 |
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
|
|||
|
|
|||
|
Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai El. p. [email protected]
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|||
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL PILIETYBĖS ATKŪRIMO PROCESO
2019 m. gruodžio d. Nr.
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo Nr. IX-904 8 straipsnio nuostatomis ir atsižvelgdami į Lietuvos Respublikos nacionalinės kovos su korupcija 2015–2025 metų programoje[1] nustatytus siekius gerinti administracinių ir viešųjų paslaugų teikimo kokybę, didinti sprendimų ir procedūrų skaidrumą, viešumą ir atskaitingumą visuomenei, stiprinti valstybės tarnybos atsparumą korupcijai, į Lietuvos Respublikos pilietybės instituto svarbą[2] ir į tai, kad asmenų, atkūrusių Lietuvos Respublikos pilietybę, skaičius[3] yra didžiausias tarp asmenų, kuriems ji suteikta kitais jos įsigijimo pagrindais[4], išskyrus kai ji suteikiama jiems gimstant[5], atlikome teisės aktų[6], reglamentuojančių Lietuvos Respublikos pilietybės (toliau – LR pilietybė) atkūrimo procesą, antikorupcinį vertinimą[7].
Atliekant antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad asmuo, siekiantis atkurti LR pilietybę, turi atitikti Pilietybės įstatyme Nr. XI-1196 nustatytas sąlygas[8] ir pateikti nustatytus dokumentus[9]. Minėti dokumentai gaunami iš įvairių šaltinių[10] ir kartu su prašymu atkurti LR pilietybę pateikiami atvykus į Migracijos departamentą arba per Lietuvos Respublikos diplomatines įstaigas ir konsulines įstaigas arba kitais pateikimo būdais. Sprendimas dėl LR pilietybės atkūrimo turi būti priimtas ne vėliau kaip per 6 mėnesius nuo prašymo gavimo dienos[11]. Praktikoje procesas gali užtrukti apie 9–12 mėnesių, tam tikrais atvejais ir ilgiau. Pagal Migracijos departamento pateiktą informaciją prašymų nagrinėjimo procesas vykdomas šiais etapais: Migracijos departamento įgaliotas darbuotojas nagrinėja prašymą, tikrindamas dokumentus ir juose pateiktus duomenis, taip pat užklausdamas tam tikras institucijas, jei trūksta dokumentų, sustabdo prašymo nagrinėjimo terminą, juos gavus parengia teikimo projektą, kurį suderina su Vidaus reikalų ministerijos Migracijos politikos grupės atsakingu darbuotoju. Suderinus teikimo projektą pateikiamas teikimas ir įsakymo dėl LR pilietybės (ne)atkūrimo projektas Vidaus reikalų ministerijos Migracijos politikos grupės atsakingam darbuotojui, kuris pateikia vidaus reikalų ministrui sprendimui priimti. Vidaus reikalų ministro įsakymai dėl LR pilietybės (ne)atkūrimo skelbiami Teisės aktų registre.
Susipažinus su 2019 m. rugsėjo 6 d. Vidaus reikalų ministerijos Vidaus audito skyriaus vidaus audito ataskaitos Nr. 23A1-17 pateikta išvada, kurioje nurodyta, kad prašymo dėl LR pilietybės atkūrimo duomenys renkami ir apdorojami rankiniu būdu, todėl neleidžia efektyviai kontroliuoti prašymų nagrinėjimo eigos. Taip pat nurodyta, kad neaiškiai ir nepakankamai reglamentuotos prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo priėmimo ir nagrinėjimo procedūros ir procesai Migracijos departamente.
I. Dėl prašymo dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo ir sprendimo priėmimo proceso
Atlikus antikorupcinį vertinimą nenustatyta nuostatų, kurios sudarytų tiesiogines sąlygas korupcijai kilti, tačiau kai kurios iš jų gali būti suvokiamos ir taikomos nevienareikšmiškai ir neatskleidžia realaus prašymo dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo ir sprendimo priėmimo proceso, tai yra laikytina korupcijos rizikos veiksniu. Siekdami skaidrinti LR pilietybės atkūrimo procesą, teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Išanalizavus Lietuvos Respublikos Seimo Teisės aktų registre 2019 metais[12] 161 paskelbtą Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro įsakymą dėl LR pilietybės atkūrimo turinį, nustatyta, kad dažniausiai kiekvienu priimtu įsakymu LR pilietybė atkuriama 10 ir daugiau įvairių valstybių asmenims[13], tačiau pasitaiko atvejų[14], kai vienu įsakymu atkuriama tik vienam asmeniui arba vienai šeimai (dviem, trims asmenims). Taip pat buvo išanalizuota Migracijos departamento pateikta informacija dėl prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo proceso, kurio metu buvo nustatyta, kad pateiktų prašymų nagrinėjimo terminas yra skirtingas: tiek nuo prašymo nagrinėjimo pradžios bei papildomų dokumentų pateikimo iki teikimo pateikimo Vidaus reikalų ministerijai, tiek nuo teikimo pateikimo Vidaus reikalų ministerijai iki sprendimo priėmimo[15]. Kyla klausimas, ar visais atvejais prašymai dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjami ilgai (6 mėn. ir daugiau mėnesių), ar yra atvejų, kai prašymai išnagrinėjami per labai trumpą laiką.
Galiojantis teisinis reguliavimas[16] nustato, kad prašymai dėl LR pilietybės atkūrimo turi būti išnagrinėti ne vėliau kaip per 6 mėnesius nuo šio prašymo gavimo Migracijos departamente dienos. Ši nuostata svarstytina keliais aspektais:
1.1. Teisinis reguliavimas nenustato prašymo dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo termino šiame procese dalyvaujančioms institucijoms[17] ir suteikia prašymą nagrinėjančiai ir sprendimą priimančiai institucijoms plačią diskrecijos teisę išnagrinėti skirtingais terminais prašymą, todėl neaišku, per kiek laiko nuo prašymo ar papildomų dokumentų gavimo dienos Migracijos departamentas turi išnagrinėti prašymą dėl LR pilietybės atkūrimo ir pateikti teikimą Vidaus reikalų ministerijai[18]. Taip pat neaišku, per kokį terminą vidaus reikalų ministras turi priimti sprendimą dėl LR pilietybės (ne)atkūrimo, gavęs Migracijos departamento teikimą. Manome, kad teisiniu reguliavimu nustatytas prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo terminas yra abstraktus (ne vėliau kaip per 6 mėnesius) ir sudaromos sąlygos tiek prašymą nagrinėjančių asmenų, atsakingų už pateiktų dokumentuose duomenų atitiktį įstatyme nustatytiems reikalavimams, tiek sprendimą priimančių asmenų, atsakingų už LR pilietybės atkūrimą, ir užsieniečių ar asmenų, kurie nori atkurti LR pilietybę greičiau, neteisėtiems susitarimams.
1.2. Į prašymo nagrinėjimo terminą įeina kitų valstybės ir savivaldybės institucijų[19] rengiami atsakymai į Migracijos departamento paklausimus, kurių pateikimas iš dalies nepriklauso nuo Migracijos departamento darbuotojų atliekamų veiksmų ir pailgina prašymo nagrinėjimo terminą. Mūsų nuomone, teisinis reguliavimas turi nustatyti teikimo parengimo vidaus reikalų ministrui terminą gavus visus su dokumentų patikrinimu susijusius kitų institucijų atsakymus bei terminą, per kurį Migracijos departamento darbuotojai privalo patikrinti pateiktuose dokumentuose esančius duomenis.
1.3. Iš teisinio reguliavimo neaišku, ar visais atvejais tikrinami asmenų pateiktuose dokumentuose esantys duomenys siunčiant paklausimus Lietuvos archyvus ir kitas institucijas, ar tikrinami duomenys duomenų bazėse ir registruose[20].
Įstatymų leidėjui suteikiama teisė spręsti, kam suteikti teisę į pilietybės atkūrimą[21], tačiau būtina pažymėti, kad pilietybės santykiai visada yra teisiniai, jų buvimas visada konstatuojamas teisine forma. Pilietybės klausimus gali spręsti tik valstybės institucijos, šiuo atveju Migracijos departamentas, tai darydamos jos gali atlikti tik tokius veiksmus, kuriuos numato Konstitucija, įstatymai ir kiti teisės aktai[22].
Siekdami aiškaus ir skaidraus sprendimų dėl LR pilietybės atkūrimo priėmimo proceso ir išvengti nepagrįstų susitarimų, siūlome nustatyti: a) galimybę sprendimus (teikimus ir įsakymus dėl LR pilietybės atkūrimo) priimti skubos tvarka ir gauti minėtą administracinę paslaugą sumokėjus papildomą valstybinę rinkliavą; b) Migracijos departamento darbuotojams atliekamų veiksmų nagrinėjant prašymą terminą, per kurį turi būti sutikrinama pateikta informacija ir pateikti paklausimai kitoms institucijoms; c) teikimo parengimo terminą gavus iš asmenų papildomus dokumentus ir iš kitų institucijų atsakymus; d) vidaus reikalų ministro sprendimo dėl LR pilietybės atkūrimo priėmimo terminą nuo teikimo pateikimo dienos, per kurį turi būti sutikrinama pateikta informacija ir parengtas teikimas; e) ar visais atvejais tikrinami asmenų pateiktuose dokumentuose esantys duomenys siunčiant paklausimus Lietuvos archyvams ir kitoms institucijoms.
2. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 7 ir 71 punktas nustato, kad institucijos, priimančios dokumentus dėl LR pilietybės, sutikrina asmens teikiamame prašyme dėl LR pilietybės įrašytus duomenis su duomenimis, įrašytais kituose jo pateiktuose dokumentuose, ir duomenimis Lietuvos Respublikos gyventojų registre, jeigu jame yra duomenų apie asmenį. Prašymas dėl LR pilietybės nepriimamas ir kartu su pateiktais dokumentais grąžinamas juos pateikusiam asmeniui, raštu nurodžius (pažymėjus) 71 punkte nustatytą grąžinimo priežastį ir žodžiu suteikus reikiamą informaciją. Jeigu prašyme pateikti duomenys sutikrinami prie šį prašymą pateikusio asmens ar jo įgalioto asmens ir nustatomos prašymo grąžinimo priežastys, kyla klausimas, kokiame dokumente yra raštu nurodomos šio prašymo ir pateiktų dokumentų grąžinimo priežastys. Taip pat neaišku, per kokį terminą Migracijos departamentas sutikrina prašyme pateiktus duomenis, kai prašymą su dokumentais gauna elektroninėmis priemonėmis[23]. Siekdami teisinio reguliavimo aiškumo, siūlome tikslinti šias nuostatas, kad nebūtų galimybės jas interpretuoti savo nuožiūra.
3. Pagal Pilietybės įstatymo 38 straipsnio 5 dalį nesant šiame įstatyme nurodytų pateikti dokumentų asmens iki 1940 m. birželio 15 d. turėtai LR pilietybei patvirtinti gali būti pateikiami dokumentai apie mokymąsi, darbą, gyvenimą Lietuvoje iki 1940 m. birželio 15 d., taip pat užsienio valstybės pasas ir kiti dokumentai. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarka nedetalizuoja minėtos nuostatos, todėl neaišku, kaip ir kokia tvarka tikrinami minėti dokumentai. Siekdami išvengti ydingos situacijos, kai atsakingas už minėtų dokumentų duomenų patikrą Migracijos departamento darbuotojas skirtingai vertins ir tikrins minėtų dokumentų duomenų tikrumą, nuo kurių priklauso, ar asmeniui bus atkurta LR pilietybė, todėl siekdami teisinio reguliavimo aiškumo ir LR pilietybės atkūrimo proceso skaidrumo, siūlome nustatyti minėtų dokumentų duomenų tikrinimo tvarką.
4. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 8 ir 17 punktai nustato, kad prašymai dėl LR pilietybės atkūrimo turi būti išnagrinėti ne vėliau kaip per 6 mėnesius nuo šio prašymo gavimo Migracijos departamente dienos. Institucijos, priimančios ir nagrinėjančios šiuos asmenų prašymus ir prie jų pridėtus dokumentus, turi teisę pareikalauti iš asmens pateikti papildomų dokumentų, patvirtinančių Pilietybės įstatyme nurodytas aplinkybes, ir (ar) patikslinti duomenis. Tokiu atveju nustatyto prašymo nagrinėjimo termino skaičiavimas nepradedamas, o pradėtas skaičiuoti terminas sustabdomas ir tęsiamas nuo papildomų dokumentų ir (ar) patikslintų duomenų gavimo atitinkamoje institucijoje dienos.
Nustatytas teisinis reguliavimas suteikia galimybę įgaliotam Migracijos departamento darbuotojui pasielgti neobjektyviai reikalaujant papildomų dokumentų, raštu nemotyvuojant jų pateikimo priežasties, nors kartu su prašymu atkurti LR pilietybę pateikti dokumentai atitiks Pilietybės įstatymo 38 straipsnio 2–5 dalyse nustatytų dokumentų sąrašą. Tokiais atvejais prašymą pateikęs asmuo galės interpretuoti papildomų reikalavimų pateikimą kaip norą valstybės tarnautojui gauti neteisėtą atlygį ir nepateikti papildomų dokumentų, nuo kurių taip pat priklausys prašymo atkurti LR pilietybę nagrinėjimo terminai. Siekdami teisinio reguliavimo aiškumo, galimybės interpretuoti nuostatą savo nuožiūra panaikinimo, siūlome nustatyti atvejus, kada reikalingi papildomi dokumentai ir raštu nurodoma, kokie dokumentai, per kiek laiko pateikiami ir kokios papildomų dokumentų pateikimo priežastys.
5. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 11 punktas nustato, kokius veiksmus[24] turi atlikti Migracijos departamentas, nagrinėdamas prašymus dėl LR pilietybės atkūrimo ir siekdamas nustatyti, ar nėra Pilietybės įstatymo 22 straipsnio 1 ar 2 punkte nurodytų aplinkybių[25]. Iš teisinio reguliavimo neaišku, per kokius terminus ir kada tikrina šiame punkte nustatytą informaciją bei siunčia paklausimą į Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamentą (toliau – VSD): ar tik gavus prašymą, ar patikrinus pateiktų dokumentų duomenis ir nustačius, kad jokių papildomų dokumentų nereikia, tik tada vykdo šiame punkte nurodytų duomenų patikrinimą ir kreipiasi į VSD. Siekdami aiškaus ir skaidraus prašymo atkurti LR pilietybę nagrinėjimo proceso, siūlome detalizuoti Migracijos departamento darbuotojų veiksmus nagrinėjant šiuos prašymus bei nustatyti konkrečius terminus minėtiems veiksmams atlikti.
6. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 20 punktas nustato atvejus, kuriems esant prašymų dėl LR pilietybės nagrinėjimas nutraukiamas. Pilietybės įstatymo 33 straipsnio 2, 6, 7 punktuose nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija: a) nagrinėja prašymus dėl LR pilietybės atkūrimo ir teikia vidaus reikalų ministrui siūlymus šiuo klausimu, b) raštu praneša pareiškėjams, kurių prašymai dėl LR pilietybės atkūrimo netenkinami, ir nurodo atsisakymo tenkinti prašymą motyvus ir c) teisės aktų nustatyta tvarka praneša suinteresuotiems asmenims ir institucijoms apie vidaus reikalų ministro priimtus sprendimus dėl LR pilietybės atkūrimo. Ši LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos nuostata svarstytina keliais aspektais:
6.1. Teisinis reguliavimas nenustato, koks subjektas ir kokiais terminais nuo minėtų aplinkybių atsiradimo priima sprendimą. Siekdami teisinio reguliavimo aiškumo ir skaidraus minėto sprendimo priėmimo proceso, siūlome tikslinti nuostatas.
6.2. Atkreipiamas dėmesys į tai, kad aukštesnės galios teisės aktas nesuteikia Migracijos departamentui sprendimo dėl prašymų dėl LR pilietybės nagrinėjimo nutraukimo priėmimo teisės, todėl manome, kad LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 20 punktas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo Nr. VIII-1234 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintų įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų ir Pilietybės įstatymo nuostatų[26], todėl siūlome šią sprendimo priėmimo teisę įtvirtinti Pilietybės įstatymo 33 straipsnyje ir šiame įstatyme nustatyti prašymo nagrinėjimo nutraukimo atvejus. Taip pat minėtos tvarkos 20.5 punkte nustatytas teisinis reguliavimas neatitinka Pilietybės įstatymo 38 straipsnio 6 dalyje nustatytos nuostatos[27], todėl siūlytina taip pat tikslinti ir suderinti su įstatymine nuostata.
7. LR pilietybės dokumentų rengimo tvarkos 24 punktui taikoma išvados 1 ir 5 punktuose pastaba dėl terminų nustatymo.
8. Nustatyta, kad prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo procese dominuoja tik Migracijos departamento darbuotojas. Nors yra sukurta informacinė sistema MIGRIS, tačiau pilietybės nagrinėjimo klausimų modulio dar nėra, o tai pasunkina ne tik prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėti skirstymo procesą, bet ir sudaro galimybę prašymą nagrinėjančiam darbuotojui be galimybės atsekti atliekamus veiksmus keisti duomenis. Todėl siekdami prašymų dėl LR pilietybės nagrinėjimo proceso skaidrumo, siūlome apsvarstyti galimybę kaip galima daugiau veiksmų, susijusių su prašymų dėl LR pilietybės atkūrimo nagrinėjimo procesu, automatizuoti ir sumažinti žmogiškojo veiksnio įtakos dominavimą, kartu užtikrinant, kad informacinė sistema suteiktų pakankamas dokumentų patikros ir priimamų sprendimų objektyvumo kontrolės ir atsekamumo galimybes.
II. Dėl Teisę atkurti LR pilietybę patvirtinančio pažymėjimo išdavimo tvarkos
Atlikus antikorupcinį vertinimą Teisę atkurti LR pilietybę patvirtinančio pažymėjimo išdavimo tvarkos 13, 14, 15, 18, 20, 25, 27, 28 ir 30 punktų nuostatoms taikomos I dalyje nurodytos pastabos.
Pažymime, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktikoje[28] taip pat ne kartą yra pasisakyta, kad teisinis reguliavimas turi būti aiškus, konkretus, suprantamas: konstitucinis teisinės valstybės principas, kaip ne kartą yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, turi būti užtikrinama teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna, teisės aktuose neturi būti nuostatų, vienu metu skirtingai reguliuojančių tuos pačius visuomeninius santykius; nustatant teisinius apribojimus privalu paisyti protingumo reikalavimo, taip pat proporcingumo principo, pagal kurį nustatytos teisinės priemonės turi būti būtinos demokratinėje visuomenėje ir tinkamos siekiamiems teisėtiems bei visuotinai svarbiems tikslams (tarp tikslų ir priemonių turi būti pusiausvyra), jos neturi varžyti asmens teisių labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti; teisiškai reguliuojant visuomeninius santykius privalu paisyti prigimtinio teisingumo reikalavimų, apimančių inter alia būtinumą užtikrinti asmenų lygybę įstatymui, teismui ir valstybės institucijoms ar pareigūnams ir kt. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat yra konstatavęs, kad teisėkūros subjekto diskrecija, nors ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti viešojo administravimo subjekto pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl nustatant konkrečias teisės normas, turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas[29].
Pilietybės atkūrimo procesas yra aktualus klausimas visuomenei, todėl manome, jog aiškesnis ir skaidresnis teisinis reguliavimas ar nustatomas naujas teisinis reguliavimas, Migracijos departamento darbuotojų diskrecijos maksimalus eliminavimas iš prašymų priėmimo, skirstymo, nagrinėjimo ir sprendimo priėmimo proceso, perkėlus juos į informacinę sistemą, kontrolės mechanizmo nustatymas ir jo viešinimas padidintų visuomenės pasitikėjimą pilietybės atkūrimo procesu, sumažintų galimybes piktnaudžiauti ir neigiamai pasireikšti žmogiškajam veiksniui.
Taip pat pažymime, kad Specialiųjų tyrimų tarnybos inicijuoto tyrimo „Lietuvos korupcijos žemėlapis 2018“[30] metu buvo atlikta tikslinių grupių apklausa, po kurios paaiškėjo, kad kas trečias gyventojas pasinaudotų turimais ryšiais siekdamas, kad reikalinga paslauga būtų atlikta geriau ar greičiau. Taip pat gyventojai dažniausiai prie korupcinių situacijų priskiria tokias situacijas, kai valstybės tarnautojas paima piniginį atlygį už paslaugos atlikimą ar atlikimo pagreitinimą (88 %). Dauguma valstybės tarnautojų prie korupcinių priskiria situacijas, kai asmuo duoda piniginį atlygį, kad paslauga būtų suteikta geriau ir greičiau – 97 %.
Prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos informuoti Specialiųjų tyrimų tarnybą, kaip buvo atsižvelgta į šioje išvadoje pateiktas pastabas. Atsakymą prašome paskelbti per Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinę sistemą ir jį susieti su šia antikorupcinio vertinimo išvada.
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Olga Meškienė, tel. (8 706) 63 347, el. p. [email protected]