|
|
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected] Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
|
Lietuvos Respublikos vyriausiajai rinkimų komisijai El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos Seimo valdybai El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos finansų ministerijai El. p. [email protected]
Kopija:
Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijai El. p. [email protected]
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA |
|
|
2021 m. rugpjūčio 31 d. Nr. 4-01-6478 |
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į ankstesnėse Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba, STT) pateiktose antikorupcinio vertinimo išvadose[1], raštuose Lietuvos Respublikos vyriausiajai rinkimų komisijai[2], analitinės antikorupcinės žvalgybos pažymose pateiktas pastabas ir pasiūlymus dėl kai kurių Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos reglamento nuostatų, politinės reklamos kontrolės, politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės, kurių didžioji dalis tebėra aktualios, savo iniciatyva atlikome žemiau pateikiamų teisės aktų, reglamentuojančių Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos veiklą, vykdomą politinių partijų finansavimo ir politinės reklamos kontrolę, antikorupcinį vertinimą:
1) Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos (toliau – VRK, Komisija) įstatymo Nr. IX-985 (toliau – VRK įstatymas);
2) Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos reglamento, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. sausio 28 d. sprendimu Nr. Sp-11 (toliau – Reglamentas);
3) Lietuvos Respublikos politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo Nr. IX-2428 (toliau – PKFFK įstatymas);
4) Lietuvos Respublikos politinių partijų įstatymo Nr. I-606 (toliau – PPĮ įstatymas) nuostatų, susijusių su politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimu;
5) Politinės partijos veiklos finansavimo ataskaitos pildymo ir pateikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. vasario 25 d. sprendimu Nr. Sp-21 (toliau – Aprašas);
6) Pelno nesiekiančių juridinių asmenų buhalterinės apskaitos ir finansinių ataskaitų sudarymo ir pateikimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos finansų ministro 2004 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 1K-372 (toliau – Finansinių ataskaitų taisyklės);
7) Neatlygintinai gauto turto ir paslaugų (nepiniginių aukų) įvertinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos finansų ministro 2018 m. gruodžio 18 d. įsakymu Nr. 1K-443 (toliau – Nepiniginių aukų aprašas);
8) Politinės kampanijos finansavimo apskaitos žiniaraščio užpildymo ir pateikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2016 m. gegužės 18 d. sprendimu Nr. Sp-51 (toliau – Finansavimo apskaitos aprašas);
9) Politinės partijos narių mokesčių žurnalo užpildymo ir pateikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2014 m. balandžio 7 d. sprendimu Nr. Sp-107;
10) Rekomendacijų dėl politinės reklamos skleidimo politinės kampanijos laikotarpiu, patvirtintų Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2018 m. birželio 19 d. sprendimu Nr. Sp-75 (toliau – VRK rekomendacijos);
11) Išorinės politinės reklamos skleidimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2014 m. vasario 12 d. sprendimu Nr. Sp-27 (2018 m. gruodžio 7 d. redakcija) (toliau – Išorinės reklamos taisyklės);
12) 2020 m. spalio 11 d. Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų politinės reklamos stebėsenos tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2020 m. balandžio 7 d. sprendimu Nr. Sp-38 (toliau – Seimo rinkimų politinės reklamos stebėsenos tvarkos aprašas).
Siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo bei atsparumo korupcijai, pagal kompetenciją teikiame pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad VRK veikla turi būti grindžiama teisėtumo, nepriklausomumo, kolegialumo, viešumo ir nešališkumo principais. VRK nepriklausomumą numato ir Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo 5 straipsnio nuostatos. Tačiau galiojantis teisinis reguliavimas galimai nevisiškai užtikrina minėtų principų įgyvendinimą.
2021 m. sausio 13 d. rašte „Dėl siūlymų pateikimo“ ir 2021 m. birželio 8 d. rašte „Dėl pasiūlymų Vyriausiajai rinkimų komisijai“ Nr. 4-01-4400 atkreipėme dėmesį į Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos 2020 m. pabaigoje atliktos analizės rezultatus ir nustatytus atvejus, kai politinių partijų deleguoti VRK nariai balsuodavo palankiai už sprendimus, susijusius su juos pasiūliusiomis partijomis. Teisinio reguliavimo analizė parodė, kad partijų deleguotiems VRK nariams nėra prievolės atsiriboti nuo savo atstovaujamos partijos, kai Komisijos posėdyje svarstomi su ja susiję klausimai.
Pažymėtina ir tai, kad, kitaip nei kitų institucijų deleguotiems VRK nariams[3], priklausantiems partijoms, politinių partijų deleguotiems nariams nėra reikalavimo sustabdyti savo narystės partijoje ir jos veikloje darbo VRK metu. Tai, mūsų nuomone, sukuria papildomas sąlygas partijoms didinti savo įtaką Komisijos veiklai. O tai nedera su Vyriausiosios komisijos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatomis, kad VRK, įgyvendindama savo funkcijas ir priimdama sprendimus jos kompetencijai priklausančiais klausimais, yra nepriklausoma ir nešališka.
Nors tai, kad Komisijos narys yra deleguotas partijos, nebūtinai reiškia, kad jis bus šališkas, tačiau, tokiu atveju, mūsų nuomone, vis dėlto atsiranda rizika, kad Komisijos veikla gali būti politizuota, t. y. jos nariai gali balsuoti ne objektyviai, bet palankiai juos delegavusiai politinei partijai ar pagal jos politinius susitarimus. Šią riziką galimai padidina ir tai, kad teisinis reguliavimas nenumato apribojimo būti teikiamam kandidatu į VRK sudėtį ir vėliau eiti šias pareigas kelias kadencijas iš eilės.
Atsižvelgiant į tai, kad siekiant interesų konflikto prevencijos tikslų, priimant sprendimus, valstybės tarnautojams ir pareigūnams privaloma vengti net šališkumo regimybės, aukščiau minėta situacija, kai politinių partijų deleguoti VRK nariai balsuodavo palankiai už sprendimus, susijusius su juos pasiūliusiomis partijomis, vertintina kaip ydinga ir antikorupciniu požiūriu.
Siekdami rinkimus prižiūrinčios institucijos galimos politizacijos rizikos sumažinimo, atsižvelgdami į tai, kas aukščiau išdėstyta, siūlome atkreipti dėmesį į nustatytus antikorupciniu požiūriu ydingus aspektus, galinčius turėti neigiamos įtakos VRK ir jos priimamų sprendimų nešališkumui, nepriklausomumui, skaidrumui bei svarstyti teisinio reguliavimo tobulinimo galimybes, numatant papildomas teisines priemones, kuriomis būtų užtikrinamas Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos įstatyme įtvirtintų nepriklausomumo ir nešališkumo principų įgyvendinimas.
1.2. PKFFK įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad aukomis laikoma aukų gavėjams neatlygintinai perduoti pinigai, kilnojamieji ar nekilnojamieji daiktai, informacija, turtinės teisės, intelektinės veiklos rezultatai, taip pat kitos turtinės ir neturtinės vertybės, neatlygintinai atlikti veiksmai ir savanoriški darbai, veiksmų rezultatai, skirti savarankiško politinės kampanijos dalyvio politinei kampanijai finansuoti.
Pažymėtina, kad nei PKFFK įstatymo, nei kitų teisės aktų nuostatos išsamiai neatskleidžia kai kurių politinių kampanijų dalyvių galimų gauti nepiniginių aukų turinio, pavyzdžiui, PKFFK įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje nurodytos „informacijos“, „neatlygintinai atliktų veiksmų ir savanoriškų darbų“, „veiksmų rezultatų“, skirtų savarankiško politinės kampanijos dalyvio politinei kampanijai finansuoti, bei jų apskaitos ypatumų. Nepiniginių aukų analizė ir jų kontrolės aspektai neatsispindi ir VRK rengiamose ir viešai pateikiamose pažymose dėl politinės kampanijos finansavimo ataskaitų, jose apsiribojant aukščiau minėtos PKFFK įstatymo 10 straipsnio 8 dalies nuostatos citavimu[4] bei išsamesne kur kas mažiau reikšmingų duomenų analize[5].
Finansinių ataskaitų taisyklių 111 punkte tėra numatyta, kad „neatlygintinai gautos paslaugos, turto panauda pagal panaudos sutartis ir savanorių darbas nelaikomi veikla, susijusia su finansavimo sumų gavimu ar panaudojimu. Duomenys apie per ataskaitinį laikotarpį neatlygintinai gautas paslaugas, turto panaudą ir savanorių darbą, įvertinus pagal Nepiniginių aukų aprašą, registruojami nebalansinėse sąskaitose ir informacija apie tai pateikiama aiškinamajame rašte“.
Nepiniginių aukų aprašo nuostatos taip pat visapusiškai neatskleidžia PKFFK įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje numatytų nepiniginių aukų įvertinimo bei apskaitos aspektų[6].
Viešai skelbiamose politinių kampanijų dalyvių finansinėse ataskaitose ir jų aiškinamuosiuose raštuose taip pat nėra detalizuojami duomenys apie nepinigines aukas – jų gavę nurodo tik kelios partijos, pateikdamos duomenis apie sumas (vieną bendrą skaičių – mūsų pastaba), daugiausiai siekiančias nuo keliolikos iki kelių šimtų eurų, tačiau nedetalizuodamos, kokio pobūdžio nepiniginės aukos buvo gautos, iš kurių asmenų, kaip nustatyta jų vertė ir pan.[7].
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, manytina, kad neišsamus teisinis reguliavimas neužtikrina, kad naudojantis nepiniginių aukų teisiniu neapibrėžtumu politinių kampanijų dalyviams nebūtų teikiama neleistina, galimai politinės kampanijų dalyvių vėlesnių sprendimų palankumu suinteresuotų asmenų parama. Todėl siūlome svarstyti galimybę tikslinti nepiniginių aukų suteikimo, įvertinimo bei apskaitos tvarką.
1.3. PKFFK įstatymo 10 straipsnio 8 dalyje numatyta, kad auka laikoma priimta, kai politinės kampanijos iždininkas, patikrinęs, ar gauta auka atitinka šio įstatymo reikalavimus, užregistruoja auką ir, jeigu priimama auka grynaisiais pinigais arba nepiniginė auka, aukotojui įteikia (išsiunčia) aukų lapą. Analogiška nuostata įtvirtinta Finansavimo apskaitos aprašo 6.1 papunktyje.
Tačiau iždininko privalomi atlikti veiksmai ir procedūros, naudojamos priemonės įsitikinant, kad auka atitinka PKFFK įstatyme numatytus reikalavimus, išsamiau nedetalizuojami. VRK interneto svetainėje skelbiamame viešame aukotojų sąraše fizinių asmenų mažos aukos nurodomos neišskiriant aukotojų, nurodoma aukų suma ir aukotojų skaičius (Finansavimo apskaitos aprašo 25 punktas).
Analizuoti teisės aktai nepakankamai atskleidžia ir mažų (iki 12 eurų) aukų kontrolės aspektus – PKFFK įstatymo 11 straipsnyje atskleidžiami tik mažų aukų, gautų telefonu, kontrolės ypatumai. Ar asmens maža auka gali būti priimta, t. y. ar asmuo dar nėra teikęs aukos politinės kampanijos dalyviui, gali būti nustatoma dviem būdais: vienu atveju registruojant auką nurodomi aukotojo asmens duomenys ir iždininkas informacinės sistemos priemonėmis gali pasitikrinti aukos tinkamumą (naudojamas „MA“ klasifikatorius); kitu atveju registruojant auką (aukas) aukotojų duomenys nėra nurodomi ir iždininkas įpareigojamas pats kontroliuoti, ar kiekvieno aukotojo bendra aukų suma per politinę kampaniją neviršija 12 eurų (Finansavimo apskaitos aprašo 27.1.2.2 papunktis)[8].
Pavyzdžiui, Specialiųjų tyrimų tarnybos atliktos politinės kampanijos dalyvių finansinių ataskaitų analizės[9] metu nustatyta, kad 2020 m. Seimo rinkimų kampanijos metu, pajamų registre buvo rasta aukų be identifikacinių asmens kodų, kurių tinkamumą iždininkas kontroliavo savarankiškai, už daugiau kaip 37 tūkst. eurų. Tačiau, kaip jau minėta, nėra aišku, kokiu būdu tokia kontrolė turėtų būti ir yra vykdoma, nėra galimybės įsitikinti ir atliekamos funkcijos tinkamu vykdymu[10].
Atsižvelgiant į tai, mūsų nuomone, Finansavimo apskaitos aprašo 27.1.2.2 papunktyje įtvirtinta teisė iždininkui savo nuožiūra pasirinkti mažų aukų teisėtumo kontrolės būdą neužtikrina efektyvios ir skaidrios mažų aukų apskaitos. Todėl siūlome svarstyti galimybę tikslinti minėto 27.1.2.2 papunkčio nuostatas, numatant, kad visos mažos aukos būtų registruojamos naudojant „MA“ klasifikatorių.
1.4. PKFFK įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad fizinis asmuo iki aukos savarankiškam politinės kampanijos dalyviui suteikimo įstatymų nustatyta tvarka privalo deklaruoti turtą ir pajamas. Analogiška nuostata įtvirtinta ir Finansavimo apskaitos aprašo 31 punkte.
Tuo metu PPĮ 19 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta, kad politinės partijos narys privalo deklaruoti savo turtą ir pajamas, jeigu bendra politinės partijos nario mokesčių politinei partijai suma per metus viršija 360 eurų. Pagal Lietuvos Respublikos gyventojų turto deklaravimo įstatymo 2 straipsnį, turtą deklaruoti turi, be kita ko, valstybės politikai[11] ir jų šeimos nariai ir kandidatai į valstybės politikus ir jų šeimos nariai. Nekandidatuojantiems į valstybės politikus ar minėtame įstatyme numatytų pareigų neinantiems partijų nariams tokios prievolės įstatymai nenumato.
Pažymėtina, kad politinės partijos nario mokesčio mokėjimas nėra būtina narystės politinėje partijoje sąlyga. Politinei partijai nustatytas privalomas minimalus narių skaičius, siejamas su reikalingu partijos steigėjų skaičiumi ir siekia 2 000 asmenų (PPĮ 5 straipsnio 3 dalis). Specialiųjų tyrimų tarnybos duomenimis, nario mokestį visose partijose moka tik dalis partijos narių, kartais – itin maža – nuo 0,3 iki 63 proc. visų registruotų narių, o vidutinis mokamas nario mokesčio dydis svyruoja nuo 4 iki 301 euro[12]. Tokiu atveju pagal PPĮ nuostatas turtą ir pajamas deklaruoti neprivaloma.
Politinės partijos narių mokesčių žurnalo užpildymo ir pateikimo tvarkos apraše nurodoma, kad partijos iždininkui, VRK informacinės sistemos žurnale, numatyta galimybė (bet ne pareiga – mūsų pastaba) kreiptis į Valstybinę mokesčių inspekciją (rekomenduojant kreiptis iš karto), kad būtų patikrinta, ar daugiau nei 360 eurų per kalendorinius metus sumokėjęs narys yra deklaravęs pajamas ir jo sumokėtų nario mokesčių suma neviršija 10 procentų politinės partijos nario deklaruotų praėjusių kalendorinių metų metinių pajamų (23.1 papunktis), taip pat kreiptis į Teisingumo ministeriją (rekomenduojant kreiptis iš karto), kad būtų patikrinta, ar nario mokestį sumokėjęs asmuo yra partijos narys (23.2 papunktis).
Atkreiptinas dėmesys į nevienareikšmišką Politinės partijos narių mokesčių žurnalo užpildymo ir pateikimo tvarkos aprašo 25 punkto nuostatą, numatančią, kad „gavus Teisingumo ministerijos atsakymą, kad partijos nario mokestį sumokėjęs asmuo nėra partijos narys, už politinės partijos apskaitą atsakingas asmuo gali priimti nario mokestį, jei įsitikina, kad tas asmuo yra (mokesčio mokėjimo metu buvo) politinės partijos narys“ – kokiu būdu tai turėtų būti daroma, teisės akto nuostatos neatskleidžia.
Pažymėtina, kad minėto aprašo 27 punktas numato, kad jeigu nebuvo kreiptasi į Valstybinę mokesčių inspekciją, kai nario mokesčių suma per kalendorinius metus viršija 360 eurų, kad būtų patikrinta ar sumokėjęs narys yra deklaravęs pajamas ir jo sumokėtų nario mokesčių suma neviršija 10 procentų politinės partijos nario deklaruotų praėjusių kalendorinių metų metinių pajamų ir į Teisingumo ministeriją, kad būtų patikrinta, ar nario mokestį sumokėjęs asmuo yra partijos narys, tokio nario mokesčio informacinė sistema neleidžia pažymėti priimtu. Minėtos nuostatos loginė-lingvistinė konstrukcija suponuoja, kad informacinė sistema neleidžia patvirtinti nario mokesčio priimtu esant abiem minėtoms aplinkybėms, tačiau nėra detalizuoti informacinės sistemos veikimo ypatumai, kai sumokėtas mokestis neviršija 360 eurų ir pagal galiojančius teisės aktus neprivaloma deklaruoti pajamų, atitinkamai ir kreiptis į Valstybinę mokesčių inspekciją.
Politinės kampanijos finansavimo ir apskaitos pažeidimai pagal PPĮ laikomi šiurkščiais įstatymo pažeidimais, už kuriuos gresia numatytos sankcijos, valstybės biudžeto asignavimų neskyrimas, todėl, mūsų nuomone, aukų apskaitos tvarka neturi kelti abejonių dėl skaidrumo. Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę tikslinti teisės aktus, reglamentuojančius nario mokesčio ir aukų registravimą bei apskaitą.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. PPĮ 19 straipsnio 1 dalyje nustatyti politinių partijų finansavimo šaltiniai: politinės partijos nario mokesčiai, valstybės biudžeto asignavimai, lėšos, gautos iš PPĮ 17 straipsnyje nurodytos kitos jos veiklos; Lietuvos Respublikoje registruotų bankų arba kitoje Europos Sąjungos valstybėje narėje ar Europos ekonominės erdvės valstybėje registruotų bankų padalinių, veikiančių Lietuvos Respublikoje, paskolos politinei partijai, palūkanos už banko sąskaitoje esančias lėšas, nuolatinio Lietuvos gyventojo savanoriškai skiriama vieno procento dydžio sumokėto metinio pajamų mokesčio dalis, politinės kampanijos laikotarpiu politinės partijos gaunamos turinčių teisę aukoti fizinių asmenų aukos šios politinės partijos politinei kampanijai finansuoti.
PPĮ 17 straipsnyje nustatyta, kad politinės partijos turi teisę verstis leidybos, spaudos ir atributikos platinimo, nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo, politinių bei kultūrinių renginių (paskaitų, parodų ir kitų) organizavimo ir kita veikla, iš kurios gautos lėšos gali būti naudojamos tik politinės partijos įstatuose nurodytiems politinės partijos veiklos tikslams.
Remiantis Aprašo nuostatomis, politinės partijos finansavimo ataskaitos I dalyje ,,Lėšos iš finansavimo šaltinių“ turi būti pateikta informacija (labai apibendrinto turinio – mūsų pastaba) apie politinės partijos lėšas pagal PPĮ 19 straipsnyje nurodytus finansavimo šaltinius. Pagal Aprašo 11.2 papunktį veiklos finansavimo atskaitos straipsnyje „7.3. Kita“ nurodomos lėšos, gautos iš kitų finansavimo šaltinių <...>.
Pažymėtina, kad teisinis reguliavimas nenumato prievolės politinėms partijoms deklaruoti turimą turtą (jo kilmę, vertę, kt.) bei su juo valdymu, naudojimu ir disponavimu susijusius sandorius, pagal kuriuos partijos gali gauti PPĮ 17 straipsnyje numatytų papildomų politinės veiklos finansavimo pajamų. Tokia situacija mažina VRK vykdomos politinių partijų finansavimo kontrolės efektyvumą ir skaidrumą.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nustatyta, kad, pavyzdžiui, viena politinė partija 2018 m. deklaravo beveik 30 tūkst. eurų, 2019 m. – beveik 40 tūkst. eurų pajamų iš nuosavybės teise priklausančio turto valdymo ir disponavimo juo, teikiamos finansinės ataskaitos aiškinamajame rašte nurodydama, kad užsiima partijos ilgalaikio turto nuoma. Tačiau viešuose registruose informacijos apie sudarytas nuomos sutartis nėra kaupiama. Kita partija 2018 m. yra nurodžiusi, kad pajamų iš partijos vykdomos veiklos neturėjo, o 2019 m. deklaravo per 110 tūkst. eurų pajamų iš nuosavybės teise priklausančio turto valdymo ir disponavimo juo, finansinės ataskaitos aiškinamajame rašte nurodydama, jog buvo parduotos organizacijai priklausančios patalpos. Tačiau Nekilnojamo turto registre detalesnės informacijos apie partijai priklausančius objektus analizės metu nebuvo rasta, todėl nėra aišku, koks konkretus nekilnojamojo turto objektas, kam, kokios vertės buvo parduotas, nėra galimybės įvertinti ir sandorio kainos atitikimo rinkos kainai, kitų antikorupcine ir finansavimo skaidrumo prasme svarbių duomenų.
Atsižvelgiant į tai, siūlytina svarstyti teisės aktų pakeitimų galimybę, nustatant turto vertę, nuo kurios gautas pajamas iš kitos veiklos reikėtų detalizuoti pateikiamose ataskaitose ir jų aiškinamuosiuose raštuose.
2.2. PKFFK įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad savarankiškas politinės kampanijos dalyvis, per politinę kampaniją gavęs didesnę kaip 70 vidutinio mėnesinio darbo užmokesčio (toliau – VMDU) dydžio pajamų sumą, privalo su audito įmone arba auditoriumi sudaryti savarankiško politinės kampanijos dalyvio nepriklausomo patikrinimo sutartį. PPĮ 25 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad politinė partija, per kalendorinius metus gavusi didesnę kaip 200 VMDU dydžių pajamų sumą, privalo su audito įmone arba auditoriumi sudaryti politinės partijos patikrinimo sutartį.
PPĮ 25 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad politinių partijų, per kalendorinius metus gavusių mažiau negu 200 VMDU dydžių pajamų sumą, patikrinimą organizuoja Vyriausioji rinkimų komisija.
Atkreiptinas dėmesys, kad išsamiau nėra reglamentuota, kokia tvarka partijos turėtų parinkti auditą atliksiantį subjektą, taip pat nėra numatyta didesnį nešališkumą ir atsparumą korupcijai užtikrinančių ribojimų, pavyzdžiui, reikalavimo, kad tas pats auditorius ar audito įmonė negalėtų audituoti tos pačios politinės partijos kelis metus iš eilės, kt.
Atsižvelgdami į tai, siūlome inicijuoti teisinio reguliavimo pakeitimus įtvirtinant esminius audito atlikimo subjekto parinkimo tvarką, kriterijus.
2.3. Teisinis reguliavimas nepakankamai išsamiai reglamentuoja politinės reklamos turinio ir kontrolės aspektus, kas daro ją nepakankamai efektyvią, nors politinės reklamos taisyklių pažeidimas laikomas šiurkščiu teisės aktų reikalavimų pažeidimu (PKFFK įstatymo 23 straipsnis), sukeliančiu teisines pasekmes ir skiriamų biudžeto asignavimų apribojimus.
Remiantis PKFFK įstatymo 2 straipsnio 8 dalies nuostatomis, politinė reklama – valstybės politiko, politinės partijos, politinės partijos nario, politinės kampanijos dalyvio, jų vardu ir (ar) interesais bet kokia forma ir priemonėmis už užmokestį ar neatlygintinai politinės kampanijos laikotarpiu ar tarp politinių kampanijų skleidžiama informacija, kuria siekiama paveikti rinkėjų motyvaciją balsuojant rinkimuose ar referendume arba kurios skleidimu propaguojamas valstybės politikas, politinė partija, politinės partijos narys ar politinės kampanijos dalyvis, taip pat jų idėjos, tikslai ar programa.
Tačiau kituose minėto Įstatymo straipsniuose ir kituose teisės aktuose, reglamentuojančiuose politinės reklamos skleidimo kontrolę, politinės reklamos samprata siaurinama. Pavyzdžiui, PKFFK įstatymo 16 straipsnio 6 dalyje numatyta, kad politine reklama, be kita ko, nelaikomi ne politinės kampanijos laikotarpiu skleidžiami įprastinio pobūdžio informaciniai pranešimai apie valstybės politikų, politinių partijų, jų valdymo organų veiklą, išskyrus atvejus, kai tokiais pranešimais yra agituojama per būsimą politinę kampaniją balsuoti valstybės politiko, politinės partijos ar jos nario interesais arba už tokius pranešimus yra atsilyginama ar numatoma atsilyginti; politinės kampanijos laikotarpiu neatlygintinai skleidžiami įprastinio pobūdžio informaciniai pranešimai apie valstybės politikų, politinių partijų, kandidatų veiklą, informacija, kuria neraginama nedalyvauti referendume, balsuoti už ar prieš referendumui teikiamo sprendimo priėmimą; <...>. Išsamiau įstatymo nuostatos nedetalizuoja, kokio turinio ir dažnumo skleidžiama informacija laikytina „įprastinio pobūdžio“ pranešimais, todėl šios nuostatos taikomos labai įvairiai analogiškais atvejais.
Minėtų aspektų neatskleidžia ir VRK rekomendacijų, nei kitų įgyvendinamųjų teisės aktų nuostatos. VRK rekomendacijose nepateikiama detalesnio išaiškinimo dėl rinkimų kampanijų metu dažniau pasikartojančių prieštaringai vertintinų situacijų, bet apžvelgiami tik keli labai tipiniai draudžiamos ir leidžiamos politinės reklamos atvejai. Pavyzdžiui, VRK rekomendacijų 3.5 papunktyje nurodoma, kad greta kitų 4 situacijų[13] politine reklama nelaikoma trečiųjų asmenų platinama informacija apie politinę partiją, kandidatą, kitus politinės kampanijos dalyvius, kol ji nėra neįprastai dažna arba jai parengti nereikia reikšmingo finansinio indėlio, o kai tenkinamos priešingos sąlygos – vertinama kaip politinė reklama. Tačiau iš minėtos nuostatos nėra aišku, koks platinamos informacijos reguliarumas laikomas „neįprastai dažnu“ ir kokie jos parengimo kaštai laikytini „reikšmingu finansiniu indėliu“[14].
Teisinio reglamentavimo neišsamumas ir abstraktumas vertintinas kaip papildomas korupcijos rizikos veiksnys, nes sukuria pernelyg plačią diskreciją esant vienodoms sąlygoms priimti skirtingus sprendimus dėl politinės reklamos pažeidimo konstatavimo ar nekonstatavimo, kas sukelia reikšmingas teisines ir finansines pasekmes.
Atsižvelgdami į tai, kad politinės reklamos taisyklių pažeidimas laikomas šiurkščiu teisės aktų reikalavimų pažeidimu, siūlome svarstyti galimybę tobulinti politinės reklamos kontrolę reglamentuojančius teisės aktus.
2.4. Analizuoti teisės aktai taip pat skirtingai reglamentuoja draudžiamos politinės reklamos atvejus. Pavyzdžiui, PKFFK įstatymo 16 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad draudžiama skleisti politinę reklamą: 1) pirmame periodinio spaudos leidinio puslapyje; 2) jeigu jos paskleidimas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir įstatymams. Be minėtų apribojimų rinkimų (referendumo) agitacijos kampanijos etapu draudžiama skleisti politinę reklamą: 1) neatlygintinai, išskyrus diskusijų laidas; 2) per televiziją, išskyrus diskusijų laidas ir ne trumpesnius kaip 30 sekundžių agitacinius siužetus, kuriuose politinės kampanijos dalyvis informuoja apie politinę programą arba kalba aktualiais visuomenei klausimais.
Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymo 51 straipsnio 8 dalyje numatyta, kad išorinė politinė reklama šiame įstatyme suprantama kaip vaizdo ar garso priemonėmis viešai skleidžiama politinė reklama. Išorine politine reklama taip pat laikoma politinė reklama, skelbiama viešose vietose, pastatuose, transporto priemonėse. Minėto straipsnio 9 dalyje, be kita ko, numato, kad draudžiama įrengti ir skleisti išorinę politinę reklamą valstybės ar savivaldybių valdomų įmonių naudojamose viešojo transporto priemonėse ir ant jų, išskyrus atvejus, kai reklamos plotai ar vaizdo transliavimo įrenginiai priklauso ar yra perduoti naudotis tretiesiems asmenims, kuriems valstybės ar savivaldybių valdomos įmonės negali daryti tiesioginio ar netiesioginio lemiamo poveikio.
Minėta nuostata vertintina kritiškai teisinio reglamentavimo išimčių tikslingumo, skaidrumo ir vienareikšmiškumo bei politinės reklamos kontrolės ir apskaitos aspektais. Išorinės reklamos taisyklių 18 punkte numatyta, kad politinė reklama ant transporto priemonių nelaikoma stacionaria, todėl tokia politinės reklamos forma negalima rinkimų agitacijos draudimo laikotarpiu, kurio metu nuo tokių transporto priemonių politinė reklama turi būti nuimta, arba tokie automobiliai negali būti naudojami ir laikomi viešose vietose. Minėtos nuostatos suponuoja, kad, pavyzdžiui, dalis viešojo transporto, kurio tam tikri plotai paženklinti reklamos plakatu (-ais) negali būti eksploatuojama nustatytu laikotarpiu, kai tuo metu kitoje dalyje viešojo transporto sumontuotuose ekranuose politinė reklama iš esmės gali būti transliuojama netrukdomai ir nekontroliuojamai[15].
Mūsų nuomone, aukščiau minėti teisinio reguliavimo aspektai neužtikrina politinės reklamos kontrolės efektyvumo ir skaidrumo. Atsižvelgiant į tai, kad politinės reklamos taisyklių pažeidimas laikomas šiurkščiu teisės aktų reikalavimų pažeidimu (PKFFK įstatymo 23 straipsnis), sukeliančiu teisines pasekmes ir skiriamų biudžeto asignavimų apribojimus, siūlytina svarstyti galimybę tikslinti atitinkamų teisės aktų nuostatas, eliminuojant nevienareikšmiško jų taikymo, nepagrįstų išimčių ar neleistinų susitarimų, sukuriančių tam tikrą pranašumą kai kuriems politinės kampanijos dalyviams, galimybes.
2.5. VRK rekomendacijų 22 punkte numatyta, kad politinei reklamai, skleidžiamai per užsienio transliuotojus, taikomi tokie patys reikalavimai kaip ir per nacionalinius transliuotojus skleidžiamai politinei reklamai. Atkreiptinas dėmesys, kad politinės reklamos, skleidžiamos per užsienio transliuotojus, kontrolės aspektai nėra aptarti jokiame kitame VRK ar aukštesnės galios teisės akte. 2021 m. spalio 10 d. naujų Kelmės ir Trakų rajonų savivaldybių tarybų narių – merų rinkimų politinės reklamos stebėsenos tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos 2021 m. liepos 1 d. sprendimu Nr. Sp-177, 14.1 papunktyje tėra paminėta, kad politinės reklamos stebėsenos objektu, be kita ko, yra vietinėse ir regioninėse visuomenės informavimo priemonėse (spaudoje, radijuje, televizijoje, internete, įskaitant socialinius tinklus), taip pat apygardos rinkimų komisijos teritorijoje matomuose, girdimuose užsienio transliuotojų kanaluose skleidžiama politinė reklama, tačiau jos kontrolės ypatumai neatskleidžiami, kas sudaro sąlygas politinės reklamos pažeidimams nefiksuoti.
Atsižvelgdami į tai, siūlome tikslinti atitinkamus teisės aktus detalizuojant informacijos, skleidžiamos per užsienio transliuotojus, stebėseną ir priskyrimą leidžiamai ar draudžiamai politinei reklamai.
2.6. Antikorupciniu požiūriu svarstytina Seimo rinkimų politinės reklamos stebėsenos tvarkos aprašo 61.2 papunktyje įtvirtinta nuostata, kad VRK sekretoriato darbuotojas, Reklamos gaudyklėje[16] peržiūrėjęs gautus duomenis ir nustatęs, kad jie nėra susiję su vykstančiais rinkimais, duomenis iš Reklamos gaudyklės pašalina ir jų reklamos žemėlapyje neskelbia. Jeigu pranešėjas yra nurodęs kontaktinius duomenis, jis informuojamas apie duomenų pašalinimą.
Minėtos nuostatos suteikia VRK sekretoriato darbuotojui pernelyg plačią diskreciją vienasmeniškai nuspręsti, ar gautame pranešime pateikiami duomenys priskirtini politinei reklamai ar ne, ir pašalinti juos iš informacinės sistemos. Tokiu atveju, mūsų nuomone, neužtikrinama nesąžiningo elgesio prevencija, kai galimai iš sistemos gali būti pašalinami pranešimai apie politinės reklamos pažeidimus tos partijos, su kuria galbūt susijęs VRK sekretoriato darbuotojas.
Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę tikslinti teisinį reguliavimą eliminuojant aukščiau minėtos ir panašių situacijų pasireiškimo tikimybę (pavyzdžiui, užtikrinant informacinėje sistemoje darbuotojų veiksmų atsekamumą).
2.7. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, be kita ko, skleidžiamos politinės reklamos turinio specifiškumo ir apimties prasme galimai nėra pakankama, kad ją kontroliuotų vos du ar trys Stebėsenos komisijos nariai, kuriais skiriami rinkimų apygardų ar savivaldybių rinkimų komisijų nariai. Tam tikrais atvejais šios grupės nariai galėtų būti ne visai objektyvūs kontroliuodami politinę reklamą, skleidžiamą, pavyzdžiui, tos pačios partijos narių. Todėl siūlytina svarstyti galimybę į Stebėsenos grupę įtraukti nepriklausomų stebėtojų, pavyzdžiui, visuomenės informavimo srities specialistų (žurnalistų, ryšių su visuomene specialistų, reklamos specialistų ir pan.)[17].
2.8. Išorinės reklamos taisyklių 25 punkte nustatyta, kad už išorinės politinės reklamos skleidimo reikalavimų pažeidimą gali būti surašomas administracinio teisės pažeidimo protokolas. Aukščiau minėtos nuostatos dispozityvi konstrukcija sprendimą priimantiems pareigūnams suteikia diskreciją spręsti, surašyti administracinio nusižengimo protokolą ar nesurašyti, o tokia situacija vertintina kaip korupcijos rizikos veiksnys.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome tikslinti Išorinės reklamos taisyklių 25 punkto nuostatas, atsisakant dispozityvios formuluotės. Taip pat viešumo ir skaidrumo principams įgyvendinti siūlome VRK analizuoti ir apibendrinti nustatytus pažeidimus, viešinti apibendrintų pažeidimų ataskaitas, rengti ir teikti rekomendacijas politinių kampanijų dalyviams[18].
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
3.1. Vyriausioji rinkimų komisijos įstatymo 121 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad VRK pranešimą, skundą ar prašymą išnagrinėja ir sprendimą priima per 3 mėnesius nuo pranešimo gavimo dienos. Dėl pranešime nurodytų aplinkybių sudėtingumo, informacijos gausos ar skundžiamų veiksmų tęstinio pobūdžio VRK sprendimu minėtas pranešimo išnagrinėjimo terminas gali būti pratęsiamas iki 6 mėnesių.
Iš aukščiau minėtų nuostatų nėra pakankamai aišku, ar pratęsiant pranešimų, skundų nagrinėjimo terminą, jų 3 mėnesių nagrinėjimo trukmė gali būti pratęsiama dar 3 mėnesiams ir bendrai gali sudaryti 6 mėnesius, ar turima omenyje skundo nagrinėjimo laikotarpio pratęsimas dar 6 mėnesiams, t. y. bendra Komisijos kompetencijai priskiriamo skundo nagrinėjimo trukmė gali siekti 9 mėnesius. Minėto teisinio neaiškumo neatskleidžia ir Reglamento 66 ir 67 punkto nuostatos. Tokiu atveju gali būti neužtikrinami teisėti pareiškėjo interesai, o skundų nagrinėjimas – galimai nepagrįstai užsitęsti[19].
Atsižvelgdami į tai, siūlome tikslinti aukščiau minėtas Reglamento nuostatas, detalizuojant skundų nagrinėjimo termino pratęsimo aspektus ir maksimalią šios procedūros trukmę.
3.2. VRK įstatymo 11 straipsnio 5 dalies nuostatos numato, kad VRK interneto svetainėje paskelbia posėdžių darbotvarkes, kai numatoma svarstyti ir spręsti tik kai kuriuos Komisijos kompetencijai priskirtus klausimus, kurių sąrašas, be kita ko, nurodytas baigtinis[20], tokiu būdu galimai neužtikrinant tinkamo visuomenės informavimo svarstant kitus klausimus VRK kompetencijos ribose.
Analogiška pastaba taikytina ir Reglamento 59 punktui, numatančiam, kad atskirais atvejais VRK gali savo priimtų sprendimų neforminti, o įrašyti juos į posėdžio protokolą. Protokolinių sprendimų išrašai siunčiami suinteresuotiems asmenims jų prašymu arba Komisijos sprendimu.
Atsižvelgiant į tai, kad viešumas yra viena svarbesnių antikorupcinių priemonių, siūlome svarstyti aukščiau minėtų teisės aktų nuostatų tobulinimo galimybes.
3.3. Reglamento 82 punkte numatyta, kad Komisijos pirmininko pavaduotojai ir Komisijos nariai savo darbo laiką pažymi darbo laiko apskaitos žiniaraštyje, nurodydami mėnesio dieną ir darbo trukmę (valandomis) <...>. VRK narių darbo laiko apskaitos ir apmokėjimo sistema, kuri sudaro galimybes galimai nepagrįstai prisirašyti papildomų darbo valandų, net nenurodant, už kurių darbų ir užduočių atlikimą, yra ydinga, nes neužtikrina racionalaus VRK biudžeto lėšų panaudojimo.
Papildomai pažymėtina, kad pagal Reglamento 84 punktą Komisijos pavaduotojui (pavaduotojams), dirbantiems ne tik Komisijoje, <...> darbo laikas skaičiuojamas po 8 valandas per parą, kas taip pat nesuderinama tiek su racionaliu ir skaidriu biudžeto lėšų VRK narių darbo užmokesčiui panaudojimu, tiek su Lietuvos Respublikos darbo kodekso nuostatomis dėl maksimalios darbo dienos trukmės, ypač turint omenyje, kad kai kurie VRK nariai (praėjusios kadencijos – mūsų pastaba) viešai prieinamais duomenimis derina pareigas daugiau kaip 10 įvairių komisijų, asociacijų, fondų, darboviečių.
Taip pat neigiamai vertintina ir kita Reglamento 84 punkto nuostata, kad Komisijos nariui, vykdančiam pareigas ne Komisijos būstinėje, jo prašymu turi būti suteikiama transporto priemonė – teisės akto nuostatos nenustato ir neužtikrina, kad transporto priemonė yra suteikiama tik vykdant VRK nario, bet ne kitas einamas pareigas ar nenaudojama asmeniniais VRK nario tikslais.
Atsižvelgiant į tai, kad politinės reklamos skleidimo ir finansavimo reikalavimų pažeidimai laikomi šiurkščiais įstatymo pažeidimais, bei į tai, kad atlikus antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad kai kurios analizuotų teisės aktų nuostatos gali sudaryti sąlygas jas taikyti nevienareikšmiškai neužtikrinant efektyvaus ir skaidraus jų taikymo praktikoje, siūlome svarstyti jų tobulinimo galimybes.
Julija Antanaitė, tel. 8 706 62 755, el. p. [email protected]