LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
Lietuvos Respublikos Seimo
Lietuvos regionų frakcijai
El. p. [email protected]
Kopija:
Lietuvos Respublikos Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetui
El. p. [email protected]
Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetui
El. p. [email protected]
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS POLITINIŲ ORGANIZACIJŲ ĮSTATYMO PROJEKTO NR. XIVP-1280
|
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 5 dalies nuostatomis ir atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Seimo Lietuvos regionų frakcijos 2022 m. kovo 16 d. prašymą, atliko Lietuvos Respublikos politinių organizacijų įstatymo projekto Nr. XIVP-1280[1] (toliau – Projektas) antikorupcinį vertinimą.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių pasireiškimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai teikiame žemiau esančias pastabas ir pasiūlymus.
1. Kritinės antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
Projektu siekiama įtvirtinti naujovę – analitinius centrus, kuriuos gali steigti politinės partijos. Pagal Projektą, analitinis centras – pagal Politinių organizacijų įstatymą (toliau – Įstatymas) ir Viešųjų įstaigų įstatymą įsteigtas pelno nesiekiantis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – tenkinant politinės partijos viešuosius interesus vykdyti analitinę, tiriamąją, šviečiamąją veiklą. Analitinis centras gali turėti tik vieną steigėją bei dalininką – politinę partiją. Projektu siūloma nustatyti, kad analitinis centras galės teikti paslaugas tik politinei partijai, analitinio centro organizuojamų renginių (mokymų) dalyviams ir už tai gauti atlyginimą.
Projekto nuostatos diskutuotinos šiais aspektais:
1.1. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, Projektu siūlomas analitinių centrų teisinis reglamentavimas sudarytų sąlygas politinėms partijoms piktnaudžiauti ir išvengti politinės kampanijos išlaidų limitų taikymo.
Pagal Projekto 2 straipsnio 3 dalį, analitinio centro tikslas – tenkinant politinės partijos viešuosius interesus vykdyti analitinę, tiriamąją, šviečiamąją veiklą. Projekte ir kituose teisės aktuose nėra apibrėžta, kokie partijos interesai laikytini „viešaisiais“, todėl Projekto nuostata „tenkinant politinės partijos viešuosius interesus“ sudaro prielaidas įvairioms interpretacijoms. Projekte ir Projekto aiškinamajame rašte nėra detalizuota (paaiškinta), kokias konkrečias veiklas, išskyrus renginius (mokymus) (Projekto 33 str. 2 d.) ir politinės reklamos paslaugas (Projekto 33 str. 3 d. 1 p.) analitiniai centrai vykdytų. Iš Projekto 34 straipsnio 2 dalies 3 punkto nuostatų („<...> nurodomi analitinio centro veiklos finansavimo šaltiniai ir išlaidos, atskirai išskiriant paslaugas teiktas dalininkui politinės kampanijos tikslais“) galima suprasti, kad analitinio centro vykdomos veiklos galėtų sutapti su Lietuvos Respublikos politinių kampanijų finansavimo ir finansavimo kontrolės įstatymo 14 straipsnio 4 dalyje (Rinkimų kodekso projekto 115 straipsnio 8 dalyje) nurodytomis politinei kampanijai reikalingomis paslaugomis, pavyzdžiui, politinei partijai būtų teikiamos politinės kampanijos konsultavimo, mokymo, komunikacijos, viešųjų ryšių, žiniasklaidos planavimo, politinės reklamos ir kitos politinei kampanijai reikalingos paslaugos. Projekte nenustatytas draudimas analitiniams centrams teikti politinei partijai paslaugas neatlygintinai. Atsižvelgiant į tai, kad politinė partija kontroliuoja analitinį centrą, jį finansuoja skirdama lėšas analitinio centro veiklai, į tai, kad analitinis centras iš esmės neveiktų rinkos sąlygomis (kadangi paslaugas, be renginių dalyvių, teiktų tik politinei partijai), manytina, kad Projektu siūlomu teisiniu reguliavimu galėtų būti sudarytos sąlygos politinėms partijoms pasinaudojant analitiniais centrais manipuliuoti politinės kampanijos išlaidomis. Pavyzdžiui, už analitinio centro politinei partijai suteiktas politinei kampanijai reikalingas paslaugas atsiskaitant ne pagal rinkos kainas (arba šias paslaugas gaunant neatlygintinai), taip išvengiant teisės aktuose politinėms partijoms nustatytų politinės kampanijos išlaidų limitų. Taip pat iškiltų atsakomybės taikymo politinei partijai problema, jei atitinkamus veiksmus, kuriais siekiama naudos politinei partijai (pavyzdžiui, politinei kampanijai reikalingas paslaugas teiktų neatlygintinai ar už žemesnes nei rinkos kainas), savo iniciatyva atliktų analitinis centras.
Politinės kampanijos išlaidų limitų laikymosi problema Lietuvoje yra aktuali, kai kurios politinės partijos už minėtų limitų viršijimą buvo patrauktos atsakomybėn[2], už politinės kampanijos limitų viršijimą politinei partijai gali būti neskirti valstybės biudžeto asignavimai.
Nors Projekto 33 straipsnio 1 dalimi siūloma nustatyti, kad analitinio centro veikla negali būti naudojama siekiant išvengti Lietuvos Respublikos rinkimų kodekso reikalavimų taikymo politinei partijai, tačiau, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šio reikalavimo laikymosi kontrolė praktikoje būtų ypač sudėtinga ar net neįmanoma.
Paminėtina, kad Valstybių prieš korupciją grupė (GRECO) vertinimo ataskaitoje Lietuvai „Dėl politinių partijų finansavimo skaidrumo“[3] nurodė, kad „tretieji asmenys“ gali vaidinti svarbų vaidmenį politinėse kampanijose ir turėti įtakos jų rezultatams, egzistuoja grėsmė, kad per tokius asmenis gali būti netiesiogiai finansuojamos politinės partijos ir kampanijos, šių trečiųjų asmenų veikla gali būti piktnaudžiaujama pasitelkiant ją kaip papildomą neteisėtą politinės kampanijos priemonę ir kad gali būti apeitos net ir labai išsamios bei griežtos galiojančios taisyklės.
1.2. Projekto 32 straipsnio 1 dalies 4 punktu siūloma nustatyti analitinio centro galimą finansavimo šaltinį – politinių fondų, įsteigtų Europos Sąjungos ar NATO narės valstybėje, lėšos.
Minėta nuostata diskutuotina šiais aspektais:
1.2.1. „Politinio fondo“ apibrėžimo nei Projekte, nei kituose Lietuvos Respublikos teisės aktuose nėra pateikta. Todėl neaišku, koks Lietuvos Respublikoje ar kitoje Europos Sąjungos ar NATO narės valstybėje įsteigtas subjektas laikytinas politiniu fondu. Pagal Projekto 35 straipsnį numatyta analitinių centrų finansavimo kontrolė, todėl nesant apibrėžtai „politinio fondo“ sąvokai, ši kontrolė negalės būti tinkamai vykdoma. Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome Projekte pateikti „politinio fondo“ apibrėžimą.
1.2.2. Nėra aišku, koks politinių fondų teisinis reglamentavimas yra (ir koks jis bus ateityje) kitose Europos Sąjungos ar NATO narėse valstybėse: ar pagal tos valstybės teisinį reguliavimą leidžiama šiems politiniams fondams priimti paramą iš trečiųjų šalių subjektų, kokie keliami skaidrumo reikalavimai ir pan. Pavyzdžiui, jei politiniams fondams pagal tos valstybės teisinį reguliavimą leidžiama priimti pinigines dovanas iš privačių juridinių asmenų ir šiems politiniams fondams finansuojant analitinius centrus Lietuvoje, tokiu atveju būtų apeinamas Projekte numatytas draudimas analitiniams centrams gauti finansavimą iš privačių juridinių asmenų (Projekto 32 straipsnio 2 dalis).
Siekiant suvaldyti aukščiau minėtas rizikas, užkirsti kelią neaiškios kilmės finansinių šaltinių patekimui į politinių partijų veiklą bei siekiant, kad analitinių centrų iš minėtų fondų gaunamomis lėšomis nebūtų pakenkta politinių partijų nepriklausomumui, demokratiniam funkcionavimui ir Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo interesams, siūlytina Projekte nustatyti papildomas minėtų rizikų suvaldymo priemones.
1.3. Pagal Projekto 33 straipsnio 4 dalį numatyta, kad „už Įstatymo pažeidimus Analitinis centras atsako įstatymų nustatyta tvarka“. Tačiau Projekte, skirtingai nuo politinių organizacijų[4], dėl analitinių centrų padarytų pažeidimų atskirai atsakomybės nesiūloma reglamentuoti, taip pat dėl žemiau nurodytų atvejų nėra pateikti siūlymai pakeisti (papildyti) Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodeksą ar Lietuvos Respublikos baudžiamąjį kodeksą. Todėl analitiniai centrai išvengtų atsakomybės už pažeidimus tokiais atvejais:
- kai analitinis centras finansuojamas iš neleistinų šaltinių (nenustatyta atsakomybė tiek asmeniui, kuris neteisėtai teikė lėšas ar kitokią paramą, tiek neteisėtą finansavimą gavusiam analitiniam centrui) (Projekto 32 straipsnio 1 dalis);
- analitiniam centrui nepateikus Vyriausiajai rinkimų komisijai finansinių ir veiklos ataskaitų (Projekto 34 straipsnio 3 dalis);
- analitiniam centrui savo internetinėje svetinėje nepaskelbtus mėnesines ataskaitas apie gautas lėšas (Projekto 34 straipsnio 4 dalis) ar paskelbus žinomai klaidingus duomenis.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlome nustatyti atsakomybę už minėtus pažeidimus, pavyzdžiui, atitinkamai papildyti Administracinių nusižengimų kodekso 544 ir 545 straipsnius.
2. Kitos antikorupcinės pastabos ir pasiūlymai:
2.1. Projektu numatoma nepakankama analitinių centrų finansinių ataskaitų dokumentų pildymo ir pateikimo tvarka, ataskaitų apie gautas lėšas viešinimo tvarka:
2.1.1. Pagal Projekto 34 straipsnio 2 dalį, analitinis centras kartu su metiniu finansinių ataskaitų rinkiniu turi parengti ir Vyriausiajai rinkimų komisijai pateikti ir priedus – lėšų, gautų iš dalininko ataskaitą, lėšų, gautų iš trečiųjų asmenų ataskaitą, analitinio centro veiklos finansavimo ataskaitą, taip pat turi pateikti banko sąskaitų išrašus.
Tačiau skirtingai nuo politinių organizacijų (Projekto 24 straipsnio 2 dalies 1 ir 6 punktai), Projekte nenumatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija tvirtintų analitinių centrų finansinių ataskaitų rinkinių, jų priedų formas, jų pildymo ir pateikimo tvarkos aprašus, todėl nėra aiški šių dokumentų pildymo ir pateikimo tvarka, kokio turinio, detalumo turėtų būti šie dokumentai.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome atitinkamai patikslinti Projektą.
2.1.2. Pagal Projekto 34 straipsnio 4 dalį, analitinis centras savo internetinėje svetinėje privalo skelbti mėnesines ataskaitas apie gautas lėšas iki mėnesio 15 d. už kiekvieną praėjusį mėnesį. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, siekiant skaidrumo ir atliekant analitinių centų finansavimo kontrolę, svarbu, kad minėtos lėšų ataskaitos būtų detalios (o ne nurodomos tik bendros gautų lėšų sumos). Atsižvelgdami į tai, siūlome patikslinti Projekto 34 straipsnio 4 dalį, nustatant, kad minėtos ataskaitos turi būti detalios (nurodomas kiekvienas lėšas pervedusio subjekto pavadinimas (išskyrus renginių atvejus), nurodoma už ką tokios lėšos buvo pervestos (konkrečios suteiktos paslaugos ar įvykdytų (planuojamų vykdyti) projektų esmė). Taip pat siūlome nustatyti minimalų laikotarpį (pavyzdžiui, 2 metus), už kurį analitinio centro internetinėje svetinėje turi būti patalpintos mėnesinės ataskaitos (siekiant išvengti atvejų, kai skelbiama tik praėjusio mėnesio gautų lėšų ataskaita, o prieš tai buvusios lėšų ataskaitos iš internetinės svetinės pašalinamos).
Arba galėtų būti Projekte numatyta, kad šių mėnesinių ataskaitų apie gautas lėšas skelbimo internetinėje svetinėje tvarką nustato Vyriausioji rinkimų komisija.
2.2. Pagal Projektą nėra nustatyto draudimo, kad analitiniai centrai negalėtų teikti paramos kitiems subjektams. Pažymėtina, kad pagal Lietuvos Respublikos labdaros ir paramos įstatymą, politinės partijos, politinės organizacijos negali teikti paramos. Atsižvelgus į tai, kad analitinis centras yra kontroliuojamas politinės partijos, ir siekiant išvengti politinių partijų piktnaudžiavimų teikiant paramą pasinaudojant analitiniais centrais, siūlytina nustatyti (Projekte ir (ar) Labdaros ir paramos įstatyme) draudimą, kad analitiniai centrai negalėtų teikti paramos kitiems subjektams.
3. Kitos pastabos ir pasiūlymai:
3.1. Projekto 32 straipsnio 1 dalies 4 punktu ketinama nustatyti analitinio centro galimą finansavimo šaltinį – Europos politinių fondų lėšos.
Pagal 2014 m. spalio 22 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 1141/2014 dėl Europos politinių partijų ir Europos politinių fondų statuto ir finansavimo[5] (toliau – ES Reglamento) 22 straipsnio 2 dalį, Europos politinių fondų lėšos nenaudojamos politinėms partijoms tiesiogiai ar netiesiogiai finansuoti.
Analitiniam centrui gaunant lėšas iš Europos politinių fondų, netiesiogiai finansinę naudą gautų ir analitinio centro steigėja ir vienintelė dalininkė politinė partija, kadangi politinei partijai būtų palengvinta analitinio centro (kurio veiklos tikslas – teikti politinei partijai paslaugas) išlaikymo našta. Todėl svarstytina, ar Projekto 32 straipsnio 1 dalies 4 punkto nuostatos dera su ES Reglamento 22 straipsnio nuostatomis.
3.2. Projektu siūlant reglamentuoti rinkimų komitetus, galimai liko spragos dėl rinkimų komitetų atsakomybės už tam tikrus pažeidimus. Be Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento 2022-03-01 išvadoje Nr. XIVP-1281[6] dėl Administracinių nusižengimų kodekso 12, 85, 86, 88, 89, 92, 93, 544 ir 545 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto pateiktų pasiūlymų pakeisti (vietoj žodžių „politinių partijų“ įrašant „politinių organizacijų“) Administracinių nusižengimų kodekso 93 straipsnio 8 dalį, 544 straipsnio 1 ir 3 dalis, 545 straipsnio pavadinimą ir 3 dalį, siūlome svarstyti dėl Administracinių nusižengimų kodekso 85 straipsnio 2 dalies pakeitimo (vietoj žodžių „politinių partijų“ įrašant „politinių organizacijų“), taip pat Baudžiamojo kodekso 1751 straipsnio („Neteisėtas politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimas“), 295 straipsnio ir XXVI skyriaus pavadinimo „Nusikaltimai asmenų rinkimų teisėms ir Lietuvos Respublikos Prezidento, Seimo, Europos Parlamento bei savivaldybių tarybų rinkimų ar referendumų tvarkai, politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo tvarkai“) ir 295 straipsnio pakeitimo.
3.2. Atsižvelgiant į Projektu siūlomą nustatyti politinių organizacijų ir analitinių centrų finansavimo šaltinių baigtinį sąrašą ir siekiant, kad teisės aktų nuostatos tarpusavyje derėtų, siūlytina atitinkamai patikslinti Labdaros ir paramos įstatymą, numatant, kad paramos gavėjais negali būti politinės organizacijos ir analitiniai centrai. Šiuo metu Labdaros ir paramos įstatymas numato, kad paramos gavėjais negali būti politinės partijos.
Atlikus Projekto antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad Projektu siūlomas teisinis reglamentavimas, susijęs su analitinių centrų veikla, yra nepakankamas, neužtikrinantis skaidrumo ir galintis sudaryti sąlygas piktnaudžiauti.
Paminėtina, kad su Projektu Lietuvos Respublikos Seimui pateiktas ir Lietuvos Respublikos rinkimų kodekso projektas Nr. XIVP-1279. Specialiųjų tyrimų tarnyba 2019–2021 m. yra atlikusi keletą antikorupcinių vertinimų dėl Lietuvos Respublikos vyriausiosios rinkimų komisijos veiklą, vykdomą politinių partijų finansavimo ir politinės reklamos kontrolę reglamentuojančių teisės aktų[7]. Į pateiktas pastabas, kurių dalis – kritinės antikorupcinės pastabos, nebuvo atsižvelgta, nurodant, kad dauguma nustatytų teisinio reguliavimo trūkumų ir jų sukeliamų galimų rizikų būtų pašalinta priėmus šiuo metu Lietuvos Respublikos Seime svarstomą Rinkimų kodekso projektą.
Vis dėlto išsamiai išanalizavus Rinkimų kodekso projektą, nustatyta, kad jo nuostatos pakankamai neprisidės prie ankstesnėse antikorupcinio vertinimo išvadose nustatytų teisinio reguliavimo ir jo taikymo rizikų pašalinimo, taip pat nebus įgyvendintos Specialiųjų tyrimų tarnybos teiktos rekomendacijos aiškesnei, išsamesnei, skaidresnei ir korupcijai atsparesnei politinių partijų finansavimo bei politinės reklamos kontrolei, taip pat labiau nepriklausomai ir nešališkai Vyriausiosios rinkimų komisijos veiklai užtikrinti.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, siūlome pakartotinai svarstyti pateiktų pastabų įgyvendinimo galimybes.
Direktorius Žydrūnas Bartkus
Andrius Kalesnykas, mob. 8 659 35075, el. p. [email protected]