 |
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. dokumentai@stt.lt. Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
|
Lietuvos Respublikos finansų ministerijai
VšĮ Centrinei projektų valdymo agentūrai
E. pristatymo informacinė sistema
|
Į 2020-02-06 prašymą |
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL 2014–2020 m. europos sąjungos struktūrinių fondų projektuose nustatytų pažeidimų tyrimų atlikimo tvakos ir jų administravimo proceso
|
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), atsižvelgdama į gautą Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2020 m. vasario 6 d. prašymą „Dėl pažeidimų proceso antikorupcinio vertinimo“, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atliko šių teisės aktų antikorupcinį vertinimą:
1. 2014–2020 metų Europos Sąjungos fondų investicijų veiksmų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. spalio 3 d. nutarimu Nr. 1090, XV skyriaus[1] (toliau – Administravimo taisyklės).
2. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos finansų ministro 2014 m. spalio 8 d. įsakymu Nr. 1K-316, IV skyriaus 25 skirsnio ir 7 priedo[2] (toliau – PAFT).
3. Pažeidimų valdymo procedūros (3.1.9), patvirtintos viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros direktoriaus 2014 m. spalio 31 d. įsakymu Nr. 2014/8-264 (2019 m. gruodžio 23 d. įsakymo Nr. 2019/8-347 redakcija)[3] (toliau – Pažeidimų valdymo procedūra).
Atliekant antikorupcinį vertinimą taip pat buvo vadovautasi Finansų ministerijos prašyme pateikta informacija apie Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės (toliau – Valstybės kontrolė) 2019 m. atliktą veiksmų programos valdymo ir kontrolės sistemos veikimo, sąskaitose pateiktos informacijos ir 2018 m. liepos 1 d. iki 2019 m. birželio 30 d. laikotarpiu (ataskaitinis laikotarpis) deklaruotų išlaidų, kurias Europos Komisijos prašoma atlyginti, valstybinį finansinį (teisėtumo) auditą. Atlikdama auditą ir vertindama atrinktų įgyvendinančiųjų institucijų veiklą, Valstybės kontrolė daugiausiai esminių trūkumų pažeidimų administravimo procese nustatė viešojoje įstaigoje Centrinėje projektų valdymo agentūroje (toliau – CPVA). Paminėtina, kad Valstybės kontrolė, dar 2018 m. atlikdama valstybinį auditą už laikotarpį nuo 2017 m. liepos 1 d. iki 2018 m. birželio 30 d., taip pat buvo nustačiusi trūkumų CPVA pažeidimų administravimo procese[4]. Todėl, Specialiųjų tyrimų tarnyba, atsižvelgdama į temos aktualumą ir tai, kad kelis metus iš eilės vienoje iš daugiausiai veiksmų programos lėšų administruojančių institucijų veikloje nustatomi esminiai trūkumai atliekant pažeidimų tyrimus, antikorupcinio vertinimo atlikimo metu įvertino ir CPVA reglamentuotą pažeidimų, susijusių su 2014–2020 m. programos projektais, nustatymo, tyrimo, ištaisymo ir informavimo apie juos tvarką.
Atlikus teisės aktų antikorupcinį vertinimą, nustatyta, kad galiojančiame teisiniame reguliavime nėra pakankamai aiškiai reglamentuoti veiksmai, kurių turi imtis pažeidimų tyrimus atliekantys asmenys, kas gali sąlygoti, kad teisės aktų nuostatas taikantys asmenys gali piktnaudžiauti nepakankamai apibrėžtomis elgesio taisyklėmis. Tai laikytina korupcijos rizikos veiksniu. Siekdami skaidresnio teisinio reguliavimo, teikiame šiuos pastebėjimus ir pasiūlymus.
I. Dėl PAFT nustatyto pažeidimų tyrimo atlikimo tvarkos
1.1. Vadovaujantis PAFT 304 punktu, įtariamo pažeidimo tyrimo metu įgyvendinančioji institucija vertina projekto vykdytojo ir kitų institucijų ir (ar) įstaigų pateiktą informaciją, duomenis ir dokumentus, gali atlikti projekto patikras vietoje <...>.
Patikrų projektų įgyvendinimo vietoje atlikimo tvarką taip pat išsamiai reglamentuoja PAFT 24 skirsnis. Remiantis jo nuostatomis, įgyvendinančioji institucija privalo atlikti kiekvieno projekto patikrą vietoje bent kartą per projekto įgyvendinimo laikotarpį, išskyrus atvejus, jeigu (1) galima įsitikinti visų projekto veiklų ar jų rezultatų faktiniu įvykdymu nevykstant į vietą, arba (2) įvertinus projektų riziką, jos gali būti atliekamos atrankiniu būdu suderintais su vadovaujančiąja ir tvirtinančiąja institucijomis atvejais ir tvarka.
Įvertinus antikorupcinio vertinimo atlikimo metu CPVA pateiktus projektų, kuriuose buvo atliekamas pažeidimų tyrimas, pavyzdžius, matyti, kad dažnu atveju, CPVA atliktų pažeidimų tyrimai buvo atnaujinti Valstybės kontrolei atlikus patikras projektų vietose ir nustačius projektų neatitikimus numatytiems reikalavimams, kuriuos neteisingai įvertino CPVA (pvz., projektas Nr. 07.1.1-CPVA-V-906-01-0002, projektas Nr. 07.1.1-CPVA-R-905-91-0001, projektas Nr. 07.1.1-CPVA-R-905-91-0001).
Analizuojant norminį teisinį reguliavimą, pastebėtina, kad nei PAFT, nei CPVA Pažeidimų valdymo procedūroje nėra numatyta prievolė įgyvendinančioms institucijoms atlikti projekto, kurio atžvilgiu atliekamas pažeidimo tyrimas, patikrą vietoje. O minėtame PAFT 304 punkte nustatyta formuluotė gali atlikti leidžia tyrimą atliekančiam asmeniui savo nuožiūra nuspręsti, ar tokia patikra bus atliekama.
Atsižvelgdami į tai, kad PAFT leidžia įgyvendinančioms institucijoms patikras vietoje atlikti atrankiniu būdu arba tik vieną kartą per projekto įgyvendinimo laikotarpį, manome, kad gera pažeidimų rizikos vertinimo priemonė galėtų būti atvejų teisės akte įvardijimas, kai nuvykimas į projekto įgyvendinimo vietą būtų privalomas (pvz., jei įtariamas pažeidimas yra dėl projekto, kuris susijęs su rangos darbais). Tokiu būdu būtų užtikrintas patikimesnis pažeidimų tyrimo metu surinktų duomenų tikrumas bei galėtų padėti išvengti galimų neskaidrių susitarimų tarp pažeidimų tyrimą atliekančio asmens ir projekto vykdytojo (kaip minėta, šiuo metu teisinis reguliavimas suteikia įgyvendinančios agentūros darbuotojui dispozityvią teisę pasirinkti dėl tokios priemonės taikymo, todėl gali pasitaikyti situacijų, kai projekto vykdytojas, naudodamasis esama situacija, galėtų siekti išvengti minėto patikrinimo atlikimo).
Įvertinus galiojantį teisinį reguliavimą ir institucijų pateiktą informaciją, rekomenduojame PAFT 25 skirsnyje reglamentuoti atvejus, kuriais būtų privaloma įgyvendinančiosioms institucijoms atlikti patikras projektų vietoje, kai atliekamas projekto pažeidimų tyrimas.
1.2. Vadovaujantis PAFT nuostatomis, su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų dydis apskaičiuojamos pagal PAFT 7 priede „Su pažeidimu susijusių netinkamų finansuoti projekto išlaidų apskaičiavimo tvarkos aprašas“ (toliau – Aprašas) įtvirtintas taisykles.
Dėl Aprašo nuostatų teikiame šiuos pastebėjimus:
1.2.1. Pagal Aprašo 10 punktą, kai dėl nustatyto pažeidimo pagal Gaires[5] galėtų būti taikomos skirtingos netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos, dėl atitinkamos normos taikymo, laikantis proporcingumo principo, sprendžiama atsižvelgiant į pažeidimo pobūdį ir įvertinant su juo susijusias aplinkybes, numatytas 10.1–10.4 papunkčiuose. Minėta nuostata pateikia nebaigtinį sąrašą tokių aplinkybių ir leidžia pačioms įgyvendinančiosioms institucijoms nustatyti, kokie veiksniai gali būti pripažinti svarbiais nukrypstant nuo Gairėse numatytų netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normų[6].
Specialiųjų tyrimų tarnyba, įvertindama tai, kad Valstybės kontrolės auditų atlikimo metu buvo nustatyta atvejų, kai įgyvendinančiosios institucijos nepagrįstai nukrypdavo nuo Gairėse nustatytų išlaidų apskaičiavimo normų (pvz., projektas Nr. 07.1.1-CPVA-R-305-01-0003, projektas Nr. 09.1.1-CPVA-V-720-04-0003, projektas Nr. 05.4.1-CPVA-V-301-02-0009), rekomenduoja, apibendrinant visų įgyvendinančiųjų institucijų praktiką, Apraše pateikti detalesnį sąrašą aplinkybių, kai dėl nustatyto pažeidimo pagal Gaires galėtų būti taikomos skirtingos netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos, paliekant įgyvendinančioms institucijoms galimybę išimtiniais atvejais nukrypti nuo patvirtintų normų taikymo.
Minėtų aplinkybių detalizavimas norminiame teisės akte leistų minimizuoti atvejus, kai įgyvendinančios institucijos skirtingai vertina pažeidimo pobūdį ir sunkumą, todėl skirtingai kvalifikuoja tuos pačius pažeidimus ir taiko skirtingus netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo normos dydžius.
1.2.2. Pagal Aprašo 15 punktą pažeidimus tiriančių institucijų svetainėse turi būti pateikiama informacija apie institucijų praktiką dėl netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo nustačius PAFT 311 punkte nurodytus pažeidimus.
Pažymime, kad, peržiūrėjus CPVA interneto svetainę, nepavyko rasti informacijos apie CPVA praktiką dėl netinkamų finansuoti išlaidų apskaičiavimo[7]. Siūlome CPVA patalpinti tokią informaciją savo interneto svetainėje suinteresuotiems asmenims prieinamoje vietoje.
II. Dėl Administravimo taisyklėse nustatyto pažeidimų administravimo proceso
Administravimo taisyklių 211 punkte nustatyta, kad pažeidimų tyrimo, šalinimo ir prevencijos klausimams nagrinėti ir su pažeidimų tyrimu, šalinimu ir prevencija susijusiai veiklai koordinuoti vadovaujančioji institucija iš pažeidimų kontrolierių sudaro pažeidimų kontrolierių darbo grupę.
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. balandžio 16 d. įsakymu Nr. 1K-115 „Dėl Europos Sąjungos fondų pažeidimų kontrolierių darbo grupės sudarymo“, pažeidimų kontrolierių darbo grupei yra pavesta rinkti ir analizuoti pažeidimų, susijusių su Europos Sąjungos fondų lėšų panaudojimu, tyrimo, nustatymo ir šalinimo, taip pat sukčiavimo rizikos veiksnių šalinimo (prevencijos) gerosios praktikos pavyzdžius, bei rengti pasiūlymus vadovaujančiajai institucijai dėl pažeidimų ir sukčiavimo prevencijos.
Atsižvelgdami į tai, kad Valstybės kontrolė, atlikdama auditus, antrus metus iš eilės yra nustačiusi spragas agentūrų atliekamose pažeidimų tyrimo procesuose, manome, kad esant aktyviai pažeidimų kontrolierių darbo grupės veiklai galėtų būti efektyviau įvertinta visų įgyvendinančiųjų institucijų patirtis pažeidimų procesų administravime, kas galėtų padėti išvengti įgyvendinančiosioms institucijoms skirtingai taikyti pažeidimų tyrimų administravimo procesus, o vadovaujančiajai institucijai – užtikrinti efektyvesnį valdymo ir kontrolės sistemos veikimą.
Rekomenduojame Finansų ministerijai užtikrinti nuolatinį ir šios darbo grupės darbo reglamente numatytais terminais susirinkimų organizavimą bei aktualios informacijos tarp įgyvendinančiųjų institucijų keitimąsi.
III. Dėl CPVA Pažeidimų valdymo procedūroje nustatyto teisinio reguliavimo
3.1. Pažeidimų valdymo procedūros skilties „Pažeidimo tyrimas“ 25 punkte pavadinimu „Pažeidimo tyrimo veiksmai“ yra reglamentuoti CPVA atsakingų darbuotojų veiksmai, kuriuos jie turi atlikti vykdant pažeidimo tyrimą. Atkreiptinas dėmesys, kad šioje dalyje beveik visos nuostatos yra susijusios su Sprendimu dėl pažeidimo parengimu ir suderinimu, bet nereglamentuoti konkretūs CPVA darbuotojo veiksmai, kuriuos jis turi atlikti renkant ir vertinant informaciją apie galimą pažeidimą. Procedūros 25.1 papunktyje abstrakčiai nurodomos alternatyvios galimybės, kurias gali pasirinktinai naudoti CPVA darbuotojas pažeidimo tyrimo atlikimo metu[8].
Manome, kad bet kuris teisės aktas turi būti aiškus ir lengvai suprantamas jį taikančiam asmeniui. Todėl darbuotojui perskaičius Pažeidimo valdymo procedūros nuostatas turi būti aišku, kuo jis turi vadovautis, kad galėtų atitinkamai elgtis. Dėl esamo neišsamaus teisinio reguliavimo nėra iki galo aišku, kokius veiksmus darbuotojas privalo atlikti renkant ir vertinant informaciją apie galimą pažeidimą. Esant nesąžiningam elgesiui egzistuoja tikimybė, kad nesant aiškios darbuotojo veiksmų apimties, siekiant sau ar kitam asmeniui naudos bus pasinaudota neapibrėžtu teisiniu reguliavimu ir nebus atlikti (ar atlikti ne pilna apimtimi) efektyvūs pažeidimų tyrimų veiksmai. Taip pat neatmetama tikimybė, kad dėl nepakankamo ir neapibrėžto nustatyto teisinio reguliavimo gali pasitaikyti žmogiškojo faktoriaus klaidų, kuomet už pažeidimų tyrimo veiksmų ėmimąsi atsakingi asmenys neatliks reikiamų veiksmų dėl to, jog nebus identifikuota, ką asmuo privalomai turi atlikti ir kokia šių pareigų apimtis.
Esamas teisinis reguliavimas leidžia kiekvienam atliekančiam tyrimą CPVA darbuotojui pačiam nuspręsti, ar jo parinktos priemonės (priemonių visuma) pakankamos tyrimo duomenų surinkimui, įvertinimui ir pažeidimo kvalifikavimui. Todėl toks reguliavimas taip pat gali sąlygoti neobjektyvų CPVA darbuotojų elgesį.
Siekiant išvengti neobjektyvaus elgesio dėl teisinio reguliavimo neapibrėžtumo ir atvejų, kai tyčia arba dėl neatsargumo gali būti neužtikrinamas tinkamas pažeidimų tyrimo vykdymas, siūlome Pažeidimų valdymo procedūroje aiškiai identifikuoti pažeidimų tyrimų veiksmų apimtį, procedūroje nurodant, kokius konkrečius tyrimo veiksmus darbuotojai turi atlikti renkant informaciją apie pažeidimą, vertinant gautą informaciją ir pan.
3.2. Pažeidimų valdymo procedūros dalyje „Pažeidimo tyrimo atnaujinimas“ reglamentuota, kad paaiškėjus naujoms aplinkybėms, kurios nebuvo įvertintos pažeidimo tyrimo metu, pažeidimo tyrimas gali būti atnaujintas. Tokiu atveju CPVA darbuotojas (PK) įvertina naujai paaiškėjusias aplinkybes ir, jei jos daro įtaką priimtam Sprendimui dėl pažeidimo, šis darbuotojas atnaujina pažeidimo tyrimą. Atnaujinus pažeidimo tyrimą, dėl konkrečių pažeidimo tyrimo veiksmų atlikimo ir jų apimties sprendžia tyrimą atnaujinęs darbuotojas (PK).
Dėl aukščiau numatyto reguliavimo teikiame šiuos pastebėjimus.
3.2.1. Pažeidimų valdymo procedūroje nėra reglamentuoti darbuotojo (PK) tyrimo veiksmai atnaujinus pažeidimo tyrimą, o paliekama diskrecijos teisė dėl konkrečių veiksmų ėmimosi nuspręsti pačiam darbuotojui. Atsižvelgiant į tai, pažymime, kad aukščiau pateiktai nuostatai aktualus šios išvados 3.1 punkte pateiktas pastebėjimas. Atkreiptinas dėmesys, kad nesant objektyvios galimybės įvardinti visus įmanomus atlikti CPVA darbuotojo veiksmus, svarbu teisės akte įtvirtinti pagrindinius privalomus veiksmus, kuriuos darbuotojas turi atlikti atnaujinus pažeidimo tyrimą.
Rekomenduojame patikslinti Pažeidimo valdymo procedūrą pagal pateiktą pastebėjimą.
3.2.2. Pažeidimų tyrimo atnaujinimas gali būti inicijuotas paaiškėjus naujoms aplinkybėms, kurios nebuvo įvertintos pažeidimo tyrimo metu. Šiuo atveju svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad naujos aplinkybės gali paaiškėti dėl to, kad objektyviai jų negalima buvo nustatyti pirminio pažeidimo tyrimo metu, arba gali susiklostyti atvejų, kai tokios aplinkybės tyčia arba dėl neatsargumo buvo nevertintos (pvz., esant projekto vykdytojo ir pažeidimo tyrimą atliekančio asmens neteisėtam susitarimui), o išaiškėjo vėliau nepriklausomai nuo tyrimą atlikusio ar kitų susijusių asmenų valios. Susiklosčius pastarajam atvejui mažai tikėtina, kad tas pats pirminį pažeidimą vertinęs darbuotojas (PK) nesiektų nuslėpti svarbių duomenų ar kitu būdu išvengti objektyvaus atnaujinto pažeidimo tyrimo atlikimo. Todėl atsižvelgiant į tai, kad atnaujinus pažeidimo tyrimą, dėl konkrečių pažeidimo tyrimo veiksmų atlikimo ir jų apimties išimtinai sprendžia PK, siekiant užtikrinti atnaujinto pažeidimo tyrimo objektyvumą, atnaujintą tyrimą turėtų vykdyti kitas, pirminio pažeidimo tyrimo neatlikęs, CPVA darbuotojas.
Siekiant objektyvaus atnaujinto tyrimo atlikimo ir pašalinti bet kokį galimą suinteresuotumą atnaujinto tyrimo baigtimi, rekomenduojame Pažeidimo valdymo procedūroje reglamentuoti, kad atnaujintą pažeidimo tyrimą privalo atlikti kitas nei pirminį pažeidimo tyrimą atlikęs CPVA darbuotojas.
Vadovaudamiesi išdėstytu, papildomai norime atkreipti dėmesį, kad paaiškėjus naujoms aplinkybėms, kurių Specialiųjų tyrimų tarnyba neturi galimybės objektyviai įvertinti antikorupcinio vertinimo atlikimo metu, arba Specialiųjų tyrimų tarnybai atliekant korupcijos rizikos analizę srityje, į kurios apimtį patektų ir šioje antikorupcinio vertinimo išvadoje vertinti teisės aktai, ateityje gali būti teikiami papildomi pastebėjimai ir rekomendacijos efektyvesniam Europos Sąjungos 2014–2020 metų programos struktūrinių fondų projektų pažeidimų tyrimo ir administravimo proceso skaidrumui užtikrinti.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip buvo atsižvelgta ar numatoma atsižvelgti į antikorupcinio vertinimo išvados pasiūlymus[9]. Atsakymą prašome paskelbti per Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinę sistemą ir susieti ją su antikorupcinio vertinimo išvada.
Direktoriaus pavaduotojas Egidijus Radzevičius
Sandra Kaziukevičiūtė, tel. 8 706 63 362, el. p. sandra.kaziukeviciute@stt.lt