Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai Į 2022-10-04 Nr. D8(E)-5062
E. pristatymo informacinė sistema
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL APLINKOS ORO APSAUGOS ĮSTATYMO NR. VIII-1392 2 IR 10 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO ĮSTATYMo projekto
2022 m. spalio d. Nr. 4-01
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalies 2 ir 4 punktų nuostatomis, Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba) savo iniciatyva atliko derinti atsiųsto Lietuvos Respublikos aplinkos oro apsaugos įstatymo Nr. VIII-1392 2 ir 10 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto (toliau – Projektas)[1], antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, dėl minėtų teisės aktų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
Projekto 2 straipsniu siūloma Lietuvos Respublikos aplinkos oro apsaugos įstatymo (toliau – Įstatymas) 10 straipsnį papildyti 10 dalimi ir nustatyti, kad „Mažinant namų ūkių būstuose deginamo kuro poveikį žmonių sveikatai ir aplinkai, savivaldybės vykdomoji institucija turi teisę priimti sprendimą dėl draudžiamos arba apribojamos naudoti vienos ar daugiau kuro rūšies ir (ar) ekologinio projektavimo reikalavimų neatitinkančių kurą deginančių įrenginių visoje savivaldybės teritorijoje ar jos dalyje“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos vertinimu, minėti Projekto siūlymai svarstytini keliais aspektais:
1.1. Projektu neapibrėžiant sprendimų priėmimo kriterijų ir principų, savivaldybių vykdomosioms institucijoms suteikiamos diskrecinės teisės savo nuožiūra priimti sprendimus.
Projektas nenustato savivaldybių vykdomųjų institucijų sprendimų priėmimui taikytinų kriterijų ir / ar sąlygų (plačiau žiūrėti 2 skirsnyje „Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai“), todėl Projekto priėmimo atveju savivaldybių vykdomosioms institucijoms būtų suteikiamos itin plačios diskrecinės teisės galimai savo nuožiūra (pavyzdžiui: sprendimą formaliai argumentuojant siekiu sumažinti neigiamą poveikį aplinkai) priimti sprendimus dėl namų ūkiuose deginamo kuro rūšių ir / ar įrenginių naudojimo uždraudimo ar apribojimo.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šis aspektas gali būti itin ydingas korupcijos rizikos pasireiškimo požiūriu atvejais, jeigu savivaldybės vykdomajai institucijos priimamiems sprendimams įtakos turėtų atskiri asmenys ar jų grupės (pavyzdžiui: sprendimai būtų priimami atsižvelgiant tik į šių asmenų subjektyvią nuomonę). Šios rizikos pasireiškimo tikimybę padidina aplinkybė, kad pagal Projektą sprendimų priėmimo teisė deleguota ne kolegialaus organo principais[2] veikiančiai savivaldybės atstovaujamajai institucijai (savivaldybės tarybai), bet savivaldybės vykdomajai institucijai (savivaldybės administracijos direktoriui ar savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui[3], o nuo 2023 m. balandžio 1 d. – savivaldybės merui[4]), turinčiai vienasmeniškų sprendimų priėmimo teisę.
1.2. Teisinio reglamentavimo abstraktumas gali turėti neigiamos reikšmės savivaldybės vykdomosios institucijos priimtų sprendimų teisėtumo priežiūros funkcijų įgyvendinimui.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Projektu siūlomo teisinio reglamentavimo abstraktumas antikorupciniu požiūriu kritiškai vertintinas ir savivaldybės vykdomųjų institucijų priimamų sprendimų teisėtumo užtikrinimo prasme, pavyzdžiui: vadovaujantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio (ir kitų teisės aktų[5]) nuostatomis, Vyriausybės atstovai vykdo savivaldybių sprendimų teisėtumo priežiūrą. Tačiau dėl Projektu siūlomų nuostatų abstraktumo, kilus poreikiui įvertinti atitinkamo savivaldybės vykdomosios institucijos sprendimo teisėtumą, šis uždavinys (objektyviai įvertinti sprendimo teisėtumą) galėtų būti įgyvendintas tik formaliai, iš esmės nevertinant sprendimo turinio.
Atsižvelgdama į išdėstytą, Specialiųjų tyrimų tarnybos manymu Projektas turėtų būti tobulintinas konkretinant siūlomą teisinį reglamentavimą.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Pagal Projektu siūlomą Įstatymo 10 straipsnio 10 dalį, savivaldybės vykdomajai institucijai būtų suteikiama diskrecinė teisė (plačiau žiūrėti 1.1 pastabą) priimti sprendimus dėl vienos ar daugiau kuro rūšių ir / ar ekologinio projektavimo reikalavimų neatitinkančių kurą deginančių įrenginių (toliau – Įrenginiai) naudojimo apribojimo ar uždraudimo visoje savivaldybės teritorijoje ar jos dalyje.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Projekto nuostatos yra svarstytinos keliais (teisinio aiškumo, skaidrumo, objektyvumo ir kt.) aspektais:
2.1.1. Neaišku kokių principų laikantis savivaldybių teritorijose ir / ar jų dalyse turėtų būti diferencijuojamas sprendimų turinys. Projektu siūlomos nuostatos skirtingose savivaldybėse būtų įgyvendinamos skirtingai arba apskritai neįgyvendinamos.
Neaišku kokiais pagrindais atskirose savivaldybės teritorijose galėtų būti nustatyti skirtingo turinio reikalavimai dėl kuro rūšių / įrenginių naudojimo uždraudimo arba apribojimo (pavyzdžiui: vienose savivaldybės teritorijos dalyse galės būti uždraudžiama naudoti konkrečią kuro rūšį, o kitose tokie draudimai galės būti nenustatomi). Šiuo atveju teisinio aiškumo aspektu neaišku, kokiais principais ir / ar kriterijais būtų privaloma vadovautis priimant ir pagrindžiant sprendimą; kaip būtų užtikrinamas objektyvus ir tos pačios savivaldybės namų ūkių nediskriminuojantis sprendimas.
Aktualu gali būti ir tai, kad Projekto nuostatos savivaldybėms suteikia teisę priimti sprendimus (dėl Projektu numatytų apribojimų / uždraudimų taikymo) savo nuožiūra. Taigi, vienos savivaldybės įgyvendins Projektu siūlomas nuostatas, o kitos neįgyvendins.
2.1.2. Neaiški nuostatų dėl ekologinio projektavimo reikalavimų neatitinkančių įrenginių naudojimo apribojo / uždraudimo įgyvendinimo koncepcija.
Projektu nekonkretizuojama kokių konkrečių „ekologinio projektavimo reikalavimų“ (toliau – Reikalavimai) neatitinkančių įrenginių naudojimą savivaldybių vykdomosios institucijos galėtų apriboti ir / ar uždrausti; kuo privalėtų būti grindžiamas sprendimas dėl konkrečius Reikalavimus neatitinkančių Įrenginių uždraudimo ir pan.
Šiuo atveju reikšminga gali būti tai, kad kuro deginimo įrenginiams nustatomi Reikalavimai nėra statiški, yra nuolat atnaujinami (mažinant taršą ekologinio projektavimo reikalavimai nuolat griežtinami ir plečiamos jų taikymo objektų kategorijos[6]); pagal Europos Sąjungos teisę[7] yra netaikomi atskirų kategorijų ir / ar paskirties kurą deginantiems įrenginiams. Ne mažiau svarbu, kad Reikalavimų nustatymas taikomas naujai į rinką išleidžiamiems gaminiams[8], tačiau naujų Reikalavimų nustatymas nesiejamas su tokių Reikalavimų neatitinkančių (tačiau, pavyzdžiui atitinkančius žemesnius Reikalavimus) įrenginių naudojimo uždraudimu / apribojimu.
2.2. Neaiški nuostatų dėl apribojimų naudoti kurą / įrenginius taikymo koncepcija.
Projekto nuostatose vartojama „apribojimo“ formuluotė, kurios (mūsų manymu) prasmė Projektu siūlomų nuostatų taikymo kontekste nėra aiški: ar minėtos nuostatos turėtų būti suprantamos, kad sprendimu tam tikros kuro rūšies ar įrenginių naudojimas bus leidžiamas juos jau naudojantiems namų ūkiams, bet bus draudžiamas naudojimas naujuose statybų objektuose; ar kad bus ribojami leidžiamų naudoti įrenginiuose kuro rūšių kiekiai (pavyzdžiui, ne daugiau „x“ tonų per metus); ar kad bus leidžiamas terminuotas (pavyzdžiui: tik tam tikrą laikotarpį) kurą deginančių įrenginių naudojimas; ar minėtos nuostatos turėtų būti suprantamos kitaip.
Kadangi esantis neaiškumas sudarytų sąlygas itin plačioms Projektu siūlomų nuostatų interpretacijoms (teisinio reglamentavimo, taikymo ir įgyvendinimo prasmėmis), siekiant to išvengti siūlytume Projektu atskleisti minėtos formuluotės prasmę[9].
2.3. Projektu įgyvendinama antikorupciniu požiūriu ydinga teisėkūros praktika.
Projekto aiškinamajame rašte (16 punktas. „Kiti, iniciatorių nuomone, reikalingi pagrindimai ir paaiškinimai“) nurodyta, kad Projekto parengimą paskatino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos iniciatyva dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. spalio 27 d. sprendimu Nr. 1-1205 (toliau – Spendimas) patvirtintų Tvarkymo ir švaros taisyklių (toliau – Taisyklės) pakeitimų. Atkreiptinas dėmesys, kad Taisyklių pakeitimais priimta 191 punkto nuostata, pagal kurią Vilniaus miesto savivaldybėje uždraudžiama individualių ir daugiabučių namų butų gyventojams kūrenti krosnis akmens anglimi ir durpių briketais, o Sprendimo 3 punktu nustatyta, kad 191 punktas įsigalioja nuo 2023 m. birželio 1 d., jeigu valstybinio administravimo subjektai priima atitinkamus teisės aktus, draudžiančius kūrenti akmens anglimi ir durpių briketais[10].
2.3.1. Įstatymo pakeitimai inicijuoti poįstatyminio savivaldybės priimto teisės akto pagrindu. Atkreiptinas dėmesys, kad Specialiųjų tyrimų tarnyba ne kartą yra pasisakiusi[11], kad teisėkūros praktika, kuomet priėmus žemesniojo lygmens teisės aktus vėliau pagal juose nustatomą teisinį reglamentavimą siūlomi aukštesnio lygmens teisės aktų (įstatymų) pakeitimai, laikytina antikorupciniu požiūriu ydinga praktika
2.3.2. Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytą 2.1 pastabą manytume, kad Projektu siūlomos Įstatymo 10 straipsnio 10 dalies nuostatos (ta apimtimi, kad savivaldybės vykdomajai institucijai suteikiamos teisės uždrausti tam tikrų kuro rūšių ir įrenginių naudojimą[12]) bei Projekto 2 straipsnio 2 dalimi siūlomos Įstatymo 10 straipsnio 11 dalies nuostatos (kuriomis nuo 2025 m. sausio 1 d. draudžiama tiekti Lietuvos Respublikos rinkai ir naudoti Lietuvos Respublikos teritorijoje kietąjį iškastinį kurą[13]), gali būti svarstytinos atitikties Įstatymo nuostatoms (ypatingai Įstatymo 3, 4, 10 straipsniams ir Įstatyme nustatytų aplinkos oro apsaugos prioritetams) požiūriu:
Atkreipiame dėmesį, kad pagal Įstatymo 4 straipsnio 3 dalies nuostatas, savivaldybių institucijos siekdamos užtikrinti, kad ribinės ar kitos šiame įstatyme nurodytos užterštumo vertės ir pavojaus slenksčiai nebūtų viršyti, strateginiuose dokumentuose privalo numatyti aplinkos oro kokybės valdymo priemones, kurios numatomos atsižvelgiant į aplinkos oro apsaugos prioritetus. Pagal Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatytą prioritetą energijos naudojimo veiksmingumas didinamas ir šilumos energijos gamybai naudojamų kuro deginimo įrenginių sukeliamos taršos mažinimas įgyvendinamas griežtinant kietojo kuro vartojimą, kurą deginančių įrenginių eksploatavimo reikalavimus, plėtojant centralizuoto šilumos tiekimo sistemas, teisinėmis ir finansinėmis priemonėmis užtikrinant, kad didinant gyventojų tankumą teritorijose, kuriose galima užtikrinti centralizuotą šilumos tiekimą, nauji šilumos vartotojai šilumos energija būtų aprūpinami centralizuotai arba šilumos energijos gamybai naudotų netaršias šilumos gamybos technologijas (elektros, saulės ar geoterminę energiją).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, pagal šias Įstatymo nuostatas kuro rūšių ar įrenginių naudojimo apribojimo galimybės turėtų būti siejamos su (pagal Įstatymą prioritetinių) priemonių įgyvendinimu, kuomet plėtojant centralizuoto šilumos tiekimo sistemas užtikrinamas esamų namų ūkių prijungimas prie tokių sistemų, o naujiems namų ūkiams suteikiant pasirinkimo alternatyvas: arba prisijungti prie tokių sistemų, arba įsirengti šilumos energijos gamybai naudojamas netaršias šilumos gamybos technologijas.
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
Pagal Projekto nuostatas savivaldybių vykdomosioms institucijoms būtų suteikiami įgaliojimai priimti sprendimus dėl namų ūkiuose naudojamų kuro rūšių ir įrenginių, tačiau, kadangi šis sektorius yra tik vienas oro aplinkos taršos šaltinių, gali būti svarstytina, kodėl atitinkami įgaliojimai (jeigu Projektu siekiami tikslai susiję su taršos mažinimu ir oro aplinkos kokybės gerinimu) nesuteikiami ir kitų taršą skleidžiančių objektų atžvilgiu. Dėl minėtos priežasties priimti sprendimai gali būti diskutuojami dėl jų pagrįstumo (ypatingai atvejais, jeigu namų ūkiams uždraudus naudoti taršos požiūriu nereikšmingas kuro rūšis, ūkinės veiklos vykdytojams būtų leidžiama vartoti didelę taršą sukeliantį kurą (pavyzdžiui: mazutą, skirtą prie centralizuotų šildymo sistemų prijungtų namų ūkių apšildymui).
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad juo siūlomos nuostatos gali būti ydingos antikorupciniu požiūriu, kadangi:
1) Projektu neapibrėžiant sprendimų priėmimo kriterijų ir principų, savivaldybių vykdomosioms institucijoms suteikiamos diskrecinės teisės savo nuožiūra, galimai neobjektyviai ir nepagrįstai, priimti sprendimus;
2) Projektu sudaromos teisinės prielaidos atitinkamų sprendimų priėmimui, tačiau neatskleistos sprendimų pagrindimo procedūros, užtikrinančios spendimų skaidrumą ir objektyvumą;
3) Projektu įgyvendinama antikorupciniu požiūriu ydinga teisėkūros praktika.
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies nuostatomis, prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje paskelbti informaciją apie tai, kaip atsižvelgta (planuojama atsižvelgti) į pateiktas pastabas ir pasiūlymus, arba, jeigu į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus neatsižvelgta, nurodyti priežastis ir motyvus, užpildant antikorupcinio vertinimo išvados įgyvendinimo pažymą[14], ir pateikti Specialiųjų tyrimų tarnybai nuorodą į ją.
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]
[1] Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/89eb79a043ac11edb6a1ff7a0ed5c191?positionInSearchResults=1&searchModelUUID=75b85fed-296c-4b43-a26b-44abd618ec36.
[2] Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, sprendimų priėmimo delegavimas kolegialiams organams sudaro prielaidas objektyvesnių ir skaidresnių sprendimų priėmimui.
[3] Kai ši pareigybė steigiama ir kai šiai pareigybei suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai, turintys viešojo administravimo teises ir pareigas.
[4] 2023-04-01 d. įsigaliosiančio Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 10 dalis nustato, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės meras. Prieiga internetu: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.D0CD0966D67F/DQfIHZJfkh.
[5] Pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 2 straipsnio 1 dalį Vyriausybės atstovas yra Vyriausybės skiriamas valstybės pareigūnas, atliekantis savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą, tai yra prižiūrintis, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus.
[6] Prieiga internetu: https://eimin.lrv.lt/lt/veiklos-sritys/verslo-aplinka/pramone/ekologinis-projektavimas/ekologini-projektavima-reglamentuojantys-teises-aktai ; https://www.delfi.lt/grynas/aplinka/daugeja-gaminiu-kuriems-taikomi-grieztesni-ekologinio-projektavimo-reikalavimai-pasake-kokie-pokyciai-laukia-gamintoju-ir-vartotoju.d?id=89910193 ir kt.;
[7] Pavyzdžiui: 2015 m. balandžio 28 d. Komisijos reglamentas (ES) 2015/1189 „Kuriuo įgyvendinant Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2009/125/EB nustatomi kietojo kuro katilų ekologinio projektavimo reikalavimai“. Prieiga internetu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/LT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015R1189&from=EN.
[8] Siekiant, kad nuo konkretaus momento (ateityje) į rinką būtų tiekiami tik griežtesnius reikalavimus (pavyzdžiui: ekonomiškesni, didesnio naudingumo, mažiau taršūs ir pan.) gaminiai
[9]Manytume, kad kuro rūšių ir įrenginių naudojimo apribojimas turėtų atitikti Lietuvos Respublikos aplinkos oro apsaugos įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 4 straipsnio 2 bei 3 dalių nuostatų kontekstą, kad kuro rūšių ir įrenginių vartojimo griežtinimas užtikrinamas „plėtojant centralizuoto šilumos tiekimo sistemas, teisinėmis ir finansinėmis priemonėmis užtikrinant, kad didinant gyventojų tankumą teritorijose, kuriose galima užtikrinti centralizuotą šilumos tiekimą, nauji šilumos vartotojai šilumos energija būtų aprūpinami centralizuotai arba šilumos energijos gamybai naudotų netaršias šilumos gamybos technologijas (elektros, saulės ar geoterminę energiją)“.
[10] Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/ad8286b0fcb911e5bf4ee4a6d3cdb874/asr.
[11] Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/26cb4921330211eb8c97e01ffe050e1c?positionInSearchResults=0&searchModelUUID=7c90bd2c-a4d0-4120-99d8-b359c350b0dc.
[12] Reikšminga gali būti ir tai, kad Projekto priėmimo atveju: a) savivaldybės vykdomosioms institucijos galimai būtų sudaromos diskrecinės sąlygos savo nuožiūra uždrausti kietojo iškastinio kuro naudojimą anksčiau negu nustato įstatymas; b) Vilniaus miesto savivaldybės priimto teisės akto pagrindu būtų suformuotas praktinis pavyzdys, kad nepaisant Įstatyminės nuostatos savivaldybės sprendimu tokie draudimai gali būti nustatomi anksčiau (pagal Sprendimą ne nuo 2025-01-01 d., bet nuo 2023-06-01 d.)).
[13] Projekto aiškinamajame rašte minėtos nuostatos grindžiamos argumentais, kad „Lietuva 2018 m. prisijungė prie 2017 m. lapkritį Jungtinių Tautų Klimato kaitos konferencijoje (Bonoje, Vokietijoje) įsteigto Akmens anglies atsisakymo aljanso, o prisijungusios šalys įsipareigojo palaipsniui mažinti akmens anglies naudojimą. Įstatymo projektu numatytas draudimas į rinką tiekti ir naudoti iškastinį kietąjį kurą, įskaitant akmens anglį, įgyvendins šį įsipareigojimą, taip pat prisidės prie Lietuvos Respublikos Seimo 2021 m. birželio 30 d. nutarimu Nr. XIV-490 patvirtintoje Nacionalinėje klimato kaitos valdymo darbotvarkėje numatytų tikslų įgyvendinimo, – energijos gamybos ir tiekimo sektoriuose iki 2050 m. atsisakyti iškastinio kuro; žemės ūkio, pramonės ir mažosios energetikos sektoriuose – iki 2040 m.“. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, svarstytina, ar Projekto nuostatos (numatančios kieto iškastinio kuro naudojimo uždraudimą nuo 2025 m. sausio 1 d.) adekvačiai realizuoja minėtų įsipareigojimų įgyvendinimą.
[14] Prieiga: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/6ae7e2224d6511ec86bdcb0a6d573b32?positionInSearchResults=0&searchModelUUID=9f575944-a544-4a78-aa6f-e1a39cfa9e4e