nereglamentuoja ir nereguliuoja nuotolinius azartinius lošimus (nuotolinius kazino, lošimų automatus, bingo, kt.) imituojančių aplikacijų, programėlių mobiliuosiuose įrenginiuose, kurias vartotojas parsisiunčia nemokamai, tačiau kuriose įsigyjama mokamų paslaugų, lošėjo pinigai konvertuojami į virtualią programėlės valiutą, pan., iš esmės neribojant maksimalios galimos išleisti sumos, teisės aktuose nenumatyta tokių paslaugų tiekėjų kontrolė, neapribojamos nepilnamečių asmenų galimybės įsidiegti ir lošti azartinius lošimus primenančiose programėlėse, taip pat nenumatomos galimybės lošėjui pareikšti valią apriboti savo galimybes lošti naudojantis tokiomis programėlėmis, aplikacijomis.
Projekto nuostatose taip pat nėra numatyta papildomų priemonių siekiant apsaugoti nepilnamečių ir lošti nebenorinčių asmenų interesus nuo žalingo nuotolinių lošimų poveikio, kuris yra didesnis nei lošiant antžeminiuose lošimo punktuose ir salonuose, nes sukurtos žaidėjo paskyros duomenimis tame pačiame įrenginyje, pavyzdžiui, stacionariame ar nešiojamame kompiuteryje, mobiliojo ryšio telefone, pan. gali pasinaudoti ir asmenys, kuriems tai draudžiama remiantis Įstatymo ir įgyvendinamųjų teisės aktų nuostatomis. Aktualios redakcijos Įstatymo nuostatos nustato tik pačių lošėjų atsakomybę, kad jiems suteiktu kodu ir (ar) slaptažodžiu, skirtais prisijungti prie nuotolinio lošimo paskyros, nepasinaudotų tretieji asmenys, numatant, kad nustačius lošėjui suteikto kodo ir (ar) slaptažodžio perdavimo kitiems asmenims faktą, su lošėju tiesiog nutraukiama nuotolinio lošimo sutartis (Įstatymo 202 straipsnio 3 dalis).
2.1.1. Aukščiau minėtos pastabos aspektu aktuali ir 2017 m. gruodžio 8 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-9574 teikta pastaba dėl kai kurių nuotoliniu būdu – internetu – vykdomų loterijų panašumo savo turiniu į azartinių lošimų automatus. Vadovaujantis Įstatymo 2 straipsnio 3 dalies 2 punktu, B kategorijos automatas – riboto laimėjimo automatas, kuriame didžiausia statoma suma – 0,5 euro, vieno lošimo laimėjimas negali būti daugiau kaip 200 kartų didesnis už statomą sumą, o vieno lošimo trukmė ne trumpesnė kaip 3 sekundės, kad apsaugotų asmenis nuo greitų ir didelių statymų bei pralošimų. Tuo metu kai kuriose loterijų organizatorių interneto svetainėse galima įsigyti neribotą skaičių momentinės loterijos bilietų, o žadami laimėjimai gali būti net keliasdešimt kartų didesni už statomą sumą, t. y. įsigyjamo loterijos bilieto vertę – taigi, kai kuriose interneto momentinėse loterijose prasilošimo galimybė yra didesnė.
Atsižvelgiant į tai, mūsų nuomone, svarstytinas interneto loterijų santykis su lošimų automatais, be kita ko – ir nuotoliniais, nes galiojančiuose teisės aktuose nustatyti skirtingi reikalavimai loterijų ir nuotolinių bei antžeminių lošimų organizatoriams, jų atskaitomybė, skirtingas asmenų, norinčių dalyvauti loterijose ir azartiniuose lošimuose, amžius, kt. Darytina prielaida, kad dėl skirtingo teisinio reguliavimo gali būti neužtikrinama efektyvi loterijų ir azartinių lošimų organizatorių veiklos priežiūra ir sudaromos nevienodos sąlygos iš esmės toje pačioje srityje veikiantiems subjektams (nuotolinių loterijų ir lošimų organizatoriams), o tai laikytina papildomu korupcijos rizikos veiksniu.
Atsižvelgdami į aiškinamajame rašte iškeltą Įstatymų projektų tikslą „surinkti papildomų mokesčių į valstybės biudžetą ir tokiu būdu sudaryti galimybes geriau apsaugoti visuomenės ir lošėjų interesus nuo neigiamo lošimų poveikio“, siūlome svarstyti galimybę inicijuoti atitinkamus teisės aktų pakeitimus, užtikrinsiančius didesnį nuotolinių lošimų (ir juos primenančių kitų žaidimų, interneto loterijų) skaidrumą, efektyvesnę lošimo organizatorių kontrolę bei geresnę pažeidžiamų asmenų apsaugą nuo dalyvavimo nuotoliniuose lošimuose.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
II. Dėl LLMĮ projekto nuostatų
LLMĮ projekto nuostatoms pastabų ir pasiūlymų pagal kompetenciją neturime.
Atlikus antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad kai kurios analizuotų teisės aktų nuostatos gali sudaryti sąlygas jas taikyti nevienareikšmiškai, padidinant korupcijos pasireiškimo riziką, todėl siūlome svarstyti jų tobulinimo galimybes.
Julija Antanaitė, tel. 8 706 62 755, el. p. [email protected]