LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai
E. pristatymo informacinė sistema |
|
|
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL žemės įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo ir kartu teikiamų įstatymų projektų (TAIS NR. 23-2543; 23-2546; 23-2548; 23-2550 ir 23-2553)
2023 m. kovo d. Nr. 4-01-
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalimi, atliko Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo, Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo Nr. IX-1314 pakeitimo įstatymo, Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo Nr. I-1607 8, 9, 15, 16, 17, 18, 19, 20 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo, Lietuvos Respublikos geodezijos ir kartografijos įstatymo Nr. IX-415 2, 10, 11, 12, 13, 14, 15 ir 16 straipsnių pakeitimo įstatymo, Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo Nr. VIII-1764 2, 6, 8, 9, 11 ir 17 straipsnių pakeitimo įstatymo projektų antikorupcinį vertinimą.
Atkreipiame dėmesį, kad Lietuvos Respublikos Seimo komitetuose svarstant Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo projektus Nr. XIVP-1625 ir Nr. XIVP-1625(2), minėtų teisės aktų projektų rengėjai įsipareigojo į Specialiųjų tyrimų tarnybos pastabas, 2022-05-30 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje[1] Nr. 4-01-4541 pateiktas dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIVP-1625 (toliau – Išvada Nr. 4-01-4541), atsižvelgti (taip vadinamuoju) antruoju Lietuvos Respublikos žemės įstatymo tobulinimo etapu, kuomet bus atliekami kokybiniai teisės aktuose nustatytų procedūrų ir institucijų vykdomų funkcijų pokyčiai[2]. Kadangi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo projektu į dalį Specialiųjų tyrimų tarnybos pastabų (teiktų Išvadoje Nr. 4-01-4541) neatsižvelgta, Specialiųjų tyrimų tarnyba taip pat pakartoja minėtame antikorupciniame vertinime pateiktas ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo projektui tebeaktualias pastabas bei pasiūlymus (pastabos dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. 1.3 ir 1.4).
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, teikiame žemiau išdėstytas pastabas ir pasiūlymus.
I
Dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-1311 1 ir 2 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto[3] (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Projekto nuostatomis savivaldybėms sudaromos diskrecinės teisės (savo nuožiūra) spręsti dėl subjektų atleidimo nuo atlyginimo (jo dalies) sumokėjimo už teisę statyti. Teisinio reglamentavimo abstraktumas gali turėti neigiamos reikšmės savivaldybių priimtų sprendimų skaidrumui ir jų teisėtumo priežiūros funkcijų įgyvendinimui.
Projekto 2 straipsniu siūloma Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – Įstatymas) 10 straipsnį papildyti 10 dalimi nustatant, kad „Savivaldybės, kaip valstybinės žemės patikėtinės, turi teisę atleisti subjektus nuo Žemės įstatymo 10 straipsnyje numatyto atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje statinius dalies sumokėjimo į savivaldybės biudžetą“.
1.1.1. Atkeiptinas dėmesys, kad Projektu siūlomos nuostatos neatskleidžia atvejų (ar jų kriterijų), kuriems esant savivaldybės galėtų priimti sprendimus dėl subjektų atleidimo nuo atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje sumokėjimo. Be to, Projektu savivaldybės neįpareigojamos pasitvirtinti tokius kriterijus ir / ar jų nustatymo tvarkas, reglamentuoti sprendimų priėmimo procedūras, kuriomis vadovautųsi Projekto priėmimo atveju.
Dėl minėtos priežasties šios Projekto nuostatos vertintinos kaip sudarančios sąlygas savivaldybių diskrecijai (t. y. galimybėms veikti savo nuožiūra, galimai nepagrįstai) ir turinčios neigiamos reikšmės sprendimų priėmimo procedūrų skaidrumui.
1.1.2. Įgyvendinant minėtas Projekto nuostatas savivaldybės galėtų esant analogiškoms situacijoms skirtingų subjektų atžvilgiu priimti skirtingo pobūdžio sprendimus. Dėl minėtos priežasties Projekto nuostatos gali būti vertintinos kaip sudarančios sąlygas (arba tokią regimybę) dėl vienų subjektų diskriminacijos kitų subjektų atžvilgiu.
1.1.3. Neaišku, kuriai konkrečiai savivaldybės institucijai – atstovaujamai (savivaldybės tarybai) ar vykdomajai (savivaldybės merui) – būtų (ar galėtų būti) suteikiama teisė spręsti dėl Projektu siūlomų nuostatų įgyvendinimo.
Šiuo atveju reikšminga yra tai, kad jeigu tokia teisė būtų (galėtų būti) suteikiama savivaldybės vykdomajai institucijai (prieš tai) savivaldybės lygmens teisės aktu nekonkretizavus su Projekto nuostatų įgyvendinimu susijusios tvarkos (pavyzdžiui: nekonkretizavus atvejų / kriterijų, kuriems esant subjektai galėtų būti atleisti nuo atlyginimo dalies už teisę statyti valstybinėje žemėje sumokėjimo), tokia situacija būtų itin ydinga korupcijos rizikos pasireiškimo požiūriu, kadangi sprendimas būtų priimamas vienasmeniškai.
1.1.4. Projekto nuostatos sudarytų sąlygas skirtingai Projektu siūlomų nuostatų įgyvendinimo skirtingose savivaldybėse praktikai. Šiuo atveju taip pat aktualu, kad Projektu siūlomo teisinio reglamentavimo abstraktumas antikorupciniu požiūriu kritiškai vertintinas ir savivaldybėse priimamų sprendimų teisėtumo užtikrinimo prasme, kadangi, pavyzdžiui, Vyriausybės atstovai (kurie vadovaujantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio (ir kitų teisės aktų) nuostatomis vykdo savivaldybių sprendimų teisėtumo priežiūrą), kilus poreikiui įvertinti atitinkamo savivaldybės sprendimo teisėtumą to (įvertinti sprendimo turinį) negalėtų padaryti.
1.2. Įstatymu nuo atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje atleidžiami konkretūs statybų projektai, tačiau neaišku kokie padariniai kiltų, jeigu įgyvendinus projektus statiniai būtų naudojami kitai paskirčiai.
Projekto 2 straipsniu siūloma pakeisti Įstatymo 10 straipsnio („Teisė statyti išnuomotoje valstybinėje žemėje, kai valstybinė žemė išnuomota šio įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte nustatytu atveju“) 7 dalies nuostatas, ir nustatyti, kad Įstatymo 10 straipsnio nuostatos, reglamentuojančios atlyginimą už teisę statyti valstybinėje žemėje statinius, netaikomos 1) pastatams atnaujinti (modernizuoti) pagal Lietuvos Respublikos valstybės paramos daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymą; 2) viešosios infrastruktūros projektams; 3) atsinaujinančių išteklių energetikos plėtros projektams; 4) projektams, susijusiems su viešojo intereso užtikrinimu. (Pagal galiojančias įstatymo nuostatas reikalavimas dėl atlyginimo nebuvo taikomas tik pastatų atnaujinimo (modernizavimo) atvejais).
Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį į viešojoje erdvėje pagarsintą atvejį, kada gavus statybos leidimą su viešojo intereso užtikrinimu (socialinių paslaugų teikimui) susijusiam projektui, vėliau teisė statyti buvo perleista kitam subjektui, galimai siekiančiam vykdyti kitokio pobūdžio statybų projektą[4].
Atsižvelgdama į minėtą atvejį ir siekiant išvengti rizikų, kai, vadovaujantis Įstatyme nustatytomis išimtimis statybos projektus įgyvendinantys subjektai atleidžiami nuo atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje sumokėjimo, tačiau vėliau įgyvendinamos kitokio pobūdžio statybos arba keičiamas pastatytų statinių (įgyvendinto projekto) pobūdis, Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu Projektas turėtų būti tobulinamas nustatant nesąžiningą veiklą užkardinančius saugiklius (pavyzdžiui: nustatant privalomus deklaruotos statybos objektų veiklos vykdymo terminus (pavyzdžiui: ne mažiau kaip konkretų laikotarpį); nustatant pareigą sumokėti atlyginimą pakeitus statybos objekto paskirtį ir / ar kt..
Projektu nesiūlomi Įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 4 punkto nuostatų, nustatančių, kad „Valstybinė žemė išnuomojama be aukciono, jeigu: 4) šio straipsnio 7 dalyje nustatyto dydžio neviršijantys žemės sklypai yra įsiterpę tarp išnuomotų valstybinės žemės sklypų – šių sklypų valstybinės žemės nuomininkams;“ pakeitimai. Tačiau dėl minėtų Įstatymo nuostatų Specialiųjų tyrimų tarnyba yra pateikusi (1.1; 1.1.1 - 1.1.3) pastabas Išvadoje Nr. 4-01-4541 (į minėtą pastabą Projektu neatsižvelgta):
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Įstatymo nuostatos svarstytinos šiais aspektais:
1.3.1. Įstatymas neatskleidžia valstybinės žemės sklypų išnuomojimo tikslų, todėl galimai neužtikrina tikslinio šių žemės sklypų naudojimo konkrečiai paskirčiai. Dėl minėtos priežasties minėtos nuostatos svarstytinos ir dėl Įstatymo tikslų (pavyzdžiui: tenkinti asmenų poreikius racionaliai naudoti žemę ir vykdyti ūkinę veiklą) bei Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo (toliau – Turto įstatymas) 9 straipsnyje nustatytų principų (pavyzdžiui: valstybės turtą naudoti racionaliai ir efektyviai) užtikrinimo.
1.3.2. Įstatymo nuostatomis neatskleidžiami „įsiterpusių“ valstybinės žemės sklypų kriterijai (arba papildomos sąlygos), o pati formuluotė „įsiterpę sklypai“ gali būti interpretuojama itin plačiai, pavyzdžiui: „įsiterpusiu“ sklypu gali būti laikomas nors ir įsiterpęs tarp išnuomotų valstybinės žemės sklypų, tačiau nuo jų nutolęs ir su išnuomotais valstybinės žemės sklypais nesiribojantis žemės sklypas (ir pan.). Teisiniu požiūriu toks sklypas gali būti išnuomotas nuo jo nutolusio valstybinio žemės sklypo nuomininkui. Dėl minėtos priežasties manytume, kad minėtų Įstatymo nuostatų praktinis įgyvendinimas gali „užprogramuoti“ Įstatymo ir Turto įstatymo tikslų neužtikrinančią valstybinės žemės sklypų išnuomojimo išskirtinėmis lengvatinėmis sąlygomis (mažesne kaina) praktiką, kuomet atskiroms asmenų kategorijoms (t. y. esamiems valstybinės žemės nuomotojams) bus sudaroma išimtinė galimybė išsinuomoti valstybinės žemės sklypus neužtikrinant vėlesnio tikslinio jų naudojimo.
1.4. Projektu neatsižvelgta į Išvadoje Nr. 4-01-4541 pateiktą pastabą dėl savivaldybių ir viešojo intereso valstybės mastu interesų konflikto rizikos, todėl savivaldybių sprendimai gali būti priimami atsižvelgiant į savivaldybės interesus.
Projektu nesiūlomi nuo 2024-01-01 d. įsigaliosiančių Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatų, pagal kurias savivaldybėms perduotos administracinio pobūdžio savivaldybės teritorijoje esančių miestų ir miestelių valstybinės žemės valdymo funkcijos, pakeitimai. Tačiau dėl minėtų Įstatymo nuostatų Specialiųjų tyrimų tarnyba yra pateikusi pastabas (1.1; 1.1.1 – 1.1.3) Išvadoje Nr. 4-01-4541 (į minėtą pastabą Projektu neatsižvelgta).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Įstatymo nuostatos svarstytinos šiais aspektais:
1.4.1. Pagal minėtas Įstatymo nuostatas savivaldybės savo nuožiūra galėtų priimti sprendimus dėl valstybinės žemės perdavimo Įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatas atitinkantiems subjektams. Šiuo atveju svarbu yra tai, kad savivaldybių tiesioginė paskirtis susijusi su valstybės teritorijos administracinio vieneto (savivaldybės) bendruomenės interesų įgyvendinimu. Tuo tarpu pagrindiniai valstybinės žemės naudojimo, valdymo ir disponavimo ja tikslai yra žymiai platesnio masto ir susiję su viešojo intereso valstybiniu mastu užtikrinimu. Dėl minėtos priežasties Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį į rizikos, kad atskirais atvejais savivaldybės institucijos gali neišvengti savivaldybių ir viešojo intereso (valstybiniu mastu) konflikto, kuomet savo sprendimais sieks užtikrinti pirmiausiai su savivaldybės gyventojų bendruomene susijusius interesus.
1.4.2. Įstatymu sprendimų, susijusių su valstybinės žemės valdymu ir disponavimu, priėmimo teisė suteikta 60 savivaldybių. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, įgyvendinant Įstatymą dalį su sprendimais susijusių procedūrų savivaldybės reglamentuos savo priimamai teisės aktais. Tačiau ši aplinkybė lemia, kad skirtingose savivaldybėse galimai būtų taikoma ir įgyvendinama skirtinga praktika. Šiuo atveju gali būti aktualu tai, kad šis veiksnys galimai apsunkins savivaldybėse priimamų sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo priežiūros ir kontrolės funkcijų užtikrinimą.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Teisinio aiškumo prasme tikslintinos su mažareikšmių pažeidimų pašalinimo terminais susijusios nuostatos.
Projekto 15 straipsniu siūloma Įstatymą papildyti 41 straipsnio 51 dalies 1 punktu, reglamentuojančiu žemėtvarkos planavimo dokumentus rengiančių ir įgyvendinančių asmenų mažareikšmių veiklos pažeidimų sąvoką ir nustatančiu, kad „mažareikšmiai pažeidimai - „tai pažeidimai, kuriuos galima ištaisyti nedelsiant ir kuriuos pašalinti gali patys žemėtvarkos planavimo dokumentus rengiantys ir įgyvendinantys asmenys“.
Pastebėtina, kad Projektu siūloma Įstatymo 41 straipsnio 6 dalis numato termino pažeidimui pašalinti termino nustatymo procedūras atvejais, „kai mažareikšmio teisės aktų reikalavimų pažeidimo nedelsiant ištaisyti negalima <...>“.
Šiuo atveju atkreipiame dėmesį, kad pagal Projektu siūlomą „mažareikšmio pažeidimo“ sąvoką pažeidimo ištaisyti nedelsiant aplinkybė yra viena iš privalomų tokio pobūdžio pažeidimo kvalifikavimo sąlygų.
Atsižvelgdami į išdėstytą manytume, kad Projektu siūloma Įstatymo 41 straipsnio 6 dalis turėtų būti tikslinama (kadangi, jeigu pažeidimo nedelsiant ištaisyti negalima, tai nėra mažareikšmis pažeidimas, o aplinkybė, kad asmuo nedelsiant pažeidimo neištaiso / negali ištaisyti, turėtų būti vertinama kaip kitokio pobūdžio veiklos pažeidimo padarymas).
2.2. Neaišku, kodėl įsiterpusius valstybinės žemės sklypus numatoma nuomoti tik valstybinės žemės sklypų nuomininkams.
Projekto 25 straipsniu siūlomo Įstatymo[5] 9 straipsnio 7 dalis numato, kad „Laisvos valstybinės žemės plotai, įsiterpę tarp privačių žemės sklypų ar (ir) išnuomotų valstybinės žemės sklypų, taip pat privačių arba išnuomotų valstybinės žemės sklypų ir kelių (gatvių) ar miškų sklypų (plotų), jeigu šiuose plotuose negalima suformuoti racionalaus dydžio ir ribų žemės sklypų, Vyriausybės įgaliotos institucijos sprendimu gali būti išnuomojami besiribojančių valstybinės žemės sklypų nuomininkams“.
Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad nors Projektu siūlomi pakeitimai nenumato esminių Įstatymo pakeitimo, šios nuostatos (Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone) yra svarstytinos tuo aspektu, kad kyla neaiškumas, kodėl pagal Įstatymo 9 straipsnio 7 dalies nuostatas lengvatinė galimybė (be aukciono pirmumo teise) išsinuomoti tarp privačių žemės sklypų ir išnuomotų valstybinės žemės sklypų įsiterpusius valstybinės žemės sklypus numatoma tik valstybinės žemės sklypų nuomininkams, nors, pavyzdžiui: galimai privačios žemės savininkai tokią įsiterpusią žemę norėtų išsinuomoti aukciono būdu už didesnę kainą (kas, mūsų nuomone, geriau atitiktų.ne tik įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje nustatytus tikslus, bet ir Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 9 straipsnyje nustatytus valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo principus[6]).
2.3. Didinama dėl valstybinės žemės suteikimo panaudos pagrindais savivaldybėse priimamų sprendimų rizika.
Projektu 25 straipsniu siūloma naikinti Įstatymo 8 straipsnio 7 dalies nuostatas, nustatančias, kad „Savivaldybės joms patikėjimo teise perduotus valstybinės žemės sklypus, kurie atitinka Vyriausybės nustatytus žemės sklypo ploto ir (ar) vertės kriterijus, gali suteikti neatlygintinai naudotis tik gavusios Nacionalinės žemės tarnybos pritarimą. Kriterijus, taikomus valstybinės žemės sklypų, patikėjimo teise perduotų valdyti savivaldybėms, panaudai, nustato Vyriausybė valstybinės žemės nuomos ir perdavimo neatlygintinai naudotis (panaudos) taisyklėse“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos žiniomis, minėtų nuostatų esmė yra užtikrinti, kad ypač vertingi valstybinės žemės sklypai galėtų būti perduodami neatlygintinai naudotis tik gavus Nacionalinės žemės tarnybos pritarimą. Taigi, minėtų nuostatų tikslas užkirsti kelia nepagrįstų savivaldybių dėl valstybinės žemės suteikimo panaudos pagrindais sprendimų priėmimui.
Atsižvelgdama į tai, kad minėtos Įstatymo nuostatos korupcijos prevencijos prasme yra itin reikšmingos, Specialiųjų tyrimų tarnyba jas vertina kaip ydingas antikorupciniu požiūriu.
2.4. Teisinio aiškumo aspektu koreguotinos Projekto nuostatos dėl valstybinės žemės išnuomojimo asmenų valdomiems įrenginiams. „Įrenginio“ sąvoka gali būti dviprasmiškai interpretuojama.
Projekto 25 straipsniu siūlomas įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktas numato, kad „Valstybinė žemė išnuomojama be aukciono, jeigu: 1) ji užstatyta fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais (išskyrus laikinuosius statinius, inžinerinius tinklus bei neturinčius aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statinius, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui ar įrenginiui arba jo priklausiniui), ir naudojama šiems statiniams eksploatuoti“. (pabrauktas tekstas – Projektu siūlomos nuostatos).
2.4.1. Atkreipiame dėmesį, kad įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkto nuostatose kalbama apie valstybinės žemės išnuomojimą asmenims nuosavybės teise priklausantiems ar jų nuomojamiems statiniams ir įrenginiams, tuo tarpu Projektu siūlomas „naudojimo“ kriterijus siejamas tik su statiniais.
Siekiant išvengti dviprasmiškumų interpretuojant Projektu siūlomas nuostatas (pavyzdžiui: kad asmenims priklausantiems arba nuomojamiems įrenginiams valstybinė žemė gali būti išnuomojama be aukciono nenaudojamiems įrenginiams), siūlytume minėtas Projekto nuostatas tikslinti.
2.4.2. Specialiųjų tyrimų tarnyba nekartą[7] yra pateikusi nuomonę, kad nei Įstatyme, nei jį įgyvendinamuosiuose teisės aktuose nėra atskleidžiama „įrenginio“ sąvoka, nepakankamai detalizuojami su valstybinės žemės nuomos įrenginiams eksploatuoti susiję klausimai: antikorupcinio vertinimo išvadose esame atkreipę dėmesį, kad „įrenginiai “ nėra registruojami Nekilnojamojo turto registre, taip pat neregistruojama jų paskirtis. Dėl minėtų aplinkybių tiek galiojančių, tiek ir Projektu siūlomų Įstatymo 91 nuostatų taikymas praktikoje gali kelti abejonių dėl priimamų sprendimų pagrįstumo ir skaidrumo (pavyzdžiui, kad vienais atvejais iš esmės toks pats objektas traktuojamas kaip savarankiškas įrenginys, kurio rekonstrukcija ar statyba valstybinėje žemėje turėtų būti papildomai apmokestinama, o kitais analogiškais atvejais – ne).
Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti Projekto nuostatų tikslinimo galimybę apibrėžiant „įrenginių“ sąvoką (ar kriterijus) įstatyminiame lygmenyje.
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
3.1. Į valstybinės žemės valdymo apskaitos informacinę sistemą valstybinės žemės patikėtiniai galimai teiks tik priimtus sprendimus, tačiau ne jų projektus. Dėl minėtos priežasties neužkardinamas kelias nepagrįstų sprendimų priėmimui.
Projekto 25 straipsniu siūloma įstatymo 7 straipsnio 15 dalis[8] nustato, kad valstybinės žemės patikėtiniai teikia visą su valstybinės žemės valdymu ir naudojimu susijusią informaciją į valstybinės žemės valdymo apskaitos informacinę sistemą Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka.
Atsižvelgdama į tai, kad Projektu siūlomos formuluotės „valstybinės žemės patikėtiniai teikia visą su valstybinės žemės valdymu ir naudojimu susijusią informaciją“ turinys yra abstraktus, o minėtų nuostatų turinys ir jų įgyvendinimas bus konkretinamas Aplinkos ministerijos priimamu teisės aktu, Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad minėtų Projekto nuostatų taikymas yra svarbus Projekto 25 straipsniu siūlomų įstatymo 361 straipsnio „Valstybinės žemės patikėtinių, valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos ir jų kompetencija“ ir 362 straipsnio „Vyriausybės įgaliotos institucijos funkcijų įgyvendinimo tvarka“ nuostatų įgyvendinimui: pagal minėtas nuostatas Vyriausybės įgaliota institucija, vykdydama valstybinės žemės patikėtinių veiklos priežiūrą vadovaujasi su valstybinės žemės valdymu, naudojimu ir disponavimu ja susijusiais duomenimis / informacija. Tačiau, mūsų nuomone, dalis minėtų nuostatų (pavyzdžiui:361 straipsnio 3 dalies 1 punkto nuostatos, kad Vyriausybės įgaliota institucija tikrina, ar valstybinės žemės patikėtinių sudaryti sandoriai ar patvirtinti administraciniai sprendimai, susiję su suteiktos patikėjimo teisės įgyvendinimu, neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems teisės aktams) suponuoja nuomonę, kad Vyriausybės įgaliotai institucijai pateikiama informacija, susijusi su galutiniais valstybinės žemės patikėtinių sprendimais. Šiuo atveju taip pat aktualu gali būti ir tai, kad pagal Projektu siūlomas nuostatas (pavyzdžiui: Projekto nuostatas, naikinančias įstatymo 361 straipsnio 3 dalies 2 punktą) valstybinės žemės patikėtiniai su Vyriausybės įgaliota institucija neįpareigojami derinti sandorių dėl valstybinės žemės, perduotos naudoti patikėjimo teise.
Atsižvelgdama į tai, kad nustačius nepagrįstų sprendimų priėmimo faktus, vadovaudamasi Projektu siūlomo įstatymo 361 straipsnio 3 dalies 3 punkto nuostatomis Vyriausybės įgaliota institucija (valstybinės žemės patikėtiniams nesutikus panaikinti ar pakeisti neteisėtai sudarytų sandorių ar patvirtintų administracinių sprendimų) dėl teisėtų interesų užtikrinimo privalėtų kreiptis į teismus, įvertinę šiandienines aktualijas (teismų užimtumas, ilgi bylų nagrinėjimo terminai ir pan.) manytume, kad atskirais atvejais šios aplinkybės apsunkintų galimybes valstybinę žemę išreikalauti iš neteisėto (arba nepagrįsto) valdymo nedelsiant.
Siekiant užkardinti tokių situacijų pasireiškimo riziką, o taip pat didinant valstybinės žemės patikėtinių veiklos priežiūros ir kontrolės efektyvumą siūlytume apsvarstyti Projekto tobulinimo tikslingumą, kad į valstybinės žemės valdymo apskaitos informacinę sistemą valstybinės žemės patikėtiniai teikia visą (taip pat apimančią ir valstybinės žemės patikėtinių sprendimų projektus) su valstybinės žemės valdymu ir naudojimu susijusią informaciją.
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu nustatytas teisinis reglamentavimas gali būti ydingas antikorupciniu požiūriu, kadangi:
a) Projekto nuostatomis savivaldybėms sudaromos diskrecinės teisės savo nuožiūra, galimai nepagrįstai spręsti dėl subjektų atleidimo nuo atlyginimo (jo dalies) sumokėjimo už teisę statyti, teisinio reglamentavimo abstraktumas gali turėti neigiamos reikšmės savivaldybių priimtų sprendimų skaidrumui ir jų teisėtumo priežiūros funkcijų įgyvendinimui;
b) Įstatymu nuo atlyginimo už teisę statyti valstybinėje žemėje atleidžiami konkretūs statybų projektai, tačiau neaišku kokie padariniai kiltų, jeigu įgyvendinus projektus statiniai būtų naudojami kitai paskirčiai.
c) Projektu neatsižvelgta į Išvadoje Nr. 4-01-4541 pateiktą dalį pastabų, todėl nepašalinama savivaldybių ir viešojo intereso valstybės mastu interesų konflikto rizika.
II
Dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo Nr. IX-1314 pakeitimo įstatymo projekto[9] (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinio pobūdžio pastabos ir pasiūlymai:
1.1. Projektu siūloma Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo (toliau šiame skirsnyje – Įstatymas) 2 straipsnio 1 dalis nustato, kad „Asmenys, pagal šį įstatymą įsigiję žemės ūkio paskirties žemės, išskyrus šio straipsnio 2 dalyje nustatytas išimtis, privalo ne trumpiau kaip 5 metus nuo šios žemės įsigijimo (išskyrus atvejus, kai minėtam terminui nesuėjus žemės sklypas perleidžiamas tretiesiems asmenims) užtikrinti jos naudojimą žemės ūkio veiklai <...>“.
Pagal Projektu siūlomas Įstatymo 3 straipsnio 4 dalies nuostatas „<...> Nustačius, kad pagal šį įstatymą įsigyta valstybinė žemės ūkio paskirties žemė naudojama ne pagal paskirtį, valstybė įgyja teisę atpirkti šią žemę už tą pačią kainą, už kurią ji buvo įsigyta iš valstybės. Valstybės teisė atpirkti ne pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį naudojamą žemės ūkio paskirties žemės sklypą už tą pačią kainą, už kurią jis buvo įsigytas iš valstybės, išlieka ir perleidus šį žemės sklypą tretiesiems asmenims <...>“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Projekto nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
1.1.1. Pagal Įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nuostatas įsigiję žemės ūkio paskirties žemę asmenys privalo ne mažiau kaip 5 metus užtikrinti jos naudojimą žemės ūkio veiklai.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, su minėtos pareigos užtikrinimu tiesiogiai susijęs yra atsakomybės priemonių (už veiklos nevykdymą) taikymo institutas, tačiau Įstatymo 5 straipsnio nuostatose už pareigos užtikrinti įsigytos žemės ūkio paskirties žemės naudojimą žemės ūkio veiklai nevykdymą numatoma tik juridiniams asmenims.
Taigi, nei iš minėtų, nei iš kitų Projekto nuostatų neaišku, kaip bus užtikrinama, kad fiziniai asmenys įsigytą žemės ūkio paskirties žemę naudotų žemės ūkio veiklai. Šiuo atveju taip pat svarbu, kad reikalavimas siejamas su žemės ūkio ministro nustatytų minimalių metinės veiklos mastų įgyvendinimą, tačiau neaišku, kokie padariniai kyla minėtų reikalavimų neįgyvendinus.
1.1.2. Nors Projektu siūlomo Įstatymo 2 straipsnio 1 dalis ir nustato pareigą ne trumpiau kaip 5 metus užtikrinti jos naudojimą žemės ūkio veiklai, minėtas reikalavimas netaikomas atvejais, jeigu minėtam terminui nesuėjus žemės sklypas perleidžiamas tretiesiems asmenims.
Taigi, sprendžiant iš minėtų nuostatų, nuo žemės sklypo perleidimo tretiesiems asmenims momento, reikalavimas užtikrinti žemės sklypo naudojimą žemės ūkio veiklai jau būtų nebetaikomas. Šiuo atveju svarbu gali būti tai, kad:
a) formalaus žemės sklypo perleidimo tretiesiems asmenims sandorio sudarymas (pavyzdžiui: pagal principą „aš tau parduodu, o tu vėliau parduosi man“) gali sudaryti sąlygas nesąžiningam elgesiui siekiant išvengti Įstatyme nustatytos pareigos įgyvendinimo;
b) minėta išimtis sudaro sąlygas juridinių asmenų, neketinančių tiesiogiai užsiimti žemės ūkio veikla, nesąžiningam elgesiui, kada per trečiuosius asmenis iš valstybės bus įsigyjama žemės ūkio paskirties žemė, o vėliau – išvengiant ne tik minėtos pareigos, bet ir Įstatymo 5 straipsnyje nustatytų atsakomybės priemonių taikymo – perparduodama juridiniams asmenims.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad aukščiau aptartos Projekto nuostatos sudaro sąlygas nesąžiningo elgesio pasireiškimui, o tai pat gali neužtikrinti Įstatymo 1 straipsniu siekiamų tikslų (užkirsti kelią spekuliacijai žemės ūkio paskirties žeme ir skatinti racionaliai naudoti žemės ūkio paskirties žemę) įgyvendinimo. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, nesąžiningo elgesio pasireiškimo mastams reikšmės gali turėti tai, kad Projektu atsisakoma galiojančiame Įstatyme nustatytų apribojimų dėl įsigyti leidžiamų žemės ūkio paskirties žemės kiekių.
Siekiant išvengti minėtų antikorupciniu požiūriu ydingų veiksnių, siūlytume apsvarstyti Projekto tobulinimo tikslingumą (pavyzdžiui: įvertinus tai, kad pagal Įstatymo 3 straipsnio 4 dalies nuostatas draudimas keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį taikomas ir perleidus šį žemės sklypą tretiesiems asmenims, analogiškas sąlygas taikyti ir dėl reikalavimo užtikrinti žemės ūkio paskirties žemės naudojimą žemės ūkio veiklai).
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Pagal projektu siūlomo Įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatas, už pareigos užtikrinti įsigytos žemės ūkio paskirties žemės naudojimą žemės ūkio veiklai nevykdymą juridiniams asmenims yra skiriama bauda.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, neaišku, ar bauda gali būti skiriama ne tik už iš valstybės, bet ir už iš privačių asmenų įsigytos žemės ūkio paskirties žemės nenaudojimą žemės ūkio veiklai (ypatingai atvejais, kada šiuos sklypus pardavę asmenys jais nuosavybės teise disponavo ilgiau negu 5 metų laikotarpis).
Dėl išdėstytų priežasčių ir siekiant teisinio aiškumo siūlytume Projekto nuostatas tikslinti.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
III
Dėl Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo Nr. I-1607 8, 9, 15, 16, 17, 18, 19 ir 20 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto[10] (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinio pobūdžio pastabos ir pasiūlymai:
Projekto 1 straipsniu siūloma Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo (toliau – Žemės reformos įstatymas) 8 straipsnio 6 dalis nustato, kad „6. Valstybinių parkų, valstybinių draustinių ir biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorijose esančių draustinių, taip pat rekreacinių zonų teritorijose esantys valstybinė žemė, miškai, vandenys, krūmai, pelkės, akmenynai ir kita nenaudojama žemė privačion nuosavybėn gali būti parduodama tik namų valdų, asmeninio ūkio, taip pat mėgėjų sodo ir sodininkų bendrijų bendrojo naudojimo žemės sklypai bei tarp privačios žemės sklypų įsiterpę žemės ūkio veiklai tinkami naudoti ne didesni kaip 1 ha žemės plotai. Šie įsiterpę žemės plotai privačion nuosavybėn be aukciono gali būti parduodami tik gretimų žemės sklypų savininkams, nesilaikant šio įstatymo 10 straipsnyje nustatytos eilės“. (Pabrauktas tekstas – Projektu siūlomos nuostatos).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėti Projekto siūlymai svarstytini keliais aspektais:
1.1. Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo (toliau – Saugomų teritorijų įstatymas) 31 straipsnio 7 dalis nustato, kad „Valstybinių draustinių, valstybinių parkų ir biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorijų draustinių, taip pat rekreacinių zonų valstybinė žemė, miškai, vandenys, krūmai, pelkės, akmenynai ir kita nenaudojama žemė neparduodama, išskyrus pagal Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymą parduodamą namų valdų, asmeninio ūkio, taip pat mėgėjų sodo ir sodininkų bendrijų bendrojo naudojimo žemę bei iki 1 hektaro žemės ūkio veiklai tinkamus naudoti žemės plotus, įsiterpusius tarp privačios žemės sklypų“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtų Saugomų teritorijų įstatymo nuostatų kontekstas yra uždrausti saugomų teritorijų vertybių pardavimą, o išimtiniais atvejais leisti tik asmeninio ūkio reikmėms / naudojimui (o ne kitiems tikslams) tiesiogiai reikalingų žemės sklypų pardavimas. Manytume, kad tokią nuomonę pagrindžia ir kitos Žemės reformos įstatymo nuostatos, pagal kurias, pavyzdžiui: namų valdoms parduodama žemė, kurią užima sodybos statiniai, sodas, kiti sodybos želdiniai, kiemas ir sodyboje nuolat daržui naudojamas žemės sklypas[11]; asmeniniam ūkiui parduodama žemė, kuri pagal įstatymus buvo suteikta ir fizinių asmenų naudojama asmeniniam ūkiui[12] ir kt..
Tuo tarpu Projektu siūlomomis Žemės reformos įstatymo nuostatos leidžia daryti išvadą, kad Projekto priėmimo atveju saugomose teritorijose privačion nuosavybėn galės būti parduodami ne tik asmeninio ūkio reikmėms / naudojimui reikalinga žemė, bet ir su šiais tikslais tiesiogiai nesusiję valstybiniai miškai, vandenys ir kiti objektai.
Saugomų teritorijų steigimo tikslai susiję su viešojo intereso prasme saugotinomis visuomeninių santykių sritimis (gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų (vertybių), kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės bei ekologinės pusiausvyros užtikrinimas ir kt.). Šiuo atveju svarbu yra tai, kad vadovaujantis Žemės reformos įstatymo 9 straipsnio 2 dalimi kaimo gyvenamojoje vietovėje ir po 1995 m. birželio 1 d. miestams priskirtoje teritorijoje namų valdoms parduodami iki 2,0 ha, o miesto gyvenamosiose vietovėse – iki 0,3 (0,4) ha ploto žemės sklypai. Taigi, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Projektu siūlomos nuostatos sudarytų sąlygas privačion nuosavybėn perduoti didelius valstybinių miškų, vandenų ir kitų objektų plotus.
Atsižvelgdami į išdėstytą manytume, kad gali kilti abejonių, ar Projektu išplėtus saugomose teritorijose parduoti leidžiamų objektų turinį tai neturės neigiamos reikšmės Saugomų teritorijų įstatymų saugomų vertybių ir su tuo susijusių visuomenės interesų užtikrinimui.
Atkreipiame dėmesį, kad Projekto aiškinamajame rašte Projektu siūlomi pakeitimai nepaaiškinami ir neargumentuojami.
2. Kitų antikorupcinių pastabų ir pasiūlymų neturime.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu teikiami siūlymai gali būti ydingi antikorupciniu požiūriu, kadangi sudarytų sąlygas nepagrįstam saugomų teritorijose esančių valstybinių miškų, vandenų ir kitų objektų pardavimui privačion nuosavybėn. Taip pat Projektu siūlomų nuostatų įgyvendinimas svarstytinas ir su saugomomis teritorijomis susijusių visuomenės interesų užtikrinimo aspektu.
IV
Dėl Lietuvos Respublikos geodezijos ir kartografijos įstatymo projekto[13] (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinių antikorupcinio pobūdžio pastabų neturime.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Projekto 6 straipsnio 2 dalimi siūloma Lietuvos Respublikos į Geodezijos ir kartografijos įstatymo (toliau – Įstatymas) 14 straipsnio 2 dalį papildyti 1 punktu, reglamentuojančiu mažareikšmių geodezininko veiklos pažeidimų sąvoką (nustatant, kad mažareikšmiais yra pažeidimai, kuriuos galima ištaisyti nedelsiant ir kuriuos pašalinti gali patys geodezininkai). Pagal minėto Projekto straipsnio 3 dalį buvę Įstatymo 14 straipsnio 2 dalies 1 ir 2 punktai būtų laikomi atitinkamai 2 ir 3 punktais.
2.1.1. Projekto 6 straipsnio 4 ir 5 dalimis siūlomi tik techninio pobūdžio Įstatymo 14 straipsnio 3 ir 4 dalių pakeitimai (sąvoka „Nacionalinė žemės tarnyba“ keičiama į sąvoką „Vyriausybės įgaliota institucija“). Tačiau svarbu yra tai, kad minėtose nuostatose pateikiama nuoroda į Įstatymo 14 straipsnio 2 dalies 1 punktą (pagal galiojantį Įstatymą reglamentuojantį „nešiurkštaus pažeidimo“ sąvoką, o Projekto priėmimo atveju – reglamentuosiantį „mažareikšmio pažeidimo“ sąvoką). Taip pat minėtomis Įstatymo 14 straipsnio dalimis reglamentuojami nustatyto pažeidimo pašalinimo terminai ir geodezininko kvalifikacijos pažymėjimo galiojimo sustabdymo procedūros.
Atkreipiame dėmesį, kad Projekto priėmimo atveju Įstatymo 14 straipsnio 3 ir 4 dalimis nustatytas teisinis reglamentavimas savo turiniu neapimtų (nors, mūsų nuomone, turėtų apimti) su „nešiurkščiais pažeidimais“ susijusių atveju ir nereglamentuotų su tokių pažeidimų pašalinimu (ar kitais padariniais) susijusių procedūrų.
Atsižvelgdami į išdėstytą siūlytume Projektu siūlomas Įstatymo 14 straipsnio 3 ir 4 dalies nuostatas tikslinti.
2.1.2. Atsižvelgdama į aukščiau išdėstytus argumentus Specialiųjų tyrimų tarnyba mano, kad tobulintinos turėtų būti ir Projektu siūlomos Įstatymo 14 straipsnio 5 dalies nuostatos, reglamentuojančios geodezininko kvalifikacijos pažymėjimo galiojimo panaikinimo sąlygas, kadangi, pavyzdžiui: a) Projekto priėmimo atveju pagal Įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 1 punkto nuostatas geodezininko kvalifikacijos pažymėjimo galiojimas būtų panaikinimas du kartus per metus padarius mažareikšmį pažeidimą (pagal galiojantį Įstatymą tokia sankcija taikoma už du kartus per metus padarytą nešiurkštų pažeidimą); b) pagal Įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 4 punkto nuostatas geodezininko kvalifikacijos pažymėjimo galiojimas būtų panaikinimas padarius nešiukštų pažeidimą (pagal galiojantį Įstatymą tokia sankcija taikoma už padarytą šiurkštų pažeidimą; c) liktų neaiškūs šiurkštaus pažeidimo padarymo padariniai it kt.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu nustatytas teisinis reglamentavimas gali būti ydingas antikorupciniu požiūriu, kadangi dalis siūlomų nuostatų sukurtų teisinio neaiškumo / neapibrėžtumo, susijusio su geodezininkų atsakomybės klausimais, situaciją. Be to, Projekto priėmimo atveju atsirastų teisinė spraga, kadangi liktų neaiškūs šiukščių geodezininko veiklos pažeidimų padariniai.
V
Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo Nr. VIII-1764 2, 6, 8, 9, 11 ir 17 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto[14] (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinių antikorupcinio pobūdžio pastabų neturime.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Projekto 5 straipsniu (numatančių Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo (toliau šiame skirsnyje – Įstatymas) siūloma nustatyti mažareikšmių, nešiurkščių ir šiurkščių matininkų veiklos pažeidimų sąvokas.
Atkreipiame dėmesį, kad Projektas nereglamentuoja su pažeidimais susijusių procedūrų (termino pažeidimams pašalinti nustatymo; kitų padarinių (ypatingai atvejais, kada mažareikšmis pažeidimas padaromas pakartotinai ir pan.) atvejais, kai yra nustatomas mažareikšmis matininko veiklos pažeidimas (nors mažareikšmiai pažeidimo sąvokos turinys suponuoja apie padarytų pažeidimų pašalinimo nedelsiant būtinybę).
Atsižvelgiant į išdėstytą ir siekiant teisinio aiškumo bei išvengiant galimybių dviprasmybėms, siūlytume minėtas Projekto nuostatas tikslinti.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu nustatytas teisinis reglamentavimas gali būti ydingas antikorupciniu požiūriu, kadangi dalis siūlomų nuostatų sukurtų teisinio neaiškumo / neapibrėžtumo, susijusio su matininkų atsakomybės klausimais, situaciją.
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies nuostatomis, prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje paskelbti informaciją apie tai, kaip atsižvelgta (planuojama atsižvelgti) į pateiktas pastabas ir pasiūlymus, arba, jeigu į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus neatsižvelgta, nurodyti priežastis ir motyvus, užpildant antikorupcinio vertinimo išvados įgyvendinimo pažymą[15], ir pateikti Specialiųjų tyrimų tarnybai nuorodą į ją.
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]