LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO

Žmogaus teisių komitetas

 

PAGRINDINIO KOMITETO IŠVADA

DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KONTROLIERIŲ ĮSTATYMO NR. VIII-950 18 IR 22 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO įstatymo projekto Nr. xiiip-5306

2021-03-24  

Vilnius

 

 

1. Komiteto posėdyje dalyvavo: Žmogaus teisių komiteto pirmininkas Tomas Vytautas Raskevičius, komiteto nariai Dainius Kepenis, Tomas   Bičiūnas, Eugenijus Gentvilas, Sergejus Jovaiša, Andrius Navickas; Komiteto biuro vedėja Jolanta Savickienė; biuro patarėjos Eglė Lukšienė,  Rūta Ragaliauskienė, Inga Ališauskienė.

Kviestieji asmenys: Seimo kontrolierių įstaigos Žmogaus teisių biuro vedėjas Vytautas Valentinavičius, Seimo kontrolierių įstaigos vyresnioji patarėja Lina Baronaitienė

2. Ekspertų, konsultantų, specialistų išvados, pasiūlymai, pataisos, pastabos (toliau – pasiūlymai):

Eil.

Nr.

Pasiūlymo teikėjas, data

Siūloma keisti

 

Pasiūlymo turinys

 

Komiteto nuomonė

Argumentai,

pagrindžiantys nuomonę

str.

str. d.

p.

1.

Seimo kanceliarijos Teisės departamentas,

2020-10-21 

1

 

 

Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas:

1. Projekto 1 straipsniu keičiamo įstatymo 18 straipsnyje siūloma numatyti galimybę, esant šiame straipsnyje nurodytoms aplinkybėms, skundo tyrimo terminą pratęsti, tačiau ne daugiau kaip dar 3 mėnesiams. Papildžius šį straipsnį tokia nuostata netenka prasmės ir netgi kyla tam tikras prieštaravimas su šiame straipsnyje esančia nuostata, kad skundai turi būti ištirti per įmanomai trumpiausią laiką, todėl siūlome jos atsisakyti.

 

 

 

Nesvarstyta

 

 

 

Komitetas nepritarė įstatymo projektui Nr. XIIIP-5306

2.

Seimo kanceliarijos Teisės departamentas,

2020-10-21 

3

 

N

2. Svarstytina, ar projektas neturėtų būti papildytas jo taikymą reglamentuojančiomis nuostatomis atsižvelgiant į tai, kad kai kurių iki jo įsigaliojimo Seimo kontrolierių gautų skundų tyrimo terminai dėl skunduose nurodytų aplinkybių sudėtingumo, informacijos gausos ar skundžiamų veiksmų tęstinio pobūdžio gali nebeatitikti projekto 1 straipsniu teikiamos taisyklės ir gali kilti interpretacijų, kad tyrimas vilkinamas. Panašių problemų gali kilti dėl iki projekto įsigaliojimo Seimo kontrolieriaus pradėtos tarpininkavimo procedūros nesant pareiškėjo sutikimui, todėl siūlytina aptarti ir projekto 2 straipsnio nuostatos taikymą.

Nesvarstyta

Komitetas nepritarė įstatymo projektui Nr. XIIIP-5306

3.

Teisingumo ministerijos Europos Sąjungos teisės grupė,

2020-11-25

 

 

*

Įvertinę Lietuvos Respublikos Seimo pateikto derinti Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-5306 atitiktį Europos Sąjungos teisei pažymime, kad pastabų ir pasiūlymų neturime.

Atsižvelgti

 

 

3. Piliečių, asociacijų, politinių partijų, lobistų ir kitų suinteresuotų asmenų pasiūlymai: negauta.

4. Valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų pasiūlymai:

Eil.

Nr.

Pasiūlymo teikėjas, data

Siūloma keisti

 

Pasiūlymo turinys

 

Komiteto nuomonė

Argumentai,

pagrindžiantys nuomonę

str.

str. d.

p.

1.

Seimo kontrolierių įstaiga, 2021-01-05

1

 

 

Susipažinę su Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projektu (toliau vadinama Projektas) bei įvertinę juo siūlomus pakeitimus, teikiame žemiau įvardytus pastebėjimus.

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių (toliau vadinama Seimo kontrolierius) veikla iš esmės skiriasi nuo kitų valdžios institucijų, įskaitant ir Lietuvos Respublikos Seimui (toliau vadinama Seimas) atskaitingų institucijų, veiklos, susijusios su asmens skundų nagrinėjimu ir sprendimų, turinčių tiesioginį poveikį asmens teisių ir pareigų apimčiai, priėmimu.

1.      Pažymėtina, kad Seimo kontrolierių įgaliojimai kyla iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau vadinama Konstitucija) ir Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo (toliau vadinama Seimo kontrolierių įstatymas arba Įstatymas). Siekiant, kad Seimo kontrolieriai galėtų tinkamai atlikti savo misiją, Seimo kontrolierių įstatyme įtvirtintas Seimo kontrolierių veiklos laisvės ir savarankiškumo principas[1], reiškiantis jų nepriklausomumą nuo bet kurios kitos institucijos. Be to, Konstitucijoje sukurtas žmogaus teisių apsaugos mechanizmas, kurio dalis yra ir Seimo kontrolieriai (Konstitucijos 73 str. 1 d.) bei kitos žmogaus teisių gynimo institucijos (Konstitucijos 73 str. 3 d.). Seimo kontrolieriai prižiūri, ar formuodamos ir įgyvendindamos viešąją politiką (pvz., socialinės apsaugos, švietimo, užimtumo, valstybės valdymo ir pan. srityse) valdžios institucijos laikosi žmogaus teisių apsaugos principų, tarptautinių įsipareigojimų žmogaus teisių srityje, gero viešojo administravimo principo.

Seimo kontrolieriai nėra priskiriami jokiai valdžiai, jiems nėra suteikti įgaliojimai priimti administracinius sprendimus[2], tačiau Seimo kontrolieriai turi įgaliojimus vertinti bet kurios viešosios politikos srities valdžios institucijos arba įstaigos veiklą, jeigu įžvelgia galimus žmogaus teisių pažeidimus.

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Seimo kontrolierių įstaiga 2017 m. buvo akredituota Jungtinėse Tautose kaip Nacionalinė žmogaus teisių institucija (toliau vadinama NŽTI), suteikiant jai A statusą[3] kuris reiškia, kad institucija atitinka Jungtinių Tautų suformuotus Paryžiaus principus, įskaitant ir nepriklausomumo. Ši akreditacija suteikiama tik įrodžius, kad institucija yra nepriklausoma nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios institucijų, jos nepriklausomumas įtvirtintas įstatyme yra realus, o ne formalus. Europos Tarybos komisija „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija)[4], Tarptautinė žmogaus teisių politikos taryba ir Jungtinių Tautų vyriausiojo žmogaus teisių komisaro biuras[5], kitos tarptautinės institucijos skatina valstybes susilaikyti nuo bet kokių veiksmų, pažeidžiančių ombudsmeno ir nacionalinių žmogaus teisių institucijų (Lietuvoje – Seimo kontrolieriai) nepriklausomumą, kad savo funkcijas ombudsmenai galėtų vykdyti tinkamai ir visa apimtimi.

Jungtinių Tautų Akreditacijos pakomitetis Lietuvai pateikė rekomendacijas, kuriomis atkreipė dėmesį į NŽTI (ombudsmeno) imuniteto (įskaitant finansinį, institucinį imunitetą bei veiklos nepriklausomumą) apsaugos svarbą, todėl šių rekomendacijų įgyvendinimo aspektas taip pat bus vertinamas NŽTI (Seimo kontrolierių įstaigos) pakartotinės akreditacijos metu, 2022 metais.

Įtvirtindamas Projektu siūlomą galutinį Seimo kontrolierių atliekamo tyrimo terminą įstatymo leidėjas įsiterptų į Seimo kontrolieriaus veiklą, Įstatymo nuostatomis įpareigodamas jį baigti skundo tyrimą, nors Seimo kontrolierius galimai būtų kitos nuomonės.

Atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, Projektu siūlomas nustatyti reguliavimas, pagal kurį Seimo kontrolieriai galėtų pratęsti skundo tyrimą ne daugiau kaip 3 mėnesiams, pažeidžia Seimo kontrolierių (ombudsmenų), vykdančių tiek skundų dėl žmogaus teisių ir laisvių pažeidimų tyrimo funkcijas, tiek NŽTI ir nacionalinės prevencijos institucijos funkcijas, nepriklausomumo, savarankiškumo principus, o tai gali turėti neigiamų pasekmių Lietuvos tarptautiniam įvaizdžiui (Seimo kontrolierių įstaigai pakartotinės akreditacijos metu nebus suteiktas A statusas).

Šiuo metu galiojančiame Įstatyme nėra numatytas galutinis skundo nagrinėjimo terminas, pirmiausiai todėl, kad kreipimasis į Seimo kontrolierių asmeniui nėra privalomas (Seimo kontrolierius nėra ir negali būti privaloma ikiteisminė skundų nagrinėjimo institucija), asmuo į Seimo kontrolierių kreipiasi savo pasirinkimu, žinodamas, kad Seimo kontrolierius nepriima privalomojo pobūdžio sprendimų[6], kreipimasis į Seimo kontrolierių nepratęsia senaties terminų, kurie svarbūs ginant asmens teises teisme. Seimo kontrolieriai nenagrinėja ginčų tarp viešojo administravimo subjektų ir žmogaus. Ginčus nagrinėja teismai arba tam įgaliotos specialios institucijos, kurių sprendimai skundžiami teismui.

Skundai pateikti Seimo kontrolieriui nagrinėjami tikslu ne kuo greičiau išnagrinėti skundą, o siekiant viešojo administravimo institucijos, dėl kurios paduotas skundas, veiklos gerinimo, tai yra, kad ši institucija tinkamai vykdytų pareigą tarnauti žmogui, atliekant jai priskirtas funkcijas. Seimo kontrolieriaus sprendimai nėra administraciniai aktai, nesukuria pareiškėjams nei teisių, nei pareigų[7], veikla remiasi autoritetu ir „minkštąja galia“, todėl demokratinėse visuomenėse viešojo administravimo institucijoms teikiamos rekomendacijos yra vykdomos gera valia, skatinant institucijas pripažinti trūkumus ir juos šalinti pačioms. Taigi, jeigu būtų nustatytas galutinis skundo nagrinėjimo terminas, būtų ribojamos Seimo kontrolierių galimybės siekti geriausio rezultato ir asmens skunde nurodytos problemos išsprendimo efektyviausiu viešojo administravimo lygiu, t. y. atitinkamus įgaliojimus turinčioje institucijoje/ įstaigoje, nepažeidžiant įstatymo viršenybės ir veiklos teisėtumo principų.

Be to, nustačius Įstatyme galutinį skundo tyrimo terminą, Seimo kontrolieriui būtų apribotos galimybės nagrinėjant asmenų skundus kartu tirti ir juos lėmusias sistemines problemas.

 

 

 

Pritarti

 

 

 

 

2.

Seimo kontrolierių įstaiga, 2021-01-05

2

 

 

         2. Pasisakant dėl Projekto 2 straipsnio nuostatos, keltinas klausimas dėl jos tikslo – aiškinamajame rašte Projekto rengėjai nenurodo šios nuostatos keitimą paskatinusių priežasčių, taip pat nėra nurodomi šio pakeitimo tikslai bei uždaviniai. Tik žinant šios nuostatos keitimą lėmusias priežastis bei siekiamą tikslą, būtų galima vertinti šios nuostatos tikslingumą.

Pritarti

 

 

5. Subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pasiūlymai: negauta.

6. Seimo paskirtų papildomų komitetų / komisijų pasiūlymai:

 

Eil.

Nr.

Pasiūlymo teikėjas, data

Siūloma keisti

Pastabos

Pasiūlymo turinys

Komiteto nuomonė

Argumentai,

pagrindžiantys nuomonę

str.

str. d.

p.

1.

Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas

2021-01-06

 

 

 

 

Pritarti iniciatorių pateiktam įstatymo projektui Nr. XIIIP-5306 ir siūlyti pagrindiniam komitetui jį tobulinti pagal Seimo kanceliarijos Teisės departamento pastabas.

Nesvarstyta

Komitetas nepritarė įstatymo projektui Nr. XIIIP-5306

7. Komiteto sprendimas ir pasiūlymai:

     7.1. Sprendimas: įstatymo projektą atmesti.

     Argumentai:

Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių veikla iš esmės skiriasi nuo kitų valdžios institucijų, įskaitant ir Lietuvos Respublikos Seimui atskaitingų institucijų, veiklos, susijusios su asmens skundų nagrinėjimu ir sprendimų priėmimu.

Skundai pateikti Seimo kontrolieriui nagrinėjami tikslu ne kuo greičiau išnagrinėti skundą, o siekiant viešojo administravimo institucijos, dėl kurios paduotas skundas, veiklos gerinimo, tai yra, kad ši institucija tinkamai vykdytų pareigą tarnauti žmogui, atliekant jai priskirtas funkcijas. Asmens kreipimasis į Seimo kontrolierių asmeniui nėra privalomas (Seimo kontrolierius nėra privaloma ikiteisminė skundų nagrinėjimo institucija), asmuo į Seimo kontrolierių kreipiasi savo pasirinkimu. Seimo kontrolierius nepriima privalomojo pobūdžio sprendimų.

Nustačius Įstatyme galutinį skundo tyrimo terminą, būtų ribojamos Seimo kontrolierių galimybės siekti geriausio rezultato ir asmens skunde nurodytos problemos išsprendimo efektyviausiu viešojo administravimo lygiu, taip pat   būtų apribotos galimybės nagrinėjant asmenų skundus kartu tirti ir juos lėmusias sistemines problemas.

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Seimo kontrolierių įstaiga 2017 m. buvo akredituota Jungtinėse Tautose kaip Nacionalinė žmogaus teisių institucija, suteikiant jai A statusą, reiškiantį, kad institucija atitinka Jungtinių Tautų suformuotus Paryžiaus principus, įskaitant ir nepriklausomumo. Toks terminų nustatymas gali būti vertinamas kaip Seimo kontrolierių nepriklausomumo principo pažeidimas.

8. Balsavimo rezultatai: už - nėra, prieš - 2, susilaikė – 4 (balsuota dėl  „pritarimo teikiamam įstatymo projektui Nr.XIIIP-5306“).

9. Komiteto paskirti pranešėjai: Tomas Vytautas Raskevičius.

 

 

Komiteto pirmininkas                                                                                                                                                             Tomas Vytautas Raskevičius

 

 

 

 

 

 

Žmogaus teisių komiteto biuro patarėja Jolanta Savickienė, tel. 239 6808

 


[1] Seimo kontrolierių įstatymo 4 straipsnio 2 punktas.

[2] Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2015 m. gruodžio 30 d. nutarimas, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. lapkričio 22 d. nutartis (administracinė byla Nr. A15-1982/2006).

[3] Globalaus nacionalinių žmogaus teisių institucijų aljanso (toliau vadinama GANHRI) sekretoriatas 2017 m. kovo 23 d. Seimo kontrolierių įstaigą informavo, kad ji akredituojama nacionaline žmogaus teisių institucija, atitinkančia Paryžiaus principus, suteikiant jai A statusą.

[4] Europos Tarybos komisija „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija), kuri veikia kaip Europos Tarybos patariamoji institucija konstitucionalizmo klausimais ir teikia rekomendacijas Europos Tarybos valstybėms narėms, siekiančioms suderinti savo teisines ir institucines struktūras su Europos standartais ir tarptautine patirtimi demokratijos, žmogaus teisių ir teisės viršenybės srityse, 2019 m. kovo 15–16 dienomis 118-ojoje plenarinėje sesijoje patvirtino Ombudsmeno institucijų veiklos principus (vadinamuosius Venecijos principus). Venecijos komisija, pripažindama, kad ombudsmenas laikomas vienu iš valstybės demokratijos garantų, įvertinusi pastaraisiais metais kylančias grėsmes jų imunitetui, nepriklausomumui, įgaliojimų ir finansavimo ribojimą, siekdama apsaugoti ombudsmeno institucijas, Venecijos principais nustatė pagrindinius ombudsmeno skyrimo ir atleidimo, mandato, finansinių ir materialių garantijų standartus, kurių būtina laikytis užtikrinant tinkamą ombudsmeno institucijos funkcionavimą ir nepriklausomumą.

[5] Tarptautinė žmogaus teisių politikos taryba ir Jungtinių Tautų vyriausiojo žmogaus teisių komisaro biuras, atlikę nacionalinių žmogaus teisių institucijų veiksmingumo vertinimą (2005 m.), pažymėjo, kad finansinė NŽTI nepriklausomybė – tai yra finansinė autonomija, garantuojanti bendrą NŽTI laisvę nustatyti savo prioritetus ir veiklą. Viešosios lėšos turėtų būti teikiamos taikant mechanizmą, kuris nėra tiesiogiai valdomas vyriausybėje, pvz., balsavimas Parlamente. Visų pirma, valstybės biudžeto eilutėje turėtų būti nurodyta nacionalinei institucijai skirta suma. NŽTI taip pat turėtų turėti galimybę rinkti lėšas iš kitų šaltinių, pavyzdžiui, privačių arba užsienio donorų agentūrų. Tokios lėšos neturėtų užkirsti kelio institucijoms gauti viešųjų lėšų; priešingai, tokias institucijas kuriančios vyriausybės yra atsakingos už jų finansavimą. NŽTI turėtų turėti teisę nustatyti savo išlaidas pagal paskirtą biudžetą. Finansinis tikrumas turėtų būti užtikrinamas reguliariai rengiant viešą finansinę atskaitomybę ir reguliariai (pageidautina, kasmet) nepriklausomą auditą.

[6] Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2015 m. gruodžio 30 d. nutarimas. Taip pat Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2006 m. lapkričio 22 d. 11-22 nutartyje (administracinė byla Nr. A15-1982/2006) nurodė: „Seimo kontrolieriaus tyrimo galutiniai aktai yra tik rekomendacinio pobūdžio ir nei pareiškėjui, nei viešojo administravimo subjektui, kurio sprendimai, veiksmai (neveikimas) buvo skundžiami Seimo kontrolieriui, tiesiogiai nesukuria nei teisių, nei pareigų, todėl jie nelaikytini nei individualiais, nei norminiais teisės aktais ir dėl to negali būti skundžiami [...]“.

[7] Lietuvos vyriausiasis administracinio teismo 2006 m. lapkričio 22 d. 11-22 nutartis (administracinė byla Nr. A15-1982/2006).