|
|
|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]. Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
|
|
Lietuvos Respublikos Seimo valdybai E. pristatymo informacinė sistema |
Į 2020-01-29 Nr. SV-S-1545 |
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL ŽEMĖS ĮSTATYMO 9 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4274
|
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdami į Lietuvos Respublikos Seimo valdybos 2020 m. sausio 29 d. raštu „Dėl įstatymų projektų išvadų“ Nr. SV-S-1545 pateiktą prašymą, atlikome Žemės įstatymo Nr. I-446 (toliau – Žemės įstatymas, Įstatymas) 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4274[1] (toliau – Įstatymo projektas) antikorupcinį vertinimą.
Įstatymo projekto rengėjai aiškinamajame rašte nurodo, kad Įstatymo projektas parengtas siekiant įstatymu nustatyti išnuomotų valstybinės žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) žemės naudojimo būdo keitimo atvejus, tvarką ir sąlygas, taip pat valstybinės žemės sklypų nuomininkų teisės statyti ir rekonstruoti statinius nuomojamuose žemės sklypuose įgyvendinimo tvarką ir sąlygas.
Teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Dėl valstybinės žemės sklypų, išnuomojamų ar parduodamų aukciono būdu
Įstatymo projekto rengėjų siekis Įstatymo lygmeniu reglamentuoti aukciono būdu išnuomojamų valstybinės žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) naudojimo būdo keitimo sąlygas, esamų statinių rekonstrukcijos ar naujų statinių statybos, mokesčių už minėtų procedūrų atlikimą apskaičiavimo, valstybinės žemės nuomos sutarčių nutraukimo prieš terminą aspektus vertinamas teigiamai antikorupciniu požiūriu, nes galimai užpildytų tam tikras galiojančio teisinio reguliavimo spragas ir pašalintų galimybes interpretuoti Įstatymo ir įgyvendinamųjų teisės aktų nuostatas, susijusias su valstybinės žemės nuomos sutarčių aukciono būdu sudarymu ir nutraukimu, bei jas taikyti nevienodai esant panašioms aplinkybėms.
Tačiau atlikę Įstatymo projekto antikorupcinį vertinimą, atkreipėme dėmesį į kai kuriuos siūlomo teisinio reguliavimo aspektus, kuriuos pažymėjo ir Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamentas 2019 m. gruodžio 19 d. išvadoje[2] (toliau – TD išvada). Pritariame TD išdavoje pateiktoms pastaboms (todėl šioje antikorupcinio vertinimo išvadoje jų nekartosime) dėl kai kurių Įstatymo projekto nuostatų, kurios svarstytinos tiek antikorupciniu, tiek valstybės kaip žemės savininkės interesų užtikrinimo ir maksimalios naudos iš jos valdomo turto gavimo bei jo racionalaus tvarkymo požiūriu:
- dėl galimybės keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) naudojimo būdą nurodant pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) naudojimo būdą, į kuriuos keičiami esami pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) naudojimo būdas, valstybinės žemės nuomos sutartyje privalomumo įtvirtinimo (TD išvados 1 pastaba);
- dėl žemės nuomos mokesčio apskaičiavimo ir perskaičiavimo (TD išvados 4 pastaba);
- dėl valstybinės žemės nuomos sutarties nutraukimo (TD išvados 8, 12 pastabos);
- dėl sutikimo statyti valstybinėje žemėje išdavimo sumokėjus atlyginimą už šią teisę (TD išvados 13 pastaba).
Taip pat šios antikorupcinio vertinimo išvados kontekste aktualios ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) 2020 m. sausio 28 d. rašte „Dėl Įstatymo projekto derinimo“ Nr. 1SD-232-(3.7 E.)[3] pateiktos pastabos, į kurias taip pat atkreipėme dėmesį, atlikdami antikorupcinį vertinimą:
- dėl valstybinės žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ar naudojimo būdo keitimo (4 pastaba);
- dėl (ne)galimybės keisti tik dalies sklypo paskirtį ir naudojimo būdą (6 pastaba);
- dėl už žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ar naudojimo būdo pakeitimą mokėtino atlyginimo apskaičiavimo (7, 8 pastabos);
- dėl NŽT (ne)dalyvavimo leidimų statyboms išdavimo bei statybų proceso kontrolės procedūrose (tais atvejais, kai atlikus statinio rekonstrukciją, nereikia keisti žemės sklypo kadastro duomenų, NŽT negauna informacijos, kad išnuomotame valstybinės žemės sklype yra / buvo vykdomi rekonstrukcijos darbai) (11, 12 pastabos).
Todėl, mūsų nuomone, minėtos Įstatymo projekto nuostatos tikslintinos, pašalinant įvardintus neaiškumus.
2. Dėl valstybinės žemės sklypų, išnuomojamų ar parduodamų ne aukciono būdu
Dėl valstybinės žemės nuomos ar pardavimo srityje egzistuojančių korupcijos rizikos veiksnių, galimai ydingai ir / ar nevienareikšmiškai taikomo teisinio reguliavimo esame teikę pastabų ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose: 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl valstybinės žemės nuomą be aukciono reglamentuojančių teisės aktų“ Nr. 4-01-2180[4], 2019 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymo „Dėl kitos paskirties valstybinės žemės sklypų, parduodamų ar išnuomojamų ne aukciono būdu, administravimo metodikos patvirtinimo“ projekto Nr. 18-5852(2)“ Nr. 4-01-7785[5], 2019 m. spalio 8 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Žemės įstatymo Nr. I-446 9 straipsnio papildymo įstatymo projekto Nr. XIIIP-2469 Nr. 4-01-8635[6]; 2016 m. rugsėjo 6 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje „Dėl Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių“ Nr. 4-01-6698[7] ir kt.
Tiek aukščiau minėtose antikorupcinio vertinimo išvadose, tiek TD išvados 7 punkte, tiek ilgametėje Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – LAT) praktikoje pasisakyta, kad Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkto nuostatos yra imperatyvios ir numato, kad valstybinė žemė išnuomojama be aukciono tik tais atvejais, jeigu ji užstatyta fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais <...>. Žemės sklypai išnuomojami teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatyto dydžio, kuris būtinas statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.
Pagal Žemės įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 5 punktą, analogiškai, valstybinės žemės sklypai parduodami be aukciono, jeigu jie užstatyti fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais statiniais ar įrenginiais, išskyrus žemės sklypus, kuriuose yra pastatyti laikini statiniai, nutiesti tik inžineriniai tinklai ar (ir) pastatyti tik neturintys aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statiniai, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui ar įrenginiui arba jo priklausiniui. Valstybinės žemės sklypai parduodami tokio dydžio, kuris būtinas statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį.
LAT ne vienoje byloje yra išaiškinęs, kad ne kiekvienas ant valstybinės žemės sklypo esančio pastato savininkas turi teisę be aukciono išsinuomoti ar įsigyti valstybinės žemės sklypą, o tik tas, kurio statinys turi apibrėžtą naudojimo paskirtį arba ūkinės veiklos pobūdį, o jo eksploatacijai reikia turėti žemės sklypo nuomos ar nuosavybės teisę; taigi savininkas pirmiausia turi ketinti naudoti statinį pagal tiesioginę paskirtį ir tam yra būtina išsinuomoti žemės sklypą[8].
Anot kasacinio teismo, sudarant valstybinės žemės nuomos sutartį be aukciono lemiamą reikšmę turi ne sklype esančių statinių teisinio registravimo duomenys, bet faktinės situacijos vertinimas, ar žemės sklype vykdoma veikla susijusi su esančio statinio naudojimu, ar numatoma toliau plėtoti šią ar kitokią veiklą[9]. Asmens teisė nuomoti ar pirkti valstybinės žemės sklypą grindžiama jo realiu faktiniu naudojimu atitinkamam tikslui – turimiems nuolatiniams statiniams ar įrenginiams eksploatuoti[10]. Išnuomoti valstybinę žemę ne aukciono būdu galima tik ant šių sklypų esančių pastatų savininkams, turint vienintelį tikslą, kad esantys pastatai galėtų būti naudojami pagal jų tiesioginę paskirtį[11]. Tiek valstybinės žemės pirkimas ir pardavimas, tiek jos nuoma siejama su šioje žemėje esančio statinio ar įrenginio naudojimu (eksploatavimu) pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą tiesioginę šio turto paskirtį, o ne aiškiai neapibrėžtu <...> ketinimu tai daryti ateityje[12]. <...> Laikydamasis nuoseklios suformuotos praktikos LAT nurodo, kad teisės aktuose nenustatyta galimybės be aukciono nusipirkti valstybinę žemę būsimam pastatui eksploatuoti ar ateityje planuojamai veiklai vykdyti. Būtinųjų valstybinės žemės sklypo nuomos ne aukciono būdu sąlygų turi būti laikomasi ir nuomos sutarties galiojimo metu, kitaip būtų paneigta lengvatinio nuomos mokesčio paskirtis[13]. Priešingu atveju teisinis reguliavimas kai kuriems fiziniams ar juridiniams asmenims nepagrįstai suteiktų privilegiją išsinuomoti ar nusipirkti valstybinę žemę lengvatinėmis sąlygomis, o tai prieštarautų sąžiningos konkurencijos principui, įtvirtintam Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 4 dalyje[14].
Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte įtvirtintos teisės normos, nustatančios statinių savininko teisę nuomoti statiniams eksploatuoti reikalingą valstybinės žemės sklypą lengvatine – ne aukciono – tvarka, šio asmens naudai suvaržo žemės savininko, t. y. valstybės, teisę disponuoti žeme kitais, efektyvesniais būdais, teikiančiais valstybei didžiausią naudą. Dėl to ši teisė suteikiama tik esant konkrečioms Įstatyme nustatytoms sąlygoms. Atitinkamai šių sąlygų nelikus, teisinis pagrindas valstybinę žemę nuomoti lengvatine tvarka išnyksta. Nebelikus fiziniam ar juridiniam asmeniui nuosavybės teise priklausiusio statinio ar įrenginio – jam sunykus, sudegus, sugriuvus ar jį nugriovus, pakeitus jo paskirtį, jo nenaudojant ar netinkamai naudojant, jį rekonstravus ar atlikus paprastąjį, kapitalinį remontą ir naudojant ne pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą tiesioginę paskirtį (neatsižvelgiant, keitėsi statinio aukštis, dydis, tūris ar ne – pavyzdžiui, gamybinės paskirties statinį pritaikius gyvenamajai ar komercinei paskirčiai, tiek jo vertė, eksploatacijos ypatumai, tiek žemės sklypo naudojimo būdas keičiasi iš esmės ir nebeatitinka lengvatine tvarka sudarytos valstybinės žemės nuomos sutarties sąlygų bei tikslų), pastačius naujų statinių, lengvatinėmis sąlygomis sudaryta valstybinės žemės nuomos sutartis turėtų būti nutraukiama, remiantis Žemės įstatymo 9 straipsnio 14 dalies nuostatomis, nes nebelieka teisinio pagrindo valstybinės žemės nuomai lengvatinėms sąlygomis, kurios buvo tuo metu, kai sutartis buvo sudaryta. Šią nuostatą patvirtina nuosekliai formuojama teismų praktika tiek civilinėse, tiek administracinėse bylose[15].
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, mūsų nuomone, Įstatymo projekto 1 straipsnyje siekiamos įtvirtinti nuostatos, susijusios su be aukciono išnuomotų valstybinės žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) naudojimo būdo keitimo galimybe, kaip ir Įstatymo projekto 2 straipsnyje įtvirtintas siūlymas papildyti Įstatymą 91 straipsniu, reglamentuojančiu teisę statyti lengvatinėmis sąlygomis be aukciono išnuomotoje valstybinėje žemėje, nesuderinamos nei su galiojančio Žemės įstatymo nuostatomis, reguliuojančiomis valstybinės žemės sklypų nuomą ar pardavimą lengvatine tvarka be aukciono, nei su ilgamete LAT suformuota praktika. Kaip analogiškai nurodėme ir 2019 m. kovo 5 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-2180, mūsų nuomone, Įstatymo projektu iš esmės siūloma tik numatyti tam tikrą papildomą mokestį, galimai neatitinkantį valstybės interesų ir racionalaus bei efektyvaus turto valdymo principų, bei papildomas galimybes fiziniams ar juridiniams asmenims neteisėtai pasipelnyti vystant veiklą lengvatinėmis sąlygomis išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose, tačiau problemos nebandoma spręsti principingai iš viešojo intereso pozicijos. LAT taip pat yra pažymėjęs, kad negali būti sudarytos prielaidos valstybinėje žemėje esančių statinių savininkams įgyvendinti nuosavybės teises taip, kad būtų paneigtas vienas iš valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo principų, t. y. efektyvumo principas, kuris reiškia, kad įgyvendinant valstybės nuosavybės teises į žemę turi būti siekiama maksimalios naudos visuomenei, kas reiškia ir veikimą visuomenės interesais[16].
Įstatymo projekto aiškinamajame rašte minimi atvejai, kai keičiama be aukciono išnuomotų valstybinės žemės sklypų pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) naudojimo būdas ir vietoj statinio, kuriam eksploatuoti valstybinė žemė buvo išnuomota, atsiranda kitos paskirties statinių, kai lengvatine tvarka išnuomojamas žemės sklypas su ar be jokių statinių dešimtmečius nenaudojamas[17], yra ydingi ir liudija galimai netinkamą sprendimus priimančių institucijų (NŽT, savivaldybių) galiojančio teisinio reguliavimo taikymą. Į tai esame atkreipę Žemės ūkio ministerijos ir NŽT kaip valstybinės žemės patikėtinės, vykdančios valstybinės žemės naudojimo kontrolę, dėmesį ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose. Reaguodama į tai, Žemės ūkio ministerija 2020 m. vasario 10 d. raštu Nr. 2D-428 (12.144E) nurodžiusi, kad kitos paskirties išnuomotų valstybinės žemės sklypų naudojimo tikrinimas turėtų būti vienu iš žemės naudojimo valstybinės kontrolės 2020 metais prioritetų.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlome svarstyti galimybę tikslinti Įstatymo projekto nuostatas, suderinant jas su Žemės įstatymo tikslais, bei įtvirtinant:
- naujų statinių statybos draudimą lengvatinėmis sąlygomis išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose;
- kad valstybinės žemės nuomos sutartis turi būti nutraukiama prieš terminą nuomotojo reikalavimu, jeigu žemės nuomininkas naudoja žemę ne pagal sutartyje numatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą arba yra keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas;
- kad galimybė keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą valstybinės žemės nuomos sutartyje arba jos pakeitime negali būti numatyta, kai valstybinė žemė išnuomojama pagal Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktą;
- tikslinant mokesčio už paskirties keitimą ar naujų statinių statybą išnuomotoje valstybinėje žemėje apskaičiavimą, jį siejant su individualia sklypo verte ir dėl pakeistos paskirties ar pastatyto naujo statinio gausima materialine nauda;
- tikslinant būtino statiniui ar įrenginiui eksploatuoti žemės sklypo dydžio apskaičiavimo metodiką;
- numatant didesnį NŽT įsitraukimą į visus procesus, susijusius su išnuomotuose valstybinės žemės sklypuose atliekamais nuomininkų veiksmais, susijusiais su esamų statinių remontu, rekonstrukcija ar naujų statinių statyba, bei stiprinant šių procedūrų kontrolę.
Direktoriaus pirmasis pavaduotojas Jovitas Raškevičius
Julija Antanaitė, tel. (8 706) 62 755, el. p. [email protected]