|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
|
|||
|
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos VĮ Registrų centrui E. pristatymo informacinė sistema
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ŽEMĖS ĮSTATYMO NR. I-446 34 STRAIPSNIO PAKEITIMO PROJEKTO
2018 m. liepos 9 d. Nr.
4-01-5340 |
|||
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į turimus duomenis, gaunamus skundus ir viešojoje erdvėje skelbiamą informaciją[1] dėl problemų, susijusių su žemės naudojimu ir šio proceso kontrole, savo iniciatyva atlikome Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – Žemės įstatymas) 2, 21 ir 34 straipsnių pakeitimo ir 22 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo projekto Nr. XIIIP-2058 (toliau – Projektas)[2] 4 straipsnio antikorupcinį vertinimą.
Projekto 4 straipsnyje siūloma pakeisti Žemės įstatymo 34 straipsnio 1 dalį, nustatančią, kad žemės informacinės sistemos (toliau – ŽIS) paskirtis – naudojantis atskiruose teminiuose erdvinių duomenų rinkiniuose sukauptais ir į vieną sistemą susietais erdviniais duomenimis apie žemę, tvarkyti ir teikti naudotojams informaciją apie Lietuvos Respublikos žemės fondą, žemės naudmenų sudėtį, žemės kiekybines ir kokybines savybes, žemės naudojimo sąlygas, kitas žemės naudojimui turinčias įtakos charakteristikas, išbraukiant prievolę ŽIS skelbti duomenis apie žemės naudojimo sąlygas.
Siekdami valstybės institucijų teikiamų viešųjų paslaugų, susijusių su valstybine žeme, skaidrumo didinimo, atskaitomybės visuomenei ir atsparumo korupcijai gerinimo, teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Dėl Žemės informacinės sistemos
Vienu iš ŽIS sukūrimo motyvų buvo įgyvendinti Nacionalinės kovos su korupcija 2011–2014 metų programos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Seimo 2011 m. birželio 16 d. nutarimu Nr. XI-1457 (toliau – NKKP 2011–2014), tikslus ir uždavinius – užtikrinti kuo didesnį valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų veiklos, priimamų sprendimų viešumą ir skaidrumą, administracinių ir viešųjų paslaugų gyventojams bei verslo sektoriui prieinamumą, efektyvumą, kuo daugiau viešųjų paslaugų perkelti į elektroninę erdvę, pateikiant maksimaliai išsamius duomenis ir taip sumažinant prielaidas korupcijai pasireikšti.
NKKP 2011–2014 įgyvendinimo priemonių plane buvo numatyta 6.3 priemonė „Sukurti visuomenei neatlygintinai elektroniniu būdu prieinamus Lietuvos Respublikos teritorijos laisvos valstybinės žemės fondo erdvinius duomenis, kuriuos naudojant būtų galima stebėti privatizuotinos laisvos valstybinės žemės naudmenas, jų plotus, išnuomotus (nuomotinus) laisvos valstybinės žemės plotus“.
Už priemonės įgyvendinimą buvo atsakinga Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ŽŪM), kuri 2012 m. birželio 19 d. Nr. 2D-3349(3.19) „Dėl informacijos apie Nacionalinės kovos su korupcija programos 2011–2014 metų priemonių plano įgyvendinimo veiksmingumą“ informavo, kad priemonė buvo įvykdyta sukūrus neatlygintiną elektroninę prieigą prie Lietuvos Respublikos teritorijos laisvos valstybinės žemės fondo erdvinių duomenų – minėti duomenys turi būti prieinami specialiai tam sukurtuose http://www.geoportal.lt/lzf ir www.zis.lt, kurių valdytoja yra Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT), taip pat – NŽT interneto svetainėje adresu http://www.nzt.lt/index.php?4216992414.
ŽIS nuostatų, patvirtintų Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos direktoriaus 2011 m. lapkričio 22 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-267, 7 punkte nustatytos pagrindinės ŽIS funkcijos: tvarkyti erdvinių duomenų rinkinius, kuriuose kaupiama informacija apie nustatytas specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, dirvožemių išsidėstymą, jų fizines ir agrochemines savybes ir kitas žemės naudojimui turinčias įtakos charakteristikas (toliau – erdvinių duomenų apie žemę rinkiniai) (7.1 papunktis); kurti ir tvarkyti erdvinių duomenų apie žemę rinkinių metaduomenis (7.2.); užtikrinti ŽIS sąveiką su kitais registrais, kadastrais ir informacinėmis sistemomis (7.3.); užtikrinti prieigą prie erdvinių duomenų apie žemę rinkinių ir su jais susijusios informacijos (7.4.); teikti erdvinių duomenų apie žemę rinkinių analizės elektronines paslaugas (7.5.).
ŽIS nuostatų 20.3 papunktyje taip pat nustatyta, kad vienas iš ŽIS valstybinių teminių erdvinių duomenų rinkinių yra Lietuvos Respublikos teritorijos M 1:10 000 specialiųjų žemės naudojimo sąlygų duomenų rinkinys SŽNS_DB10LT, kuriame saugoma informacija apie objektus, kuriems Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ nustatytos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos.
Tačiau dar 2013 m. atlikę minėtų portalų ir interaktyvių žemėlapių informacinių sistemų analizę ir pastebėję techninių ir interaktyvių žemėlapių rinkinių turinio trūkumų, nuo 2013 iki 2017 m. išsiuntėme kelis raštus ŽŪM bei NŽT[3] atkreipdami dėmesį, kad aukščiau minėtuose portaluose ir interaktyviuose žemėlapiuose informacija nėra skelbiama visuomenei suprantama forma, prieinami ne visi aktualūs duomenys.
Šio antikorupcinio vertinimo metu išanalizavus NŽT, ŽIS.lt ir Geoportal.lt skelbiamą informaciją, nustatyta, kad iki šios dienos kai kurie žemiau išvardinti trūkumai nėra pašalinti:
- NŽT interneto svetainėje nuo 2013 m. iki šios dienos skelbiami tie patys prastos rezoliucijos žemėlapiai, kuriuose sunku įžiūrėti laisvus valstybinės žemės sklypus, sunkiai suprantami kiti sutartiniai ženklai;
- žemės informacinės sistemos portalas www.zis.lt tiesiog nukreipia į Geoportal.lt svetainę;
- žemės informacinės sistemos Geoportal.lt skiltyje „Laisvos žemės fondas“[4] sukurtos kelios duomenų surūšiavimo pasirinkimų galimybės: laisvos žemės plotas, laisvos žemės fondo (LŽF) žemės ūkio naudmenos, LŽF žemės ūkio naudmenos saugomose teritorijose, LŽF plotai (išnuomoti iki 1 metų), LŽF plotai (religinių centrų turėta žemė), LŽF plotai (ne žemės ūkio veiklai), LŽF plotai (naudojami nuo 2004-08-07), LŽF plotai (suprojektuoti LŽF teritorijoje), LŽF plotai (asmeninio ūkio teritorijoje), kitas LŽF plotas. Tačiau atkreiptinas dėmesys, kad parinktys neveikia tinkamai[5] – paspaudus, pavyzdžiui, LŽF plotai (išnuomoti iki 1 metų) ar LŽF žemės ūkio naudmenos saugomose teritorijose ir pasirinkus bet kurią Lietuvos apskritį interaktyvus žemėlapis nurodo klaidą arba tuščią žemėlapį.
Aukščiau minėta pastaba aktuali ir kitoms Geoportal.lt skiltims – nelabai aiškiai atvaizduojamos, sunkiai visuomenei suprantamais sutartiniais ženklais pažymėtos arba išvis nepažymėtos interaktyviuose žemėlapiuose parinktys ir portalo skiltyje „Žemėlapio sluoksniai“. Tarp jų – ir parinktis „Specialiosios žemės naudojimo sąlygos“, kurioje duomenys atvaizduojami neaiškiais ir visuomenei sunkiai suprantamais sutartiniais ženklais.
Projekto rengėjai pripažįsta, kad šis aukščiau minėtas Lietuvos Respublikos teritorijos M 1:10 000 specialiųjų žemės naudojimo sąlygų teminis erdvinių duomenų rinkinys – daugeliu atveju atvaizduoja apibendrintus ir netikslius duomenis, nesusietus su žemės sklypais, taip pat nėra aišku, ar specialiosios žemės naudojimo sąlygos šioje sistemoje nurodytose teritorijose įrašytos į Nekilnojamojo turto registrą, ar šių teritorijų nustatymui buvo gauti, jei juos reikėjo gauti, žemės sklypų savininkų, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio rašytiniai sutikimai ir kt.
Tokia situacija neužtikrina visapusiškos ir išsamios visuomenei aktualios informacijos viešinimo, o tai yra korupcijos rizikos veiksnys.
2. Dėl žemės naudojimo kontrolės
NŽT interneto svetainėje[6] skelbiamais Nekilnojamojo turto registro suvestiniais duomenimis apie žemės sklypus, teisių į juos ir juridinių faktų įregistravimą iki 2018 m. sausio 1 d. Lietuvos Respublikos vardu buvo įregistruota 2 361 774 žemės sklypai, kurių plotas – 5 733 382,9504 ha, iš jų valstybinės žemės – 176 745 sklypų (1 388 323,5312 ha), iš kurių:
|
Viso:
|
176 745 (1 388 323,5312 ha) valstybinės žemės sklypai
|
90 444 (167 062,9078 ha) valstybinės žemės ūkio paskirties žemės sklypai |
832 (273,5406 ha) valstybinės sodininkų bendrijų ir jų narių žemės sklypai |
19 747 (1 064 930,6985 ha) valstybinės miškų ūkio paskirties žemės sklypai |
206 (3 012,3810 ha) valstybinės vandens ūkio paskirties žemės sklypai |
1 119 (17 497,8794 ha) valstybinės konservacinės paskirties žemės sklypai |
64 349 (135 515,8011 ha) valstybinės kitos paskirties žemės sklypai
|
|
Perduoti patikėjimo teise valstybinės žemės sklypai |
69 185 (1170591,2218 ha) (Valstybinė žemė įregistruota savivaldybių patikėjimo teise: 246 (944,7151 ha) |
26208 (30055,3623) ha
|
- |
19620 (1062350,9218 ha) |
142 (2571,5719 ha)
|
263 (11684,7382 ha) |
22907 (63900,2013 ha)
|
|
Valstybinės žemės panaudos sutarčių skaičius |
16696 (38157,6633 ha)
|
501 (10325,3785 ha) |
- |
96 (1077,1751 ha)
|
56 (364,6861 ha)
|
790 (1285,4925 ha) |
15252 (25104,8449 ha)
|
|
Valstybinės žemės nuomos sutarčių skaičius |
110762 (180066,5081 ha)
|
67082 (128224,6057 ha)
|
150 (191,8611 ha)
|
32 (161,1768 ha)
|
9 (81,6345 ha)
|
113 (460,8144 ha)
|
43374 (50944,8199 ha)
|
|
Valstybinės žemės pardavimo sutarčių skaičius (2017 m. IV ketv.) |
5492 (3024,2293 ha)
|
1783 (2472,9680 ha)
|
753 (36,2969 ha)
|
34 (87,2006 ha)
|
- |
1 (0,1183 ha)
|
2921 (427,6455 ha)
|
Atkreiptinas dėmesys, kad aukščiau pateiktoje lentelėje pateikti duomenys niekaip neatsispindi ŽIS ar NŽT interneto svetainėje skelbiamuose žemėlapiuose. Todėl ne tik neužtikrinama visuomenės teisė susipažinti su išsamiais duomenimis apie valstybinės žemės naudojimą, bet apsunkinama visuomenės kontrolė, sudaromos galimybės valstybės žemę naudoti kitais, nei gautu tikslu, pažeisti jos naudojimo sąlygas, pvz.:
- NŽT, vykdydama žemės naudojimo valstybinę kontrolę, 2017 m. atliko 1 294 žemės ūkio paskirties valstybinės žemės sklypų (išskyrus kitos paskirties žemės sklypus); 1 182 išnuomotų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų; 2 056 suteiktų laikinai naudotis žemės ūkio veiklai plotų; 1 163 apleistų žemės sklypų (plotų); 820 žemės sklypų, besiribojančių su vandens telkiniais; 1 305 kitų žemės naudojimo patikrinimų (namų valdų žemės sklypų, valstybinės žemės plotų, nesuformuotų atskirais žemės sklypais, kuriuose tikėtina vykdoma neteisėta veikla ir pan.) patikrinimų[7];
- Atliktų patikrinimų metu NŽT specialistai nustatė 2 805 žemės naudojimo tvarkos pažeidimus (595 atvejais daugiau nei buvo nustatyta 2016 metais), už kuriuos numatyta atsakomybė Lietuvos Respublikos nusižengimų kodekse (toliau – ANK). Tarp jų – 1 107 valstybinės ir privačios žemės užėmimo atvejai (ANK 110 str.), 209 žemės naudojimo ne pagal nustatytą paskirtį ir naudojimo būdą atvejai (ANK 261 str.). Kaip ir ankstesniais metais, statistiškai daugiausia nustatoma žemės apleidimo ir savavališko privačios arba valstybinės žemės užėmimo atvejų (ypač pajūrio zonoje, prestižiniuose sostinės mikrorajonuose)[8]. NŽT skyrių vedėjai pagal kompetenciją išnagrinėjo 317 administracinių nusižengimų bylų ir pažeidėjams surašė nutarimus, kuriais paskyrė baudų, kurios iš viso sudarė 9 090 eurų.
Atsižvelgiant į bendrą valstybinės žemės sklypų ir sudarytų sutarčių dėl jų naudojimo skaičių, toks patikrinimų skaičius akivaizdžiai nepakankamas, todėl galima situacija, kad ne visi pažeidimai nustatomi laiku[9], arba jie visai nepastebimi.
Pažymėtina, kad NŽT ataskaitoje nėra duomenų apie atliktus specialiųjų žemės naudojimo sąlygų patikrinimus – 41 p. tik pateikiama informacija, kad 2017 metais atnaujinti erdvinių duomenų rinkinio (SŽNS_DR10LT) sluoksniai[10], tačiau, kaip jau minėta pirmame šios išvados skyriuje, šie duomenys nėra viešinami visuomenei prieinama forma, todėl ji negali tinkamai dalyvauti valstybinės žemės kontrolės procese. Tokia situacija vertinama kaip korupcijos rizikos veiksnys.
3. Dėl Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų registro
Lietuvos Respublikos įstatymo dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų projekto[11] 11 straipsnyje numatoma, kad specialiųjų žemės naudojimo sąlygų duomenys bus kaupiami Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų registre, kurio valdytoja bus Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija. Numatoma, kad apsaugos, sanitarinės apsaugos, aerodromo triukšmo zonos ar kitos teritorijos ir jose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos privalės būti naudojami rengiant teritorijų planavimo dokumentus, žemės valdos projektus, statybų ir (ar) kitokios veiklos projektus ar vykdant bet kokią kitą veiklą, kuriai reikalinga informacija apie nustatytas apsaugos, sanitarinės apsaugos, aerodromo triukšmo zonas ar kitas teritorijas ir jose taikomas specialiąsias žemės naudojimo sąlygas.
Pažymėtina, kad iš Lietuvos Respublikos įstatymo dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų projekto ir jį lydinčių teisės aktų nėra aišku, kokia forma ir vaizdine, grafine išraiška bus kaupiami ir viešinami minėti duomenys, kaip jie bus suderinti su žemės informacine sistema ar kitais registrais, pavyzdžiui, minėtais Nekilnojamojo turto registru, Nekilnojamojo turto kadastru[12], kokie duomenys ir kuria apimtimi bus prieinami plačiajai visuomenei. Nors Lietuvos Respublikos įstatymo dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų projekte numatyta, kad registro duomenys bus vieši, manytina, kad jie bus užfiksuoti aukščiau minėtuose registruose ir skirti specialistams, todėl tikslas skaidrinti specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo, registravimo, keitimo ir kitas procedūras, bei užtikrinti visuomenės informuotumą apie žemės naudojimą ir specialiąsias sąlygas nebus pasiektas. Faktas, kad šiuo metu yra sukurta kelios žemės informacinės sistemos, iš kurių nė viena neveikia tinkamai, verčia abejoti, ar Projekto rengėjų deklaruojami tikslai suteikti valstybės institucijoms, verslo subjektams ir fiziniams asmenims patikimus ir viešai prieinamus duomenis apie specialiąsias žemės naudojimo sąlygas bus tinkamai įgyvendinti.
Be to, kiekvienos informacinės sistemos sukūrimas, administravimas bei priežiūra reikalauja nemažai laiko, finansinių ir žmogiškųjų išteklių. Todėl nėra aišku, kodėl nenumatoma atnaujinti ir patobulinti Geoportal.lt ar ZIS.lt funkcionalumus ir erdvinių žemėlapių rinkinius užtikrinant, kad žemės informacinės sistemos parinktis „Specialiosios žemės naudojimo sąlygos“ tinkamai ir realiu laiku atvaizduotų aktualius, išsamius ir patikimus duomenis apie specialiąsias žemės naudojimo sąlygas tiek specialistams, tiek plačiajai visuomenei suprantama forma, siekiant užtikrinti viešąjį interesą, skaidrią verslo veiklą, aplinkos ir visuomenės sveikatos saugą.
4. Dėl kitų žemės naudojimui turinčios įtakos charakteristikų
Atkreiptinas dėmesys, kad nei iš Projekto, nei iš aktualios redakcijos Žemės įstatymo 34 straipsnio 1 dalies nuostatų nėra aišku, kokios kitos žemės naudojimui turinčios įtakos charakteristikos privalo būti skelbiamos žemės informacinėje sistemoje. Teisinio reglamentavimo neišsamumas yra vertintinas kaip korupcijos rizikos veiksnys.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta šiame rašte, siūlome:
1) atsisakyti Projekto 4 straipsnio, numatančio Žemės įstatymo 34 straipsnio 1 dalies pakeitimus;
2) patikslinti Žemės įstatymo 34 straipsnio 1 dalies nuostatas, detalizuojant kitos žemės naudojimui turinčios įtakos charakteristikas;
3) peržiūrėti Geoportal.lt, ZIS.lt bei NŽT interneto svetainėje skelbiamus duomenis bei žemėlapius, ir užtikrinti, kad visi Žemės įstatymo 34 straipsnio 1 dalyje nustatyti duomenys būtų laiku ir tinkamai viešinami ne tik specialistams, bet ir visuomenei suprantama forma;
4) visuomenei priimtina forma viešinti duomenis ne tik apie laisvus valstybinės žemės sklypus, bet apie visus valstybei priklausančius žemės sklypus (išskyrus sklypus, kurie susiję su strateginiais ar kitais svarbią reikšmę nacionaliniam saugumui turinčiais objektais), jų naudojimo sąlygas ir teisinį režimą (pvz., apie tai, kam perduota ar neperduoda žemė, kuriam laikui ji yra perduota, kokios perduoto sklypo naudojimo sąlygos ir pan)[13].
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti, kaip buvo atsižvelgta į šioje išvadoje pateiktas pastabas[14]. Atsakymą prašome paskelbti per Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinę sistemą ir jį susieti su šia antikorupcinio vertinimo išvada.
Direktoriaus pavaduotojas Egidijus Radzevičius
Julija Antanaitė, tel. (8 706) 62 755, el. p. julija.antanaite@stt.lt