LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai
Kopija
Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komitetui
E. pristatymo informacinė sistema
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL Viešųjų atskirųjų želdynų plotų normų ir Priklausomųjų želdynų plotų normų apskaičiavimo tvarkos aprašo
2022 liepos d. Nr. 4-01-
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalies 2, 4 ir 5 punktų nuostatomis, Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba) savo iniciatyva atliko Viešųjų atskirųjų želdynų plotų normų (toliau – Plotų normos) ir Priklausomųjų želdynų plotų normų apskaičiavimo tvarkos aprašo (toliau – Aprašas), patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. D1-694 (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. gegužės 27 d. įsakymo Nr. D1-151 redakcija)[1], antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, dėl minėtų teisės aktų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
Pramoninės ir kitų komercinio pobūdžio teritorijų steigėjai galimai nepagrįstai atleidžiami nuo su želdynų įrengimu susijusių prievolių, o želdynų įkūrimo našta perkeliama kitiems asmenims. Galimai neužtikrinamos Lietuvos Respublikos Želdynų įstatymu (toliau – Želdynų įstatymas) saugomos vertybės ir su tuo susiję viešieji interesai.
1.1. Aprašo 6 punktas nustato, kad „Žemės sklype, kurio naudojimo būdas – pramonės ir sandėliavimo objektų teritorijos, susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų teritorijos, plotų normos nenustatomos, jei šis žemės sklypas yra ne toliau kaip 50 m ar ribojasi su IIB grupės mišku, viešuoju atskiruoju želdynu ar Aprašo 9.2 papunktyje nustatyta tvarka numatytu įveisti viešuoju atskiruoju želdynu (ar) IIB grupės mišku (abiem atvejais ne mažesnio ploto už nurodytą žemės sklypą)“.
Su minėtomis Aprašo nuostatomis siejamos Aprašo 9.2 papunkčio nuostatos nustato, kad „Žemės sklype plotų norma gali būti kompensuojama Aprašo priede nustatyta leistina dalimi: <...> 9.2. Kai žemės sklypo savininkas, valdytojas ar naudotojas savivaldybės administracijai pateikia teritorijų planavimo dokumentą, žemės valdos projektą ar savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimą dėl žemės sklypo žemės naudojimo paskirties ir (ar) žemės naudojimo būdo keitimo, patvirtinančius, kad numatoma ne didesniu kaip 200 m atstumu nuo žemės sklypo ribos įkurti ne mažesnio ploto už žemės sklypą viešąjį atskirąjį želdyną ir (ar) teisės aktuose nustatyta tvarka gautą leidimą įveisti ne mažesnio ploto už žemės sklypą IIB grupės miškus, ir sudarius sutartį su savivaldybės administracija, kad viešasis atskirasis želdynas bus įkurtas ir (ar) miškas bus įveistas ne vėliau kaip per dvejus metus nuo statybą leidžiančio dokumento žemės sklype išdavimo dienos“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Aprašo nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
1.1.1. Atkreiptinas dėmesys, kad Aprašo priedo 4 ir 6 punktai nustato mažiausių želdynams priskiriamo ploto nuo viso žemės sklypo ploto normas (toliau – Normos) pramonės ir sandėliavimo objektų bei susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų teritorijoms (toliau – Pramoninės paskirties teritorijos). Toks teisinis reglamentavimas reiškia, kad minėtų kategorijų teritorijoms keliami konkretūs apželdinimo reikalavimai.
Tačiau Aprašo 6 punkto nuostatos numato galimybę tokių Normų nenustatyti, jeigu Pramoninės paskirties teritorijos yra ne toliau 50 m ar ribojasi su esamais ar numatomais įveisti viešaisiais atskiraisiais želdynu ar IIB grupės miškais. Nors paskutiniame Aprašo 6 punkto nuostatų sakinyje (skliaustuose) nustatyta papildoma sąlyga dėl minėtų išimčių taikymo („abiem atvejais ne mažesnio ploto už nurodytą žemės sklypą“), Aprašo 6 punkto nuostatų konstrukcija, savo turiniu nustatanti daugiau negu du konkrečius minėtų nuostatų taikymo atvejus[2] suponuoja nuomonę, kad (skliaustuose) nurodyta sąlyga privalomai taikoma tik numatomų įrengti viešųjų atskirųjų želdynų ir / ar IIB grupės miškų atvejais.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, toks teisinis reglamentavimas sudaro sąlygas Normų nenustatyti (arba taip interpretuoti Aprašo nuostatas) Pramoninės paskirties teritorijoms, kurios yra ne toliau kaip 50 m ar ribojasi su IIB grupės miškais ir / ar viešaisiais atskiraisiais želdynais. Šiuo atveju manytume, kad Normų netaikymo pagrįstumas yra svarstytinais keliais aspektais, kadangi:
a) Neaišku, kodėl Normų netaikymo išimtys yra nustatomos Pramoninės paskirties teritorijoms, nors, manytume, būtent tokių teritorijų naudojimo būdas atskirais atvejais (pavyzdžiui, dėl keliamos taršos) gali būti vertinamas neigiamai Želdynų įstatymu (ir atitinkamai Plotų normų bei Aprašu) puoselėjimų vertybių užtikrinimo ir tikslų įgyvendinimo požiūriu (todėl atitinkamai užtikrinant Želdynų įstatymo ir Normų bei Aprašo tikslų (pavyzdžiui: gerinti aplinkos kokybę) įgyvendinimą su tokių teritorijų apželdinimu susijusios Normos turėtų būti įgyvendinamos be išimčių);
b) Aprašu nenustatomi kriterijai esamų viešųjų atskirųjų želdynų ir IIB grupės miškų plotams, šalia kurių esančioms (ne toliau kaip 50 m) arba su kuriomis besiribojančioms Pramoninės paskirties teritorijoms Normos gali būti nenustatomos. Dėl minėtos priežasties Normos gali būti nenustatomos itin didelio ploto Pramoninės paskirties teritorijoms, jeigu jos bus ne toliau kaip 50 m arba ribosis su itin mažo ploto viešaisiais atskiraisiais želdynais arba IIB kategorijos miškais (šiuo atveju svarbu, kad pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 2 straipsnio 9 dalies nuostatas miškas yra ne mažesnis kaip 0,1 hektaro medžiais apaugęs žemės plotas). Dėl minėtos priežasties manytume, kad minėtos Aprašo nuostatos nedera ir neužtikrina Aprašo 1 punkte nustatyto tikslo (o taip pat ir kitų tikslų) išlaikyti optimalų užstatytų žemės sklypų ir apželdintų plotų santykį įgyvendinimo.
1.1.2. Atkreiptinas dėmesys, kad Aprašo 6 punktas Normų nenustatymą[3] sieja su kitų asmenų numatomomis įgyvendinti želdynų normų kompensavimo priemonėmis (t. y. įsipareigojimais ne vėliau kaip per dvejus metus nuo statybą leidžiančio dokumento žemės sklype išdavimo dienos įkurti viešąjį atskirąjį želdyną ar IIB grupės mišką), o tai reiškia, kad minėtomis Aprašo nuostatomis:
a) iš Želdynų įstatymo kildinamų prievolių įgyvendinimo našta galimai perkeliama kitų asmenų atžvilgiu;
b) sudaromos tiesioginės prielaidos užstatytų žemės sklypų ir apželdintų plotų santykio balanso pažeidimams.
1.1.3. Minėtos Aprašo nuostatos gali būti interpretuojamos taip, kad ne toliau kaip 50 m nuo Pramoninės paskirties teritorijos nutolę viešieji atskirieji želdynai ir / ar IIB grupės miškai gali būti ne miestų, miestelių ir kurortų teritorijose (plačiau žiūrėti žemiau išdėstytoje 2.1 pastaboje), todėl šių Aprašo nuostatų taikymas galimai neužtikrintų Želdynų įstatymu saugomų vertybių bei su tuo susijusių viešųjų interesų.
1.1.4. Formaliai vertinant, minėtos Aprašo nuostatos gali būti interpretuojamos taip, kad Normos gali būti nenustatomos atvejais, kada kelios pramoninės teritorijos ribojasi arba yra nutolusios ne daugiau kaip 50 m nuo vienu esamu ar numatomu įrengti želdymu / IIB grupės mišku.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
Viešųjų atskirųjų želdynų minimalių plotų normos „užtikrinamos“ už miestų, miestelių ir kurortų teritorijų esančių nutolusių želdynų ir miškų sąskaita, o tai galimai nedera su Želdynų įstatymu nustatytu teisiniu reglamentavimu. Dalis Plotų normų nuostatų galimai sudaro sąlygas esamų viešųjų atskirųjų želdynų mažinimui.
2.1. Plotų normų 4 punktas nustato viešųjų atskirųjų želdynų minimalių plotų normas, tenkančias vienam gyventojui, gyvenančiam kvartale, kuris yra ne didesniu kaip 1000 m atstumu nuo į normos skaičiavimą įtraukiamų viešųjų atskirųjų želdynų.
Plotų normų 5 punktas nustato, kad vienam gyventojui tenkanti viešųjų atskirųjų želdynų ploto norma, nurodyta 4 punkto lentelėje, gali būti mažinama tiek m2, kiek m2 jam tenka ne didesniu kaip 1000 m atstumu nuo kvartalo esančių valstybei priklausančių IIB grupės miškų, ploto.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtos Plotų normų nuostatos svarstytinos keliais aspektais:
2.1.1. Plotų normų 2 punkto ir Želdynų įstatymo 8 straipsnio nuostatos suponuoja nuomonę, kad želdynų ploto normavimas tiesiogiai susijęs su miesto, miestelio ir kurortų teritorijomis - kitaip sakant, želdynų plotų normų įgyvendinimas turi būti užtikrinamas (o taip pat vertinimas, ar esamų želdynų plotai atitinka šias normas, turi būti atliekamas) atsižvelgiant tik į miestų, miestelių ir kurortų teritorijas patenkančių želdynų ir miškų plotus. Tuo tarpu aukščiau nurodytos Plotų normų nuostatos (kadangi jų įgyvendinimas siejamas su nuo gyvenamųjų kvartalų nutolusiais želdynais) gali būti interpretuojamos taip, kad įgyvendinant ir vertinant esamų želdynų plotų atitiktis nustatytoms normoms gali būti atsižvelgiama į želdynus, esančius už miestų, miestelių ir kurortų teritorijų ribų, pavyzdžiui: vertinant, ar su miesto, miestelio ar kurorto teritorijos riba besiribojančiam gyvenamajam kvartalui tenkantys želdynų plotai atitinka normatyviniams kriterijams, gali būti atsižvelgiama į miesto, miestelio ar kurorto teritorijas nepatenkančių ir už jų ribų esančių ir nutolusių (iki 1000 m) želdynų ir miškų plotus.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, tokiomis Plotų normų nuostatomis ne tik neužtikrinamos Želdynų įstatymu saugomos vertybės bei su tuo susiję viešieji interesai, bet taip pat sudaromos sąlygos nesąžiningam elgesiui, pavyzdžiui: siekiant išvengti Želdynų įstatymo 8 straipsnio 4 ir 5 dalyse nustatytos savivaldybių pareigos užtikrinti želdynų normų įgyvendinimą, atliekant įvertinimą, ar želdynų ir želdinių normos įvykdytos ir siekiant tai pagrįsti, remtis duomenimis apie už miestų, miestelių ir kurortų teritorijų esančius želdynus ir miškus, kurie (atsižvelgiant į Želdynų įstatymu nustatyto teisinio reglamentavimo kontekstą) tiesiogiai nėra susiję su miestų, miestelių ir kurortų gyventojų teisėtų interesų (kylančių iš su Želdynų įstatymu reglamentuojamų visuomeninių santykių) užtikrinimu.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad Plotų normų 4 ir 5 punktų nuostatos turėtų būti tikslinamos ta apimtimi, kad Plotų normų 4 punkte nustatytų normų rodiklių taikymas, įgyvendinimas ir vertinimas turėtų būti siejami su želdynais ir IIB grupės miškais (ar jų dalimis), nors ir nutolusiais nuo gyvenamojo kvartalo, tačiau esančiais miestų, miestelių ir kurortų teritorijų ribose.
2.1.2. Plotų normų 5 punkto nuostatos nustato galimybę vienam gyventojui tenkančių viešųjų atskirųjų želdynų ploto normų mažinimui tiek m2, kiek m2 jam tenka ne didesniu kaip 1000 m atstumu nuo kvartalo esančių valstybei priklausančių IIB grupės miškų, ploto.
Be aukščiau išdėstytoje pastaboje (2.1.1) nurodytų argumentų manytume, kad šios Plotų normų nuostatos svarstytinos šiais aspektais:
2.1.2.1. Atkreiptinas dėmesys, kad iki 2022 m. gegužės 28 d. galiojusios redakcijos[4] Plotų normos nenumatė galimybės mažinti vienam gyventojui tenkančių viešųjų atskirųjų želdynų ploto normų. Šiuo atveju taip pat reikšminga yra tai, kad, kaip nurodėme aukščiau išdėstytoje 2.1.1 pastaboje, tokio mažinimo galimybė galimai gali būti įgyvendinama atsižvelgiant į ne miestų, miestelių ir kurortų teritorijose esančių želdynų ir miškų plotus.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtų Plotų normų nuostatų taikymas sudaro sąlygas vystyti naujus gyvenamuosius kvartalus išvengiant prievolės įrengti su visuomenės poreikių tenkinimu susijusius naujus viešuosius atskiruosius želdynus[5], kadangi viešųjų atskirųjų želdynų minimalių plotų normos gali būti užtikrinamos jau esamų želdynų ir miškų (taip pat esančių už miestų, miestelių ir kurortų teritorijų ribų) sąskaita. Šiuo aspektu Plotų normų nuostatos vertintinos kaip galimai neužtikrinančios Želdynų įstatymu saugomų vertybių.
2.1.2.2. Kadangi minėtos Plotų normų nuostatos sudaro galimybę sumažinti vienam gyventojui tenkančių viešųjų atskirųjų želdynų ploto normas, kyla abejonių, ar tai nesudarys prielaidų kai kuriuose atskiruose miestuose, miesteliuose ir kurortuose (pavyzdžiui, kurie ribojasi su miškais) sumažinti jau esamų želdynų plotus. Šiuo aspektu Plotų normų nuostatos vertintinos kaip galimai neužtikrinančios visuomenės interesų, susijusių su Želdynų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje nustatytų poreikių tenkinimu[6].
2.2. Lietuvos Respublikos Seimas 2021 m. kovo 23 d. priėmė Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo Nr. X-1241 pakeitimo įstatymą Nr. XIV-199. Lietuvos Respublikos Seime svarstant minėto įstatymo projektą[7] Nr. XIIIP-4383, Specialiųjų tyrimų tarnyba atliko jo antikorupcinį vertinimą ir 2020 m. kovo 27 d. pateikė antikorupcinio vertinimo išvadą[8] Nr. 4-01-2480 „Dėl Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo Nr. X-1241 pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4383“ (toliau – Išvada). Minėtoje išvadoje Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipė dėmesį, kad Projektu Nr. XIIIP-4383 keičiamas „želdynų“ ir „želdinių“ sąvokų turinys ir jiems priskirtinų objektų turinys. Siekiant išvengti dviprasmiškumų interpretuojant Projektu siūlomą įstatymą, kuomet dėl Projektu keičiamo teisinio reglamentavimo esami želdynai po Projektu siūlomo įstatymo įsigaliojimo tokiais galėtų būti nelaikomi ir / ar galėtų būti pertvarkomi į mažesnius, Specialiųjų tyrimų tarnyba pasiūlė Projektu akcentuoti galiojančio Įstatymo ir Projektu siūlomo įstatymo reikalavimų santykį ir nustatyti, kad iki Projektu siūlomo įstatymo įsigaliojimo pagal galiojančio Įstatymo reikalavimus suformuotiems želdynams išsaugomas želdynų statusas (Išvados 1 pastaba).
Atkreiptinas dėmesys, kad minėtiems Specialiųjų tyrimų tarnybos pasiūlymams Lietuvos Respublikos Seimo pritarė Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo Nr. X-1241 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-199 2 straipsnio („Įstatymo įsigaliojimas, įgyvendinimas ir taikymas“) 7 dalyje nustatant, kad „Iki šio įstatymo įsigaliojimo įkurti želdynai, kurie neatitinka šiame įstatyme numatytų reikalavimų, įsigaliojus šiam įstatymui, laikomi želdynais ir jiems taikomos šio įstatymo nuostatos dėl jų apsaugos, priežiūros, tvarkymo ir pertvarkymo“.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, minėtomis nuostatos Lietuvos Respublikos Seimas išreiškė valią, kad jau įveisti esami želdynai ir želdiniai būtų išsaugoti ir nebūtų mažinami.
Šiuo atveju atkreipiame dėmesį į viešojoje erdvėje pateiktą suinteresuotos visuomenės nuomonę[9], kad Plotų normomis ir Aprašu nustatytas teisinis reglamentavimas sumažino minimalų atskirųjų želdynų plotų normas. Svarbu gali būti ir tai, kad Aprašo 7 punktas nors ir draudžia mažinti esančių priklausomųjų želdynų plotus, tačiau toks draudimas siejamas su sąlyga „kad mažinimas draudžiamas, jeigu želdynas ne didesnis už Aprašo priede šio žemės sklypo naudojimo būdui nustatytą plotų normą“. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, toks teisinis reglamentavimas reiškia, kad Plotų normomis ir Aprašu sudaromos sąlygos mažinti želdynų plotus iki minimaliai leistinų plotų normų, o tai galimai nedera su Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo Nr. X-1241 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-199 2 straipsnio 7 dalies nuostatoms, pagal kurias jau įveistų želdynų ir želdinių plotai negali būti mažinami.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų minėtiems teisės aktams neturime.
Atlikus Normų ir Aprašo antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad minėtais teisės aktais nustatytas teisinis reglamentavimas gali būti ydingas antikorupciniu požiūriu, kadangi:
1) želdynų plotų normų užtikrinimas gali būti vertinamas atsižvelgiant į želdynų ir miškų, kurie nepatenka į miestų, miestelių ir kurortų teritorijas, duomenis;
2) nustatytos galimybės sumažinti vienam gyventojui tenkančių viešųjų atskirųjų želdynų ploto normas gali sudaryti prielaidas kai kuriuose atskiruose miestuose, miesteliuose ir kurortuose (pavyzdžiui, kurie ribojasi su miškais) sumažinti jau esamų želdynų plotus;
3) dalis nuostatų gali būti vertinamos kaip naudingos siauroms interesų grupėms, tačiau ydingos visuomenės poreikių (Želdynų įstatymo teisinio reglamentavimo kontekste) užtikrinimo požiūriu;
4) galimai neužtikrinamas Želdynų įstatymu nustatytas želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo tęstinumo principas bei Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo Nr. X-1241 pakeitimo įstatymo Nr. XIV-199 2 straipsnio 7 dalimi išreikšta Lietuvos Respublikos Seimo valia dėl įveistų esamų želdynų ir želdinių išsaugojimo ir nemažinimo.
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies nuostatomis, prašome per du mėnesius nuo antikorupcinio vertinimo išvados gavimo dienos Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje paskelbti informaciją apie tai, kaip atsižvelgta (planuojama atsižvelgti) į pateiktas pastabas ir pasiūlymus, arba, jeigu į antikorupcinio vertinimo išvadoje pateiktas pastabas ir pasiūlymus neatsižvelgta, nurodyti priežastis ir motyvus, užpildant antikorupcinio vertinimo išvados įgyvendinimo pažymą[10], ir pateikti Specialiųjų tyrimų tarnybai nuorodą į ją.
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]