LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA

 

Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,

tel. 8 706 63 335, el. p. dokumentai@stt.lt.

Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948

 

 

Lietuvos Respublikos Seimo valdybai

 

Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komitetui

E. pristatymo informacinė sistema

 

 

 

 

ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA

DĖL ŽEMĖS ĮSTATYMO NR. I-446 9 IR 24 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO IR ĮSTATYMO PAPILDYMO 9(1) STRAIPSNIU ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4274(2)

 

2020 m. gruodžio 17 d. Nr. 4-01-10502

 

Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į visuomeninę reikšmę, į ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose teiktas pastabas[1], į Lietuvos Respublikos Seimo komitetuose Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos atstovų išsakytus pasiūlymus, atlikome Žemės įstatymo Nr. I-446 (toliau – Žemės įstatymas) 9 ir 24 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 9(1) straipsniu įstatymo projekto Nr. XIIIP-4274(2)[2] (toliau – Įstatymo projektas) antikorupcinį vertinimą.

Atlikus Įstatymo projekto antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad siūlomi pakeitimai galimai neužtikrintų viešojo intereso bei skaidraus, racionalaus ir maksimaliai efektyvaus valstybinės žemės naudojimo bei jo kontrolės, kas ir ateityje nepakankamai užtikrintų valstybės kaip žemės savininkės, proporcingos ir adekvačios naudos gavimo iš be aukciono išnuomotos valstybinės žemės sklypų naudojimo.

Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus. 

1. Įstatymo projektu siūloma pakeisti Žemės įstatymo 9 straipsnio 14 dalį numatant, kad valstybinės žemės nuomos sutartis turi būti nutraukiama prieš terminą nuomotojo reikalavimu, jeigu žemės nuomininkas naudoja žemę ne pagal sutartyje numatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą arba yra keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas, išskyrus šio įstatymo 24 straipsnio 7 dalyje nurodytus atvejus. Galimybė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą nurodant pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, į kuriuos keičiami esami pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas, turi būti numatyta valstybinės žemės nuomos sutartyje arba jos pakeitime. Tuo atveju, jeigu už pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimą turi būti sumokėtas šio įstatymo 24 straipsnio 7 dalyje numatytas atlyginimas, šio įstatymo 24 straipsnio 2 dalyje nurodytos institucijos[3] sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priima tik pateikus dokumentą, patvirtinantį šio įstatymo 24 straipsnio 7 dalyje numatyto atlyginimo sumokėjimą.“

Aukščiau minėtos nuostatos svarstytinos jų tikslingumo, įgyvendinimo specifikos, poveikio teisiniam reguliavimui prasme, kadangi iš Įstatymo projekto nuostatų nėra pakankamai aišku:

1.1. ar priėmus siūlomus pakeitimus turėtų būti peržiūrėtos visos valstybinės žemės nuomos be aukciono sutartys, t. y. sudarytos ir prieš kelerius, keliolika ar net keliasdešimt metų, ir ar jos visos turėtų būti atitinkamai pakeistos, įrašant Įstatymo projektu siūlomas sąlygas dėl galimybės keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą. Manytina, kad tokia situacija sukeltų itin didelę administracinę naštą valstybinės žemės patikėtiniui, kas yra susiję su siūlomais Įstatymo projektu numatomų pakeitimų įsigaliojimo terminais, bei, svarbiausia, kaip jau yra pastebėta ir anksčiau svarstant ankstesnįjį Įstatymo projekto variantą (pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2019-12-19 išvadoje), galimai nepagrįstai apribotų valstybės kaip žemės savininkės teises disponuoti valstybės turtu;

1.2. Atkreiptinas dėmesys, kad pasitaiko atvejų, kai registre įregistruoti statiniai iš esmės pagal savo požymius negalėjo būti jame įregistruoti kaip statinys, atitinkantis Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkto reikalavimus (pamatai, sienų fragmentai, inžineriniai statiniai ar jo fragmentai, betono luitai ir pan.), tačiau nepaisant to, buvo įregistruoti registruose ir tuo pagrindu sudarytos valstybinės žemės nuomos sutartys. Atsižvelgiant į tai,  Įstatymo projektu siūlomų nuostatų kontekste pirmiausia turėtų būti įvertinta sudarytų valstybinės žemės nuomos sutarčių sudarymo pagrįstumas bei ant valstybinės žemės įregistruotų statinių atitikimas teisės aktų reikalavimams.

1.3. Įstatymo projekto nuostatos nedetalizuoja, kokiais atvejais galėtų būti nepriimamas sprendimas dėl valstybinės žemės nuomos be aukciono sutarties keitimo. Manytina, kad Įstatymo projektu siūlomi kriterijai „jeigu valstybinės žemės sklypas yra išnuomotas ilgesniam negu 3 metų laikotarpiui“ ir „jeigu tokia statyba ir (ar) rekonstravimas galimi pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir atitinka nuomos sutartyje nurodytą valstybinės žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą“ (Įstatymo projektu siūlomo 9(1) straipsnio 1 dalis) nėra pakankami objektyviam ir pagrįstam sprendimui priimti dėl aukščiau minėtų priežasčių. Be to, atkreiptinas dėmesys, kad Įstatymo projektu siūlomo 24 straipsnio 7 dalyje įvardintas tik vienas sutarties keitimui reikšmės turintis kriterijus – „kai pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentus išnuomotame valstybinės žemės sklype numatyta galimybė pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą kita paskirtimi ir (ar) būdu“.

Tokiu atveju kiltų klausimas dėl statinių, stovinčių ant valstybinės žemės, savininkų lygiateisiškumo. Ši pastaba aktuali ir tuo aspektu, kad dalyje valstybinės žemės nuomos be aukciono sutarčių (arba jų pakeitimų) sąlyga dėl paskirties ar naudojimo būdo pakeitimo jau yra įrašyta, o kitose – ne.

1.4. Įstatymo projektu siūlomos nuostatos „jeigu už pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimą turi būti sumokėtas šio įstatymo 24 straipsnio 7 dalyje numatytas atlyginimas“ <...> loginė-lingvistinė konstrukcija suponuoja, kad tam tikrais nedetalizuotais atvejais toks atlyginimas gali būti ir nemokamas. Tačiau pagal siūlomus Žemės įstatymo 24 straipsnio 7 dalies pakeitimus „pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo atlyginimas mokamas kiekvienu paskirties ir (ar) naudojimo būdo keitimo atveju.“ Todėl minėtas teisinių neaiškumų praktikoje galintis sukelti aspektas – tikslintinas.

2.  Įstatymo projektu siūloma papildyti 24 straipsnį 7 dalimi, numatant, be kita ko, <....> sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priimamas tik sumokėjus į valstybės biudžetą pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo atlyginimą, lygų 5 procentams žemės sklypo, kurio pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas keičiami kita pagrindine žemės naudojimo paskirtimi ir (ar) būdu, vidutinės rinkos vertės, apskaičiuotos atliekant vertinimą masiniu būdu <...>. Jeigu keičiamas valstybinės žemės sklypo dalies, Vyriausybės nustatyta tvarka priskirtos pastato su priklausiniais ir išskirta bendro naudojimo dalimi eksploatacijai, naudojimo būdas, į valstybės biudžetą sumokamas atlyginimas, lygus 5 procentams žemės sklypo dalies, kurios naudojimo būdas keičiamas kitu, vidutinės rinkos vertės, apskaičiuotos atliekant vertinimą masiniu būdu <...>. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo atlyginimas skaičiuojamas pagal žemės sklypui po pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo nustatytus pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą. <...>“

Aukščiau minėtos nuostatos svarstytinos šiais aspektais:

2.1. atsižvelgiant į tai, kad kiekvienu atveju būtų priimamas sprendimas dėl konkretaus valstybinės žemės sklypo, įvertinant visas jo savybes, ypatumus ir pan., mūsų nuomone, atitinkamas mokestis turėtų būti skaičiuojamas ne nuo vidutinės valstybinės žemės vertės, bet atlikus individualų atitinkamo žemės sklypo vertės nustatymą, kurio metu nustatyta žemės sklypo vertė gali būti ir kelis kartus didesnė, nei nustatyta masiniu būdu. Juo labiau, kad daug tikslesnis ir objektyvesnis individualus turto vertinimas numatomas Įstatymo projektu siūlomoje naujoje 9 straipsnio 15 dalyje, kuria siūloma įtvirtinti, kad <...> priėmus sprendimą nutraukti valstybinės žemės nuomos sutartį arba jos nesudaryti, kai tai neatitinka valstybinės žemės nuomos sutarties sudarymo sąlygų, <....> valstybė išperka teisėtai pastatytus statinius ir įrenginius, atlygindama jų rinkos vertę, apskaičiuotą taikant Turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatyme nustatytą individualų turto vertinimą, atsižvelgiant į esamą statinių ir įrenginių būklę.

Nekvestionuojant pasirinkto tik 5 procentų nuo sklypo vertės po paskirties pakeitimo mokesčio dydžio, mūsų nuomone, detalizuojant įpareigojimus valstybei bei privačių statinių, pastatytų ant valstybinės žemės, savininkų teises ir pareigas, turėtų būti nustatytos maksimaliai vienodos sąlygos, t. y. tiek apskaičiuojant valstybinės žemės sklypo, kurio naudojimo paskirtį ar būdą siekiama pakeisti, tiek statinių, kuriuos valstybė privalėtų išpirkti valstybinės žemės nuomos nutraukimo ar nesudarymo atveju, vertė turėtų būti nustatoma taikant vienodą būdą – pasirinktinai, remiantis arba masiniu būdu Registro centro nustatyta verte, arba atlikus individualų vertinimą nustatyta verte (pavyzdžiui, pasitelkus to paties Registrų centro nepriklausomus turto vertintojus)[4].

2.2. Nei galiojančiuose teisės aktuose, nei Įstatymo projekte nėra detalizuojami dalies valstybinės žemės sklypo, be aukciono išnuomoto ant jo esantiems statiniams eksploatuoti, paskirties ar naudojimo būdo pakeitimo aspektai, tačiau reglamentuojama, kad žemės sklypas turėtų būti išnuomojamas tik tokio dydžio, kuris būtinas ant jo esantiems statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.

Analogiška pastaba taikytina Įstatymo projekto 1 straipsnio 4 dalies nuostatoms dėl sklypo dalies.

3. Įstatymo projektu siūloma papildyti Žemės įstatymo 9 straipsnį nauja 15 dalimi, numatant, kad sprendimas nutraukti valstybinės žemės nuomos sutartį prieš terminą taip pat priimamas, jeigu per nustatytą 2 metų laikotarpį nuomininkas nepašalina nustatytų žemės nuomos sutarties pažeidimų. Jeigu toks sprendimas priimamas dėl pastatų būklės ar jų nenaudojimo, apie tokį sprendimą turi būti informuojama savivaldybė. <...>

2019 m. rugsėjo 26 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių“ Nr. 4-01-8333[5] esame atkreipę dėmesį, kad galiojantis teisinis reguliavimas nenustato kriterijų, aplinkybių ir kitų reikšmingų aspektų, kuriais remiantis žemės sklypas turėtų būti vertinamas kaip tinkamai naudojamas ar kaip nenaudojamas, todėl žemės sklypo naudojimo, nenaudojimo ar netinkamo naudojimo faktas konstatuojamas teisme nagrinėjant kiekvieną atskirą atvejį[6].

Todėl, mūsų nuomone, Įstatymo projektu siūlomų nuostatų kontekste pirmiausiai turėtų būti detalizuotos valstybinės žemės nuomos sutarties nutraukimo dėl pastatų būklės ar jų nenaudojimo prielaidos, kriterijai, sąlygos (bent esminės, išsamiau detalizuojant poįstatyminiuose teisės aktuose), kurias nustačius ir atitinkamai įvertinus valstybinės žemės naudojimo kontrolę vykdantis subjektas turėtų nustatyti 2 metų laikotarpį užfiksuotiems pažeidimams pašalinti, bei išsamiai reglamentuoti, kokius veiksmus turėtų per nustatytą 2 metų terminą atlikti statinių savininkas, kad valstybinės žemės naudojimo kontrolę vykdantis subjektas galėtų konstatuoti, kad pažeidimas yra pašalintas arba nepašalintas.

Analogiška pastaba taikytina ir Įstatymo projekto 1 straipsnio 5 dalies nuostatoms, kuriomis siūloma įtvirtinti, kad žemės nuomos mokesčio  priedas į savivaldybės biudžetą mokamas kasmet iki pranešimo apie naujų pastatų statybos ir (ar) esamų rekonstravimo pradžią pateikimo dienos. <...> Iš siūlomų nuostatų nėra aišku, kokie faktiniai duomenys ir kurio subjekto turi būti užfiksuojami ir pateikiami kartu su pranešimu, įrodant, kad statybos ar rekonstrukcijos darbai pradėti / vyksta, kaip užtikrinama šio proceso kontrolė bei tęstinumas, kokių veiksmų ir sankcijų imamasi, jeigu pradėti statybos / rekonstrukcijos darbai sustoja, sustabdomi statybų priežiūrą vykdančių institucijų ir pan.

Be to, svarstytinas ir Įstatymo projektu siūlomo 9 straipsnio 18 dalyje numatytas 5 metų termino pagrįstumas, racionalumas ir proporcingumas valstybės turto valdymo prasme.

4. Įstatymo projekte siūloma papildyti Žemės įstatymo 9 straipsnį nauja 16 dalimi, įtvirtinant, be kita ko, kad kai <...> pagal šio straipsnio 6 dalies 1 punktą be aukciono išnuomotame valstybinės žemės sklype numatoma statyti naujus (ar) rekonstruoti esamus pastatus, papildomai už teisę statyti naujus (ar) rekonstruoti esamus pastatus valstybinės žemės sklypo nuomininkas turi sumokėti į valstybės biudžetą pinigų sumą, nurodytą šio įstatymo 9(1) straipsnyje.

Minėto siūlomo 9(1) straipsnio nuostatomis numatoma, kad kai statant naują ir (ar) rekonstruojant esamą pastatą pastatu užstatytas žemės plotas, be kita ko, didėja nuo atitinkamai 10 iki daugiau kaip 40 procentų, lyginant su iki statybos ir (ar) rekonstravimo esamu Nekilnojamojo turto registre pagrindiniu daiktu įregistruotu pastatu užstatytu plotu, ir (ar) po statybos, ir (ar) rekonstravimo pastato bendras plotas didėja atitinkamai nuo 10 iki daugiau kaip 40 procentų, lyginant su iki statybos ir (ar) rekonstravimo esamo Nekilnojamojo turto registre pagrindiniu daiktu įregistruoto pastato bendru plotu, – mokėtina suma nuo atitinkamai 10 iki 50 procentų vidutinės valstybinės žemės sklypo ar jo dalies rinkos vertės, apskaičiuotos atliekant vertinimą masiniu būdu Vyriausybės nustatyta tvarka.

Aukščiau minėtos nuostatos svarstytinos šiais aspektais:

4.1. atsižvelgiant į tai, kad Įstatymo projekte numatomos sąlygos, kai be aukciono išnuomotame valstybinės žemės sklype gali būti statomas ir daugiau kaip 40 procentų už statinį, kuriam eksploatuoti buvo be aukciono išnuomotas atitinkamas valstybinės žemės sklypas, didesnis kitos paskirties statinys, svarstytinas klausimas apie lengvatinėmis sąlygomis išnuomojamų valstybinės žemės sklypų dydžius – darytina išvada, kad ne visuomet jie išnuomojami tokio dydžio, kokio reikia esamiems statiniams eksploatuoti, bet ir gerokai didesni. Į šį aspektą esame atkreipę dėmesį ne vienoje ankstesnėje antikorupcinio vertinimo išvadoje, tarp jų – ir 2020 m. vasario 18 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-1369[7] dėl pirmo šio Įstatymo projekto varianto.

4.2. Kaip jau minėta šios išvados 2.1 papunktyje, užtikrinant viešojo intereso įgyvendinimą tikslingą būtų mokestį skaičiuoti pagal individualaus turto vertinimo būdu nustatytą turto vertę, be kita ko, tik po paskirties pakeitimo (pavyzdžiui, vietoj sugriauto gamyklinio sandėlio statant daugiabutį), kas Įstatymo projekte neakcentuota. 

Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, skaidrumo, atsparumo korupcijai, siūlome svarstyti galimybę tikslinti projekto nuostatas, vienodai apsaugant tiek valstybės, tiek privačių subjektų interesus.

 

 

Direktorius                                                                                                               Žydrūnas Bartkus  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Julija Antanaitė, tel. (8 706) 62 755, el. p. julija.antanaite@stt.lt



[1] 2020 m. vasario 18 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl Žemės įstatymo 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4274“ Nr. 4-01-1369; 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl valstybinės žemės nuomą be aukciono reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-2180; 2019 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymo „Dėl kitos paskirties valstybinės žemės sklypų, parduodamų ar išnuomojamų ne aukciono būdu, administravimo metodikos patvirtinimo“ projekto Nr. 18-5852(2)“ Nr. 4-01-7785; 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvada „Dėl valstybinės žemės nuomą be aukciono reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-2180 ir kt.

[2] Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/76d5f0a023e411eb8c97e01ffe050e1c?jfwid=-19qec2wu7a

[3] Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė.

[4] Prieiga internete: https://www.registrucentras.lt/ntr/vertinimas/; https://www.registrucentras.lt/p/591

[5] Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/40566584e0e411e9a85be81119c7a8fa?positionInSearchResults=13&searchModelUUID=16fd190f-2be8-415d-9aa6-bd89971d70b0

[6] Sprendžiant dėl naudojimo laipsnio, pažymėtina, kad tai – vertinamoji kategorija, dėl kurios turi būti sprendžiama iš tokių kriterijų, kaip naudojamo daikto pobūdis (žemė ar kt.), žemės naudojimo paskirtis (žemės ūkio, miško, vandens, konservacinės paskirties, gyvenamiesiems namams su įvairaus profilio aptarnavimo įmonėmis statyti ar kt.), naudojimo specializacija (vertimasis tam tikros rūšies veikla, pavyzdžiui, augalininkyste, o žemė pūdymuoja), objekto naudojimo galimybės ir realus jų naudojimas (naudojama tik maža dalis objekto arba naudojama neefektyviai), naudojamo objekto dydis, jo naudojamos dalies santykis su nenaudojama dalimi (priklausomai nuo aplinkybių gali būti svarbi ir nedidelė stambaus objekto nenaudojama dalis, pavyzdžiui, 10 proc., bet sudaranti didelę teritoriją, skaičiuojamą dešimtimis hektarų) ir kt. Pagal šių kriterijų visumą teismas daro išvadą, ar naudojimas tam tikra apimtimi neatitinka šalių sutarties (pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (LAT) Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2015 m. lapkričio 13 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-565-219/2015).

Byloje Nr. 3K-3-133-219/2018 LAT konstatavo, kad jei nuomininkas statinį ir valstybinę žemę naudoja ne pagal nustatytą paskirtį arba nepateisinamai ilgai valstybinės žemės sklypo faktiškai nenaudoja; nebaigto statinio valdytojas nepateisinamai ilgai negauna statybos leidimo ir nepradeda statybos darbų; statinys (nebaigtas statinys) sunyksta ir negali būti naudojamas pagal paskirtį; per statybos leidimo galiojimo terminą be pateisinamų priežasčių nepradeda statybos darbų, jų neužbaigia, teisė į valstybinės žemės nuomą lengvatinėmis sąlygomis išnyksta ir valstybės įgaliotai institucijai kyla pareiga svarstyti dėl nuomos sutarties nutraukimo.

[7]  Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/1b36a772521c11eaac56f6e40072e018?positionInSearchResults=0&searchModelUUID=8747d32b-49d1-493b-8c65-d62abf9eec31