LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KANCELIARIJOS
TEISĖS DEPARTAMENTAS
IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ADMINISTRACINIŲ BYLŲ TEISENOS ĮSTATYMO NR. VIII-1029 20, 23, 27, 28, 31, 33, 43, 56, 78, 117, 134, 138 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO BEI ĮSTATYMO PAPILDYMO 1151 IR 1381 STRAIPSNIAIS ĮSTATYMO PROJEKTO
2019-12-09 Nr. XIIIP-4251
Vilnius
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, galiojantiems įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:
1. Projekto 14 straipsniu siūloma papildyti Administracinių bylų teisenos įstatymą (toliau - ABTĮ) 1381 straipsniu ir nustatyti, jog bylos, kuriose apeliacine tvarka skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas ar jo dalis dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos, jos teritorinio padalinio ar Mokestinių ginčų komisijos sprendimo, priimto išnagrinėjus administracinį ginčą įstatymuose nustatyta privaloma ikiteismine tvarka, yra ribotos apeliacijos bylos. Pagal projekto 14 straipsniu siūlomas ABTĮ 1381 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatas apeliacinis procesas bylose, kuriose administracinis ginčas buvo sprendžiamas privaloma ikiteismine tvarka, taptų išimtine proceso stadija, priklausančia ne vien nuo apelianto valios skųsti pirmosios instancijos teismo sprendimą, bet ir nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo trijų teisėjų kolegijos sprendimo, kuriuo būtų vertinama ne tik tai, ar skundas atitinka ABTĮ jam keliamus techninio pobūdžio reikalavimus, bet ir tai, ar egzistuoja ABTĮ 1381 straipsnio 2 dalyje numatomi apeliacinio proceso pagrindai, susiję su konkrečioje byloje kilusių teisinių klausimų pobūdžiu. Taigi ABTĮ papildžius 1381 straipsniu, būtų įtvirtintas selektyvus ir ribotas teisės į apeliaciją įgyvendinimo būdas, priklausantis ne vien nuo asmens valios, tačiau ir nuo kitų subjektyvių dalykų.
Toks siūlomas reguliavimas projekto aiškinamajame rašte grindžiamas aplinkybėmis, jog Lietuvos administracinių ginčų komisija (toliau – LAGK) galėtų būti laikoma teismine institucija pagal analogiją ir kriterijus, suformuotus Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2010 m. spalio 21 d. sprendime byloje Nr. C-385/09 Nidera Handescompagnie BV v. Valstybinė mokesčių inspekcija, kurioje teismine institucija buvo pripažinta Mokestinių ginčų komisija prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau - MGK). Be to, projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad „Toks pasiūlymas pagrįstas tuo, kad asmens skundas jau būtų vieną kartą išnagrinėtas nepriklausomos kolegialios ikiteisminės institucijos, žodinio proceso tvarka bei užtikrinant asmens procesines teises ir asmuo jau būtų pasinaudojęs teise į bylos peržiūrėjimą teismine tvarka.“
Toks projekto nuostatų pobūdis ir jų pagrindimas projekto aiškinamajame rašte svarstytini Konstitucijos nuostatų kontekste.
Pirma, atkreiptinas dėmesys, kad Konstitucinis teismas 2019 m. kovo 1 d. nutarime nurodė: „konstitucinė asmens teisė kreiptis į teismą, aiškinama kitų Konstitucijos nuostatų kontekste, suponuoja ir tai, kad įstatymu turi būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kad bendrosios kompetencijos ar pagal Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalį įsteigto specializuoto pirmosios instancijos teismo baigiamąjį aktą būtų galima apskųsti bent vienos aukštesnės instancijos teismui. <...> pagal Konstituciją, inter alia jos 30 straipsnio 1 dalį, konstitucinį teisinės valstybės principą, teisė apskųsti pirmosios instancijos teismo baigiamąjį aktą bent vienos aukštesnės instancijos teismui, kad būtų užtikrinta galimybė ištaisyti galimas klaidas, yra neatsiejama konstitucinės teisės kreiptis į teismą ir teisės į tinkamą teismo procesą dalis.“ Tokios doktrininės nuostatos reiškia, kad bet kokiu pagrindu ribojant apeliacijos teisę, kartu yra ribojama ir konstitucinė asmens teisė kreiptis į teismą.
Šiame kontekste analizuotinas projekto aiškinamojo rašto teiginys, kad LAGK ir MGK galėtų būti laikomos teisminėmis institucijomis.
Pažymėtina, kad kalbėdamas apie Lietuvos Respublikos teismų sistemas Konstitucinis Teismas ne kartą nurodė, kad šiuo metu pagal Konstituciją ir įstatymus Lietuvoje yra trys teismų sistemos: 1) Konstitucinis Teismas vykdo konstitucinę teisminę kontrolę; 2) Konstitucijos 111 straipsnio 1 dalyje nurodyti Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, Lietuvos apeliacinis teismas, apygardų ir apylinkių teismai sudaro bendrosios kompetencijos teismų sistemą; 3) pagal Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalį administracinėms, darbo, šeimos ir kitų kategorijų byloms nagrinėti gali būti įsteigti specializuoti teismai – šiuo metu įstatymais yra įsteigta ir veikia viena specializuotų teismų, būtent administracinių, sistema, kurią sudaro Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ir apygardų administraciniai teismai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2006 m. kovo 28 d., 2006 m. gegužės 9 d., 2006 m. birželio 6 d. nutarimai). Tokia doktrininė nuostata, be kita ko reiškia, jog bet kuris teismas turi būti įsteigtas įstatymu, nurodant jo priskirtinumą konstitucinei teismų sistemai ir tiesiogiai įvardinant, jog įstatymas reguliuoja specializuoto teismo steigimą. Atsižvelgiant į tokius argumentus teigtina, kad LAGK ir MGK neatitinka nė vieno iš šių kriterijų ir Konstitucijos prasme negali būti laikomi teismais.
Be to, atkreiptinas dėmesys į tai, jog Konstitucinis Teismas 2008 m. vasario 20 d. nutarime vertindamas įstatymuose ir poįstatyminiuose teisės aktuose nustatytus pretendentams į teisėjus išsilavinimo ir kvalifikacijos reikalavimus nurodė, kad „<...> negali kelti abejonių tai, kad asmenims, siekiantiems būti teisėjais, teisinėje valstybėje – o Lietuvos Respublikos Konstitucijoje yra expressis verbis įtvirtintas teisinės valstybės siekis – gali ir turi būti keliami kuo didžiausi profesinės kvalifikacijos, taip pat ir teisinio išsilavinimo, reikalavimai <...>“. Šiame kontekste pastebėtina, jog įstatymuose LAGK ir MGK nariams nekeliami tokio pobūdžio kvalifikacijos ir išsilavinimo reikalavimai kaip asmenims pretenduojantiems tapti teisėjais, todėl ir šiuo aspektu LAGK bei MGK negali būti vertinamos kaip teisminės institucijos.
Taip pat pažymėtina, kad vertinant ikiteisminį bylų nagrinėjimą LAGK ir MGK bei teisminio proceso normas, turi būti akcentuota, kad skiriasi ikiteisminio ir teisminio proceso organizavimo tvarka, kadangi ikiteisminėse institucijose ne visi procesiniai institutai taikomi ta pačia apimtimi, kaip jie taikomi teisminio nagrinėjimo metu (pavyzdžiui, procesiniai terminai nagrinėjant bylą teisme gali būti gerokai ilgesni). Dėl šių priežasčių administracinių ginčų nagrinėjimas LAGK ir MGK negali užtikrinti procesinių asmenų teisių tokia apimtimi, kaip jos užtikrinamos nagrinėjant bylą teisme.
Apibendrinant išdėstytus argumentus konstatuotina, kad LAGK ir MGK nacionalinės teisės atžvilgiu yra kvaziteisminės institucijos, o ne teismai, todėl jose priimami sprendimai Konstitucijos nuostatų kontekste nelaikytini teisingumo vykdymo aktais, o LAGK ir MGK negali ir neturi būti vertinamos kaip teisminės institucijos, kaip teismų sistemos sudėtinės dalys.
Antra, pažymime, jog projekto aiškinamajame rašte nurodomas Teisingumo Teismo 2010 m. spalio 21 d. sprendimas byloje Nr. C-385/09, neturėtų būti vertinamas kaip pagrindas, leidžiantis teigti LAGK ir MGK galėtų būti laikomos teisminėmis institucijomis nacionalinės teisės prasme. Atkreipiame dėmesį, kad Teisingumo Teismas sprendime minėtoje byloje vertino, ar Mokestinių ginčų komisija Europos Sąjungos teisės kontekste gali būti vertinama kaip institucija, kuri gali pateikti Teisingumo Teismui prašymą dėl prejudicinio sprendimo, tačiau nesprendė klausimo, ar Mokestinių ginčų komisija yra teismas pagal Lietuvos Respublikos teisę. Taigi nesutampant teisinėms aplinkybėms, kurias Teisingumo Teismas sprendė minėtame sprendime ir kurias siekiama reguliuoti įstatymo projekte, itin abejotina, ar nurodomas teismo sprendimas gali būti naudojamas kaip argumentas, pagrindžiantis įstatymo projekto nuostatas.
Trečia, atkreipiame dėmesį, kad Konstitucinis Teismas 2019 m. kovo 1 d. nutarime nurodė: „<...> įstatymų leidėjas, vykdydamas iš Konstitucijos, inter alia jos 30 straipsnio 1 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, kylančią pareigą užtikrinti proceso dalyviams galimybę patikrinti pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą bent vienos aukštesnės instancijos teisme, turi nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuriuo būtų sudarytos prielaidos asmeniui veiksmingai pasinaudoti teise apskųsti priimtą, bet neįsiteisėjusį pirmosios instancijos teismo sprendimą apeliacinės instancijos teismui. Tai reiškia, kad, įstatymu nustatant pirmosios instancijos teismo sprendimo apskundimo apeliacinės instancijos teismui tvarką, negali būti numatyti tokie apeliacinio skundo padavimo pagrindai, terminai ir sąlygos, dėl kurių kreiptis į apeliacinės instancijos teismą taptų itin sunku arba iš viso būtų neįmanoma apskųsti byloje priimto pirmosios instancijos teismo baigiamojo akto apeliacinės instancijos teismui. Priešingu atveju konstitucinė teisė apskųsti pirmosios instancijos teismo sprendimą apeliacinės instancijos teismui būtų deklaratyvi, būtų užkirstas kelias ištaisyti galimas pirmosios instancijos teismo klaidas, teisingai taikyti teisę ir įvykdyti teisingumą, taip pat būtų pažeista asmens konstitucinė teisė į tinkamą teismo procesą, nukrypta nuo konstitucinio teisinės valstybės principo.“
Tokių doktrininių nuostatų kontekste pažymime, kad įstatymo projekto 14 straipsniu siūlomi įstatymo 1381 straipsnio 2 dalyje nustatyti apeliacinio proceso pagrindai, sudarys prielaidas riboti apeliacijos teisę, be to, taikant šiuos pagrindus, bus nustatyta tvarka, kai tam tikrais atvejais bus iš viso neįmanoma apskųsti byloje priimto pirmosios instancijos teismo baigiamojo akto apeliacinės instancijos teismui.
Apibendrinant šioje pastaboje išdėstytus argumentus ir remiantis Konstitucinio Teismo formuojama doktrina bei Konstitucijos nuostatomis teigtina, jog įstatymo projekto 14 straipsniu siūlomo įstatymo 1381 straipsnio nuostatos, ta apimtimi, kuria administracinėse bylose, kuriose apeliacine tvarka skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas ar jo dalis dėl Lietuvos administracinių ginčų komisijos, jos teritorinio padalinio ar Mokestinių ginčų komisijos sprendimo, priimto išnagrinėjus administracinį ginčą įstatymuose nustatyta privaloma ikiteismine tvarka, siūloma įtvirtinti ribotos apeliacijos pagrindus, galimai prieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai ir teisinės valstybės principui.
2. Projekto 6 straipsniu siūloma papildyti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalį nauju 10 punktu ir nustatyti, kad administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą), jeigu „Lietuvos administracinių ginčų komisijos, jos teritorinio padalinio ar Mokestinių ginčų komisijos žinioje yra byla dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu.“ Pasiūlymo turinys diskutuotinas. Atkreiptinas dėmesys, jog, kaip jau minėta šioje išvadoje, nei LAGK, nei MGK nėra teismai pagal Konstitucijos ir kitas nacionalinės teisės nuostatas. Todėl tais atvejais, kai ginčui nagrinėti įstatymuose nėra nustatyta privaloma ikiteisminė ginčo nagrinėjimo tvarka venoje iš minėtų institucijų, toks siūlomas reguliavimas reikštų tiesioginę konstitucinės asmenų teisės kreiptis į teismą ribojimą nesant tam jokio objektyvaus teisinio pagrindo. Taigi teigtina, kad siūloma nuostata galimai prieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai ir teisinės valstybės principui.
3. Projekto 10 straipsniu siūloma įstatymą papildyti 1151 straipsniu ir šiame straipsnyje nustatyti LAGK ir MGK teisę priimti sprendimą kreiptis į administracinį teismą su prašymu patikrinti, ar norminis aktas, taikytinas jų nagrinėjamoje byloje atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą. Analizuojant siūlomo reguliavimo turinį pastebėtina, kad įstatymo projekto rengėjams derėtų apsispręsti, kokio pobūdžio subjektais LAGK ir MGK šiuo atveju laikomi ABTĮ požiūriu. Jei LAGK ir MGK laikomi subjektais prilygintinais subjektams nurodytiems ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje, tai jų prašymai patikrinti norminio administracinio teisės akto teisėtumą turėtų būti nagrinėjami pagal tvarką nustatytą ABTĮ 113 straipsnyje, kai administracinis teismas sprendžia, ar yra pagrindas pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą. Kitu atveju, jei LAGK ir MGK laikomi kvaziteisminėmis institucijomis ir jų prašymai nagrinėjamai analogiškai kaip bendrosios kompetencijos ar specializuoto teismo nutartys, kuriomis prašoma ištirti norminio administracinio teisės akto teisėtumą, įstatyme reikia aiškiai nustatyti reikalavimą, kad LAGK ir MGK savo kreipimesi nurodytų kokiais teisiniais argumentais grindžia savo abejonę dėl ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo. Priešingu atveju, siūlomas teisinis reguliavimas sistemiškai nederės su galiojančiomis ABTĮ nuostatomis ir sukurs naują, neapibrėžto pobūdžio, grindžiamą neaiškiais kriterijais, norminių administracinių teisės aktų teisėtumo tikrinimo sistemą.
Departamento direktorius Andrius Kabišaitis
S. Zamara, tel. (85) 239 6895, el. p. [email protected]
D. Zebleckis, tel. (85) 239 6906, el. p. [email protected]