 |
|
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai
E. pristatymo informacinė sistema
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL apribojimus asmenims lankytis miškuose reglamentuojančių teisės aktų (aptvėrimų įrengimas)
|
|
2019 m. spalio 29 d. Nr. 4-01-9169 |
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis ir atsižvelgdami į viešojoje erdvėje pateikiamą informaciją[1] apie galimai nepagrįstus apribojimus visuomenės atstovams lankytis saugomose teritorijose ir miškuose, savo iniciatyva atlikome šių teisės aktų dalies nuostatų, reglamentuojančių apribojimų nustatymą asmenims lankytis miškuose, antikorupcinį vertinimą:
1) Lietuvos Respublikos miškų įstatymo (toliau – Miškų įstatymas).
2) Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo (toliau – Saugomų teritorijų įstatymas).
3) Lankymosi miške taisyklių, patvirtintų aplinkos ministro 2013 m. lapkričio 15 d. nutarimu Nr. D1-849 (su pakeitimais).
4) Laukinių gyvūnų naudojimo taisyklių, patvirtintų aplinkos ministro ir Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus 2011 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. D1-533/B1-310.
Atlikus minėtų teisės aktų dalies nuostatų antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad dėl asmenų lankymosi miškuose apribojimų nustatymo sprendimus priimančioms institucijoms sudaryta diskrecijos teisė, todėl reglamentuojančios įstatymo nuostatos gali būti suvokiamos ir įgyvendinamos dviprasmiškai. Be to, priimant sprendimus sudaromos galimybės paisyti atskirų asmenų ar jų grupių interesų užtikrinimo. Teisės aktai taip pat sudaro sąlygas miškuose ir saugomose teritorijose įrengti nepagrįstai dideles teritorijas užimančius aptvarus, o juos įrengusių asmenų veiklos priežiūros kontrolė nepakankamai reglamentuota. Toks teisinis reglamentavimas, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, sudaro sąlygas asmenims pasielgti nesąžiningai ir nepagrįstai apriboti visuomenės teisėtus interesus lankytis miškuose ir saugomose teritorijose.
Dėl minėtų teisės aktų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Pagal Miškų įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas fiziniai asmenys turi teisę laisvai lankytis miškuose, išskyrus rezervatų ir specialios paskirties objektų (pasienio zona, kariniai objektai ir kt.) miškus ir miškus, kuriuose tai apriboja kiti įstatymai. Pagal minėto straipsnio 2 dalies nuostatas savivaldybių vykdomosios institucijos miško valdytojo teikimu, o miestų miškuose – be šio teikimo, kai yra svarbių priežasčių (didelis miško gaisrų pavojus, miško kirtimai, specializuoto ūkio plotai, saugomi objektai, būtinumas išsaugoti miško išteklius, miško verslai ir pan.), gali visuose miškuose uždrausti ar apriboti fizinių asmenų lankymąsi bei vaistažolių, grybų, uogų ir kitų miško išteklių naudojimą.
Atkreiptinas dėmesys, kad savivaldybių vykdomosios institucijos sprendimus apriboti asmenų lankymąsi gali priimti tik esant svarbioms priežastims. Šiuo atveju, priimant sprendimus, itin reikšmingas yra Miškų įstatyme nustatyto teisinio reglamentavimo kontekstas, kad miškų naudojimas pirmiausia turi užtikrinti visuomenės interesus ir jos poreikių tenkinimą[2]. Jeigu kai kurių Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje nustatytų svarbių priežasčių atitiktis ir svarbumas visuomenės intereso užtikrinimo aspektu yra akivaizdus, pavyzdžiui: visuomenės interesas išsaugoti miškus ir (ar) kitus miško išteklius esant dideliam miško gaisrų pavojui; asmenų saugumas miškų kirtimo darbų atlikimo atvejais, tai kai kurių atvejų tikslai gali būti interpretuojami dvejopai, pavyzdžiui: miško verslų priskyrimas svarbioms priežastims (dėl kurių gali būti apribojamas lankymasis miškuose) gali būti suvokiamas, kad apribojimai asmenims lankytis miškuose gali būti nustatomi užtikrinant ir siauresnių interesų grupių ir (ar) atskirų asmenų interesus. Be to, minėtose Miškų įstatymo nuostatose nustatytų svarbių priežasčių sąrašas bėra baigtinis, todėl savivaldybių institucijoms priimti sprendimą sudaromos diskrecinės sąlygos veikti savo nuožiūra.
Taigi, Miškų įstatymas nepakankamai atskleidžia „kitų svarbių priežasčių“ (kada galima apriboti ir (ar) uždrausti asmenų lankymąsi miške) kriterijus; nepaaiškina, kieno principų – visuomenės ar siaurų interesų grupių ir (ar) privačių asmenų – prioritetiškai privaloma paisyti prieš priimant konkrečius sprendimus. Tai, mūsų nuomone, gali sudaryti sąlygas nepagrįstų ir neobjektyvių sprendimų apriboti ir (ar) uždrausti asmenų lankymąsi miške priėmimui.
Atsižvelgdami į tai, kad Miškų įstatyme nustatytas teisinis reglamentavimas pirmiausia nukreiptas į visuomenės, o ne atskirų interesų grupių interesų užtikrinimą, siūlome apsvarstyti Miškų įstatymo tobulinimo iniciatyvas. Miškų įstatyme turėtų būti aiškiai atskleista, kad asmenų lankymosi miške draudimai turėtų būti taikomi tik išskirtiniais atvejais, jeigu kitaip neįmanoma užtikrinti visuomenės interesų, kai dėl apribojimų kreipiasi privatūs asmenys, sprendimas turėtų būti tenkinamas tik tada, kai tokių apribojimų nustatymas nukreiptas į su miškais susijusių visuomeninių santykių ir visuomenės poreikių tenkinimą. Tais atvejais, kai privačių asmenų teikimai susiję su siaurų grupių interesų užtikrinimu (privatūs verslai ir kita komercinė veikla), mūsų nuomone, Miškų įstatyme turėtų būti numatomos kompensacinio pobūdžio priemonės, kurios būtų taikomos privatiems asmenims už visuomenės teisėtų interesų suvaržymus.
2. Lankymosi miške taisyklių (toliau – Taisyklės), patvirtintų aplinkos ministro 2013 m. lapkričio 15 d. įsakymu Nr. D1-849 (su pakeitimais), 8 punkto nuostatos detalizuoja Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 dalies įgyvendinimą ir numato, kad „fizinių asmenų lankymąsi, vaistažolių, grybų, uogų ar kitų miško išteklių naudojimą miškuose gali uždrausti ar apriboti savivaldybės vykdomoji institucija VĮ Valstybinių miškų urėdijos ir saugomos teritorijos direkcijos arba privataus miško savininko prašymu (miestų miškuose – be šio prašymo) dėl svarbių priežasčių (miško gaisrų pavojus, įvykus stichinei nelaimei, norint išsaugoti miško išteklius, kelius, yra specializuoto ūkio teritorijos, saugomi objektai)“.
Šiose Taisyklėse nustatytas „svarbių priežasčių“ sąrašo turinys skiriasi nuo Miškų įstatyme nustatyto sąrašo turinio ir yra baigtinis. Toks teisinis reglamentavimas sudaro sąlygas Miškų įstatymo ir Taisyklių nuostatas interpretuoti dviprasmiškai, išplečia kolizinių situacijų ir sprendimus priimančių asmenų diskrecijos galimybes, pavyzdžiui: Taisyklėse nenumatytais atvejais sprendimai apriboti asmenų lankymąsi miške gali būti priimami atsižvelgiant tik į Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 dalies nuostatas, suponuojančias nuomonę, kad savivaldybių vykdomosios institucijos sprendimus gali priimti ir kitais, Miškų įstatyme nenustatytais atvejais.
3. Pagal Taisyklių 9 punkto nuostatas miškai, kuriuose savivaldybių vykdomosios institucijos sprendimu yra uždraustas ar apribotas lankymasis, gali būti aptveriami Lietuvos Respublikos statybos įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka, jei toks aptvėrimo leidimas numatytas sprendime uždrausti ar apriboti lankymąsi ir neprieštarauja kitiems teisės aktams.
Miškų įstatymas ir Saugomų teritorijų įstatymas nustato tik bendrąsias miškų sklypų ir (ar) jų dalių aptvėrimo sąlygas[3] ir atskirais atvejais leidžia miškuose ir (ar) saugomose teritorijose įrengti aptvarus. Atkreiptinas dėmesys į Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 8 dalies 4 punkto nuostatas, pagal kurias išimtiniais atvejais nesilaikant reikalavimo nekliudyti asmenims eiti vandens telkinio pakrante galima užtverti vandens telkinių pakrantes, jeigu užtvėrimai įrengti žolėdžiams ūkiniams gyvūnams ganyti, jeigu ganykla deklaruota žemės ūkio ministro nustatyta tvarka ir joje ganomi Ūkinių gyvūnų registre įregistruoti žolėdžiai ūkiniai gyvūnai.
3.1. Pastebėtina, kad Saugomų teritorijų įstatymas nekonkretina, ar tais atvejais, kai užvėrimai nenaudojami gyvūnams ganyti, jie turi būti pašalinami (ir per kiek laiko tai būtina padaryti), nors iš esmės tokiems patiems (gyvulių ganymui) tikslams skirtos kitos Saugomų teritorijų įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 12 punkto ir 13 straipsnio 3 dalies 13 punkto nuostatos, reglamentuojančios stoginių valstybiniuose parkuose, gamtiniuose ir kompleksiniuose įrengimą ir naudojimą numato reikalavimą, kad jeigu žolėdžiai ūkiniai gyvūnai nebelaikomi pievų ir ganyklų plote, kuriame yra stoginė gyvūnams laikyti, ji turi būti pašalinta ne vėliau kaip per 6 mėnesius po to, kai žolėdžiai ūkiniai gyvūnai buvo išgabenti.
Siekiant užtikrinti visuomeninius interesus Saugomų teritorijų įstatymas turėtų nustatyti panašų reikalavimą, t. y. per aiškiai apibrėžtą laiko tarpą pašalinti užtvėrimus, taip pat nustatyti ir Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 8 dalies 3 ir 4 punkto nuostatų įgyvendinimą.
3.2. Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą pastabą atkreipiame dėmesį, kad įrengiant stogines saugomose teritorijose taikomi reikalavimai, kad stogines galima įrengti tik tais atvejais, kai pievų ir ganyklų plotai nuosavybės ar kitais teisėtais pagrindais valdomoje žemėje yra ne mažesni kaip 20 hektarų, o tokiame plote galima įrengti ne daugiau kaip 1 stoginę nurodytame plote. Tuo tarpu dėl užtvėrimų įrengimo saugomų teritorijų įstatymas nenustato jokių papildomų kriterijų. Dėl minėtos priežasties manome, kad Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 8 dalies 4 punkto nuostatos gali sudaryti sąlygas pasielgti nesąžiningai ir užtvėrimus įrengti nepagrįstai, pavyzdžiui, užtverti nepagrįstai didelius žemės plotus.
4. Su aptvėrimų gyvūnams laikyti įrengimu susijusios ir Laukinių gyvūnų naudojimo taisyklės (toliau šiame skirsnyje – Taisyklės), patvirtintos aplinkos ministro ir Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus 2011 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. D1-533/B1-310.
4.1. Pagal Taisyklių 9 ir 10 punktų nuostatas asmenys, norintys voljeruose, aptvaruose ar kituose statiniuose laikyti laukinius gyvūnus, privalo gauti leidimą (laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus), kurį neterminuotam terminui išduoda Aplinkos apsaugos agentūra (toliau – Agentūra). Leidimas išduodamas neterminuotam laikui.
Pagal Taisyklių 23 punkto nuostatas leidimo galiojimas panaikinamas arba pažeidus leidimo bendrąsias ir papildomas sąlygas ir neįvykdžius aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūnų privalomojo nurodymo(-ų) pašalinti pažeidimus (Taisyklių 23.1 papunktis); arba savivaldybės vykdomajai institucijai panaikinus sprendimą apriboti fizinių asmenų lankymąsi toje teritorijoje (23.3 papunktis).
Nėra aišku:
1) ar tai, kad leidimo turėtojas nebelaiko gyvūnų, gali būti traktuojama kaip leidimo sąlygų pažeidimas;
2) ar apie atvejus, kai leidimo turėtojas nebelaiko gyvūnų, turi būti informuojama savivaldybės vykdomoji institucija (ir kas tai privalo padaryti).
Šiuo atveju atkreipiame dėmesį, kad savivaldybės vykdomosios institucijos sprendimas apriboti fizinių asmenų lankymąsi teritorijoje yra būtinas, kai gyvūnų laikymui reikalingą aptvarą ar voljerą numatoma įrengti miške, todėl šie Taisyklių neaiškumai gali sudaryti sąlygas asmenims pasielgti nesąžiningai (pavyzdžiui, nustojus laikyti gyvūnus nepašalinti įrengtų aptvarų; Agentūrai nustačius, kad aptvaras nenaudojamas gyvūnams laikyti, nesant nustatytos pareigos apie tokį faktą nepranešti savivaldybės vykdomajai institucijai ir t. t.).
5. Pagal Taisyklių 13 punkto nuostatas asmenys, ketinantys laikyti laukinius gyvūnus nelaisvėje, Aplinkos apsaugos agentūrai pateikia prašymą (Taisyklių 3 priedas) leidimui laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus gauti, kuriame nurodomi pageidaujamų nelaisvėje laikyti laukinių gyvūnų moksliniai lietuviški ir (arba) lotyniški pavadinimai, žemės sklypo (statinio) planas su numatomo įrengti aptvaro schema. Pagal Taisyklių 16 punkto nuostatas, kai aptvarą ar voljerą numatoma įrengti saugomoje teritorijoje, leidimo sąlygos suderinamos su saugomos teritorijos direkcija, kuri pritardama (nepritardama) leidimo išdavimui, atsižvelgia į tai: ar aptvaro ar voljero vietos ir medžiagų pasirinkimas neprieštarauja valstybinio parko apsaugos reglamentui, kitiems veiklą teritorijoje reglamentuojantiems dokumentams; ar aptvaro ar voljero įrengimo vietoje nėra saugomų augalų rūšių augaviečių ar saugomų gyvūnų rūšių veisimosi ar maitinimosi vietų; ar įrengiant aptvarą ar voljerą nebus užtvertos vandens telkinių pakrantės ir bus užtikrinta asmenų teisė laisvai praeiti vandens telkinių pakrančių apsaugos juostomis; ar įrengiant aptvarą ar voljerą nebus užtverti keliai ir priėjimai prie vandens telkinių, rekreacinių teritorijų, kitų saugomoje teritorijoje lankytinų objektų. Pagal Taisyklių 20 punktą Leidimas laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus išduodamas atsižvelgus į aptvarų, voljerų ar kitų statinių dydį ir kitus parametrus, į teritorijos gamtines sąlygas bei numatomų juose laikyti laukinių gyvūnų biologines savybes ir individų skaičių, laikantis laukinių gyvūnų laikymo nelaisvėje reikalavimų, nustatytų Taisyklių 4 priede.
5.1. Taisyklių 4 priedas nustato tik minimalius gyvūnų laikymo patalpų (taip pat ir aptvarų bei voljerų) kriterijus (pavyzdžiui, koks yra minimalus vienam gyvūnui reikalingas lauko patalpos plotas), o pagal Taisyklių 3 priedą konkrečius tokių patalpų dydžius ir ketinamų laikyti gyvūnų skaičių nurodo leidimą gauti prašantis asmuo.
5.2. Pagal Taisyklių 38–45 punktų nuostatas leidimo turėtojai kiekvienais metais iki sausio 10 d. raštu arba elektroniniu paštu pagal Taisyklių 5 priede nustatytą ataskaitos formą teikia Aplinkos apsaugos departamentams apie aptvaruose, voljeruose ar kituose statiniuose laikomus laukinius gyvūnus, o atsakingos institucijos privalo vykdyti leidimo turėtojo veiklos priežiūros priemones. Pagal Taisyklių 46 punkto nuostatas, jeigu aptvaras ar voljeras, įrengtas aptveriant mišką ar dalį miško, yra nenaudojamas 1 metus ir daugiau (jame nelaikomi laukiniai gyvūnai), AAD kreipiasi į savivaldybės vykdomąją instituciją su siūlymu panaikinti sprendimą dėl fizinių asmenų lankymosi apribojimo šioje teritorijoje.
Minėtos nuostatos suponuoja nuomonę, kad leidimas asmeniui ir atitinkamai savivaldybės vykdomosios institucijos sprendimas dėl asmenų lankymosi apribojimo gali būti panaikinamas (įpareigojant pašalinti įrengtą aptvarą) tik tais atvejais, kada aptvare daugiau kaip 1 metus nelaikomi gyvūnai. Tačiau, mūsų nuomone, minėtos Taisyklių nuostatos sudaro sąlygas leidimus gauti prašantiems arba juos jau turintiems asmenims elgtis nesąžiningai, t. y. prašant leidimo nurodyti neobjektyviai didelius gyvūnų laikymui reikalingų patalpų kriterijus ir aptverti nepagrįstai dideles teritorijas; aptvaruose laikyti mažesnį kiekį (nei buvo nurodyta) gyvūnų; nustačius pažeidimą (kad gyvūnai aptvare faktiškai nelaikomi) siekiant išvengti leidimo panaikinimo vienų metų laikotarpiu įsigyti gyvūnus, tačiau pagal faktinę paskirtį naudoti tik dalį aptverto žemės sklypo.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, ir į Aplinkos ministerijai teisės aktų suteiktus įgaliojimus, prašome spręsti dėl minėtų teisės aktų tobulinimo.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip buvo atsižvelgta į šioje išvadoje pateiktas pastabas. Atsakymą prašome paskelbti per Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinę sistemą ir jį susieti su šia antikorupcinio vertinimo išvada.
Direktoriaus pirmasis pavaduotojas Jovitas Raškevičius
Gintas Kerbelis, tel. (8 706) 63 294, el. p. [email protected]