LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ TYRIMŲ TARNYBA
Biudžetinė įstaiga, A. Jakšto g. 6, LT-01105 Vilnius,
tel. 8 706 63 335, el. p. [email protected]
Duomenys kaupiami ir saugomi Juridinių asmenų registre, kodas 188659948
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai
E. pristatymo informacinė sistema
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL APRIBOJIMUS ASMENIMS LANKYTIS MIŠKUOSE REGLAMENTUOJANČIŲ TEISĖS AKTŲ (APTVĖRIMŲ ĮRENGIMAS)
2021 m. spalio 25 d. Nr. 4-01-7945
|
|
|
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyba (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba) 2019 m. spalio 29 d. atliko teisės aktų[1] nuostatų, reglamentuojančių apribojimų nustatymą asmenims lankytis miškuose, antikorupcinį vertinimą. Nustačiusi antikorupciniu požiūriu ydingų teisinio reglamentavimo rizikų, Specialiųjų tyrimų tarnyba Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai (toliau - Aplinkos ministerijai) pateikė antikorupcinio vertinimo išvadą[2] Nr. 4-01-9169 „Dėl apribojimus asmenims lankytis miškuose reglamentuojančių teisės aktų (aptvėrimų įrengimas)“ (toliau – 2019 m. išvada), kurioje pateikė pastabas ir pasiūlymus dėl įvertintų teisės aktų tobulinimo. Atsižvelgiant į tai, kad Aplinkos ministerija atsižvelgė tik į dalį Specialiųjų tyrimų tarnybos pateiktų pastabų ir pasiūlymų[3], Specialiųjų tyrimų tarnyboje priimtas sprendimas savo iniciatyva atlikti pakartotinį šių aktualių teisės aktų (dalies nuostatų) antikorupcinį vertinimą:
1) Lietuvos Respublikos miškų įstatymo (toliau – Miškų įstatymas);
2) Lietuvos Respublikos laukinės gyvūnijos įstatymo (toliau – Laukinės gyvūnijos įstatymas);
3) Lankymosi miške taisyklių, patvirtintų aplinkos ministro 2013 m. lapkričio 15 d. nutarimu Nr. D1-849 (toliau – Lankymosi miške taisyklės);
4) Laukinių gyvūnų naudojimo taisyklių, patvirtintų aplinkos ministro ir Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus 2011 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. D1-533/B1-310 (toliau – Gyvūnų naudojimo taisyklės).
Atlikus antikorupcinį vertinimą nustatyta, kad dalis teisės aktų nuostatų sudaro sąlygas nepagrįstų sprendimų apriboti fizinių asmenų lankymąsi miškuose priėmimui. Taip pat Gyvūnų naudojimo taisyklės neįgyvendina Laukinės gyvūnijos įstatymų nuostatų, pagal kurias turi būti įvertinamas laukinių gyvūnų laikymui miškuose įrengiamų aptvarų dydžių racionalumas, todėl dėl minėtos priežasties neužtikrinama, kad pasinaudodami galimybėmis miško žemėse įrengti aptvarus laukiniams gyvūnams nelaisvėje laikyti fiziniai ar juridiniai asmenys šia teise nepiktnaudžiautų ir nepasielgtų nesąžiningai. Be to, kadangi teisės aktai nenustato, kokių konkrečių tikslų galėtų būti siekiama norint nelaisvėje laikyti laukinius gyvūnus, leidimai (kurių įgyvendinimas sąlygoja fizinių asmenų teisės lankytis miškuose apribojimus) gali būti išduodami atsižvelgiant tik į tokią veiklą ketinančių vykdyti asmenų privačius interesus.
Siekdami mažinti korupcijos rizikos veiksnių atsiradimo tikimybę, taip pat siekdami teisinio reguliavimo išsamumo, nuoseklumo, skaidrumo ir atsparumo korupcijai, dėl minėtų teisės aktų dalies nuostatų teikiame šias pastabas ir pasiūlymus:
1. Kritinės antikorupcinės pastabos:
1.1. Pagal Gyvūnų naudojimo taisyklių nuostatas (4 priedas) miško žemėje įrengiant aptvarus ar kitus įrengimus privaloma atsižvelgti tik į minimalius gyvūnų laikymo patalpų (taip pat ir aptvarų bei voljerų) kriterijus (pavyzdžiui, kad gyvūnui reikalingas lauko patalpos plotas nebūtų per mažas), o pagal minėtų taisyklių 3 priedą, konkrečius tokių patalpų dydžius ir ketinamų laikyti gyvūnų skaičių nurodo leidimą gauti prašantis asmuo.
Gyvūnų naudojimo taisyklės nereikalauja, kad išduodant leidimą būtų įvertintas numatomų įrengti gyvūnų laikymo patalpų (taip pat ir aptvarų bei voljerų) dydžio racionalumas (pavyzdžiui, kad nebūtų įrengtas nepagrįstai didelis aptvaras), todėl minėtos nuostatos sudaro sąlygas leidimus gauti prašantiems arba juos jau turintiems asmenims pasielgti nesąžiningai (pavyzdžiui: prašant leidimo nurodyti neobjektyviai didelius gyvūnų laikymui reikalingų patalpų ar kitų įrengimų rodiklius ir aptverti nepagrįstai dideles teritorijas).
Šiuo atveju Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad laukinių gyvūnų laikymui reikalingų patalpų ar aptvarų įrengimas tiesiogiai susijęs su Miškų įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatytų fizinių asmenų teisių lankytis miške apribojimais (taip pat žiūrėti 2.1 – 2.3 pastabas), todėl toks teisinis reglamentavimas (kai asmuo laukinių gyvūnų laikymui aptveria nepagrįstai didelius miško žemės plotus, o šie aspektai nevertinami prieš išduodant Leidimą) sudaro sąlygas nepagrįstam fizinių asmenų teisių lankytis miškuose apribojimui.
1.2. Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad nuo 2021 m. gegužės 1 d. galiojančios Laukinės gyvūnijos įstatymo 8 straipsnio („Leidimų laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus išdavimas ir galiojimo panaikinimas“) 1 dalies nuostatos nustato, kad „leidimą laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus išduoda ir sprendimą dėl leidimo laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus galiojimo panaikinimo priima Aplinkos ministerijos įgaliota institucija, vadovaudamasi šiuo įstatymu ir Laukinių gyvūnų naudojimo taisyklėse nustatytais reikalavimais“. Pastebėtina, kad pagal minėto Laukinės gyvūnijos įstatymo 8 straipsnio 4 dalies 2 punkto nuostatas, leidimas laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus neišduodamas, jeigu laukiniams gyvūnams laikyti planuojama aptverti didesnį miško žemės plotą, negu leidžiama pagal Gyvūnų naudojimo taisykles“.
Taigi, manytina, kad minėtomis Laukinės gyvūnijos įstatymo nuostatomis Gyvūnų naudojimo taisykles priimanti institucija yra įpareigota užtikrinti, kad laukinius gyvūnus nelaisvėje laikyti įrengiant aptvarus miško žemėse ketinantis asmuo nepiktnaudžiautų savo teisėmis, o įrengiami aptvarai (ir atitinkamai tam naudojami miško žemės plotai) būtų objektyviai racionalaus dydžio.
Tačiau šios Laukinės gyvūnijos įstatymo nuostatos Gyvūnų naudojimo taisyklėmis šiuo metu dar neįgyvendintos (tačiau privalėjo būti[4] įgyvendintos iki 2021 m. balandžio 30 d.), o, Specialiųjų tyrimų tarnybos žiniomis, jas įgyvendinti turintis teisės akto projektas nėra parengtas ar pateiktas derinti suinteresuotoms institucijoms.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad dėl minėtais teisės aktais nustatyto skirtingo reglamentavimo šiuo metu egzistuoja teisinė spraga, kuri sudaro sąlygas dviprasmiškai aiškinti ir įgyvendinti Laukinės gyvūnijos įstatymo ir Gyvūnų naudojimo taisyklių nuostatas, o taip pat pasielgti nesąžiningai aptveriant neracionaliai ir neobjektyviai didelius miško žemės plotus laukinių gyvūnų laikymui nelaisvėje.
2. Kitos antikorupcinės pastabos:
2.1. Miškų įstatymo 8 straipsnio 1 dalis nustato fizinių asmenų teisę laisvai lankytis miškuose (išskyrus rezervatų ir specialios paskirties objektų (pasienio zona, kariniai objektai ir kt.) miškus ir miškus, kuriuose tai apriboja kiti įstatymai), o pagal šio įstatymo 8 straipsnio 2 dalies nuostatas ši teisė dėl svarbių priežasčių gali būti apribojama arba uždrausta savivaldybių vykdomosios institucijos[5] sprendimu.
Šias Miškų įstatymo 8 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatytas nuostatas[6] įgyvendinantis Lankymosi miške taisyklių 7 punktas nustato, kad fiziniai asmenys gali grybauti, rinkti vaisius, vaistažoles ir vaistinę žaliavą visuose Lietuvos Respublikos miškuose, išskyrus rezervatų miškus ir kitus miškus, kuriuose jų veikla ar lankymasis laikinai uždraustas ar apribotas savivaldos institucijų sprendimais. Pagal Lankymosi miške taisyklių 9 punktą informacija apie lankymosi miške uždraudimą ar ribojimą ir jų galiojimo laiką savivaldybių vykdomosios institucijos sprendimu skelbiama vietinėje spaudoje, savivaldybės interneto svetainėje, per radiją (televiziją), o prie kelių, takų į mišką, kuriame uždraustas ar apribotas lankymasis, miško valdytojai privalo įrengti informacinius ženklus, kuriuose nurodomas sprendimą uždrausti ar apriboti lankymąsi miške priėmusios institucijos pavadinimas, sprendimo priėmimo data ir numeris, taip pat laikotarpis, kuriuo lankymasis miške apribotas ar uždraustas, telefono numeris, elektroninio pašto adresas pasiteirauti.
Taigi, minėtos nuostatos leidžia daryti išvadą, kad:
1) fizinių asmenų teisė laisvai lankytis miškuose gali būti apribojama tik dėl svarbių priežasčių;
2) apribojimai fiziniams asmenims lankytis miškuose turi būti laikinojo pobūdžio;
3) apribojimus nustatantys savivaldos institucijų sprendimai turi būti terminuoti ir nurodantys iki kada apribojimai bus taikomi.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šią išvadą pagrindžia 2019 m. išvados 1 pastaboje pateikti argumentai, kad pagal Miškų įstatymo teisinio reglamentavimo kontekstą su miškų naudojimu susijusiose visuomeninių santykių srityse pirmiausia turi būti užtikrinami visuomenės poreikiai ir / ar interesai, o šio principo taikymo išimtys (pavyzdžiui, teisės fiziniams asmenims lankytis miškuose uždraudimas arba apribojimas) galimos tik išskirtiniais ir objektyviai pagrįstais atvejais (pavyzdžiui: jeigu nepritaikius uždraudimo arba apribojimo priemonių kyla pavojus pačiam miškui (jo ištekliams) arba visuomenės nariams (dėl gaisrų pavojaus; vykdomų darbų, kurie gali kelti pavojų asmenų sveikatai ir gyvybei ir pan.). Tačiau pagal minėtą kontekstą fizinių asmenų teisę lankytis miške ar vykdyti kitą veiklą ribojančios priemonės turėtų būti laikinojo pobūdžio ir taikomos tik pavojingų veiksnių (miškui ar visuomenės interesui) laikotarpiu ir nutraukiamos šiems veiksniams išnykus.
Atsižvelgdama į aukščiau išdėstytą, Specialiųjų tyrimų tarnyba mano, kad Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 straipsnio nuostatos atskirais atvejais gali būti interpretuojamos dviprasmiškai ir suvokiamos, kadangi svarbioms priežastims (dėl kurių gali būti priimami sprendimai uždrausti arba apriboti fizinių asmenų lankymąsi miške) gali būti priskiriamos ir priežastys, kurios susijusios ne su visuomenės, bet siaurų interesų grupių ar net atskirų asmenų interesų (ar jų poreikių) tenkinimu. Nepagrįstų ir neobjektyvių sprendimų priėmimui taip pat palankios gali būti aplinkybės, kad Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje neatskleisti „kitų svarbių priežasčių“ kriterijai, kurie būtų svarbūs užtikrinant visuomenės interesus atsižvelgiant į tai, kad Miškų įstatyme nustatytas nebaigtinis „svarbių priežasčių“ (dėl kurių gali būti uždraustas arba apribojamas asmenų lankymasis) sąrašas (kadangi konkretaus sprendimo priėmimą / nepriėmimą gali nulemti subjektyvi asmens nuomonė, o tai laikytina korupcijos rizikos veiksniu).
2.2. Aukščiau minėtos Miškų įstatymo ir Lankymosi miške taisyklių nuostatos suponuoja nuomonę, kad fizinių asmenų lankymosi miške uždraudimas arba apribojimas turi būti laikinojo pobūdžio, o tai pagrindžia ir kai kurie Specialiųjų tyrimų tarnybos identifikuoti savivaldybės institucijų priimti sprendimai, kuriuose nustatytas konkretus apribojimų galiojimo terminas[7]. Tačiau viešai prieinami duomenys leidžia teigti, kad šie teisės aktų reikalavimai atskirais atvejais yra neįgyvendinami, kadangi, pavyzdžiui, dažnai priimami neterminuoti sprendimai apriboti fizinių asmenų lankymąsi miško sklypuose[8]. Be to, iš dalies sprendimų lieka neaišku kokiems konkretiems tikslams arba dėl kokių priežasčių nustatomi asmenų lankymosi miške apribojimai[9], o tai, mūsų nuomone, ne tik pažeidžia visuomenės teisę žinoti dėl kokių priežasčių ribojama teisė lankytis miške, bet ir apsunkina visuomenės galimybes dalyvauti sprendimo teisėtumo priežiūros funkcijų įgyvendinime[10] (pavyzdžiui, įgyvendinant Gyvūnų laikymo taisyklių 41 punkto nuostatas[11] vertinti ar lankymosi miške apribojimo priemonės taikomos pagrįstai ir tuo nepiktnaudžiaujama; kompetentingoms institucijoms pranešti apie galimus pažeidimus (taip pat susijusius su laukinių gyvūnų laikymo nelaisvėje sąlygomis) ir kt.).
2.3. Pagal Gyvūnų naudojimo taisyklių 9 punktą fiziniai ar juridiniai asmenys, norintys voljeruose, aptvaruose ar kituose statiniuose laikyti laukinius gyvūnus (išskyrus atskirus atvejus) privalo gauti leidimą laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus (toliau – Leidimas). Vadovaujantis Gyvūnų naudojimo taisyklių 13 punktu asmenys Aplinkos apsaugos agentūrai privalo pateikti prašymą ir papildomus dokumentus. Atkreiptinas dėmesys, kad prašyme turi būti nurodomas laukinių gyvūnų laikymo nelaisvėje tikslas, o šie tikslai pagal Gyvūnų naudojimo taisyklių 19 punkto nuostatas taip pat nurodomi Leidime (jeigu jis išduodamas).
Šiuo atveju svarbu yra tai, kad nei Gyvūnų naudojimo taisyklės, nei kiti teisės aktai neaktualizuoja, kokiais konkrečiais tikslais laukiniai gyvūnai gali būti laikomi nelaisvėje ir, atitinkamai, kokiems tikslams Leidimas gali būti išduodamas (o kokiems – ne). Taip pat su šių tikslų įgyvendinimu tiesiogiai nesiejami reikalavimai Leidimą turinčio asmens veiklai (pavyzdžiui, kad asmuo laukinius gyvūnus laikytų tik šiais tikslais) ir jos priežiūrai (pavyzdžiui, vykdant Leidimą turinčio asmens veiklos priežiūros funkcijas nevertinama, ar laukinių gyvūnų laikymas nelaisvėje atitinka asmens deklaruotus ir Leidime įrašytus tikslus) ir kt.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, tokia situacija leidžia daryti išvadą, kad iš Gyvūnų naudojimo taisyklių konteksto kylantis netiesioginis reikalavimas nurodyti laukinių gyvūnų laikymo nelaisvėje tikslus yra formalaus pobūdžio ir nesukeliantis jokių teisinių padarinių (kadangi, pavyzdžiui, laukiniai gyvūnai nelaisvėje faktiškai gali būti laikomi kitais (Leidime nenurodytais) tikslais, o už tai jokios atsakomybės juos laikančiam asmeniui nekiltų).
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, šis aspektas ypatingai reikšmingas atveju, kada laukinių gyvūnų laikymui nelaisvėje asmuo pasinaudodamas Miškų įstatymo 8 straipsnio 2 dalies ir Lankymosi miške taisyklių 7 punkto nuostatas siekia miško žemėje įrengti laukinių gyvūnų laikymui nelaisvėje reikalingus įrenginius (aptvarus), kadangi iš esmės bet kokių formalių tikslų ar asmeninių poreikių tenkinimo pagrindu jam sudaroma galimybė apriboti fizinių asmenų teisę lankytis miškuose.
Taigi, iš esmės pagal esamą teisinį reglamentavimą fizinių asmenų teisė lankytis miškuose gali būti apribojama arba uždraudžiama priklausomai nuo miško valdytojo valios (pavyzdžiui, noro neturint kitų tikslų laikyti laukinius gyvūnus). Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, toks teisinis reglamentavimas gali būti svarstytinas ir tuo aspektu, kad sprendimas uždrausti arba apriboti fizinių asmenų lankymąsi miške priimamas iš esmės ne visuomenės interesų užtikrinimo, bet privačių asmenų pageidavimų ar poreikių tenkinimo pagrindu (nors ir sudarant regimybę, kad fizinių asmenų lankymasis miške apribojamas arba uždraudžiamas siekiant apsaugoti visuomenę nuo nelaisvėje laikomų laukinių gyvūnų).
Dėl minėtos priežasties manytume, kad siekiant užtikrinti Miškų įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatytos teisės fiziniams asmenims lankytis miškuose įgyvendinimą, su laukinių gyvūnų laikymu nelaisvėje susiję sprendimai turėtų būti siejami su konkrečių tikslų (galimai susijusių su visuomenės interesų tenkinimu) siekimu, kurių pagrįstumas turėtų būti papildomai įvertinamas išduodant leidimą ir apribojant fizinių asmenų teises lankytis miškuose.
2.4. Gyvūnų naudojimo taisyklių 39 punktas nustato, kad Leidimo turėtojai privalo tvarkyti registrą, kuriame įrašomi duomenys apie laikomus laukinius gyvūnus. Registre įrašai daromi apie kiekvieną gyvūną, įrašai atnaujinami per 14 kalendorinių dienų nuo duomenų pasikeitimo. Draudžiama į registrą įtraukti neteisingus duomenis apie nelaisvėje laikomus laukinius gyvūnus. Registras ir Leidimas turi būti pateikiamas aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūnams paprašius. Pagal minėtų taisyklių 41 punktą Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos (toliau – AAD) ne rečiau kaip kas dvejus metus tikrina laukinių gyvūnų laikymo sąlygas aptvare, voljere ar kitame statinyje. Neplaniniai patikrinimai gali būti organizuojami gavus asmenų rašytinį motyvuotą skundą dėl Leidimo turėtojo veiklos, gavus kito kompetentingo viešojo administravimo subjekto rašytinį motyvuotą prašymą ar pavedimą atlikti Leidimo turėtojo veiklos patikrinimą, turint informacijos ar kilus pagrįstų įtarimų dėl Leidimo turėtojo veiklos, kuri gali neatitikti Taisyklių ir kitų laukinės gyvūnijos apsaugą, naudojimą ir laikymą nelaisvėje reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų, siekiant užtikrinti, kad yra pašalinti ankstesnio patikrinimo metu nustatyti trūkumai. Pagal minėtų taisyklių 46 punktą, jeigu aptvaras ar voljeras, įrengtas aptveriant mišką ar dalį miško, yra nenaudojamas 1 metus ir daugiau (jame nelaikomi laukiniai gyvūnai), AAD kreipiasi į savivaldybės vykdomąją instituciją su siūlymu panaikinti sprendimą dėl fizinių asmenų lankymosi apribojimo šioje teritorijoje.
Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, atsižvelgiant į Gyvūnų naudojimo taisyklių 41 punkto nuostatų kontekstą (kad pagrindinis patikrinimų tikslas – įvertinti laukinių gyvūnų laikymo ir jų gerovę užtikrinančias sąlygas) lieka neaišku, ar asmens vykdomos veiklos patikrinimo atveju nustačius, kad aptvare asmuo faktiškai (patikrinimo metu) nelaiko laukinių gyvūnų, tokia aplinkybė (kaip tiesiogiai nesusijusi su pagrindiniais patikrinimo tikslais) laikoma Gyvūnų naudojimo taisyklių ar kitų teisės aktų pažeidimu ar ne.
Manytume, kad tai svarbu, kadangi tokios aplinkybės nustatymas gali būti svarbus pradedant skaičiuoti minėtų taisyklių 46 punkte nustatytum terminui ir (atitinkamai) pagrindų atlikti neplaninį asmens veiklos patikrinimą pagal minėtų taisyklių 41 punktą atsiradimui.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą manytume, kad minėtos Gyvūnų naudojimo taisyklių nuostatos svarstytinos teisinio aiškumo ir teisinio reglamentavimo pakankamumo aspektais.
3. Kitų pastabų ir pasiūlymų neturime.
Atlikus teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių apribojimų nustatymą asmenims lankytis miškuose, antikorupcinį vertinimą darytina išvada, kad teisės aktai sudaro sąlygas nepagrįstų sprendimų apriboti fizinių asmenų lankymąsi miškuose priėmimui. Taip pat galiojančiais teisės aktais neužtikrinama, kad pasinaudodami galimybėmis miško žemėse įrengti aptvarus laukiniams gyvūnams nelaisvėje laikyti fiziniai ar juridiniai asmenys šia teise nepiktnaudžiautų.
Atsižvelgdami į tai, kas išdėstyta, ir į Aplinkos ministerijai teisės aktų suteiktus įgaliojimus, prašome spręsti dėl minėtų teisės aktų tobulinimo.
Direktoriaus pavaduotoja Rūta Kaziliūnaitė
Gintas Kerbelis, tel. 8 706 63 294, el. p. [email protected]