|
LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius, tel. 8 706 63 335, el. p. dokumentai@stt.lt Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948 Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetui |
|
Į 2020-11-04 Nr. S-2020-4615 |
|
El. p. vvsk@lrs.lt |
|
|
|
|
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL VIEŠŲJŲ PIRKIMŲ ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4287, PROJEKTO NR. XIIIP-4877 IR PROJEKTO NR. XIIIP-4878, PIRKIMŲ, ATLIEKAMŲ VANDENTVARKOS, ENERGETIKOS, TRANSPORTO AR PAŠTO PASLAUGŲ SRITIES PERKANČIŲJŲ SUBJEKTŲ, ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4288 IR VIEŠŲJŲ ĮSTAIGŲ ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4289, BIUDŽETINIŲ ĮSTAIGŲ ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4290 IR VYRIAUSYBĖS ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIIIP-4291
2020 m. gruodžio 8 d. Nr. 4-01-10050
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto 2020 m. lapkričio 4 d. raštą Nr. S-2020-4615, atliko Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 82 ir 86 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4287 (toliau – VPĮ projektas1), Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo Nr. XIII-328 90 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4288 (toliau – KSPĮ projektas), Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo Nr. I-1428 11(1) straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4289 (toliau – Viešųjų įstaigų įstatymo projektas), Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo Nr. I-1113 9(1) straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4290 (toliau – Biudžetinių įstaigų įstatymo projektas), Lietuvos Respublikos vyriausybės įstatymo Nr. I-464 30(1) straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4291 (toliau – Vyriausybės įstatymo projektas), Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 19, 22, 25, 26, 27, 31, 46, 55, 58, 82, 86, 92, 93, 94, 95, 101 ir 102 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 82(1), 82(2), 82(3) ir 103(1) straipsniais įstatymo projekto Nr. XIIIP-4877 (toliau – VPĮ projektas2) ir Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 pakeitimo įstatymo Nr. XIII-327 2 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-4878 (toliau – VPĮ projektas3) (toliau kartu vadinama – Įstatymų projektai) antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, teikiame šias antikorupcinio vertinimo pastabas ir pasiūlymus:
1. Dėl VPĮ projekto1.
Atkreipiame dėmesį, kad VPĮ projektu1 keičiamu 82 straipsniu nevienareikšmiškai formuluojama savivaldos lygmens perkančiųjų organizacijų įsigijimų centralizavimo apimtis. Siūlomo keisti 82 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir 6 dalyje nėra aiškiai nurodoma, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos sprendimu įsteigta centrinė perkančioji organizacija gali ir kada gali (privalo) atlikti pirkimo procedūrą savivaldos lygmens perkančiosios organizacijos vardu.
Pažymėtina, kad Specialiųjų tyrumų tarnybos savivaldoje stebimi procesai leidžia teigti, kad savivaldybių administracijų, savivaldybių įstaigų ir įmonių bei savivaldybių valdomų įmonių pirkimai neretai kelia teisėtumo klausimų. Manome, kad viešųjų pirkimų centralizavimas galėtų padėti valdyti korupcijos rizikos veiksnius, tačiau nepagrįstai plati savivaldybių tarybų diskrecija priimant sprendimus dėl savivaldybės viešųjų pirkimų centralizavimo (pavyzdžiui, galimybė pasirinktinai įtraukti ar neįtraukti tam tikras įstaigas ar įmones į centralizuotų pirkimų sistemą) gali eliminuoti centralizuotų įsigijimų prevencinį potencialą. Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti galimybę numatyti papildomus savivaldos lygmens perkančiųjų organizacijų pirkimų centralizavimo imperatyvus.
2. Dėl VPĮ projekto2 ir VPĮ projekto3:
2.1. VPĮ projektu2 keičiamo 22 straipsnio 1 dalyje siūloma nustatyti, kad perkančiosios organizacijos ir tiekėjo bendravimas neskelbiamų mažos vertės pirkimų atveju gali vykti ne Centrinės viešųjų pirkimų informacinės sistemos priemonėmis, o pirkimo vertė, kai apie mažos vertės pirkimą gali būti neskelbiama, didinama nuo 10 000 eurų iki 30 000 eurų (VPĮ projekto2 31 straipsnio 3 dalies 4 punkto pakeitimas) be pridėtinės vertės mokesčio. Pritardami, kad mažos vertės pirkimuose būtini supaprastinimai ir administracinės naštos mažinimo priemonės, atkreipiame dėmesį, kad dėl siūlomų pakeitimų įžvelgiame galimų korupcijos rizikos veiksnių pasireiškimo riziką, nes juos priėmus patrigubėtų neskelbiamų mažos vertės pirkimų, kartu sumažėtų jų atsekamumas ir kontrolė, ir dėl to gali lengviau susidaryti sąlygos atsirasti neteisėtiems susitarimams, pirkimo sąlygų pritaikymui konkretiems tiekėjams. Šios rizikos galbūt bus sėkmingiau valdomos tais atvejais, kai pirkimus atliks centrinės perkančiosios organizacijos, tačiau manome, kad jos gali išlikti pakankamai reikšmingos ir aktualios, kai šiuos – neskelbiamus – pirkimus vykdys ne centrinės perkančiosios organizacijos, o kitos perkančiosios organizacijos. Pavyzdžiui, Specialiųjų tyrimų tarnyba, analizuodama neskelbiamus pirkimus, ypač – savivaldoje, mato tendenciją itin dažnai pirkti iš vieno tiekėjo, tokie pirkimai kelia abejonių dėl jų racionalumo. Tuo tarpu viešinimas yra vienas iš efektyviausių visuomeninės kontrolės ir korupcijos prevencijos priemonių. Būtina siekti, kad perkančiosios organizacijos ir tiekėjų bendravimas vyktų skaidriai, oficialiai ir būtų užtikrinta galimybė patikrinti su vykdomais pirkimais susijusią informaciją. Jei būtų pritarta minėtiems pakeitimams, siūlome svarstyti galimybę numatyti alternatyvias priemones, kuriomis būtų užtikrintas bent jau pagrindinės informacijos apie šiuos pirkimus (pirkimo objektas, kaina, sutarties šalys) viešinimas ir prieinamumas kontroliuojančioms institucijoms ir visuomenei pakankamai patogia forma. Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad Mažos vertės pirkimų tvarkos apraše, patvirtintame Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus 2017 m. birželio 28 d. įsakymu Nr. 1S-97, yra reglamentuojamas Centrinės viešųjų pirkimų informacinės sistemos naudojimas vykdant mažos vertės pirkimus neskelbiamos apklausos būdu. Atsižvelgdami į tai, siūlome svarstyti, ar tikslinga papildomai nustatyti Centrinės viešųjų pirkimų informacinės sistemos naudojimo išimtis Viešųjų pirkimų įstatyme.
2.2. VPĮ projektu2 siūloma 25 straipsnį papildyti 21 dalimi, pagal kurią atliekant mažos vertės pirkimus, perkančiosios organizacijos, kurių per finansinius metus prekėms, paslaugoms ir darbams įsigyti sudaromų sutarčių bendra vertė neviršija 30 000 eurų, be pridėtinės vertės mokesčio ir jei jos atlieka tik mažos vertės pirkimus, nebūtų taikomos Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatos. Atsižvelgiant į tai, kad Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų taikymas įpareigoja, kad įsigyjant prekes, paslaugas ar darbus būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų, o prekėms, paslaugoms ar darbams įsigyti skirtos lėšos būtų naudojamos racionaliai, kyla abejonių, ar vykdant prekių, paslaugų ar darbų pirkimus ne pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatas, bus užtikrinamas minėtų principų laikymasis ir viešojo intereso prioritetas. Nesant aiškių taisyklių, kaip tokiais atvejais turėtų būti vykdomi pirkimai, kyla rizika, jog tiekėjai bus pasirenkami ne pagal kainą ar ekonominį naudingumą, o remiantis asmeniniu suinteresuotumu. Netaikant Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų stigtų aiškių kontrolės mechanizmų ir mažėtų procedūrų skaidrumo. Dėl šių priežasčių, pritarus minėtiems pakeitimams, siūlome kartu apsvarstyti alternatyvias tokių pirkimų skaidrinimo priemones, pavyzdžiui: pagrindinių jiems taikomų principų įtvirtinimą įstatymo lygmeniu, alternatyvių viešinimo priemonių numatymą, rekomendacijų ar pavyzdinių tvarkų, kaip tokie pirkimai turėtų ir galėtų būti atliekami, rengimą ir viešinimą, metodinės pagalbos mažosioms perkančiosioms organizacijoms teikimą ar panašiai.
2.3. Iš VPĮ projektu2 siūlomos papildyti 26 straipsnio 3 dalies ir siūlomo 82 straipsnio 4 dalies 1 punkto pakeitimo darytina išvada, kad siūlomu reglamentavimu planuojama, jog perkančiosios organizacijos galės sudaryti sutartis su keliomis to paties lygmens centrinėmis perkančiosiomis organizacijomis ir galės rinktis iš ar per kurią centrinę perkančiąją organizaciją įsigyti prekes, paslaugas ar darbus. Viešųjų pirkimų centralizavimą laikome teigiamu dalyku tiek pirkimų racionalumo, tiek ir korupcijos prevencijos prasme bei pritartume sąlygų centrinių perkančiųjų organizacijų konkurencijai sukūrimui, tačiau tai kelia ir tam tikrų grėsmių. Vertindami turimą informaciją, atkreipiame dėmesį, kad kuo stambesni pirkimai, tuo didesnė kiekvieno pirkimo vertė ir dalis atitinkamoje rinkoje, o tai neišvengiamai lemia ir didesnį interesą paveikti konkretų pirkimą. Procesas, kai pirkimų vykdymo funkcija iš pavaldžių įstaigų paimama ir perduodama pagal pavaldumą aukščiau esančioms įstaigoms, lems atvejų, kai pirkimus vykdo įstaiga, kurios vadovybė formuojama politiniu principu, skaičiaus didėjimą.
Projektu siūloma riboti tiesioginį politikų ir politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų dalyvavimą pirkimų procedūrose, vis dėlto atkreipiame dėmesį, kad tam tikros politinių interesų įtakos pirkimams rizikos gali išlikti ir pritaikius šią teigiamai vertintiną naujovę. Todėl, esant nepakankamai apibrėžtai perkančiųjų organizacijų diskrecijai rinktis iš ar per kurią centrinę perkančiąją organizaciją įsigyti prekes, paslaugas ar darbus, sprendimas gali būti ne tik (ne vien) viešojo, bet ir privataus intereso. Manome, kad tikslinga apsvarstyti galimybę nustatyti tvarką ir (ar) pagrindinius kriterijus, kaip konkrečiu atveju perkančiosios organizacijos turi pasirinkti atitinkamą centrinę perkančiąją organizaciją, pavyzdžiui, remiantis ekonominio naudingumo kriterijais, ir ypač tais atvejais, kai centrinių perkančiųjų organizacijų paslaugos ir siūlomų prekių, paslaugų ar darbų kainos sutampa, arba numatyti, kad tokie kriterijai (nebūtinai privalomi – jie gali būti orientaciniai, rekomenduojami ar pan.) bus nustatyti poįstatyminiu teisės aktu arba pateiktos metodinės rekomendacijos dėl jų nusistatymo.
2.4. VPĮ projektu2 Viešųjų pirkimų įstatymo 55 straipsnį siūloma papildyti 11 dalimi ir nustatyti perkančiosioms organizacijoms pareigą atliekant pirkimus, išskyrus mažos vertės pirkimus, taikyti socialinius bei aplinkosaugos kriterijus. Pritariame siekiui skatinti socialiai atsakingas ir aplinkai draugiškas įmones, tačiau atkreipiame dėmesį ir į tam tikras rizikas, susijusias su siūlomais nustatyti socialiniais ir aplinkosauginiais kriterijais, kurios galėtų kilti dėl šio kriterijų apibrėžtumo stokos, galimos objektyvumo stokos nustatant vertinimo kriterijus konkrečiuose pirkimuose, o vėliau – vertinant tiekėjų atitiktį jiems. Dėl šios priežasties siūlome apsvarstyti galimybę detalizuoti šiuos kriterijus ir (arba) jų nustatymo tvarką arba nustatyti, kad rekomenduojami/pavyzdiniai kriterijai bus patvirtinti poįstatyminiais teisės aktais, ir numatyti, kokios institucijos bus įgaliotos tai padaryti.
2.5. VPĮ projektu2 siūloma papildyti Viešųjų pirkimų įstatymą 821 straipsniu, kuriuo reglamentuojamas centrinių perkančiųjų organizacijų steigimas ir finansavimas. Pažymėtina, kad siūlomu reglamentavimu yra išskiriamos valstybės ir savivaldybių įmonės, akcinės bendrovės ir uždarosios akcinės bendrovės, kuriose valstybei ar savivaldybei (savivaldybėms) nuosavybės teise priklausančios akcijos suteikia daugiau kaip 1/2 balsų (valstybės ir savivaldybių valdomos įmonės), ir jų pirkimus siūloma nepriskirti sektorinių ar regioninių centrinių perkančiųjų organizacijų kompetencijai. Siūlomo straipsnio 1 dalies 4 punktu valstybės ir savivaldybių įmonėms bei valstybės ir savivaldybių valdomoms įmonėms numatoma galimybė steigti grupės centrines perkančiąsias organizacijas, kurios teiktų paslaugas atitinkamų įmonių grupėms priklausančioms perkančiosioms organizacijoms. Manytina, kad toks reglamentavimas paliktų už centralizuotų pirkimų ribos pavienes, į grupes neįeinančias įmones. Pažymėtina, kad Specialiųjų tyrumų tarnybos stebimi procesai leidžia teigti, kad valstybės įmonių ir valstybės valdomų įmonių bei ypač savivaldybių įmonių ir savivaldybių valdomų įmonių pirkimai neretai kelia teisėtumo klausimų (pavyzdžiui, pasitaiko atvejų, kai tokios įmonės nelaiko savęs perkančiosiomis organizacijomis ir neįgyvendina Viešųjų pirkimų įstatymo normų[1]). Manome, kad siekiant išlaikyti viešųjų pirkimų centralizavimo vientisumą turėtų būti svarstomos papildomos priemonės, kurios paskatintų į pirkimų centralizavimo ir profesionalumo didinimo procesus didesne apimti įsitraukti taip pat ir valstybės ir savivaldybės įmones bei valstybės ar savivaldybės valdomas įmones – tiek priklausančias įmonių grupėms, tiek ir joms nepriklausiančias.
2.6. VPĮ projektu2 siūloma papildyti Viešųjų pirkimų įstatymą 822 straipsniu, kurio 2 dalies 1 punkte siūloma numatyti, kad centrinė perkančioji organizacija turi teisę iš jai priskirtų perkančiųjų organizacijų gauti informaciją apie jų planuojamus vykdyti neskelbiamus pirkimus ir įvykdytų neskelbiamų pirkimų rezultatus. Atsižvelgiant į tai, kad ypač paplitęs (daugiausia – savivaldoje) neskelbiamų pirkimų vykdymas, ypač – iš vieno tiekėjo, siūlome svarstyti galimybę nustatyti, kad Centrinei perkančiajai organizacijai būtų nustatyta pareiga, o ne teisė rinkti, apibendrinti ir viešinti tokius duomenis. Atkreipiame dėmesį, kad iš numatomo teisinio reguliavimo nėra galimybės nustatyti, kokiu tikslu ir ką su šia informacija galės daryti Centrinė perkančioji organizacija. Svarstytina, ar šis punktas numatomas perkančiosios organizacijos priežiūros ir kontrolės tikslais (jeigu taip, būtų tikslinga nustatyti projekte ar poįstatyminiame teisės akte, kokie yra Centrinės perkančiosios organizacijos veiksmai gavus šią informaciją), ar tam, kad Centrinė perkančioji organizacija galėtų stebėti, analizuoti perkančiosios organizacijos pirkimų poreikį ir prognozuoti galimus pirkimus ateityje, Centrinės perkančiosios organizacijos veiklos gerinimo tikslais ar kt. Atsižvelgdami tai siūlome tikslinti šią nuostatą.
2.7. VPĮ projektu2 siūloma papildyti Viešųjų pirkimų įstatymą 823 straipsniu, kuris nustato centralizuotos pirkimų veiklos paslaugų pirkimo sutarties sudarymą ir turinį. Siūlome kartu apsvarstyti galimybę nustatyti, kad pagrindines perkančiųjų organizacijų ir centrinių perkančiųjų organizacijų tarpusavio sutarčių sąlygas, tipines formas arba pavyzdines nuostatas,, kurias sutarties šalys galėtų motyvuotai pakoreguoti ir pritaikyti savo poreikiams, nustatytų įgyvendinamasis teisės aktas, kartu siūlome nurodyti, kam pavedama šį teisės aktą priimti. Ši pastaba ypač aktuali priimant sprendimus dėl vietos savivaldos lygmens perkančiųjų organizacijų.
2.8. VPĮ projektu2 keičiamame Viešųjų pirkimų įstatymo 86 straipsnyje siūloma nustatyti, kad pirkimo sutartis žodžiu gali būti sudaroma tik tada, kai supaprastinto pirkimo sutarties vertė yra mažesnė kaip 10 000 eurų (dešimt tūkstančių eurų) be pridėtinės vertės mokesčio. Iš esmės pritardami siūlymui išplėsti galimybes sudaryti pirkimo sutartis žodžiu atkreipiame dėmesį, jog tokių pirkimų sutartys nėra viešinamos (VPĮ 86 str. 9 d.), o metinėje ataskaitoje pagal tipinę Atn-3 ataskaitos formą yra pateikiami duomenys tik apie tokių pirkimų bendrą vertę ir jų skaičių per metus. Viešųjų pirkimų tarnybos duomenimis, 2018 m. buvo sudaryta 832 693 mažos vertės pirkimų žodinės sutartys, kurių vertė 372,6 mln. eurų. Beveik trigubai padidinus žodžiu sudaromų pirkimo sutarčių galimą maksimalią vertę, suma, išleidžiama per šiuos viešuosius pirkimus, apie kurią nėra detalių duomenų, galėtų siekti net 1 mlrd. eurų. Siekiant atskaitomybės, skaidrumo ir laiku suvaldyti korupcijos rizikas, didinant galimą žodžiu sudaromų pirkimų sutarčių vertę, būtina laiku užtikrinti duomenų apie šias sutartis rinkimą ir viešinimą, neapsiribojant metų suminiais skaičiais. Kaip vieną iš galimų šios problemos sprendimo būdų siūlome numatyti žodinės sutarties sudarymo fakto netrukus po jos sudarymo (per 15 dienų), sutarties sudarymo datos, pirkimo sutarties vertės ir tiekėjo fiksavimą Centrinėje viešųjų pirkimų informacijos sistemoje.
2.9. Dėl VPĮ projekto2 pateiktų Seimo narių pasiūlymų[2] pagal kompetenciją pastabų ir pasiūlymų neturime.
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Andrius Andrejus Fominas, tel. 8 706 63 300, mob. 8 634 05 935, el. p. andrius.fominas@stt.lt