LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA

Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai El. p. zum@zum.lt Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos El. p. nzt@nzt.lt

ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA

DĖL NAUDOJAMŲ KITOS PASKIRTIES VALSTYBINĖS ŽEMĖS SKLYPŲ PARDAVIMO IR NUOMOS TAISYKLIŲ

2019 m. rugsėjo 26 d. Nr. 4-01-8333

Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į srities visuomeninę ir ekonominę reikšmę, anksčiau atliktuose antikorupciniuose vertinimuose nustatytas problemas, teismų praktiką ir kitą informaciją, susijusią su valstybinės žemės sklypų nuoma ar pardavimu ne aukciono būdu bei išnuomotų ar parduotų be aukciono sklypų naudojimo valstybine kontrole, savo iniciatyva antikorupciniu požiūriu įvertinome Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisykles (toliau – Taisyklės), patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimu Nr. 2601 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.75817/asr (toliau – Nutarimas); Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. gruodžio 12 d. nutarimu Nr. 12442 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.15562/asr (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. spalio 26 d. nutarimo Nr. 1067 redakcija) (toliau – Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatai), II skyriaus nuostatas; Žemės įvertinimo metodikos (toliau – Žemės įvertinimo metodika), patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. vasario 24 d. nutarimu „Dėl žemės įvertinimo tvarkos“ Nr. 2053 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.74902/asr (toliau – Nutarimas Nr. 205), Žemės naudojimo valstybinės kontrolės ir administracinių nusižengimų teisenos vykdymo procedūros aprašo, patvirtinto Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) direktoriaus 2015 m. rugpjūčio 21 d. įsakymu Nr. 1P-303-(1.3.) (NŽT direktoriaus 2019 m. rugpjūčio 9 d. įsakymo Nr. 1P-211-(1.3.) redakcija) (toliau – Kontrolės procedūrų aprašas)4 Nacionalinės žemės tarnybos pateiktas el. paštu. , nuostatas, susijusias su valstybinės žemės naudojimo kontrole, valstybinės žemės sklypų vertės apskaičiavimu, valstybinės žemės nuomos terminų nustatymu ir susijusiais klausimais.

1. Dėl valstybinės žemės naudojimo kontrolės

Nutarimo 2.12 papunktyje nustatyta, kad valstybinės žemės pardavėjai ir nuomotojai kontroliuoja, kaip valstybinės žemės sklypų pirkėjai ir nuomininkai vykdo sąlygas, numatytas valstybinės žemės pirkimo–pardavimo ir nuomos sutartyse, o nustatę pažeidimų – reikalauja juos pašalinti arba inicijuoja šių sutarčių nutraukimą ir įstatymų nustatyta tvarka kreipiasi, kad būtų atlyginti nuostoliai. <...>5 Šioje antikorupcinio vertinimo išvadoje neanalizuojamos savivaldybių funkcijos, susijusios su valstybinės žemės naudojimo kontrole.

Aukščiau minėtos nuostatos vertintinos šiais aspektais:

1.1. patikrinama tik dalis išnuomotų valstybinės žemės sklypų

Kontrolės procedūrų apraše numatyta, kad sudarant kitos paskirties išnuomotų valstybinės žemės sklypų patikrinimų sąrašą, žemės sklypai atrenkami pradedant nuo kitos paskirties išnuomotų valstybinės žemės sklypų, kurių didžiausia vidutinė rinkos vertė ir kurių žemės naudojimo valstybinė kontrolė nebuvo atlikta, iš jų pirmiausiai atsirenkant žemės sklypus, dėl kurių yra sudarytos valstybinės žemės nuomos sutartys: a) daugiau kaip prieš 20 metų (50 proc. atitinkamo ketvirčio žemės tvarkymo darbų plane numatytų atlikti planinių patikrinimų; b) daugiau kaip prieš 10 metų, bet ne daugiau kaip prieš 20 metų (20 proc. atitinkamo ketvirčio žemės tvarkymo darbų plane numatytų atlikti planinių patikrinimų); c) daugiau kaip prieš 5 metus, bet ne daugiau kaip prieš 10 metų (10 proc. atitinkamo ketvirčio žemės tvarkymo darbų plane numatytų atlikti planinių patikrinimų). <...>

Atsižvelgiant į aukščiau išdėstyta, manytina, kad ištisus dešimtmečius gali būti netikrinama, kaip naudojamasi kai kuriais išnuomotais valstybinės žemės sklypais. Be to, remiantis NŽT skelbiamai duomenimis, metiniai patikrinimų planai ne visada yra įvykdomi. Pavyzdžiui, NŽT 2018 m. veiklos ataskaitoje nurodyta, kad pernai išnuomotų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų patikrinta 15 proc. mažiau, nei buvo suplanuota (numatyta – 1 442, atlikta – 1 226)6 Prieiga internete: http://www.nzt.lt/get_file.php?file=bEtadG1KbVltZHh1cUdObHlaNWtsTU9sYjQlMkJkeDJtaHhxVEh5cExXbDJLU3IybWRsWjVzenBxWmFxbVZZSlBMa3FHZG5KYkdhVyUyQlZhcFdja3BQRFpHUm1iS2VabVdiSWJHOWthSnBoYUphU2NHNVF4YzZiV01hdW1NcGh6TWFlWnFTV3BzYW9tb0pvbFdtcWxKSm8yTU9qY1pHYXlwcXNtSm1WazJiVGw1ZHBubTF5bDNDWQ== .

Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatų 9 punkte numatyta, kad patikrinimų sąrašas gali būti keičiamas, kai yra motyvuotas NŽT teritorinio skyriaus vadovo sprendimas. Išsamiau nėra detalizuojamos priežastys, sąlygos, aplinkybės, kurioms esant gali būti keičiamas nustatytas planinių patikrinimų sąrašas. Taip pat nėra aišku, kokiu būdu minėtas sąrašas yra koreguojamas: ar įtraukiant papildomus patikrinimus – ar jie įtraukiami prioriteto tvarka, ar įrašomi į sąrašo galą, ar iš sąrašo išbraukiant tam tikrus anksčiau suplanuotus patikrinimus ir – jei taip – kokiais kriterijais remiantis išbraukiami būtent tam tikri tikrinti planuoti žemės sklypai.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, manytina, kad galiojantis teisinis reguliavimas sudaro galimybes patikrinti ne visus suplanuotus išnuomotus valstybinės žemės sklypus, nenustatant aiškios sąrašo koregavimo tvarkos. Tokia situacija vertintina kaip korupcijos rizikos veiksnys, nes gali būti dešimtmečius „nepastebimi“ netinkamai naudojami valstybinės žemės sklypai. Todėl siūlome svarstyti galimybę tobulinti Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatų 9 punkto nuostatas bei užtikrinti, kad kasmet būtų patikrinami visi suplanuoti valstybinės žemės sklypai, ypatingą dėmesį skiriant anksčiausiai sudarytoms sutartims, o jei planinių patikrinimų sąrašas vis dėlto keičiamas – kad tokie pakeitimai būtų objektyviai būtini, daromi remiantis aiškiais kriterijais ir motyvuoti.

1.2. Ne už visus pažeidimus numatyta atsakomybė

Remiantis NŽT 2018 m. veiklos ataskaita, pernai vykdant žemės naudojimo valstybinę kontrolę, pagal kompetenciją buvo nustatyti 3 327 žemės naudojimo tvarkos pažeidimai (522 atvejais daugiau, nei buvo nustatyta 2017 metais), už kuriuos numatyta atsakomybė Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekse (toliau – ANK).

Daugiausia nustatyta žemės apleidimo atvejų – 1 607 atvejai (ANK 333 str.), valstybinės ir privačios žemės užėmimo – 1 473 atvejai (ANK 110 str.), žemės naudojimo ne pagal nustatytą paskirtį ir naudojimo būdą – 188 atvejai (ANK 261 str.), riboženklių sunaikinimo arba sugadinimo – 52 atvejai (ANK 112 str.), derlingojo dirvožemio sluoksnio išsaugojimo atliekant žemės kasimo darbus taisyklių pažeidimo – 5 atvejai (ANK 257 str.). Pažeidėjams administraciniais nurodymais pasiūlyta sumokėti iš viso 61 970 eurų baudų. Pažeidėjai, vykdydami administracinius nurodymus, sumokėjo iš viso 49 275 eurų baudų.

Žemės naudojimo patikrinimai atliekami pagal visus tikrinamam objektui taikytinus Žemės naudojimo valstybinės kontrolės nuostatų 11.1–11.9 papunkčius7 11. Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu tikrinama, ar: 11.1. žemės sklypai naudojami pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą; 11.2. žemės sklypai prižiūrimi ir tvarkomi taip, kad jie būtų tinkami naudoti pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį; 11.3. laikomasi žemės sklypui nustatytų žemės servitutų; 11.4. vykdant statybas ir eksploatuojant naudingąsias iškasenas, laikomasi įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nustatytų reikalavimų, žemės darbų vykdymo aprašų ir schemų, žemės gelmių naudojimo planų, kad būtų išsaugotas derlingasis dirvožemio sluoksnis ir rekultivuota pažeista žemė; 11.5. įgyvendinamos įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nustatytos dirvožemio apsaugos nuo erozijos ir nualinimo priemonės; 11.6. žemės sklypuose, vykdant ūkinę ir kitą veiklą, nepažeidžiamos teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytos žemės sklypų ribos, savavališkai neužimama žemė ir (ar) nenaudojami vandens telkiniai; 11.7. nenaikinami (negadinami) nuolatiniai žemėnaudos riboženkliai ir geodeziniai punktai; 11.8. pagal Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymą įsigijus žemės ūkio paskirties žemės, užtikrinamas jos naudojimas žemės ūkio veiklai; 11.9. valstybinė žemė naudojama laikantis dokumentuose, kurių pagrindu suteikta teisė valstybine žeme naudotis, nustatytų sąlygų. , o atsakomybė už nustatytus pažeidimus taikoma pagal atitinkamus ANK straipsnius. Atkreiptinas dėmesys, kad nustačius 11.9 papunktyje nustatytų sąlygų pažeidimus administracinė atsakomybė pagal ANK nenumatyta. Tokiu atveju turėtų būti sprendžiamas klausimas dėl sutarties ar kito dokumento, pagal kurį suteikta teisė naudoti valstybinę žemę, nutraukimo ar panaikinimo.

Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.564 straipsnyje numatyta, kad žemės nuomos sutartis prieš terminą nuomotojo reikalavimu gali būti nutraukta: 1) jeigu žemės nuomininkas naudoja žemę ne pagal sutartį ar pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį; 2) jeigu žemės nuomininkas ilgiau kaip tris mėnesius nuo žemės nuomos sutartyje nustatyto nuomos mokesčio mokėjimo termino šio mokesčio nesumoka; 3) kitais įstatymų nustatytais atvejais.

Nei Lietuvos Respublikos žemės įstatymas (toliau – Žemės įstatymas), nei Nutarimas ar kiti teisės aktai išsamiau nedetalizuoja galimų atvejų, kai nuomos sutartis turi būti nutraukiama dėl netinkamo žemės sklypo naudojimo ar jo nenaudojimo pagal sutartyje nustatytas sąlygas. Pavyzdžiui, galiojantis teisinis reguliavimas nenustato kriterijų, aplinkybių ir kitų aspektų, kuriais remiantis žemės sklypas vertinamas kaip tinkamai naudojamas (pavyzdžiui, atsižvelgiant į sklypo ir pastatų būklę, naudojimą pagal paskirtį, kt.) ar kaip nenaudojamas (pavyzdžiui, sklypas tam tikrą laiką netvarkomas, apleistas, statiniai sunykę, nugriauti, yra tik pastatų fragmentai, kt.) – šiuo metu žemės sklypo naudojimo, nenaudojimo ar netinkamo naudojimo faktas konstatuojamas teisme nagrinėjant kiekvieną atskirą atvejį8 Sprendžiant dėl naudojimo laipsnio, pažymėtina, kad tai vertinamoji kategorija, dėl kurios turi būti sprendžiama iš tokių kriterijų, kaip naudojamo daikto pobūdis (žemė ar kt.), žemės naudojimo paskirtis (žemės ūkio, miško, vandens, konservacinės paskirties, gyvenamiesiems namams su įvairaus profilio aptarnavimo įmonėmis statyti ar kt.), naudojimo specializacija (vertimasis tam tikros rūšies veikla, pavyzdžiui, augalininkyste, o žemė pūdymuoja), objekto naudojimo galimybės ir realus jų naudojimas (naudojama tik maža dalis objekto arba naudojama neefektyviai), naudojamo objekto dydis, jo naudojamos dalies santykis su nenaudojama dalimi (priklausomai nuo aplinkybių gali būti svarbi ir nedidelė stambaus objekto nenaudojama dalis, pavyzdžiui, 10 proc., bet sudaranti didelę teritoriją, skaičiuojamą dešimtimis hektarų) ir kt. Pagal šių kriterijų visumą teismas daro išvadą, ar naudojimas tam tikra apimtimi neatitinka šalių sutarties (pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2015 m. lapkričio 13 d. nutartį, priimtą civilinėje byloje Nr. 3K-3-565-219/2015). Byloje Nr. 3K-3-133-219/2018 LAT konstatavo, kad jei nuomininkas statinį ir valstybinę žemę naudoja ne pagal nustatytą paskirtį arba nepateisinamai ilgai valstybinės žemės sklypo faktiškai nenaudoja; nebaigto statinio valdytojas nepateisinamai ilgai negauna statybos leidimo ir nepradeda statybos darbų; statinys (nebaigtas statinys) sunyksta ir negali būti naudojamas pagal paskirtį; per statybos leidimo galiojimo terminą be pateisinamų priežasčių nepradeda statybos darbų, jų neužbaigia, teisė į valstybinės žemės nuomą lengvatinėmis sąlygomis išnyksta ir valstybės įgaliotai institucijai kyla pareiga svarstyti dėl nuomos sutarties nutraukimo. .

Taigi, dėl aukščiau minėto galimo nevienareikšmiško situacijos, ar valstybinė žemė naudojama laikantis dokumentuose, kurių pagrindu suteikta teisė valstybine žeme naudotis, nustatytų sąlygų ar naudojama netinkamai vertinimo galimybių gali būti apsunkinama valstybinės žemės naudojimo kontrolė, sukuriamos sąlygos galimam piktnaudžiavimui ir korupcijai pasireikšti, nes galimos situacijos, kai sutarties nutraukimo procesas nebus inicijuotas9 Į valstybinės žemės nuomos sutarties nutraukimo problemas įvairiais aspektais esame atkreipę ŽŪM ir NŽT dėmesį ir ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose, pavyzdžiui, 2019 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymo „Dėl kitos paskirties valstybinės žemės sklypų, parduodamų ar išnuomojamų ne aukciono būdu, administravimo metodikos patvirtinimo“ projekto Nr. 18-5852(2)“ Nr. 4-01- 7785; 2016 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių“ Nr. 4-01-6698 ir kt. .

Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome:

- svarstyti galimybę inicijuoti galiojančio teisinio reguliavimo tobulinimą išsamiau detalizuojant valstybinės žemės nuomos sutarties nutraukimo prieš terminą sąlygas, kas užtikrintų skaidresnį, sklandesnį ir vienareikšmiškesnį valstybinės žemės naudojimo kontrolės procesą bei galimai sumažintų teisminių ginčų skaičių;

- atsižvelgiant į susiformavusią teismų praktiką, aiškiau apibrėžti naudojamo ar nenaudojamo žemės sklypo sąvoką, kas yra labai aktualu tiek vykdant aukščiau aptariamą valstybinę žemės naudojimo kontrolę per patikrinimus, tiek pratęsiant ar keičiant valstybinės žemės nuomos sutartis.

1.3. Apsunkinta valstybinės žemės naudojimo kontrolė esant nesuformuotiems sklypams

Kaip minėta šios išvados 1.1 papunktyje, antikorupciniu požiūriu yra ydinga situacija, kai išnuomoti valstybinės žemės sklypai nepatikrinami dešimtmečiais. Panaši situacija yra dėl fiziniams ar juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais statiniais užstatytų valstybinės žemės sklypų, kurie nėra suformuoti ir jų nuomos sutartys nėra sudarytos, naudojimo kontrolės10 NŽT 2018 m. veiklos ataskaitoje nurodyta, kad pernai kitų žemės naudojimo patikrinimų (namų valdų žemės sklypų, valstybinės žemės plotų, nesuformuotų atskirais žemės sklypais, kuriuose galimai vykdoma neteisėta veikla ir pan.) atlikta 38,7 proc. daugiau, nei numatyta plane (numatyta – 811, atlikta – 1125), tačiau nedetalizuota, kiek iš jų sudarė nesuformuotų atskirais žemės sklypais žemės plotų patikrinimai. .

Vykdant žemės reformą, nemaža dalis valstybinės žemės buvo suteikta naudotis asmenims, kuriems priklausančiais pastatais ji buvo užstatyta, bet nebuvo sudarytos valstybinės žemės nuomos sutartys, todėl valstybinės žemės naudotojai ilgą laiką nebuvo įpareigoti mokėti žemės nuomos mokestį, faktiškai naudojosi žemės sklypais neatlygintinai ir savo nuožiūra – kai žemės sklypas nėra suformuotas, jam nėra nustatytos ir žemės naudojimo sąlygos, todėl galimai dalis sklypų ilgą laiką galėjo būti naudojami netinkamai ir neefektyviai. Į šią problemą dar 2014 m. dėmesį buvo atkreipusi ir Valstybės kontrolė11 Prieiga internete: https://www.vkontrole.lt/aktualija.aspx?id=18307 .

Aukščiau minėtą situaciją bandyta išspręsti 2003 m. balandžio 24 d. įsigaliojus Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 22 straipsnio papildymo 2 straipsniu įstatymui, numatančiam, kad valstybinės žemės sklypų naudotojai, kuriems žemės sklypai suteikti teisės aktų nustatyta tvarka arba kuriems žemę administruojančių institucijų sprendimais leista žeme naudotis žemės reformos metu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka už naudojimąsi žeme iki nuomos ar pirkimo–pardavimo sutarčių sudarymo moka žemės nuomos mokestį, išskyrus už žemę, perduotą naudotis panaudai.

Pažymėtina, kad teisinis reguliavimas nenumatė laikotarpio, per kurį aukščiau minėtos nuomos ar pirkimo-pardavimo sutartys turėjo būti sudarytos. Todėl iki šių dienų yra nesuformuotų valstybinės žemės sklypų, kuriuos naudoja ant jų stovinčių statinių savininkai, o teismuose nagrinėjami ginčai dėl atitinkamų mokesčių mokėjimo ir jų dydžio, statiniams eksploatuoti būtino valstybinės žemės sklypo dydžio ir pan.12 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-688-525/2019; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. kovo 26 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-7-49-1075/2018 ir kt.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, kyla abejonių, ar visuotinė vertybė – valstybinė žemė – tikrai naudojama racionaliai, efektyviai13 Lietuvos Respublikos Konstitucijoje žemė vertinama kaip visuotinė vertybė, kurios pagrindinė socialinė funkcija – tarnauti tautos gerovei (Konstitucinio Teismo 1995 m. kovo 8 d., 2005 m. gegužės 13 d. nutarimai). Todėl ypač svarbu, kad ši vertybė būtų racionaliai ir efektyviai naudojama. Tai pagrindžia objektyvią būtinybę ir kartu pareigą valstybei taip reglamentuoti žemės teisinius santykius, kad būtų suderinti jų visų subjektų interesai ir užtikrinta pagrindinė žemės funkcija (Konstitucinio Teismo 1996 m. rugsėjo 25 d. nutarimas). , taip pat – ar pakankama yra vykdoma valstybinė žemės naudojimo kontrolė. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas yra pažymėjęs, kad teisinis reguliavimas nepaneigia valstybinės žemės patikėjimo teisės subjektų (patikėtinių) pareigos aktyviai rūpintis valstybinės žemės sklypų suformavimu ir įregistravimu Nekilnojamojo turto registre bei atitinkamų sutarčių dėl jos naudojimo sudarymu teisės aktų nustatyta tvarka. <...> Valstybinės žemės naudojimo santykių neįforminimas tinkamai ir laiku gali ne tik sukelti neaiškumų, teisinį netikrumą bei papildomas sąnaudas dėl faktinio valstybinės žemės naudojimo nustatymo, bet ir lemti tai, jog valstybinė žemė nebus naudojama ekonomiškai ir racionaliai, užtikrinant jos naudojimą visuomeninės poreikiams. <...>14 Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. kovo 26 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-7-49-1075/2018

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, dėl nepakankamos kontrolės galimos antikorupciniu požiūriu ydingos situacijos, kai dešimtmečius valstybinė žemė naudojama netinkamai ir neefektyviai, dėl ko valstybė patiria žalą. Todėl siūlome svarstyti galimybę tobulinti galiojantį teisinį reguliavimą stiprinant valstybinės žemės naudojimo kontrolę, be kita ko, daugiau dėmesio skiriant atvejams, kai valstybinės žemės sklypai po privatiems fiziniams ar juridiniams asmenims priklausančiais statiniais nėra suformuoti ir dėl jų nėra sudarytos nuomos ar pirkimo-pardavimo sutartys, skatinant minėtų sutarčių sudarymą ir sklypų naudojimą teisės aktų nustatyta tvarka.

2. Dėl naujų statinių be aukciono išnuomotoje valstybinėje žemėje statybos

Nutarimo 2.14 papunktyje įtvirtinta, kad jeigu valstybinės žemės nuomos sutartyje numatyta, kad bus statomi nauji arba rekonstruojami esami statiniai ar įrenginiai arba išduotas atskiras valstybinės žemės nuomotojo sutikimas juos statyti ar rekonstruoti ir iki Lietuvos Respublikos žemės įstatymo pakeitimo įstatymo (2004 m. sausio 27 d. įstatymo Nr. IX-1983 redakcija) įsigaliojimo dienos (2004 m. vasario 21 d.) patvirtintas detalusis planas, pagal kurį planuojama statyti naujus arba rekonstruoti esamus statinius ar įrenginius ir keisti išnuomoto valstybinės žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) naudojimo būdą, valstybinės žemės nuomos sutartis nenutraukiama, tik valstybinės žemės nuomotojo prašymu pagal parengtą ir patvirtintą detalųjį planą Nekilnojamojo turto registre ir Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastre keičiami, papildomi ar pripažįstami netekusiais galios žemės sklypo kadastro duomenys (žemės sklypo pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) naudojimo būdas, taip pat perskaičiuota vertė), taip pat šalių susitarimu tikslinamos valstybinės žemės nuomos sutarties sąlygos (nurodoma žemės sklypo pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) naudojimo būdas, nustatyti pagal parengtą ir patvirtintą detalųjį planą, taip pat perskaičiuota žemės sklypo vertė).

Taisyklių 30.7 papunktyje nustatyta, kad išnuomotuose žemės sklypuose statyti naujus statinius ar įrenginius ir rekonstruoti esamus galima tik tuo atveju, jeigu tai numatyta nuomos sutartyje ir tokia statyba ar rekonstrukcija neprieštarauja nustatytam teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimui.

Abejotina, ar aukščiau išdėstytos nuostatos atitinka nei Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte numatytas sąlygas, kad valstybinė žemė išnuomojama be aukciono, jeigu ji užstatyta fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais (išskyrus laikinuosius statinius, inžinerinius tinklus bei neturinčius aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statinius, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui ar įrenginiui arba jo priklausiniui) šiems statiniams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį, ir teismų suformuotą praktiką. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad teisės aktuose nenustatyta galimybės be aukciono išsinuomoti valstybinę žemę būsimam pastatui eksploatuoti ar ateityje planuojamai veiklai vykdyti, nes tokie veiksmai prieštarautų tiek valstybės interesams, tiek sąžiningos konkurencijos principui, įtvirtintam Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje15 Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. liepos 4 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-370/2013; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. kovo 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-76-684/2018, Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gegužės 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. CB-4428-2-68-3-33232-2015-0, kt. .

NŽT taip pat yra atkreipusi dėmesį, kad neretai susiduriama su atvejais, kai Taisyklių 30.8 papunktyje numatytais atvejais pakeitus žemės naudojimo būdą nuomininkas vietoje statinių (dažnu atveju sunykusių, nebenaudojamų), kuriems eksploatuoti jam lengvatinėmis sąlygomis buvo išnuomotas valstybinės žemės sklypas, paprastojo remonto vykdo naujų statinių statybas. Be to, dėl Taisyklių 30.7 papunkčio taikymo kyla ne tik teisminiai ginčai, bet ir valstybė, ir savivaldybės netenka pajamų16 Pavyzdžiui, išnuomotame pramonės ar sandėliavimo paskirties statiniams eksploatuoti skirtame valstybinės žemės sklype pastačius gyvenamuosius namus, savivaldybės gyvenamųjų namų savininkus atleidžia nuo žemės nuomos mokesčio. .

Dėl aukščiau minėtos situacijos esame teikę pastabų ir 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl valstybinės žemės nuomą be aukciono reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-2180.

Siekdami teisinio reguliavimo skaidrumo, vienareikšmiškumo, juo reguliuojamų santykių lygiateisiškumo ir atsparumo korupcijai, siūlome tikslinti Taisyklių 30.7 ir 30.8 papunkčių nuostatas, uždraudžiant keisti lengvatinėmis sąlygomis išnuomotų naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų naudojimo būdą bei naujų statinių statybą juose, numatant galimybę tik atlikti naudojamų statinių, kuriems eksploatuoti buvo išnuomotas be aukciono valstybinės žemės sklypas, paprastąjį remontą kaip jis apibrėžtas statybos techniniame reglamente STR 1.01.08:2002 „Statinio statybos rūšys“.

3. Dėl valstybinės žemės sklypų vertės apskaičiavimo

Taisyklių 16.3 papunktyje nustatyta, kad NŽT teritorinis padalinys Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. vasario 24 d. nutarimo Nr. 205 „Dėl žemės įvertinimo tvarkos“ nustatytais atvejais užsako parduodamų žemės sklypų individualų vertinimą. <...>, pagal Taisyklių 37.3 papunktį – Žemės įvertinimo metodikoje nustatyta tvarka apskaičiuoja išnuomojamo žemės sklypo vertę.

Taisyklių 38.11 papunktyje, be kita ko, nustatyta, kad nuomininkas žemės nuomos mokestį moka pagal savivaldybės tarybos patvirtintą tarifą nuo valstybinės žemės nuomos sutartyje nurodytos vertės. Vadovaujantis savivaldybės tarybos sprendimu pakeisti žemės nuomos mokesčio tarifą ar sumažinti žemės nuomos mokestį, perskaičiuojamas žemės nuomos mokesčio dydis. Valstybinės žemės nuomos sutartyje turi būti numatyta nuomotojo teisė kas 3 metus Žemės įvertinimo metodikoje nustatyta tvarka perskaičiuoti išnuomoto be aukciono žemės sklypo vertę, nuo kurios skaičiuojamas žemės nuomos mokestis.

Nutarimu Nr. 205 patvirtintoje Žemės įvertinimo metodikoje nustatyti labai skirtingi žemės vertės apskaičiavimo būdai, priklausomai nuo žemės perleidimo būdo (pardavimas ar nuoma, aukciono būdu ar be aukciono), žemės paskirties ir / ar naudojimo būdo. Pavyzdžiui, parduodamų be aukciono naudojamų asmeninio ūkio žemės sklypų vertė apskaičiuojama pagal žemės verčių žemėlapius, sudarytus atlikus masinį ir vidutinės rinkos vertės vertinimus. Kitų parduodamų be aukciono valstybinės žemės sklypų <...> vertė apskaičiuojama vadovaujantis Lietuvos Respublikos turto ir verslo vertinimo pagrindų įstatymu atliekant individualų turto vertinimą (Nutarimo Nr. 205 5.5 papunktis); nuo 2009 m. sausio 1 d. be aukciono išnuomojamų valstybinės žemės sklypų <...> ir valstybinės žemės sklypų, suteiktų teisės aktų nustatyta tvarka arba kuriais naudotis leista žemę administruojančių institucijų sprendimais, tačiau šių žemės sklypų nuomos sutartys nesudarytos, vertė apskaičiuojama pagal einamųjų metų sausio 1 d. taikytus žemės verčių žemėlapius (Nutarimo Nr. 205 5.8 papunktis).

Remiantis išdėstytu, valstybinės žemės vertė nustatoma labai skirtingais būdais, dėl ko ji gali ženkliai skirtis. Pavyzdžiui, atliekant individualų vertinimą, atsižvelgiant į unikalias konkretaus žemės sklypo savybes, jo naudojimo būdą, paskirtį, manytina, vertė bus didesnė, nei nustatyta masinio vertinimo metu.

Pastarasis aspektas ypač aktualus tais atvejais, kai perleidžiamam valstybinės žemės sklypui teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte yra nustatytas galimas kitas naudojimo būdas nei įregistruotas pardavimo metu (pavyzdžiui, perkant užstatytą sandėliavimo statiniais valstybinės žemės sklypą, kuriam jau yra patvirtintas teritorijų planavimo dokumentas ar žemės valdos projektas, pagal kurį žemės sklype numatyta daugiabučių gyvenamųjų namų statyba, dėl ko ateityje sklypo naudojimas atneš kur kas didesnės finansinės, ekonominės naudos; pagal ydingą galiojantį reguliavimą keičiant valstybinės žemės sklypo naudojimo paskirtį, kai vietoje statinių, kuriems sklypas išnuomotas, pastatomi kitos paskirties statiniai, neretai – daugiabučiai, ir pan.).

Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad žemės nuomos mokesčio dydžio nustatymas priskirtas savivaldybių diskrecijai. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl nuomos mokesčio už valstybinę žemę ir valstybinio vidaus vandenų fondo vandens telkinius“ Nr. 1798 1.3 papunktyje numatyta, kad nuomojant valstybinę žemę be aukciono, nuomos mokesčio tarifas metams negali būti mažesnis kaip 0,1 procento ir didesnis kaip 4 procentai žemės vertės, apskaičiuotos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. vasario 24 d. nutarimo Nr. 205 „Dėl žemės įvertinimo tvarkos“ nustatyta tvarka. Konkretų nuomos mokesčio už valstybinę žemę, išnuomotą be aukciono, tarifą nustato savivaldybės, kurios teritorijoje yra nuomojama valstybinė žemė, taryba, apie tai informuojamas valstybinės žemės nuomotojas (1.4 papunktis). Taigi, kiekviena savivaldybė nustato skirtingus mokesčio dydžius nuo sklypo vertės, remdamasi aukščiau įvardytomis „žirklėmis“ – nuo 0,1 proc. iki 4 proc., taip pat priima sprendimus dėl mokesčio lengvatų taikymo. Todėl, užtikrinant valstybės interesus ir jos turto efektyvų naudojimą, yra itin svarbu tinkamai apskaičiuoti valstybinės žemės sklypo vertę.

Papildomai pažymime, kad pagal galiojantį teisinį reguliavimą, žemės nuomotojui suteikiama tik teisė, bet ne pareiga reguliariai, kas 3 metus perskaičiuoti išnuomoto be aukciono žemės sklypo vertę, nuo kurios skaičiuojamas žemės nuomos mokestis. Tokia nuostata yra ydinga tiek valstybės turto valdymo racionalumo ir efektyvumo aspektu, tiek antikorupciniu požiūriu, nes be aukciono išnuomotų valstybinės žemės sklypų mokesčiai gali būti peržiūrimi pernelyg retai, dėl ko valstybė galimai patiria žalos, o kai kurių sklypų nuomininkai – nepagrįstos naudos.

Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome:

- svarstyti galimybę tikslinti atitinkamų teisės aktų nuostatas, numatant, kad be aukciono parduodamų ar išnuomojamų valstybinės žemės sklypų vertė būtų apskaičiuojama atliekant individualų sklypo vertinimą, taikant Turto ir verslo vertinimo metodikos, patvirtintos Lietuvos Respublikos finansų ministro 2012 m. balandžio 27 d. įsakymu Nr. 1K-159 „Dėl Turto ir verslo vertinimo metodikos patvirtinimo“, nustatytus turto vertinimo metodus;

- tikslinti Taisyklių 38.11 papunktį, nustatant valstybinės žemės nuomotojo pareigą kas 3 metus perskaičiuoti išnuomoto be aukciono žemės sklypo vertę, nuo kurios skaičiuojamas žemės nuomos mokestis.

4. Dėl valstybinės žemės nuomos sutarties pratęsimo

Taisyklių 42 punkte numatyta, kad žemės nuomininkas ne vėliau kaip prieš 3 mėnesius iki valstybinės žemės nuomos sutartyje nustatyto nuomos termino pabaigos gali pateikti valstybinės žemės nuomotojui prašymą pratęsti žemės nuomos terminą. Sprendimas pratęsti valstybinės žemės nuomos terminą gali būti priimamas, jeigu pagal teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą žemės sklypo nenumatoma naudoti kitoms reikmėms ir nuomininkas tvarkingai vykdė pagal valstybinės žemės nuomos sutartį prisiimtus įsipareigojimus <...>17 Žemės nuomos terminas gali būti pratęsiamas iki statinio ar įrenginio, esančio žemės sklype, ekonomiškai pagrįstos naudojimo trukmės termino (naudojimo termino) pabaigos. Jeigu valstybinės žemės sklype esančio statinio ar įrenginio nustatytas ekonomiškai pagrįsto naudojimo trukmės terminas suėjęs, tačiau statinys neišregistruotas iš Nekilnojamojo turto registro arba nėra kitų duomenų apie statinio žuvimą (nugriovimą, sugriovimą, sunykimą, sudegimą ir panašiai), valstybinės žemės nuomos sutarties terminas gali būti pratęsiamas (vieną ar daugiau kartų). Vieno pratęsimo terminas kiekvieną kartą nustatomas ne ilgesnis nei viena dešimtoji dalis nustatytos statinio ar įrenginio ekonomiškai pagrįstos naudojimo trukmės. Sprendimą pratęsti žemės nuomos terminą priima Taisyklių 29 punkte nurodyti asmenys per mėnesį nuo prašymo pratęsti žemės nuomos terminą pateikimo. Priėmus sprendimą pratęsti žemės nuomos terminą, šalių susitarimu pakeičiama valstybinės žemės nuomos sutartis. .

Taisyklių 46 punkte numatyta, kad pasibaigus valstybinės žemės nuomos sutarties terminui, jeigu pagal teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą žemės sklypo nenumatoma naudoti kitoms reikmėms ir buvęs nuomininkas tvarkingai vykdė pagal valstybinės žemės nuomos sutartį prisiimtus įsipareigojimus, buvusio nuomininko prašymu pagal Taisykles gali būti sudaroma nauja valstybinės žemės nuomos sutartis <...>18 Jeigu valstybinės žemės sklype esančio statinio ar įrenginio nustatytas ekonomiškai pagrįsto naudojimo trukmės terminas suėjęs, tačiau statinys neišregistruotas iš Nekilnojamojo turto registro arba nėra kitų duomenų apie statinio žuvimą (nugriovimą, sugriovimą, sunykimą, sudegimą ir panašiai), valstybinės žemės nuomos sutartis gali būti sudaroma terminui, ne ilgesniam nei viena dešimtoji dalis nustatytos statinio ar įrenginio ekonomiškai pagrįstos naudojimo trukmės. .

Iš galiojančio teisinio reguliavimo nėra aišku, kokiais atvejais valstybinės žemės nuomos sutartis gali būti pratęsiama Taisyklių 42 punkte nustatyta tvarka, kuriais – sudaroma nauja to paties valstybinės žemės sklypo nuomos sutartis su tuo pačiu nuomininku pagal Taisyklių 46 punkto nuostatas, ar keičiamos naujos ar pratęsiamos sutarties sąlygos ir pan.

Teisinio aiškumo stoka vertintina kaip korupcijos rizikos veiksnys, nes minėtų nuostatų taikymas gali būti nevienareikšmiškas, todėl siūlome tikslinti aukščiau minėtus Taisyklių punktus.

5. Dėl ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose pateiktų pastabų

Atkreiptinas dėmesys, kad šios antikorupcinio vertinimo išvados kontekste taip pat yra aktualios ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose pateiktos pastabos ir pasiūlymai dėl šių Nutarimo ir Taisyklių punktų, į kuriuos iki šiol nėra atsižvelgta:

- 2016 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių“ Nr. 4-01-669819 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/7547d320f51111e79a1bc86190c2f01a?positionInSearchResults=5&searchModelUUID=922dcba7-5565-4744-b175-0532f5b6d24f pateiktos pastabos dėl Nutarimo 2.2 punkto; dėl Taisyklių 2.1, 2.2, 3, 4, 5, 8, 17, 12.1, 2.12 ir 19 punktų;

- 2017 m. gruodžio 28 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 9 straipsnio ir naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių“ 4-01-1017620 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/097af0f1ec6a11e7a5cea258c39305f6?positionInSearchResults=4&searchModelUUID=922dcba7-5565-4744-b175-0532f5b6d24f pateiktos pastabos dėl Taisyklių 33 punkto;

- 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl valstybinės žemės nuomą be aukciono reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-218021 Prieiga internete: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/76ee43a13f0a11e98893d5af47354b00?positionInSearchResults=0&searchModelUUID=5146fde2-835d-44af-a80c-abaaa451650d pateiktos pastabos dėl Taisyklių 30.8 papunkčio.

Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti STT, kaip atsižvelgta ar numatoma atsižvelgti į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktus pasiūlymus (pateikti motyvuotą informaciją dėl kiekvienos pastabos ir pasiūlymo pagal lentelę22 Prieiga internete: http://www.stt.lt/documents/ivertinti_teises_aktai_2018/Pazyma_galutine.docx ).

Direktoriaus pavaduotojas Egidijus Radzevičius

Julija Antanaitė, tel. (8 706) 62 755, el. p. julija.antanaite@stt.lt