LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO
Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas
PAGRINDINIO KOMITETO IŠVADA
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO KONTROLIERIŲ ĮSTATYMO NR. VIII-950 18 IR 22 STRAIPSNIŲ PAKEITIMO įstatymo projekto
Nr. xiiip-5306
2021-11-17 Nr. 113-P-29
Vilnius
1. Komiteto posėdyje dalyvavo:
Komiteto pirmininkas Ričardas Juška, pirmininko pavaduotojas Valentinas Bukauskas, komiteto nariai: Guoda Burokienė, Domas Griškevičius, Bronislovas Matelis, Audrius Petrošius, Kęstutis Masiulis, Eugenijus Sabutis, Algis Strelčiūnas, Andrius Kupčinskas, pavaduojantis Jurgitą Šiugždinienę, Rita Tamašunienė, Valdemaras Valkiūnas.
Komiteto biuras: vedėja Lina Milonaitė, patarėjai: Ieva Lavišienė, Rasa Mačiulytė, Juras Taminskas, padėjėja Vilma Keidūnė.
Kviestieji asmenys: Vidaus reikalų viceministrė Sigita Ščajevienė, Seimo kontrolieriaus vyresnioji patarėja Lina Baronaitienė, Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigos vyriausioji patarėja Audronė Bedorf.
2. Ekspertų, konsultantų, specialistų išvados, pasiūlymai, pataisos, pastabos (toliau – pasiūlymai):
|
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pasiūlymo turinys
|
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||
|
str. |
str. d. |
p. |
|||||
|
1. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2020-10-21 |
1 |
|
|
Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas: 1. Projekto 1 straipsniu keičiamo įstatymo 18 straipsnyje siūloma numatyti galimybę, esant šiame straipsnyje nurodytoms aplinkybėms, skundo tyrimo terminą pratęsti, tačiau ne daugiau kaip dar 3 mėnesiams. Papildžius šį straipsnį tokia nuostata netenka prasmės ir netgi kyla tam tikras prieštaravimas su šiame straipsnyje esančia nuostata, kad skundai turi būti ištirti per įmanomai trumpiausią laiką, todėl siūlome jos atsisakyti. |
Pritarti |
Argumentai: Pritarti siūlymui atsisakyti nuostatos, kad skundai turi būti ištirti per įmanomai trumpiausią laiką. Siekiant teisinio aiškumo, siūlytina įstatymo projektą papildyti nuostata, kad Seimo kontrolieriaus iniciatyva pradėti tyrimai turi būti atlikti per įmanomai trumpiausią laiką. Taip pat, atsižvelgiant į tai, kad 2021-06-17 buvo priimtas Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 13, 17, 18 ir 21 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIV-424, kuriuo taip pat keičiamos 18 straipsnio nuostatos ir kuris įsigalios nuo 2022 m. sausio 1 d., siūloma įstatymo projekto nuostatas suderinti su priimtu įstatymu. Pasiūlymas: pakeisti Įstatymo projekto 1 straipsniu keičiamą Įstatymo 18 straipsnį ir jį išdėstyti taip: „18 straipsnis. Skundo ištyrimo ir tyrimo atlikimo terminai 1. Skundas turi būti ištirtas ir
pareiškėjui atsakyta šio įstatymo 21 straipsnyje nustatyta tvarka per 3 mėnesius nuo skundo gavimo
dienos. Dėl skunde nurodytų aplinkybių sudėtingumo, informacijos gausos ar
skundžiamų veiksmų tęstinio pobūdžio skundo tyrimo terminas gali būti pratęsiamas,
tačiau ne daugiau kaip dar 3
mėnesiams. Apie Seimo kontrolieriaus
sprendimą pratęsti skundo tyrimo terminą šio įstatymo 21 straipsnyje
nustatyta tvarka informuojamas pareiškėjas. 2. Seimo kontrolieriaus iniciatyva pradėti tyrimai turi būti atlikti per įmanomai trumpiausią laiką.“ |
|
2. |
Seimo kanceliarijos Teisės departamentas, 2020-10-21 |
3 |
|
N |
2. Svarstytina, ar projektas neturėtų būti papildytas jo taikymą reglamentuojančiomis nuostatomis atsižvelgiant į tai, kad kai kurių iki jo įsigaliojimo Seimo kontrolierių gautų skundų tyrimo terminai dėl skunduose nurodytų aplinkybių sudėtingumo, informacijos gausos ar skundžiamų veiksmų tęstinio pobūdžio gali nebeatitikti projekto 1 straipsniu teikiamos taisyklės ir gali kilti interpretacijų, kad tyrimas vilkinamas. Panašių problemų gali kilti dėl iki projekto įsigaliojimo Seimo kontrolieriaus pradėtos tarpininkavimo procedūros nesant pareiškėjo sutikimui, todėl siūlytina aptarti ir projekto 2 straipsnio nuostatos taikymą. |
Pritarti |
Argumentai: Pritarti Teisės departamento pastabai. Taip pat atsižvelgiant į tai, kad 2021-06-17 buvo priimtas Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 13, 17, 18 ir 21 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIV-424, kuriuo taip pat keičiamos 18 straipsnio nuostatos ir kuris įsigalios nuo 2022 m. sausio 1 d., siūloma numatyti įstatymo įsigaliojimo datą – 2022 sausio 2 d. Pasiūlymas: Papildyti įstatymo projektą nauju 3 straipsniu: „3 straipsnis. Įstatymo įsigaliojimas ir taikymas 1. Šis įstatymas įsigalioja 2022 m. sausio 2 d. 2. Šio įstatymo nuostatos taikomos po įstatymo įsigaliojimo pradėtiems tirti skundams arba pradėtoms tarpininkavimo procedūroms.“ |
3. Piliečių, asociacijų, politinių partijų, lobistų ir kitų suinteresuotų asmenų pasiūlymai: negauta.
4. Valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų pasiūlymai:
|
Eil. Nr. |
Pasiūlymo teikėjas, data |
Siūloma keisti |
Pasiūlymo turinys
|
Komiteto nuomonė |
Argumentai, pagrindžiantys nuomonę |
||
|
str. |
str. d. |
p. |
|||||
|
1. |
Teisingumo ministerijos Europos Sąjungos teisės grupė, 2020-11-25 |
|
|
* |
Įvertinę Lietuvos Respublikos Seimo pateikto derinti Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-5306 atitiktį Europos Sąjungos teisei pažymime, kad pastabų ir pasiūlymų neturime. |
Atsižvelgti |
|
|
2. |
Seimo kontrolierių įstaiga, 2021-01-05 |
1 |
|
|
Susipažinę su Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projektu (toliau vadinama Projektas) bei įvertinę juo siūlomus pakeitimus, teikiame žemiau įvardytus pastebėjimus. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių (toliau vadinama Seimo kontrolierius) veikla iš esmės skiriasi nuo kitų valdžios institucijų, įskaitant ir Lietuvos Respublikos Seimui (toliau vadinama Seimas) atskaitingų institucijų, veiklos, susijusios su asmens skundų nagrinėjimu ir sprendimų, turinčių tiesioginį poveikį asmens teisių ir pareigų apimčiai, priėmimu. 1. Pažymėtina, kad Seimo kontrolierių įgaliojimai kyla iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau vadinama Konstitucija) ir Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo (toliau vadinama Seimo kontrolierių įstatymas arba Įstatymas). Siekiant, kad Seimo kontrolieriai galėtų tinkamai atlikti savo misiją, Seimo kontrolierių įstatyme įtvirtintas Seimo kontrolierių veiklos laisvės ir savarankiškumo principas[1], reiškiantis jų nepriklausomumą nuo bet kurios kitos institucijos. Be to, Konstitucijoje sukurtas žmogaus teisių apsaugos mechanizmas, kurio dalis yra ir Seimo kontrolieriai (Konstitucijos 73 str. 1 d.) bei kitos žmogaus teisių gynimo institucijos (Konstitucijos 73 str. 3 d.). Seimo kontrolieriai prižiūri, ar formuodamos ir įgyvendindamos viešąją politiką (pvz., socialinės apsaugos, švietimo, užimtumo, valstybės valdymo ir pan. srityse) valdžios institucijos laikosi žmogaus teisių apsaugos principų, tarptautinių įsipareigojimų žmogaus teisių srityje, gero viešojo administravimo principo. Seimo kontrolieriai nėra priskiriami jokiai valdžiai, jiems nėra suteikti įgaliojimai priimti administracinius sprendimus[2], tačiau Seimo kontrolieriai turi įgaliojimus vertinti bet kurios viešosios politikos srities valdžios institucijos arba įstaigos veiklą, jeigu įžvelgia galimus žmogaus teisių pažeidimus. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Seimo kontrolierių įstaiga 2017 m. buvo akredituota Jungtinėse Tautose kaip Nacionalinė žmogaus teisių institucija (toliau vadinama NŽTI), suteikiant jai A statusą[3] kuris reiškia, kad institucija atitinka Jungtinių Tautų suformuotus Paryžiaus principus, įskaitant ir nepriklausomumo. Ši akreditacija suteikiama tik įrodžius, kad institucija yra nepriklausoma nuo įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios institucijų, jos nepriklausomumas įtvirtintas įstatyme yra realus, o ne formalus. Europos Tarybos komisija „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija)[4], Tarptautinė žmogaus teisių politikos taryba ir Jungtinių Tautų vyriausiojo žmogaus teisių komisaro biuras[5], kitos tarptautinės institucijos skatina valstybes susilaikyti nuo bet kokių veiksmų, pažeidžiančių ombudsmeno ir nacionalinių žmogaus teisių institucijų (Lietuvoje – Seimo kontrolieriai) nepriklausomumą, kad savo funkcijas ombudsmenai galėtų vykdyti tinkamai ir visa apimtimi. Jungtinių Tautų Akreditacijos pakomitetis Lietuvai pateikė rekomendacijas, kuriomis atkreipė dėmesį į NŽTI (ombudsmeno) imuniteto (įskaitant finansinį, institucinį imunitetą bei veiklos nepriklausomumą) apsaugos svarbą, todėl šių rekomendacijų įgyvendinimo aspektas taip pat bus vertinamas NŽTI (Seimo kontrolierių įstaigos) pakartotinės akreditacijos metu, 2022 metais. Įtvirtindamas Projektu siūlomą galutinį Seimo kontrolierių atliekamo tyrimo terminą įstatymo leidėjas įsiterptų į Seimo kontrolieriaus veiklą, Įstatymo nuostatomis įpareigodamas jį baigti skundo tyrimą, nors Seimo kontrolierius galimai būtų kitos nuomonės. Atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, Projektu siūlomas nustatyti reguliavimas, pagal kurį Seimo kontrolieriai galėtų pratęsti skundo tyrimą ne daugiau kaip 3 mėnesiams, pažeidžia Seimo kontrolierių (ombudsmenų), vykdančių tiek skundų dėl žmogaus teisių ir laisvių pažeidimų tyrimo funkcijas, tiek NŽTI ir nacionalinės prevencijos institucijos funkcijas, nepriklausomumo, savarankiškumo principus, o tai gali turėti neigiamų pasekmių Lietuvos tarptautiniam įvaizdžiui (Seimo kontrolierių įstaigai pakartotinės akreditacijos metu nebus suteiktas A statusas). Šiuo metu galiojančiame Įstatyme nėra numatytas galutinis skundo nagrinėjimo terminas, pirmiausiai todėl, kad kreipimasis į Seimo kontrolierių asmeniui nėra privalomas (Seimo kontrolierius nėra ir negali būti privaloma ikiteisminė skundų nagrinėjimo institucija), asmuo į Seimo kontrolierių kreipiasi savo pasirinkimu, žinodamas, kad Seimo kontrolierius nepriima privalomojo pobūdžio sprendimų[6], kreipimasis į Seimo kontrolierių nepratęsia senaties terminų, kurie svarbūs ginant asmens teises teisme. Seimo kontrolieriai nenagrinėja ginčų tarp viešojo administravimo subjektų ir žmogaus. Ginčus nagrinėja teismai arba tam įgaliotos specialios institucijos, kurių sprendimai skundžiami teismui. Skundai pateikti Seimo kontrolieriui nagrinėjami tikslu ne kuo greičiau išnagrinėti skundą, o siekiant viešojo administravimo institucijos, dėl kurios paduotas skundas, veiklos gerinimo, tai yra, kad ši institucija tinkamai vykdytų pareigą tarnauti žmogui, atliekant jai priskirtas funkcijas. Seimo kontrolieriaus sprendimai nėra administraciniai aktai, nesukuria pareiškėjams nei teisių, nei pareigų[7], veikla remiasi autoritetu ir „minkštąja galia“, todėl demokratinėse visuomenėse viešojo administravimo institucijoms teikiamos rekomendacijos yra vykdomos gera valia, skatinant institucijas pripažinti trūkumus ir juos šalinti pačioms. Taigi, jeigu būtų nustatytas galutinis skundo nagrinėjimo terminas, būtų ribojamos Seimo kontrolierių galimybės siekti geriausio rezultato ir asmens skunde nurodytos problemos išsprendimo efektyviausiu viešojo administravimo lygiu, t. y. atitinkamus įgaliojimus turinčioje institucijoje/ įstaigoje, nepažeidžiant įstatymo viršenybės ir veiklos teisėtumo principų. Be to, nustačius Įstatyme galutinį skundo tyrimo terminą, Seimo kontrolieriui būtų apribotos galimybės nagrinėjant asmenų skundus kartu tirti ir juos lėmusias sistemines problemas.
|
Nepritarti |
Argumentai: Seimo kontrolierių pagrindinė misija – ginti žmogaus teises. Pareiškėjui pateikus skundą dėl galimai pažeidžiamų jo teisių yra itin neatsakinga skundą tirti neapibrėžtą laiko tarpą. Nuo to kenčia ne tik pareiškėjas, negaudamas atsakymo, tačiau ir visos valstybės reputacija bei mažėja asmenų pasitikėjimas valstybe. Jeigu Seimo kontrolierius, nagrinėdamas skundą, pamato, kad problema yra gilesnė ir sisteminė, jis turi teisę pradėti tyrimą savo iniciatyva ir iš esmės išnagrinėti sisteminius trūkumus. Tokiems tyrimams nesiūloma nustatyti konkretaus termino. Tuo tarpu pareiškėjų skundai turi būti išnagrinėti tokiais terminais, kad skundžiamos aplinkybės asmeniui nebūtų praradusios aktualumo. Seimo kontrolieriai nepateikė argumentų, kokiu būdu įstatyme nustačius konkrečius (ir pakankamai ilgus) galutinius skundo išnagrinėjimo terminus, tai gali suvaržyti jų nepriklausomumą atliekant savo funkcijas, nes ir galiojančiame įstatyme yra įtvirtinti skundo išnagrinėjimo terminai ir tai nesutrukdė įstaigai tapti Nacionaline žmogaus teisių institucija.
|
|
3. |
Seimo kontrolierių įstaiga, 2021-01-05 |
2 |
|
|
2. Pasisakant dėl Projekto 2 straipsnio nuostatos, keltinas klausimas dėl jos tikslo – aiškinamajame rašte Projekto rengėjai nenurodo šios nuostatos keitimą paskatinusių priežasčių, taip pat nėra nurodomi šio pakeitimo tikslai bei uždaviniai. Tik žinant šios nuostatos keitimą lėmusias priežastis bei siekiamą tikslą, būtų galima vertinti šios nuostatos tikslingumą. |
Nepritarti |
Argumentai: Manytina, kad tarpininkavimo procedūra turėtų būti taikoma tik gavus pareiškėjo sutikimą. Taip būtų išvengiama situacijų, kai pareiškėjas nepageidauja, kad būtų pradėta tarpininkavimo procedūra, o tikisi, kad jo skundas iš esmės bus pradėtas tirti nedelsiant. |
|
4. |
Seimo kontrolierių įstaiga, 2021-11-16 |
|
|
* |
Susipažinę su Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projektu (toliau vadinama Projektas) bei pakartotinai įvertinę juo siūlomus pakeitimus, teikiame žemiau įvardytus pastebėjimus. 1. Argumentai, pagrindžiantys Seimo kontrolierių poziciją nesutikti su Projektu Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetui (toliau – Komitetas) buvo pateikti 2021 m. sausio 5 d. rašte Nr 1/3D-32 „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto“ (pridedama). 2. Seimo Žmogaus teisių komitetas, atliekantis Seimo kontrolierių įstaigos parlamentinę kontrolę ir tuo metu buvęs pagrindiniu komitetu Projektui svarstyti, pritarė Seimo kontrolierių 2021 m. sausio 5 d. rašte Nr. 1/3D-32 išdėstytai pozicijai ir 2021 m. kovo 24 d. priėmė argumentuotą sprendimą Projektą atmesti (Pagrindinio komiteto išvada dėl Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo Nr. VIII-950 18 ir 22 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-5306). 3. Tiek Seimo kontrolierių, tiek Seimo Žmogaus teisių komiteto pozicijas patvirtino Konstitucinis Teismas 2021 m. lapkričio 9 d. priimtame nutarime KT177-A-N14/2021 (bylos Nr. 18-A/2020). Konstitucinis teismas nutarime išaiškino Seimo kontrolierių vietą valstybės institucijų sistemoje bei konstatavo, kad Seimo kontrolierius nėra viešojo administravimo institucija, priimanti privalomojo pobūdžio administracinius sprendimus; Seimo kontrolierius yra nepriklausoma ir savarankiškai veikianti papildoma (subsidiari) neteisminė žmogaus teisių gynimo institucija. 4. Projekto siekis nustatyti galutinį skundo nagrinėjimo terminą bei nurodyti veikimo būdus ir taip Seimo kontrolierius suvienodinti su kitomis valstybės institucijomis, vykdančiomis viešąjį administravimą (priimančiomis privalomojo pobūdžio administracinius sprendimus), prieštarauja tiek ombudsmeno instituto esmei (Venecijos komisijos Ombudsmeno institucijos apsaugos ir rėmimo principams, Jungtinių Tautų 2020m. gruodžio 16 d. Generalinės Asamblėjos priimtai rezoliucijai), tiek ir Konstitucinio teismo 2021 m. lapkričio 9 d. nutarime suformuotai pozicijai, kiek tai susiję su valstybės įsipareigojimais užtikrinti ombudsmeno veiklos nepriklausomumą bei savarankiškumą. |
Nepritarti |
Žr. Komiteto argumentus prie Seimo kontrolierių įstaigos 2021-01-05 pasiūlymų. |
5. Subjektų, turinčių įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, pasiūlymai: negauta.
6. Seimo paskirtų papildomų komitetų / komisijų pasiūlymai: nėra.
7. Komiteto sprendimas ir pasiūlymai:
7.1. Sprendimas: pritarti Komiteto patobulintam įstatymo projektui Nr. XIIIP-5306(2) ir Komiteto išvadoms.
7.2. Pasiūlymai: nėra.
8. Balsavimo rezultatai: pritarta bendru sutarimu.
9. Komiteto paskirti pranešėjai: Guoda Burokienė.
10. Komiteto narių atskiroji nuomonė: nėra.
PRIDEDAMA. Komiteto siūlomas įstatymo projektas Nr. XIIIP-5306(2), jo lyginamasis variantas.
Komiteto pirmininkas Ričardas Juška
Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto biuro patarėja Ieva Lavišienė, tel. 239 6363