LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
Į 2020-05-19 Nr. S-2020-2229 |
|
|
|
|
Lietuvos Respublikos Seimo
Antikorupcijos komisijai
Kaimo reikalų komitetui
E. pristatymo informacinė sistema
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL žemės įstatymo Nr. I-446 10 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4770 ir
žemės reformos įstatymo Nr. I-1607 12 ir 15 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4771
|
|
2020 m. birželio 4 d. Nr. 4-01-4108 |
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijos prašymu atliko Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 10 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4770 (toliau – Projektas Nr. XIIIP-4770) antikorupcinį vertinimą. Atsižvelgdama į tai, kad su Projektu Nr. XIIIP-4770 yra susijęs su Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo Nr. I-1607 12 ir 15 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas Nr. XIIIP-4771 (toliau – Projektas Nr. XIIIP-4771), Specialiųjų tyrimų tarnyba atliko ir minėto teisės akto projekto antikorupcinį vertinimą.
Atlikus Projekto Nr. XIIIP-4770 antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad Projekto Nr. XIIIP-4770 nuostatos tik sudarytų prielaidas galimai nenaudojamų žemės sklypų pardavimui kitiems asmenims, tačiau nėra aišku, kokia tvarka būtų priimami su šių nuostatų įgyvendinimu susiję sprendimai. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, taip pat egzistuoja rizika, kad Projekto Nr. XIIIP-4770 siūlymų įgyvendinimas galimai sukeltų daug probleminių situacijų, taip pat galimai susijusių su asmenų teisėtų lūkesčių ir kitų interesų pažeidimais.
Atlikus Projekto Nr. XIIIP-4771 antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad juo siūlomos nuostatos gali sudaryti sąlygas dviprasmiškumams jas įgyvendinant, o taip pat neužtikrinti siekiamų tikslų įgyvendinimo.
Pritardami Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2020 m. gegužės 7 d. išvadoje Nr. XIIIP-4770 „Dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 10 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto“ pateiktoms pastaboms[1], dėl Projekto Nr. XIIIP-4770 (toliau šiame skirsnyje – Projektas) teikiame šias (papildomas) pastabas ir pasiūlymus:
1. Projekte siūloma Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – Įstatymas) 10 straipsnį papildyti 13 dalimi ir nustatyti, kad „Mėgėjų sodo teritorijoje esančius valstybinės žemės sklypus, kurie teisės aktų nustatyta tvarka pagal suplanavimo projektus (kurie teisės aktų nustatyta tvarka buvo patvirtinti iki Teritorijų planavimo įstatymo įsigaliojimo dienos) buvo suteikti individualiam mėgėjų sodo sklypų naudojimui, bet už juos nebuvo įmokėtos įmokos valstybės vienkartinėmis išmokomis ar pinigais, jie nėra išnuomoti ir juose nėra pastatytų ar statomų statinių, ir valstybinės žemės sklypus, kurie teisės aktų nustatyta tvarka suteikti individualiems gyvenamiesiems namams statyti miesto ir kaimo gyvenamosiose vietovėse, bet už juos nebuvo įmokėtos įmokos valstybės vienkartinėmis išmokomis ar pinigais, jie nėra išnuomoti ir juose nėra pastatytų ar statomų statinių, nuo 2023 m. sausio 1 d., nekeičiant numatytos žemės naudojimo paskirties ir būdo, aukciono būdu gali įsigyti kiti asmenys“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Projekto siūlymai svarstytini keliais aspektais:
1.1. Valstybinės žemės sklypų (kurie buvo suteikti individualiam mėgėjų sodo sklypų naudojimui ar suteikti individualiems gyvenamiesiems namams statyti miesto ir kaimo gyvenamosiose vietovėse, bet už juos nebuvo įmokėtos įmokos valstybės vienkartinėmis išmokomis ar pinigais (toliau – žemės sklypai) pardavimo aukciono būdu kitiems asmenims teisinės prielaidos susijusios su aplinkybėmis, kad žemės sklypas nėra išnuomotas ir jame nėra pastatytų ar statomų statinių, nustatymu ir patvirtinimu.
Taigi, priėmus Projektą turėtų būti kiekvienu atveju patvirtinamas faktas, kad žemės sklype nėra pastatytų ar statomų statinių ir jis nėra išnuomotas. Tačiau nei iš Projekto, nei iš jo lydimųjų dokumentų neaišku, kaip bus įgyvendinamas tokių aplinkybių, kad žemės sklype nėra (ar yra) pastatytų ar statomų statinių, jis nėra išnuomotas konstatavimas (kas ir kokia tvarka atliks (ar atliks) konkrečių sklypų patikrinimą ir patvirtins faktą, kad sklypas atitinka Projekte numatomus kriterijus).
1.2. Be to, svarstytina, ar aukščiau išdėstytoje pastaboje nurodytos pareigos įgyvendinimą (jeigu įgyvendinant Projekte siūlomas nuostatas atitinkamos institucijos ar asmenys būtų įgalioti tai padaryti) nepasunkintų aplinkybės, kad:
1.2.1. Pagal Lietuvos Respublikos statybos įstatymą (toliau – Statybos įstatymas) ir jį detalizuojantį Statybos techninį reglamentą STR1.01.03:2017 „Statinių klasifikavimas“ (toliau – STR), patvirtintą aplinkos ministro 2019 m. spalio 27 d. įsakymu Nr. D1-173 (su pakeitimais), „statinio“ sąvoka apima itin daug statiniams priskiriamų objektų[2] (šiuo atveju sutiktina, kad ne visi šie objektai yra aktualūs Projekte numatomo teisinio reglamentavimo atveju), todėl egzistuoja rizika, kad atliekant aplinkybių patikrinimą kai kurie iš šių objektų gali būti neidentifikuoti kaip statiniai.
1.2.2. Vadovaujantis Statybos įstatymu bet kokie statybos darbais sukurti objektai taikant Projekte siūlomas nuostatas gali būti interpretuojami kaip statomi (pradėti ar neužbaigti) statiniai (ypatingais atvejais, kai tokių statinių statybai leidimai nereikalingi). Jeigu taikant Projekte siūlomas nuostatas asmeniui būtų parduotas faktiškai nenaudojamas ir Projekto kriterijus atitinkantis žemės sklypas, tačiau jame būtų likę statybos darbais sukurtų objektų liekanų (pavyzdžiui, sunykusio šiltnamio, kuris pagal STR 7.20 punktą priskiriamas kitos paskirties negyvenamųjų pastatų kategorijai, pamatai (ar net jų fragmentai) ir buvęs žemės sklypo savininkas teigtų, kad jame buvo pradėta, bet nepabaigta statinio (šiltnamio) statyba ar pan., tai tokiu atveju žemės sklypas kitam asmeniui parduotas neteisėtai.
Dėl minėtų priežasčių, mūsų nuomone, įgyvendinant Projekte siūlomas nuostatas gali kilti daug ginčytinų situacijų.
1.3. Projekto aiškinamajame rašte nurodyta, kad priėmus Projektą valstybinės žemės patikėtiniui bus pavesta informuoti visuomenę visuomenės informavimo priemonėmis apie šio įstatymo nustatytus terminus įsigyti jiems skirtus bet neįsigytus žemės sklypus, tačiau Projektas šio aspekto neatskleidžia. Taip pat nei Projektas, nei Projekto aiškinamasis raštas neatskleidžia Projekte siūlomų nuostatų įgyvendinimo koncepcijos, t. y. kas, kaip ir kokia tvarka dalyvaus priimant sprendimus (pavyzdžiui, kaip nurodyta 1.1 pastaboje, sprendimuose dėl faktinių aplinkybių, kad žemės sklype nėra pastatytų ar statomų statinių) dėl Projekte siūlomų nuostatų įgyvendinimo. Tai sudaro prielaidas nuogąstauti, kad priėmus Projektą tik formaliai bus atliekamas žemės sklypų atitikties Projekte siūlomiems kriterijams vertinimas (pavyzdžiui: tik nekilnojamojo turto kadastro registro duomenų pagrindais bus priimamas sprendimas, ar žemės sklype yra pastatytų statinių; sutarčių registro duomenų pagrindu bus priimamas sprendimas, kad žemės sklypai nėra išnuomoti; net ir žinomi žemės sklypų naudotojai bus informuojami tik visuomenės informavimo priemonėmis, bet ne asmeniškai ir pan.), tačiau po žemės sklypų pardavimo kitiems asmenims kilusių problemų sprendimo našta teks (buvusiems ir esamiems) žemės sklypų savininkams.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, siekiant objektyvių sprendimų kiekvienu atveju individualiai turėtų būti įvertinamos su Projekte siūlomų nuostatų įgyvendinimu susijusios faktinės aplinkybės (ar žemės sklype tikrai nėra pastatytų ar pradėtų statyti pastatų; ar žemės sklypas tikrai faktiškai nenaudojamas; ar tikrai asmuo už žemės sklypą nėra sumokėjęs įmokos, tačiau dėl įvairių priežasčių tai patvirtinančių duomenų nėra ir kt.), o siekiant užtikrinti asmenų teisėtų interesų apsaugą tokių sprendimų priėmimo tvarka turėtų būti nustatyta atskiru teisės aktu. Priešingu atveju kyla rizika, kad formalių sprendimų priėmimas ne tik sudarys sąlygas asmenų teisėtų interesų ir lūkesčių pažeidimams, bet ir (pavyzdžiui, dėl žemės sklypo pardavimo kilus ginčams tarp buvusio ir naujo savininko) pareigos įrodyti sudarytų sandorių teisėtumą perkėlimui suinteresuotiems asmenims[3].
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siekiant išvengti diskusijų ir žalingų padarinių (dėl galimų asmenų teisėtų lūkesčių ir interesų pažeidimų, pasitikėjimo valstybės valdžia ir jos institucijoms sumažėjimo), prieš priimant Projektą turėtų būti nuodugniai išnagrinėta ir apibendrinta su panašiais atvejais (kada faktiškai nenaudojami žemės sklypai buvo perleisti kitiems asmenims) susijusi teisminė praktika, identifikuotos ir Projekto lydimuosiuose dokumentuose nurodytos galimos Projekto nuostatų rizikos. Taip pat manome, kad minėtais tikslais turėtų būti atskleidžiama ir Projekto siūlomų nuostatų įgyvendinimo koncepcija (kaip ir kokiu būdu bus konstatuojamos Projekto nuostatų įgyvendinimui reikšmingos aplinkybės, užtikrinami asmenų teisėti lūkesčiai ir interesai).
1.4. Sprendžiant iš Projekto aiškinamojo rašto, Projektu siekiama išspręsti faktiškai nenaudojamų individualiam mėgėjų sodo sklypų naudojimui ar individualiems gyvenamiesiems namams statyti suteiktų sklypų problemą (kai asmenys nevykdo su minėtais sklypais susijusių pareigų (nemoka žemės mokesčio); dėl apleistų ir faktiškai nenaudojamų sklypų neigiamus padarinius patiria kiti asmenys ir pan.). Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Projekte siūlomi kriterijai nėra pakankami, kad būtų galima objektyviai konstatuoti, jog žemės sklypai faktiškai yra nenaudojami ir tuo pagrindu sudaryti teisines prielaidas jų perleidimui kitiems asmenims (pavyzdžiui, net nesant pastatų žemės sklypai gali būti faktiškai naudojami pagal tiesioginę paskirtį (pavyzdžiui, sodininkystei, daržininkystei ir pan.)[4], į tai, sprendžiant iš Projekte siūlomo teisinio reglamentavimo, įgyvendinant Projekto nuostatas nebūtų atsižvelgiama).
1.5. Pagal Projekto nuostatas kitiems asmenims aukciono būdu bus parduodami mėgėjų sodo teritorijoje esantys valstybinės žemės sklypai, kurie teisės aktų nustatyta tvarka pagal suplanavimo projektus (kurie teisės aktų nustatyta tvarka buvo patvirtinti iki Teritorijų planavimo įstatymo įsigaliojimo dienos) buvo suteikti individualiam mėgėjų sodo sklypų naudojimui.
Iš Projekto neaišku, ar prieš žemės sklypų pardavimą jų planavimo dokumentai būtų tikrinami ir (prireikus) papildomai tikslinami (šiuo atveju turėtų būti numatyta, iš kokių lėšų tai būtų daroma), atliekami kiti su žemės sklypų formavimu susiję darbai. Projekto nuostatos gali būti suvokiamos ir taip, kad kitiems asmenims žemės sklypai bus parduodami neatliekant tokių darbų, t. y. vadovaujantis tik turimais suplanavimo projektais.
Atkreipiame dėmesį, kad sprendžiant iš viešai prieinamos informacijos daugelio sodo sklypų suplanavimo dokumentų duomenys dėl įvairių priežasčių (pavyzdžiui: didelės matavimui naudotų prietaisų paklaidos) yra netikslūs, jų vizualiniai (schemų, planų) duomenys neatitinka matavimo duomenų ir pan. Dėl minėtų priežasčių manome, kad Projekto siūlymų įgyvendinimas gali sukelti papildomų sunkumų arba valstybei (dėl nustatytų netikslumų kilę ginčai su kitų žemės sklypų savininkais (pavyzdžiui, dėl sklypų ribų) gali užtęsti sklypų pardavimo aukcionuose procedūras ir pan.), arba žemės sklypų savininkams.
Atsižvelgiant į pateiktus argumentus siūlytina diskutuoti dėl Projekto nuostatų ir aptarti bei įvertinti jo įgyvendinimo tvarkos alternatyvas.
Pritardami Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2020 m. gegužės 7 d. išvadoje Nr. XIIIP-4771 „Dėl Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo Nr. I-1607 12 ir 15 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto“ pateiktoms pastaboms[5], dėl Projekto Nr. XIIIP-4771 teikiame šias (papildomas) pastabas ir pasiūlymus:
2. Projekte Nr. XIIIP-4771 1 straipsniu siūloma papildyti Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo (toliau – Žemės reformos įstatymas) 12 straipsnį 3 dalimi ir nustatyti, kad „Jeigu sodininkų bendrijos, pagal Žemės įstatymą ir Sodininkų bendrijų įstatymą įsigijusios mėgėjų sodų teritorijose esančius bendrojo naudojimo žemės sklypus, juos parduoda, pirmumo teisę juos įsigyti už tą pačią vertę, už kurią šie žemės sklypai buvo parduoti sodininkų bendrijoms, turi valstybė Vyriausybės nustatyta tvarka. Sodininkų bendrijos apie sprendimą parduoti nuosavybės teise valdomą bendrojo naudojimo žemės sklypą privalo registruotu laišku (įteikiant) pranešti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniam padaliniui pagal žemės sklypo buvimo vietą“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėti Projekto Nr. XIIIP-4771 siūlymai svarstytini keliais aspektais:
2.1. Projektu Nr. XIIIP-4771 siūlomos nuostatos Projekto Nr. XIIIP-4771 aiškinamajame rašte argumentuojamos, kad sodininkų bendrijos yra suinteresuotos žemės sklypus įsigyti nuosavybėn, o ne nuomoti, kadangi siekia tokius įsigytus iš valstybės už ženkliai mažesnę nei rinkos kainą žemės sklypus perleisti privačių asmenų nuosavybėn ir iš šių sandorių gauti naudos.
Taigi, sprendžiant iš Projekto Nr. XIIIP-4771 aiškinamojo rašto, Projektu Nr. XIIIP-4771 siekiama išvengti galimo sodininkų bendrijų nesąžiningo elgesio, kada pastarosios lengvatinėmis sąlygomis ne Lietuvos Respublikos sodininkų bendrijų įstatyme nustatytais tikslais (t.y. ne bendrųjų sodininkų bendrijos poreikių tenkinimui) įsigyja, o po to tretiesiems asmenims (už didesnę kainą) parduoda valstybinės žemės sklypus.
Tačiau atsižvelgdami į tai, kad Projektu Nr. XIIIP-4771 siūlomos nuostatos įsigaliotų tik 2022 m. sausio 1 d., manytume, kad Projektu Nr. XIIIP-4771 siekiami tikslai gali būti neįgyvendinti, kadangi per minėtą laikotarpį sodininkų bendrijos ir toliau galėtų siekti elgtis nesąžiningai ir manipuliuoti įsigytais žemės sklypais. Be to, manytume, kad svarstytina, ar atsakingos institucijos ir šiuo metu neturėti vykdyti stebėsenos dėl sodininkų bendrijų neva sodininkų bendrijų bendrosioms reikmėms įsigyjamų žemės sklypų naudojimo, o esant reikalui (t.y. tokių sklypų pardavimo tretiesiems asmenims atvejais) kreiptis dėl viešo intereso gynimo.
2.2. Neaišku, ar Projektu Nr. XIIIP-4771 siūlomos nuostatos būtų taikomos tik tiems žemės sklypams, kuriuos sodininkų bendrijos įsigijo po Projekto Nr. XIIIP-4771 įsigaliojimo (po 2022 m. sausio 1 d.), ar ir tiems, kuriuos įsigijo iki minėtos datos.
Siekiant išvengti dviprasmiškumų manytume, kad šis neaiškumas turėtų būti pašalintas.
2.3. Pagal Projekto Nr. XIIIP-4771 nuostatas sodininkų bendrijos apie sprendimą parduoti nuosavybės teise valdomą bendrojo naudojimo žemės sklypą privalo registruotu laišku (įteikiant) pranešti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniam padaliniui (toliau – NŽT) pagal žemės sklypo buvimo vietą.
Minėtos nuostatos yra reikšmingos užtikrinant valstybės pirmumo teisę juos įsigyti už tą pačią vertę, už kurią šie žemės sklypai buvo parduoti sodininkų bendrijoms, tačiau aplinkybės, kad iš minėtų nuostatų neaiški konkreti jų įgyvendinimo tvarka (pavyzdžiui: kokiais terminais sodininkų bendrijos apie sprendimą parduoti žemės sklypą privalo pranešti NŽT; ar NŽT kiekvienu atveju privalo pateikti atsakymą (pritarimą) ar tik tais atvejais, kada ketina pasinaudoti valstybei suteikta pirmumo teisę (jeigu taip, kokiais terminais tai privalo padaryti); kokia tvarka, kuo vadovaujantis ir kas priimtų sprendimą, kad konkretų žemės sklypą valstybė įsigys pasinaudodama pirmumo teise ir pan.), gali sudaryti sąlygas pasielgti nesąžiningai. Siekiant to išvengti siūlytume apsvarstyti Projekto Nr. XIIIP-4771 tobulinimo tikslingumą naudojant kitokią nuostatų konstrukciją, mūsų nuomone, geriau[6] užtikrinančią valstybės interesų apsaugą, pavyzdžiui: Projekte Nr. XIIIP-4771 nustatyti, kad „sodininkų bendrijos kitiems asmenims parduoti bendrojo naudojimo žemės sklypus gali tik gavusios NŽT pritarimą“.
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]