Administracinė byla Nr. eA-1705-492/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01282-2020-0
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 12.18.2; 24.7
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. lapkričio 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės, Dalios Višinskienės ir Virginijos Volskienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. birželio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas ištirti, ar atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2016 m. gegužės 11 d. sprendimu Nr. 1-445 patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo taisyklių (2019 m. rugsėjo 11 d. sprendimo Nr. 1-225 redakcija) (toliau – ir Taisyklės) 51 punkto nuostata „konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai ar įgalioti asmenys apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Patirtos sąnaudos paskirstomos konteinerių aikštelei priskirtiems nekilnojamojo turto objektams po lygiai“ atitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir ATĮ) 28 straipsnio 7 dalies nuostatą „už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą atsakinga savivaldybės vykdomoji institucija“, 32 straipsnyje įtvirtintą principą „teršėjas moka“, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1 ir 4 punktus, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 4 straipsnio 6 punktą bei Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.263 straipsnio 2 ir 3 dalis. Nustačius, jog prašoma ištirti nuostata neatitinka nurodytų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų, pareiškėjas prašė pripažinti ją prieštaraujančia nurodytiems teisės aktams. Be to, atsižvelgdamas į tai, kad vadovaujantis Taisyklių 51 punktu konteinerių objektų savininkams jau dabar gali kilti atitinkamos teisinės pasekmės (reikalaujama apmokėti už neleistinai paliktų atliekų sutvarkymą), pareiškėjas prašė sustabdyti Taisyklių 51 punkto galiojimą iki teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos bei nustatyti, jog šis punktas negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos. Pastarasis pareiškėjo prašymas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo buvo išnagrinėtas ir netenkintas įsiteisėjusia Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. balandžio 9 d. nutartimi.
2. Pareiškėjas pareiškimą grindė šiais pagrindiniais argumentais:
2.1. Taisyklių 71.6 punkte ir 112 punkte nustatytas teisinis reguliavimas suponuoja, kad tuo atveju, jei konteinerių aikštelėje ar šalia jos yra paliekamos neleistinos atliekos, tai laikytina Taisyklių pažeidimu, o Taisykles pažeidusiam asmeniui taikoma Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekse (toliau – ir ANK) nustatyta administracinė atsakomybė. Atitinkamai ANK 664 straipsnis įtvirtina administracinį nusižengimą padariusio asmens prievolę atlyginti padarytą turtinę žalą, nustačius asmens kaltę (ANK 2 str. 3 d.). Vadovaujantis nekaltumo prezumpcija, teisinė atsakomybė gali būti taikoma tik už kaltą veiką, todėl asmens veiksmai yra laikomi teisėtais, kol neįrodyta kitaip. Tačiau sistemiškai analizuojant Taisyklių 51, 52, 71.6 ir 112 punktų nuostatas, darytina išvada, kad prašomame ištirti Taisyklių 51 punkte, paneigiant nekaltumo prezumpciją, yra preziumuojama, jog Taisykles pažeidė (neleistinas atliekas paliko) konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai, ir jiems nustatyta prievolė atlyginti žalą, t. y. neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo išlaidas, nepaisant nei jų kaltės, nei aplinkybės, ar įrodyta, kad būtent jie atliko neteisėtus veiksmus. Kitaip tariant, Taisyklių 51 punkte nustatyta bendra taisyklė, pagal kurią už konteinerių aikštelėje ar šalia jos neleistinai paliktų atliekų surinkimą ir išvežimą, jei nėra nustatytas neleistinas atliekas palikęs asmuo, apmoka konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai, nepaisant to, ar yra nustatyta ir (ar) įrodyta, kad būtent jie paliko neleistinas atliekas. Tokiu būdu Taryba, tikėtina, siekia išvengti teisinių formalumų įrodinėjant administracinę atsakomybę ir sumažinti savivaldybės patiriamas išlaidas dėl bešeimininkių atliekų tvarkymo bei užtikrinti, kad neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo išlaidos visais atvejais (nepriklausomai nuo to, ar yra nustatytas Taisyklių pažeidėjas, kuriam būtų galima įstatymų nustatyta tvarka taikyti teisinę atsakomybę, ar ne) būtų atlyginamos trečiųjų asmenų lėšomis. Tačiau, pareiškėjo manymu, toks teisinis reguliavimas prieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymams ir bendriesiems teisės principams.
2.2. Taisyklių 51 punkto nuostata taikoma tais atvejais, kai nėra nustatytas Taisyklių pažeidimą (neteisėtą veiką ir žalą) padaręs asmuo, o tai neatitinka CK nuostatų, įtvirtinančių civilinės atsakomybės atsiradimo sąlygas, bei pažeidžia įstatymo viršenybės ir teisėtumo principą, kadangi tik įstatymu galima nustatyti atvejus, kada asmuo privalo atlyginti dėl kito asmens neteisėtų veiksmų atsiradusią žalą ir kada gali būti taikoma atsakomybė be kaltės. Tačiau atsakovo sprendimai nėra įstatymo galią turintys teisės aktai ir joks teisės aktas Tarybai nesuteikia įgaliojimų nustatyti civilinės atsakomybės taikymo sąlygų išimtis. Įstatymų nuostatų, į kurias patektų Taisyklių 51 punkte nurodytas atvejis, taip pat nėra. Taigi atsakovas neturi teisės Taisyklėse įtvirtinti teisinės atsakomybės taikymo sąlygas ir negali nustatyti, kad konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai privalo atlyginti neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo išlaidas, jei nėra įrodyta, kad būtent jie atliko neteisėtus veiksmus, dėl kurių atsirado žala. Todėl konstatavus, kad Taryba Taisyklių 51 punkte nustatė asmenų pareigas, kurios gali būti nustatomos tik įstatymu, darytina išvada, jog Taryba pažeidė VAĮ 3 straipsnio 1 punktą, įtvirtinantį įstatymo viršenybės principą, ir 6 straipsnio 4 dalį, pagal kurią privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, kuriame įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas.
2.3. Taisyklių 51 punkto nuostata prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad pareigą padengti su atliekų tvarkymu susijusias išlaidas turi asmenys, dėl kurių atsirado atliekos, kadangi Taisyklių 51 punktas taikomas ir tais atvejais, kai nėra nustatytas neleistinas atliekas palikęs asmuo. Tai reiškia, kad pagal Taisyklių 51 punkte nustatytą reguliavimą pareiga atlyginti su atliekų tvarkymu susijusias išlaidas nustatoma asmenims, net jeigu neįrodyta, kad jie yra teršėjai.
2.4. Taisyklių 51 punkto nuostata taip pat prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 daliai, kurioje nustatyta, kad už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą atsakinga savivaldybės vykdomoji institucija. Pareiškėjo manymu, tokiu atveju, kai nėra nustatytas neleistinas atliekas palikęs asmuo, už atliekų sutvarkymą yra atsakinga savivaldybės vykdomoji institucija.
2.5. Taisyklių 51 punktu taip pat pažeistas VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintas nepiktnaudžiavimo valdžia principas, kadangi pagal Atliekų tvarkymo įstatymo 31 straipsnio 2 dalį pareiga užtikrinti Taisyklių laikymąsi priskirta savivaldybės institucijoms, o įstatymas nesuteikia teisės Tarybai šią pareigą perkelti patiems atliekų turėtojams. Savivaldybės institucijos turi pačios imtis efektyvių priemonių (pvz., įrengti vaizdo stebėjimo kameras ar pan.), kad būtų užkirstas kelias Taisyklių pažeidimams ir nustatyti Taisykles pažeidę asmenys, įrodinėti asmenų neteisėtus veiksmus ir tik esant teisinės atsakomybės atsiradimo pagrindams reikalauti iš šių asmenų atlyginti žalą. Taryba negali perkelti pareigos atliekų turėtojams vykdyti šių Taisyklių kontrolę, juolab be teisinio pagrindo (nesant įrodymų apie konkretaus asmens padarytą pažeidimą) preziumuoti asmens neteisėtus veiksmus ir padarytą žalą.
3. Atsakovas Taryba atsiliepime į pareiškimą prašė jį atmesti. Atsakovo atsiliepimas grindžiamas šiais esminiais argumentais:
3.1. Taisyklių 51 punkte, priešingai, nei nurodo pareiškėjas, yra nustatyta ne administracinė atsakomybė, bet mechanizmas neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo sąnaudoms padengti. Nors Taisyklių 112 punktas nustato, kad Taisyklių reikalavimus pažeidusiems atliekų turėtojams yra taikoma administracinė atsakomybė pagal ANK nuostatas, apskaičiuojant ir paskirstant neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo sąnaudas pagal Taisyklių 51 punktą administracinė atsakomybė nėra taikoma, t. y. nėra surašomas administracinio nusižengimo protokolas ir asmenys nėra laikomi baustais administracine tvarka. Priešinga situacija susiklosto, kai pagal Taisyklių 52 punktą yra nustatomas neteisėtai atliekas palikęs asmuo – tokiu atveju pažeidėjui yra taikoma administracinė atsakomybė su visomis iš to kylančiomis teisinėmis pasekmėmis.
3.2. Taisyklių 51 punkto nuostata neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“, kadangi juo buvo įgyvendinta įstatyme nustatyta atsakovo kompetencija organizuoti savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymą (ATĮ 25 str., 28 str. 7 d.). Aiškindamas minėtą principą, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra pažymėjęs, jog kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidų padengimą, kiek tai susiję su paslauga, kuri kolektyviai teikiama visiems atliekų turėtojams, valstybės narės turi, remdamosi 2006 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/12/EB (toliau – ir Direktyva 2006/12/EB) dėl atliekų 15 straipsnio a punktu, užtikrinti, kad iš principo visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai tos pačios direktyvos 1 straipsnio prasme, kolektyviai padengtų visas minėtų atliekų šalinimo išlaidas, o valstybės narės finansinės atsakomybės už išlaidas, susijusias su atliekų šalinimu, atžvilgiu turi teisę pasirinkti formą ir būdus šiam rezultatui pasiekti (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2008 m. birželio 24 d. sprendimo byloje Commune de Mesquer prieš Total France SA ir Total International Ltd., C-188/07, 80 p.; 2009 m. liepos 16 d. sprendimo byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kiti prieš Comune di Casoria, C-254/08, 46 p.). Taigi akivaizdu, kad principas „teršėjas moka“ yra platesnis, nei nurodo pareiškėjas, susiaurindamas šio aplinkosauginio pricipo apimtį tik iki individualių baudžiamojo poveikio priemonių taikymo už pažeidimus.
3.3. Taisyklių 51 punkte įtvirtinta, jog nekilnojamojo turto objektų savininkai sumoka tik už konteinerių aikštelėse ar šalia jų, bet ne didesniu nei 5 metrų atstumu, neteisėtai paliktas atliekas. Pagal Taisyklių 70.8 punktą atliekų turėtojai privalo naudotis konteinerių objektui priskirtais mišrių komunalinių atliekų konteineriais, o konteinerių priskyrimas reglamentuotas Taisyklių 6.15 ir 22.4 punktuose. Nurodytas 5 metrų kriterijus Taisyklėse įtvirtintas įvertinus tai, kad įprastai atliekas neteisėtai konteinerių aikštelėse ar šalia jų palieka nekilnojamojo turto objektų savininkai ir (ar) naudotojai, kuriems ir priskirti atitinkami konteineriai. Taigi, atsižvelgiant į tai, kad atliekų aikštelės ir konteineriai yra priskiriami konkretiems objektams ir atliekų turėtojams, konteinerių aikštelėje randamos atliekos yra teisėtai priskiriamos šiems atliekų turėtojams, kurie už jų sutvarkymą turi sumokėti. Be to, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti komunalinių atliekų tvarkymo kainodaros bendrieji principai, kurie nustato solidarų apmokėjimą už teikiamas paslaugas, būtiną komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos finansavimo tikslui pasiekti.
3.4. Vilniaus miesto savivaldybės atliekų turėtojai turi galimybę pasinaudoti ne tik nemokamu didelių gabaritų atliekų (toliau – ir DGA) pristatymu į DGA aikšteles, bet ir individualaus atliekų paėmimo paslauga be papildomo mokesčio. Vilniaus miesto savivaldybėje sudarytos sąlygos tinkamai atsikratyti minėtomis atliekomis, todėl savivaldybė turi teisę nustatyti kompensavimo mechanizmą, kai atliekų turėtojai jomis atsikrato netinkamai. Nors tokios atliekos, pareiškėjo teigimu, turėtų būti laikomos bešeimininkėmis, o jų sutvarkymas turėtų būti finansuojamas iš savivaldybės biudžeto lėšų, toks aiškinimas neatitinka principo „teršėjas moka“ prasmės ir tikslų, kadangi tokiu atveju prie konteinerių paliktų DGA ir kitų neleistinų atliekų surinkimas bei sutvarkymas būtų finansuojamas visų mokesčių mokėtojų lėšomis. Toks aiškinimas yra iš esmės ydingas, nes asmenys nebūtų skatinami naudotis sukurta infrastruktūra (atliekas vežti į DGA aikšteles, užsakyti individualų atliekų išvežimą).
3.5. Net ir taikant administracinę atsakomybę už Taisyklių pažeidimus pagal ANK, kai yra nustatomas neteisėtai neleistinas atliekas pašalinęs asmuo, turtinė žala dėl pažeidimo yra atlyginama pagal ANK 664 straipsnyje nustatytą tvarką, o ne taikant civilinę atsakomybę be kaltės. Savo ruožtu Taisyklių 51 punkto nuostata įtvirtina atliekų tvarkymo modelį, kuris apima atvejus, kai DGA ir kitomis neleistinomis atliekomis atsikratoma netinkamai, tačiau ginčijamas reguliavimas neturi būti suprantamas kaip civilinės atsakomybės be kaltės įtvirtinimas. Šiuo atveju viešosios teisės normomis yra įtvirtintas aplinkos sutvarkymas prie nekilnojamojo turto objektams priskirtų aikštelių, todėl nuosekliai įtvirtintas ir savivaldybės patirtų išlaidų kompensavimo mechanizmas. Atitinkamai būtent savivaldybės turi diskreciją spręsti dėl tinkamiausio atliekų tvarkymo sistemos modelio ir jo diegimo (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. spalio 19 d. nutartį civilinėje byloje Nr. e3K-3-374-248/2018). Todėl pareiškėjo teiginiai dėl Tarybos piktnaudžiavimo suteiktais įgaliojimais ar kompetencijos viršijimo yra nepagrįsti.
3.6. Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalis (taip pat 25 straipsnis) nustato, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra atsakinga už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą, tačiau ne apmokėjimą už tokių atliekų sutvarkymą. Atitinkamai įgyvendinant Atliekų įstatymo 28 straipsnio 7 dalyje nustatytą atliekų tvarkymo organizavimo pareigą ir buvo priimtos Taisyklės, kurios reglamentuoja viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo reikalavimus visoje savivaldybės teritorijoje, komunalinių atliekų turėtojų ir tvarkytojų teises, pareigas ir atsakomybę bei kontrolės mechanizmą ir tvarką.
3.7. Taisyklių 51 punktas taikomas išimtiniais atvejais, tik tada, kai neįmanoma nustatyti asmens, kuris konteinerių aikštelėje arba šalia jos atsikratė nurodytų atliekų, o pagal bendrą tvarką, vadovaujantis Taisyklių 52 punktu, konteinerių aikštelių sutvarkymo sąnaudas, patiriamas dėl neleistinai paliekamų atliekų, apmoka nurodytų atliekų atsikratęs asmuo. Tai, kad Taisyklių 51 punktas taikomas tik išimtiniais atvejais, patvirtina savivaldybės įmonės (toliau – ir SĮ) „Vilniaus atliekų sistemos administratorius“ (toliau – ir VASA) vykdoma atliekų tvarkymo prevencija. Įprastai pažeidėjas yra nustatomas, todėl informacija apie pažeidimus yra perduodama Vilniaus miesto savivaldybės Viešosios tvarkos skyriui, o pažeidėjams taikoma administracinė atsakomybė ir išrašoma sąskaita už atliekų sutvarkymą. Be to, Taisyklių 51 punktas taikomas tik tuo atveju, jei nepavyksta nustatyti neleistinai atliekas palikusio atliekų turėtojo ir atliekos yra paliekamos prie konteinerių ar konteinerių aikštelėje arba šalia jos iki 5 metrų atstumu. Neatitinkant šių kriterijų, už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymą yra sumokama iš savivaldybės biudžeto lėšų.
3.8. Pareiškėjo nurodytas pareiškimo teikimo pagrindas – Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Priežiūros įstatymas) 7 straipsnio 5 dalis – reglamentuoja Vyriausybės atstovo įgaliojimus, o ne jo įgaliojimų įgyvendinimo ir vykdymo tvarką. Šią tvarką nustato Priežiūros įstatymo 8 straipsnis, kurio 1 dalyje įtvirtinta pareiškėjo pareiga kreiptis į atsakovą dėl ginčo Taisyklių pakeitimo ar panaikinimo. Tačiau šiuo atveju pareiškėjas iki kreipimosi į teismą su pareiškimu dėl Taisyklių teisėtumo ištyrimo nesikreipė į Vilniaus miesto savivaldybę, siūlydamas pakeisti ar panaikinti ginčijamą Taisyklių punktą. Taigi pareiškėjas, teikdamas pareiškimą teismui, nesilaikė Priežiūros įstatyme nustatytų savo paties įgaliojimų įgyvendinimo tvarkos, o tai sudaro savarankišką pagrindą pareiškimą atmesti.
II.
4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. birželio 12 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atmetė kaip nepagrįstą.
5. Teismas nustatė, kad Taryba 2016 m. gegužės 11 d. sprendimu patvirtino Taisykles (nauja redakcija išdėstytos Tarybos 2019 m. rugsėjo 11 d. sprendimu Nr. 1-225), kurių 51 punkte įtvirtinta, jog konteinerių aikštelėse ar šalia jų (iki 5 m atstumu) neleistinai paliktas didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas surenka ir išveža DGA vežėjas, gavęs VASA užsakymą; konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai ar įgalioti asmenys apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius; patirtos sąnaudos paskirstomos konteinerių aikštelei priskirtiems nekilnojamojo turto objektams po lygiai. Taisyklių 52 punkte įtvirtinta, jog tuo atveju, jeigu nustatomas asmuo, konteinerių aikštelėje arba šalia jos atsikratęs didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės ir pavojingų atliekų, jis apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Konteinerių aikštelių sutvarkymo sąnaudas, patiriamas dėl neleistinai paliekamų atliekų Taisyklių 51 ir 52 punktuose nurodytais atvejais, apskaičiuoja bei pateikia apmokėjimui VASA.
6. Teismas sprendė, kad Taisyklių 51 punkte nėra nustatyta nei civilinė, nei administracinė atsakomybė, o nustatytas mechanizmas ir pareiga apmokėti vietinę rinkliavą už atitinkamų atliekų sutvarkymą (surinkimą ir išvežimą). Todėl pareiškėjo argumentus, kad Taisyklių 51 punkte nustatyta atsakomybė konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkams ar įgaliotiems asmenims apmokėti už neleistinai paliktų didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingų ar kitokių atliekų surinkimą ir išvežimą, nors minėti asmenys nėra kalti dėl tokių atliekų palikimo, teismas vertino kaip nepagrįstus. Atitinkamai teismas atmetė pareiškėjo teiginius, kad Taisyklių 51 punktas prieštarauja CK 6.263 straipsnio 2 bei 3 dalims, kuriose nustatyta, kad žalą, padarytą asmeniui, turtui, o įstatymų numatytais atvejais – ir neturtinę žalą, privalo visiškai atlyginti atsakingas asmuo, įstatymų numatytais atvejais asmuo privalo atlyginti dėl kito asmens veiksmų atsiradusią žalą arba savo valdomų daiktų padarytą žalą.
7. Teismas nurodė, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalyje nustatyta savivaldybės vykdomosios institucijos pareiga organizuoti savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymą. Tačiau byloje nėra ginčo, kad Vilniaus mieste yra organizuojamas minėtų atliekų sutvarkymas, o ginčas kyla dėl to, ar Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys turėtų apmokėti už tokį sutvarkymą, ar ne. Taigi teismas padarė išvadą, kad Taisyklių 51 punktas, nustatantis pareigą atitinkamiems asmenims apmokėti vietinę rinkliavą už atitinkamų atliekų sutvarkymą (surinkimą ir išvežimą), niekaip negali prieštarauti Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 daliai, juolab kad pagal Taisyklių 51 punktą konteinerių aikštelėse ar šalia jų (iki 5 m atstumu) neleistinai paliktas didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas surenka ir išveža DGA vežėjas, gavęs VASA užsakymą, t. y. tokių atliekų tvarkymą organizuoja savivaldybės vykdomoji institucija per savo įmonę – VASA.
8. Teismas taip pat pažymėjo, jog pareiškėjas nepagrindė, kodėl Taisyklių 51 punktas prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“, nurodydamas tik tai, kad savivaldybės teritorijoje esančių atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymą organizuoja savivaldybės vykdomoji institucija, ir kad „teršėjas moka“. Pareiškėjas nepagrindė, kodėl išimtiniais atvejais Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys neturėtų pareigos apmokėti šiame punkte nurodytų atliekų sutvarkymo išlaidas, nors nekilnojamasis turtas, kaip nuosavybė, įpareigoja savininkus atlikti pareigas, susijusias su nuosavybės ir su ja susijusių objektų eksploatacija, todėl išimtiniais atvejais tokie asmenys galėtų būti laikomi atliekų turėtojais, t. y. teršėjais. Atsižvelgęs į tai, teismas sprendė, kad nėra jokio teisinio pagrindo pripažinti, jog Taisyklių 51 punktas prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam bendrajam principui „teršėjas moka“, nes šiuo atveju pareiškėjas nepagrindė, kas pagal įstatymus turėtų būti laikomas teršėju, kai nėra aišku, kas neteisėtai paliko didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas. Šiame kontekste teismas akcentavo, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnio 2 dalyje, nustatančioje specialiąją normą, kad nuostoliai, atsiradę dėl komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo neorganizavimo ar netinkamo organizavimo, atlyginami iš atitinkamos savivaldybės biudžeto, yra nustatytas nuostolių atlyginimas dėl netinkamo atliekų sutvarkymo organizavimo, tačiau pareiškėjas šiuo aspektu nepasisakė.
9. Nenustatęs, kad Taisyklių 51 punktas prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 daliai ir 32 straipsniui bei CK 6.263 straipsnio 2 ir 3 dalims, teismas vertino, jog taip pat nėra pagrindo pripažinti, kad Taisyklių 51 punktas prieštarauja Viešojo administravimo įstatyme ir Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintiems principams.
III.
10. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. birželio 12 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškimą tenkinti. Pareiškėjo manymu, pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė materialiosios teisės normas ir priėmė nemotyvuotą bei nepagrįstą sprendimą. Savo nesutikimą su skundžiamu pirmosios instancijos teismo sprendimu pareiškėjas grindžia šiais pagrindiniais argumentais:
10.1. Teismas, padarydamas išvadą, kad Taisyklių 51 punkte nėra nustatyta nei civilinė, nei administracinė atsakomybė, o nustatytas mechanizmas ir pareiga apmokėti vietinę rinkliavą už atitinkamų atliekų sutvarkymą (surinkimą ir išvežimą), nenurodė jokių motyvų, kurių pagrindu padarė tokią išvadą, neanalizavo ir nevertino pareiškėjo argumentų, susijusių su teisinės atsakomybės nustatymu ir jos taikymo sąlygomis, netyrė Taisyklių 51 punkto atitikties CK nuostatoms. Pareiškėjo teigimu, pirmosios instancijos teismas netinkamai identifikavo ginčo teisinius santykius ir nepagrįstai konstatavo, kad Taisyklių 51 punktas nustato pareigą mokėti vietinę rinkliavą, kadangi minėtas punktas nustato ne vietinę rinkliavą, o žalos, kilusios dėl neteisėtų veiksmų – neleistino atliekų palikimo, atlyginimą. Tai, kad Taisyklių 51 punkto nuostata įtvirtina teisinės atsakomybės taikymo ir žalos (nuostolių) atlyginimo tvarką, pagrindžia Taisyklių 71.6 ir 112 punktų sisteminis aiškinimas, iš kurio akivaizdu, kad neleistinų atliekų palikimas yra draudžiama veika, o šio draudimo nepaisymas užtraukia atsakomybę. Tačiau vietinės rinkliavos paskirtis yra kita. Apskritai, Taisyklės nereglamentuoja vietinės rinkliavos mokėjimo tvarkos. Vietinė rinkliava, jos dydžiai ir mokėjimo tvarka yra nustatyti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2017 m. vasario 1 d. sprendimu Nr. 1-818 patvirtintuose Vilniaus miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatuose (toliau – ir Nuostatai). Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte nustatyta rinkliava nėra siejama su atlygiu už teikiamas paslaugas ir ji negali būti vertinama kaip mokėjimas už komunalinę paslaugą privatinės teisės prasme. Vietinė rinkliava yra viešosios teisės reguliavimo dalykas ir nustatoma Tarybos sprendimu, o jos dydžio nustatymo tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 711 patvirtintos Vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo taisyklės. Savo ruožtu Taisyklių 51 punktas apmokėjimą už neleistinai paliktų atliekų surinkimą ir išvežimą nustato pagal paslaugų teikimo sutarčių įkainius.
10.2. Pirmosios instancijos teismo išvada dėl Taisyklių 51 punkto atitikties Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatai bei principui „teršėjas moka“ taip pat yra nepagrįsta. Taisyklių 51 punkte nurodyto teisinio reguliavimo kontekste Taisyklių 71.6 punkto pažeidimas konstatuojamas nepaisant to, kad nėra nustatytas konkretus teršėjas, neleistinai palikęs atliekas, šių atliekų sutvarkymo išlaidas paskirstant konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkams. Tačiau, sistemiškai aiškinant Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies bei 32 straipsnio nuostatas, savivaldybės vykdomoji institucija neturi teisės reikalauti iš kitų asmenų atlyginti savivaldybės patirtas išlaidas dėl bešeimininkių atliekų sutvarkymo. Vien Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalyje vartojama sąvoka „atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja“ leidžia teigti, kad ši nuostata reglamentuoja atvejus, kai atliekų turėtojas (teršėjas) nėra nustatytas. Atitinkamai Taisyklių 51 punktas taikomas, kai nėra nustatytas teršėjas, todėl tokios atliekos laikytinos bešeimininkėmis ir, vadovaujantis principu „teršėjas moka“, Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys neturi pareigos mokėti už jų sutvarkymą. Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalyje nustatyta pareiga organizuoti bešeimininkių atliekų sutvarkymą apima ir pareigą pačiai savivaldybei finansuoti šių atliekų sutvarkymo išlaidas. Tokią išvadą pagrindžia minėtų Vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo taisyklių 7 bei 21 punktų ir Lietuvos Respublikos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatos. Savo ruožtu atsakovas Taisyklių 51 punkte nustatytu teisiniu reguliavimu bando išvengti pareigos kontroliuoti, kaip vykdomi Taisyklių reikalavimai, bei savo lėšomis sutvarkyti bešeimininkes atliekas, tokiu būdu elgdamasis nesąžiningai ir piktnaudžiaudamas jam suteiktais įgaliojimais.
10.3. Pareiškime aiškiai išdėstyti motyvai, kodėl Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys neturi pareigos apmokėti jame nurodytų atliekų sutvarkymo išlaidas – jie nėra teršėjai, be to, Taisyklių 51 punktas reglamentuoja ne vietinės rinkliavos mokėjimo tvarką, o atsakomybės už Taisyklių pažeidimą taikymą. Todėl neįrodžius, kad būtent Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys neleistinai paliko atliekas, nėra pareigos jiems atlyginti žalą, nes nėra visų būtinųjų civilinės atsakomybės taikymo sąlygų. Tik įstatymuose (o ne savivaldybės institucijų) įtvirtintais atvejais gali būti nustatoma atsakomybė už kito asmens neteisėtus veiksmus. Atitinkamai viešojo administravimo subjektai turi veikti jiems priskirtos kompetencijos ribose ir gali priimti tik tokius sprendimus, kuriuos tiesiogiai leidžia įstatymai. Atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamu atveju nėra įstatyme įtvirtinto pagrindo taikyti civilinę atsakomybę už kito asmens neteisėtus veiksmus, ir Tarybai nesuteikta teisė nustatyti kitokias atsakomybės taikymo sąlygas, nei nustatyta įstatymuose, Taisyklių 51 punktas pažeidžia įstatymų viršenybės principą. Tačiau šių argumentų pirmosios instancijos teismas visiškai neanalizavo ir nevertino, pažeisdamas pareigą priimti motyvuotą ir pagrįstą sprendimą. Be to, pirmosios instancijos teismas nenurodė jokių argumentų ir teisės normų, kurių pagrindu būtų galima teigti, kad Taryba išimtiniais atvejais turi teisę netaikyti principo „teršėjas moka“.
10.4. Pareiškėjo prašymas ištirti Taisyklių 51 punkto atitiktį nepiktnaudžiavimo valdžia principui, be kita ko, buvo grindžiamas savivaldybės institucijų pareiga vykdyti Taisyklių laikymosi kontrolę, sąžiningai įgyvendinti joms suteiktus įgaliojimus ir veikti savo kompetencijos ribose. Tačiau pirmosios instancijos teismas nevertino šių pareiškėjo argumentų, susijusių su nepiktnaudžiavimo valdžia principo pažeidimu.
11. Atsakovas Taryba atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti. Atsakovo manymu, pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą. Atsakovo atsiliepimas į apeliacinį skundą iš esmės grindžiamas tais pačiais argumentais, kaip ir atsiliepimas į pareiškėjo pirmosios instancijos teismui pateiktą pareiškimą. Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą papildomai nurodo šiuos argumentus:
11.1. Pirmosios instancijos teismas tinkamai identifikavo ginčo teisinius santykius ir pagrįstai sprendė, kad Taisyklių 51 punkte nėra nustatyta teisinė atsakomybė už Taisyklių pažeidimą. Jokia Taisyklių 51 punkto nuostata neimplikuoja, kad asmenims yra taikoma administracinė ar civilinė atsakomybė, tai yra tik pareiškėjo interpretacija, kuri nepaneigia galutinių pirmosios instancijos teismo išvadų pagrįstumo.
11.2. Nors pirmosios instancijos teismo sprendime vartojama sąvoka „vietinė rinkliava“, akivaizdu, kad turimas omenyje apmokėjimas už Taisyklių 51 punkte nurodytų atliekų sutvarkymą, kuris apskaičiuojamas pagal tame pačiame punkte nurodytą tvarką. Iš pirmosios instancijos teismo sprendimo turinio matyti, kad teismas Taisyklių 51 punkte nurodyto apmokėjimo už neleistinai paliktų didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingų ar kitokių atliekų surinkimą ir išvežimą netapatino su pareiškėjo nurodytuose teisės aktuose įtvirtinta vietine rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą.
11.3. Pirmosios instancijos teismas teisingai konstatavo, kad nekilnojamasis turtas, kaip nuosavybė, įpareigoja savininkus atlikti pareigas, susijusias su nuosavybės ir su ja susijusių objektų eksploatacija, todėl išimtiniais atvejais tokie asmenys gali būti laikomi atliekų turėtojais, t. y. teršėjais. Atitinkamai atsakovas, vykdydamas įstatyme įtvirtintą pareigą organizuoti savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymą, jų sutvarkymo sąnaudų į vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą neįtraukia – už Taisyklių 51 punkte nurodytų atliekų tvarkymą moka asmenys, kurių valdomiems nekilnojamojo turto objektams yra priskirtos atitinkamos konteinerių aikštelės.
11.4. Iš ginčijamo pirmosios instancijos teismo sprendimo turinio yra visiškai aišku, kokias išvadas dėl ginčo dalyko padarė teismas, sprendime įvertinti visi esminiai pareiškėjo argumentai, o pasisakymas dėl pareiškėjo apeliaciniame skunde nurodytų argumentų, susijusių su tariamu nepiktnaudžiavimo valdžia ir kitų principų pažeidimu, būtų perteklinis.
12. Vėliau atsakovas Taryba pateikė papildomus rašytinius paaiškinimus, kuriuose detalizavo savo poziciją, nurodydamas šiuos argumentus:
12.1. Taisyklių 51 punktas nereguliuoja nei žalos atlyginimo, nei rinkliavos teisinių santykių, jame yra įtvirtintas atsiskaitymo už paslaugas mechanizmas, užtikrinantis neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo sąnaudų padengimą, pagal kurį minėtas sąnaudas padengia ne pati savivaldybė, bet atliekų turėtojai, kuriems priskirtose konteinerių aikštelėse ar šalia jų yra randamos ir paimamos sutvarkyti neleistinai paliktos atliekos.
12.2. Pareiškėjo pozicija grindžiama ydingu ATĮ 28 straipsnio 7 dalies aiškinimu ir nepagrįstu neegzistuojančių pareigų perkėlimu savivaldybei atliekų tvarkymo visuomeninių santykių srityje. ATĮ 28 straipsnio 7 dalis (taip pat 25 straipsnis) aiškiai nustato, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra atsakinga už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą, tačiau ne apmokėjimą už tokių atliekų sutvarkymą. Jokia įstatymo norma nenustato pareigos atsakovui savo (savivaldybės biudžeto) lėšomis padengti atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo sąnaudas – atsakovas turi pareigą tik užtikrinti tokių atliekų sutvarkymo organizavimą, sukuriant konkrečias taisykles ir procedūras, kaip tokios atliekos yra sutvarkomos ir kaip yra padengiamos jų sutvarkymo sąnaudos. Būtent įgyvendinant šią organizavimo pareigą ir buvo priimtos Taisyklės, kurios reglamentuoja viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo reikalavimus visoje savivaldybės teritorijoje, komunalinių atliekų turėtojų ir tvarkytojų teises, pareigas ir atsakomybę bei kontrolės mechanizmą ir tvarką. Taisyklės niekaip neprieštarauja nei minėtoms ATĮ nuostatoms, nei principui „teršėjas moka“. ATĮ normos – tai viešosios teisės normos, todėl jos vertintinos kaip teises siaurinančios (ribojančios) ir negali būti aiškinamos plečiamai. Viešojo administravimo subjektų kompetencijos taip pat negalima aiškinti plečiamai.
12.3. Pareiškėjas principą „teršėjas moka“ aiškina ir taiko netinkamai, neatskleisdamas tikrosios šio principo prasmės ir reikšmės atliekų tvarkymo sistemos tinkamam funkcionavimui, nurodydamas, kad pareigą padengti su atliekų tvarkymu susijusias išlaidas turi tik asmenys, dėl kurių atsirado atliekos, o nesant nustatyto teršėjo šias išlaidas turi padengti pati savivaldybė. Tačiau savivaldybė atliekų tvarkymą finansuoja šios rinkliavos mokėtojų lėšomis, kaip to ir reikalauja ATĮ. Laikantis pareiškėjo pateikiamo siaurinamojo principo „teršėjas moka“ suvokimo, akivaizdu, jog minėtas principas taip, kaip jo taikymą įsivaizduoja pareiškėjas (pareiga atlyginti su atliekų tvarkymu susijusias išlaidas gali būti taikoma tik tuo atveju, jei nustatoma, kad atliekas paliko būtent konkretus atliekų turėtojas), apskritai negalėtų būti praktiškai pritaikomas atliekų tvarkymo organizavimo sistemoje ir nustatant kainodarą už atliekų tvarkymą, kadangi nėra įmanoma nustatyti ir identifikuoti kiekvienos atliekos kilmę ir šias atliekas visais atvejais priskirti konkrečiam atliekų turėtojui. Tuštinant komunalinių atliekų konteinerius neįmanoma tiksliai nustatyti ne tik, kas juose paliko tam tikras atliekas, bet ir tai, ar visos konteineriuose paliktos atliekos yra leistinos šalinti į konkrečios rūšies surinkimo priemones. Tokiu atveju, remiantis pareiškėjo logika, apskritai nėra galimas apmokestinimas už atliekų sutvarkymą, kadangi nėra aiškus, tiksliai identifikuotas asmuo, kuris atsikratė atliekomis – atliekų tvarkymo sistema niekaip negalėtų funkcionuoti, jei principas „teršėjas moka“ reikalautų nustatyti atliekų kilmę tokia apimtimi, kaip siekia įrodyti pareiškėjas.
12.4. Taisyklių 51 punkte nustatytas mechanizmas leidžia teisingai paskirstyti atliekų turėtojų indėlį į visos atliekų tvarkymo sistemos tinkamą funkcionavimą – atliekų turėtojai moka ne už visame mieste (visose konteinerių aikštelėse ar šalia jų) neleistinai paliktų atliekų, kai teršėją nustatyti neįmanoma, sutvarkymą, bet tik lokaliai, už jiems priskirtose aikštelėse ar šalia jų neleistinai paliktas atliekas, dėl ko atliekų turėtojų indėlis, padengiant tokių atliekų tvarkymo sąnaudas, iš esmės išsilygina. Savo ruožtu pareiškėjas siekia, kad neleistinai paliktų atliekų sąnaudas visais atvejais padengtų iš esmės visi mokesčių mokėtojai, bet ne konkrečios ir teršiamos konteinerių aikštelės naudotojai – pareiškėjui toks modelis, kai už lokalių neleistinai paliktų atliekų sutvarkymą moka absoliučiai visi mokesčių mokėtojai (net jei jie nėra rinkliavos mokėtojai, o tai apskritai paneigia principą „teršėjas moka“) yra teisingas, kas įrodo pareiškėjo byloje užimamos pozicijos prieštaringumą ir iškreipto teisingumo siekimą, nevertinant ginčą reguliuojančių teisinių santykių visumos ir praktikoje pasitaikančių situacijų.
12.5. Jeigu būtų pritarta pareiškėjo nuomonei, jog už šalia komunalinių atliekų surinkimo konteinerių aikštelės ir 5 metrų atstumu paliktų atliekų sutvarkymo išlaidas asmuo turėtų sumokėti tik tais atvejais, kai yra identifikuotas tokias atliekas palikęs asmuo, tokiu pačiu principu galima kvestionuoti ir konteineryje išmestų atliekų kilmę ir kiekvienos atliekos indentifikavimo bei su tuo susijusio apmokėjimo problematiką. Toks iškreiptas principo „teršėjas moka“ aiškinimas privestų prie atliekų tvarkymo sistemos griūties.
12.6. Nors pareiškėjas nurodo, jog pagal ATĮ 31 straipsnio 2 dalį pareiga užtikrinti Taisyklių laikymąsi priskirta savivaldybės institucijoms ir nesuteikia teisės Tarybai šią pareigą perkelti patiems atliekų turėtojams, t. y. savivaldybės institucijos turi imtis efektyvių priemonių (pavyzdžiui, įrengti vaizdo stebėjimo kameras ar pan.), kad būtų užkirstas kelias Taisyklių pažeidimams, nustatyti Taisykles pažeidę asmenys, įrodinėti asmenų neteisėtus veiksmus ir tik esant teisinės atsakomybės atsiradimo pagrindams reikalauti iš šių asmenų atlyginti žalą, minėtų priemonių efektyvumas yra kvestionuotinas ir ekonomiškai nepagrįstas. Vaizdo kamerų įrengimas prie kiekvienos konteinerių aikštelės visame mieste būtų itin brangus projektas, galbūt neužtektų įrengti net po vieną kamerą vienoje aikštelėje, o tokių abejotino efektyvumo priemonių įrengimas gultų ant visų mokesčių (ar rinkliavos) mokėtojų pečių – kamerų įrengimas savaime neužtikrintų galimybės tiksliai nustatyti neteisėtai konteineriuose bei šalia jų neleistinas atliekas paliekančių asmenų tapatybę dėl pačių teršėjų nesąžiningo elgesio (pavyzdžiui, užsidengiant atviras kūno vietas, atliekas neteisėtai šalinant tamsiu paros metu ir pan.). Savivaldybė privalo rinktis tokias priemones, kurios butų adekvačios siekiamam rezultatui. Savivaldybė negali prie kiekvieno konteinerio pastatyti po pareigūną, kad užtikrintų, jog prie konteinerių nebūtų neleistinai paliekamos atliekos, juolab kad Taisyklės aiškiai apibrėžia atliekų turėtojų pareigas. Jeigu egzistuotų efektyvus būdas visais atvejais nustatyti neleistinų atliekų teršėją, atsakovas tokias priemones neabejotinai įdiegtų, kadangi pats atsakovas yra suinteresuotas, kad atliekų turėtojai šalintų tik tokias atliekas ir tokiose vietose, kuriose tai daryti yra galima.
12.7. Dažniausiai, kai buvo nustatyti neteisėtai prie konteinerių atliekas palikę gyventojai, būtent ta konteinerių aikštelė ir buvo priskirta jiems naudotis, kaip nustato Taisyklių 70.8 punktas. Atliekų turėtojai konteinerių aikštelėse ar šalia jų palieka, pavyzdžiui, senus baldus ar elektros techniką, t. y. tokius daiktus, kuriuos patogiau palikti prie jiems priskirtų konteinerių, nei gabenti į tam skirtą aikštelę. Atsižvelgiant į tai, kad atliekų aikštelės ir konteineriai yra priskiriami konkretiems objektams ir atliekų turėtojams, reikalavimas sumokėti sutvarkymo kaštus už atliekas, kurios randamos aikštelėje, priskiriamoje minėtiems atliekų turėtojams, yra pagrįstas ir atitinka principą „teršėjas moka“. Taigi, Taisyklių 51 punkte įtvirtintas mechanizmas leidžia teisingai paskirstyti atliekų turėtojų pareigas apmokėti neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo išlaidas, kadangi tam tikra atliekų turėtojų grupė yra atsakinga tik už jiems priskirtoje aikštelėje ar šalia jos paliktas neleistinas atliekas, kai nėra įmanoma nustatyti teršėją.
12.8. Taisyklių 51 punkte taip pat nėra įtvirtintas žalos atlyginimo institutas, kurio taikymui, kaip teigia pareiškėjas, reikėtų nustatyti visas civilinės atsakomybės sąlygas (įskaitant kaltę dėl neleistinai paliktų atliekų).
12.9. Tuo atveju, jei byloje būtų pripažinta, jog atsakovas, pažeisdamas pareiškėjo nurodytus teisės aktus, neteisėtai įtvirtino pareigą ir kompensavimo mechanizmą dėl šalia konteinerių aikštelių neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo ir tokių išlaidų apmokėjimo, iš karto kiltų klausimas, iš kokių lėšų būtų dengiamos tokios atliekų tvarkymo išlaidos, ar šių išlaidų įtraukimas į bendras rinkliavos sąnaudas ir jų dengimas iš bendrai savivaldybėje surenkamų rinkliavos mokėtojų įmokų lėšų neprieštarautų teisės aktų, reglamentuojančių atliekų tvarkymą ir kainodaros nustatymą, reikalavimams, ar tokias išlaidas priskiriant visiems mokesčių mokėtojams ir jas dengiant iš savivaldybės biudžeto lėšų, tai nereikštų tik teorinio tokių atliekų netinkamo šalinimo draudžiamumo ir principo „teršėjas moka“ laikymosi iliuzijos, kai tokia sistema neskatintų naudotis sukurta atliekų tvarkymo infrastruktūra, sudarant prielaidas palikti tokias atliekas bet kurioje patogioje (tačiau neleistinoje) vietoje ir už tokį neteisėtą veiksmą neatlyginti savivaldybei patirtų atliekų sutvarkymo kaštų.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
13. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse, vadovaudamasis inter alia (be kita ko) Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 7 straipsnio 5 dalimi ir Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsniu, su abstrakčiu, t. y. su individualiąja byla nesusijusiu, pareiškimu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. gegužės 11 d. sprendimu Nr. 1-445 patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo taisyklių (2019 m. rugsėjo 11 d. sprendimo Nr. 1-225 redakcija) 51 punkto nuostatos neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatai „už savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą atsakinga savivaldybės vykdomoji institucija“, 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui bei Civilinio kodekso 6.263 straipsnio 2 ir 3 dalims. Šiuo aspektu išplėstinė teisėjų kolegija visų pirma pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra pabrėžęs, jog Vyriausybės atstovui, įgyvendinančiam Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje (redakcija, galiojusi iki 2019 m. liepos 1 d.; iš esmės analogiškos nuostatos įtvirtintos nuo 2019 m. liepos 2 d. galiojančios redakcijos įstatymo 7 straipsnio 5 dalyje) numatytus įgaliojimus ir besikreipiančiam į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, netaikytina Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje numatyta jo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. jis neprivalo kreiptis su motyvuotu teikimu siūlant atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2012 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-722/2012; 2016 m. kovo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-469-492/2016; 2020 m. rugsėjo 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1012-261/2020; ir kt.). Todėl kaip nepagrįsti atmestini atsakovo argumentai, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas, teikdamas pareiškimą teismui įgyvendindamas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 7 straipsnio 5 dalyje nustatytus įgaliojimus ir prieš tai nesikreipęs į Vilniaus miesto savivaldybę su siūlymu pakeisti ar panaikinti Taisyklių 51 punktą, nesilaikė Priežiūros įstatyme nustatytų įgaliojimų įgyvendinimo tvarkos.
14. Prašomas ištirti Taisyklių 51 punktas nustato, kad konteinerių aikštelėse ar šalia jų (iki 5 m atstumu) neleistinai paliktas didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas surenka ir išveža DGA vežėjas, gavęs VASA užsakymą. Konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai ar įgalioti asmenys apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Patirtos sąnaudos paskirstomos konteinerių aikštelei priskirtiems nekilnojamojo turto objektams po lygiai.
15. Pareiškėjas Taisyklių 51 punkto nuostatų teisėtumu iš esmės abejoja tuo aspektu, kad jose, nesilaikant principo „teršėjas moka“ ir paneigiant nekaltumo prezumpciją, yra preziumuojama, jog Taisykles pažeidė (neleistinas atliekas paliko) konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai, ir jiems nustatyta prievolė atlyginti žalą (neleistinai paliktų atliekų sutvarkymo išlaidas), t. y. taikoma atsakomybė, nepaisant nei jų kaltės, nei aplinkybės, ar įrodyta, kad būtent jie atliko neteisėtus veiksmus. Tačiau pirmosios instancijos teismas pareiškėjo pareiškimo netenkino, konstatavęs, kad Taisyklių 51 punkte nėra nustatytas civilinės ar administracinės atsakomybės taikymas, bet nustatytas mechanizmas ir pareiga apmokėti vietinę rinkliavą už atitinkamų atliekų sutvarkymą (surinkimą ir išvežimą), o pareiškėjas nepagrindė, kodėl minėtas punktas prieštarauja principui „teršėjas moka“ ir kodėl išimtiniais atvejais Taisyklių 51 punkte nurodyti asmenys neturėtų turėti pareigos apmokėti šiame punkte nurodytų atliekų sutvarkymo išlaidas arba kas turėtų būti laikomas teršėju, kai nėra aišku, kas neteisėtai paliko didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas. Nesutikdamas su tokiomis pirmosios instancijos teismo išvadomis, pareiškėjas apeliaciniame skunde, be kita ko, teigia, jog teismas netinkamai identifikavo ginčo teisinius santykius ir nepagrįstai konstatavo, kad Taisyklių 51 punktas nustato pareigą mokėti vietinę rinkliavą. Taigi nagrinėjamoje byloje visų pirma spręstina, kaip kvalifikuotini prašomame ištirti Taisyklių 51 punkte reglamentuojami teisiniai santykiai.
16. Atsižvelgiant į tai, pabrėžtina, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. gegužės 11 d. sprendime Nr. 1-445, kuriuo buvo patvirtintos Taisyklės, nurodytas jų priėmimo teisinis pagrindas – Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 31 ir 36 punktai, Atliekų tvarkymo įstatymo 31 straipsnis ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. balandžio 16 d. nutarimu Nr. 366 patvirtintas Valstybinis atliekų tvarkymo 2014–2020 m. planas. Remiantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 31 ir 36 punktais, savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijos, be kita ko, yra komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas, antrinių žaliavų surinkimo ir perdirbimo organizavimas, sąvartynų įrengimas ir eksploatavimas, taip pat sanitarijos ir higienos taisyklių tvirtinimas ir jų laikymosi kontrolės organizavimas, švaros ir tvarkos viešose vietose užtikrinimas. Minėto Tarybos sprendimo priėmimo metu galiojusios redakcijos Atliekų tvarkymo įstatymo 31 straipsnio 1 dalis (2012 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1981 redakcija) nustatė, kad savivaldybių tarybos turi patvirtinti taisykles, reglamentuojančias savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimą, komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą ir užtikrinančias, kad šios paslaugos atitiktų aplinkosaugos, techninius-ekonominius, higienos reikalavimus ir savivaldybių bei regioninių atliekų tvarkymo planų įgyvendinimą nustatančias komunalinių atliekų tvarkymo sąlygas. Atitinkamai Taisyklių 2 punkte nustatyta, kad jų paskirtis – reglamentuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimą vadovaujantis aplinkosaugos, techniniais-ekonominiais, higienos reikalavimais ir atliekų tvarkymo planų sąlygomis, šių atliekų tvarkymo procesą, jų prevencijos ir pakartotinio naudojimo reikalavimus, kurie užtikrintų saugų atliekų tvarkymą, nekeltų pavojaus žmonių sveikatai, tenkintų visuomenės poreikius ir nepažeistų gamtą tausojančio darnios plėtros principo. Taisyklės reglamentuoja viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo reikalavimus visoje Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje, komunalinių atliekų turėtojų ir tvarkytojų teises, pareigas ir atsakomybę bei kontrolės mechanizmus ir tvarką (Taisyklių 4 p.). Vilniaus miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemai, be kita ko, priskiriamos tvarkyti: didelių gabaritų atliekos; buityje susidarančios statybos ir griovimo atliekos; buityje susidarančios tekstilės atliekos; buityje susidarančios pavojingos atliekos ir kt. (Taisyklių 11 p.). Komunalinių atliekų tvarkymo sistema finansuojama vietinės rinkliavos lėšomis, išskyrus apmokestinamųjų gaminių ir pakuočių bei pakuočių atliekų tvarkymą (Taisyklių 15 p.).
17. Savo ruožtu vietinė rinkliava, pagal Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 3 dalį, tai – savivaldybės tarybos sprendimu nustatyta privaloma įmoka, galiojanti tos savivaldybės teritorijoje. Savivaldybės taryba savo sprendimu tvirtina vietinės rinkliavos nuostatus, kuriuose, be kita ko, nustato vietinės rinkliavos dydį, mokėjimo tvarką ir kt. (Rinkliavų įstatymo 12 str.). Vietinių rinkliavų nustatymą, kaip vieną iš savarankiškųjų (Konstitucijos ir įstatymų nustatytų (priskirtų) savivaldybių funkcijų, įtvirtina Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 2 punktas. Remiantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktu, vietinių rinkliavų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė savivaldybės teritorijoje nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Nustatant rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydį, turi būti vadovaujamasi Vyriausybės patvirtintomis taisyklėmis (ATĮ 302 str. 3 d.), konkrečiai – Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 711 (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. balandžio 20 d. nutarimo Nr. 384 redakcija) patvirtintomis Vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo taisyklėmis. Atitinkamai vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą Vilniaus miesto savivaldybėje, taip pat jos dydžiai ir mokėjimo tvarka, vadovaujantis inter alia nurodytomis nuostatomis, yra nustatyti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2017 m. vasario 1 d. sprendimu Nr. 1-818 (Tarybos 2019 m. rugsėjo 16 d. sprendimo Nr. 1-226 redakcija) patvirtintuose Vilniaus miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatuose.
18. Įvertinusi nurodytą teisinį reguliavimą ir Taisyklių patvirtinimo teisinį pagrindą, jų paskirtį bei šioje norminėje administracinėje byloje kvestionuojamų nuostatų turinį, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad nėra pagrindo pareiškėjo prašomame ištirti Taisyklių 51 punkte nustatytą apmokėjimą laikyti rinkliava. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Taisyklių 51 punkte nurodytas apmokėjimas, už atitinkamoje konteinerių aikštelėje ar šalia jos (iki 5 m atstumu) neleistinai paliktų didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingų ar kitokių atliekų surinkimą ir išvežimą patirtas sąnaudas paskirstant tik (išimtinai) tai konkrečiai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkams (įgaliotiems asmenims), nesant pagrindo jį laikyti rinkliava, kuria būtų siekiama finansuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą, kaip tai nurodyta pačių Taisyklių 15 punkte, pagal savo esmę yra laikytinas apmokėjimu (atlyginimu) už faktiškai suteiktas viešąsias komunalinių atliekų tvarkymo (surinkimo ir išvežimo) paslaugas, kurių gavėjais pagal prašomą ištirti Taisyklių 51 punktą laikomi būtent atitinkamai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai (įgalioti asmenys). Tai teismui pateiktuose procesiniuose dokumentuose pripažįsta ir pats atsakovas, paaiškindamas, kad Taisyklių 51 punkto prasme atitinkamai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai (įgalioti asmenys) iš esmės laikomi minėtame punkte nurodytų neleistinai paliktų atliekų turėtojais.
19. Šiame kontekste pažymėtina, jog bendruosius atliekų prevencijos ir tvarkymo reikalavimus, kad būtų išvengta atliekų neigiamo poveikio visuomenės sveikatai ir aplinkai, pagrindinius atliekų tvarkymo sistemų organizavimo ir planavimo principus, reikalavimus atliekų turėtojams ir atliekų tvarkytojams, atliekų tvarkymo ekonomines ir finansines priemones bei kitus su tuo susijusius klausimus nustato Atliekų tvarkymo įstatymas (ATĮ 1 str. 1 d.). Atliekų tvarkymo įstatymo 4 straipsnio, reglamentuojančio atliekų tvarkymo organizavimą, 1 dalyje inter alia nustatyta, kad atliekų turėtojas šio Įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka turi atliekas perduoti atliekų tvarkytojams arba gali tvarkyti atliekas pats; komunalinės atliekos tvarkomos savivaldybių atliekų tvarkymo taisyklėse nustatyta tvarka; atliekų turėtojas pagal sudarytą rašytinės formos sutartį dėl atliekų naudojimo ir (ar) šalinimo atliekas perduoda atliekų tvarkytojams, turintiems teisę tvarkyti atliekas, išskyrus komunalinių atliekų perdavimą vadovaujantis šio Įstatymo 301 straipsniu; atliekų turėtojas, kuris perdavė atliekas atliekų tvarkytojui (tvarkytojams), privalo turėti galutinį atliekų sutvarkymą patvirtinantį dokumentą, išskyrus komunalinių atliekų perdavimą vadovaujantis šio Įstatymo 301 straipsniu. Savo ruožtu Atliekų tvarkymo įstatymo 301 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad nekilnojamojo turto objektų, kurių rūšių sąrašą nustato Aplinkos ministerija, savininkas arba įgalioti asmenys privalo mokėti nustatytą rinkliavą arba, jeigu rinkliava savivaldybės teritorijoje nenustatyta, sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį su savivaldybės, kurios teritorijoje yra nekilnojamojo turto objektas, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi arba savivaldybe. Nurodytas sąrašas nustatytas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2013 m. vasario 20 d. įsakymu Nr. D1-150 „Dėl Nekilnojamojo turto objektų, kurių savininkas arba įgalioti asmenys privalo mokėti nustatytą rinkliavą arba sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį, rūšių sąrašo patvirtinimo“ (su vėlesniais pakeitimais). Taigi, į minėtą sąrašą patenkančio nekilnojamojo turto objektų savininkams arba įgaliotiems asmenims (komunalinių atliekų turėtojams) nustatyta pareiga mokėti rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą arba sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį, kurioje inter alia turi būti reglamentuojami paslaugų teikimo tvarka ir sąlygos, komunalinių atliekų tvarkymo kainos nustatymo tvarka, atsiskaitymo tvarka, šalių teisės, pareigos ir atsakomybė už įsipareigojimų nevykdymą ir kt. (ATĮ 301 str. 4 d.). Komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartis sudaroma, keičiama ir nutraukiama vadovaujantis Atliekų tvarkymo įstatymu, Civiliniu kodeksu ir komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutarties standartinėmis sąlygomis, kurias tvirtina Vyriausybė (ATĮ 301 str. 3 d.). Tačiau nagrinėjamu atveju jau minėta, kad Taisyklių 51 punkte nustatytas apmokėjimas negali būti vertinamas kaip rinkliava, be to, jame įtvirtintas apmokėjimas nėra siejamas ir su komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutarčių sudarymu bei iš tokių sutarčių kylančiais įsipareigojimais apmokėti už suteiktas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas, o atsakovas savo kompetenciją įtvirtinti Taisyklių 51 punkte nustatytą šioje norminėje administracinėje byloje kvestionuojamą teisinį reguliavimą iš esmės grindžia Atliekų tvarkymo įstatymo 25 straipsnio ir 28 straipsnio 7 dalies nuostatomis.
20. Remiantis Atliekų tvarkymo įstatymo 25 straipsniu, savivaldybės organizuoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, užtikrina tų sistemų funkcionavimą, organizuoja atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymą ir administruoja komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimą. Už patvirtintų savivaldybių atliekų prevencijos ir tvarkymo planų priemonių įgyvendinimą, savivaldybės teritorijoje esančių komunalinių atliekų ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, sutvarkymo organizavimą atsakinga savivaldybės vykdomoji institucija (ATĮ 28 str. 7 d.). Taigi, tiek komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimas, tiek ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymo organizavimas yra priskirtas savivaldybių kompetencijai ir atsakomybei. Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad įgyvendindamos nurodytą iš įstatymo kylančią kompetenciją organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemas ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymą, savivaldybės šią savo kompetenciją turi įgyvendinti taip, kad būtų užtikrinami teisės aktų reikalavimai, inter alia (be kita ko) Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintas atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“. Tai šiuo atveju nustatyta ir pačių Taisyklių 13 punkte, pagal kurį Vilniaus miesto savivaldybė organizuoja ir plėtoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemą taip, kad visas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų atliekų turėtojas pagal principą „teršėjas moka“.
21. Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalis nustato, jog atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“ reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas, įskaitant išlaidas, patirtas reikiamai atliekų tvarkymo infrastruktūrai įrengti ir jai eksploatuoti, turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ir (ar) importuotojas. Pagal Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 17 dalyje pateiktą apibrėžimą, atliekų turėtojas – atliekų darytojas arba asmuo, turintis atliekų. Savo ruožtu atliekų darytojas – asmuo, dėl kurio veiklos susidaro atliekų (pirminis atliekų darytojas), arba asmuo, kuris atlieka pradinį atliekų apdirbimą, maišymą ar kitus veiksmus, dėl kurių pakinta tų atliekų pobūdis arba sudėtis (ATĮ 2 str. 8 d.).
22. Atliekų tvarkymo įstatymu inter alia įgyvendinama 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinanti kai kurias direktyvas su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2018 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2018/851 (toliau – ir Direktyva 2008/98/EB) (ATĮ 1 str. 6 d., 5 priedo „Įgyvendinami Europos Sąjungos teisės aktai“ 7 d.). Kaip nurodyta Direktyvos 2008/98/EB konstatuojamosios dalies 26 punkte, principas „teršėjas moka“ yra pagrindinis Europos ir tarptautiniu lygiu taikomas principas. Šis principas įtvirtintas Europos Bendrijos steigimo sutarties 174 straipsnio 2 dalyje.
23. Kiek tai susiję su principu „teršėjas moka“, nagrinėjamos bylos kontekste paminėtina generalinės advokatės 2009 m. balandžio 23 d. išvada Europos Sąjungos Teisingumo Teismo byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt., C‑254/08, kurioje, be kita ko, buvo pažymėta, jog minėtas principas, remiantis Europos Bendrijos steigimo sutarties 174 straipsnio 2 dalimi, yra vienas pagrindinių Bendrijos aplinkos politikos principų, pagal jį teršėjas padengia teršalų šalinimo išlaidas. Principu „teršėjas moka“ siekiama teisingai paskirstyti dėl aplinkos taršos patirtas išlaidas. Šios išlaidos neužkraunamos tretiesiems asmenis, ypač visuomenei, ir nepamirštamos, bet priskiriamos už taršą atsakingiems asmenims. Būtent dėl šios priežasties Teisingumo Teismas nusprendė, kad principas „teršėjas moka“ yra proporcingumo principo išraiška (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 1999 m. balandžio 29 d. sprendimo byloje Standley ir kt., C‑293/97, 52 p.). Būtų neproporcinga nurodyti padengti atliekų šalinimo išlaidas tam, kuris nėra atliekų gamintojas. Principas „teršėjas moka“, kaip išlaidų paskirstymo principas, sukonkretina vienodo požiūrio principą, dar vadinamą nediskriminavimo principu, kuris reikalauja, jog panašios situacijos nebūtų vertinamos skirtingai, o skirtingos situacijos – vienodai, jei toks vertinimas negali būti objektyviai pagrįstas (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2000 m. balandžio 13 d. sprendimo byloje Karlsson ir kt., C‑292/97, 39 p.; 2006 m. sausio 10 d. sprendimo byloje IATA ir ELFAA, C‑344/04, 95 p.; 2006 m. rugsėjo 12 d. sprendimo byloje Eman ir Sevinger, C‑300/04, 57 p.; 2007 m. rugsėjo 11 d. sprendimo byloje Lindorfer prieš Tarybą, C‑227/04 P, 63 p.). Remiantis principu „teršėjas moka“, lemiamas kriterijus palyginti ir galbūt pateisinti pareigą mokėti už atliekų šalinimą yra prisidėjimas prie taršos. Dėl šios priežasties Europos Sąjungos Teisingumo Teismas mano, kad niekas neturi būti įpareigotas padengti išlaidas, susijusias su teršalų, prie kurių susidarymo jis neprisidėjo, šalinimu (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 1999 m. balandžio 29 d. sprendimo byloje Standley ir kt., C‑293/97, 51 p.). Remdamasi šiomis aplinkybėmis, generalinė advokatė padarė išvadą, kad neturi būti nurodoma padengti dėl kitų asmenų veiklos susidariusių atliekų šalinimo išlaidas, nes taip kiti atliekų gamintojai būtų atleisti nuo pareigos, kuri jiems tenka pagal principą „teršėjas moka“. Atsižvelgiant į tai, pasak generalinės advokatės, principas „teršėjas moka“ gali būti aiškinamas kaip tiksli išlaidų paskirstymo taisyklė, kuri panaši, pavyzdžiui, į priežastingumo kriterijų pagal deliktinės atsakomybės teisę.
24. Lietuvos Respublikos Seimo 2015 m. balandžio 16 d. nutarimu Nr. XII-1626 patvirtintoje Nacionalinėje aplinkos apsaugos strategijoje taip pat įtvirtinta, jog vienas esminių aplinkos apsaugos politikos principų – atsakomybės („teršėjas moka“), kuriuo remiantis bus siekiama, kad išlaidos ir atsakomybė dėl skurdinamos ir teršiamos aplinkos atkūrimo tektų ne visiems šalies piliečiams, o tiems, kurie gauna iš to naudos arba yra gamtos išteklių vartotojai, t. y. taršos šalinimo priemonių išlaidas turėtų padengti atitinkamas teršėjas, išskyrus atvejus, kai teršėjo neįmanoma nustatyti arba kai, remiantis Europos Sąjungos ar nacionalinės teisės aktais, jis negali būti laikomas atsakingu už taršą arba jo negalima priversti padengti atkūrimo išlaidų (6.3 p.).
25. Taigi, kiek tai susiję su atliekų tvarkymo išlaidų padengimu, nagrinėjamos bylos kontekste principas „teršėjas moka“ implikuoja poreikį nustatyti, ar Taisyklių 51 punkte nurodytos konteinerių aikštelėje ar šalia jos (iki 5 m atstumu) neleistinai paliktos atliekos gali būti pagrįstai laikomos būtent tik (išimtinai) tai konkrečiai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkų (įgaliotų asmenų) atliekomis, t. y., ar jie gali būti pagrįstai laikomi šių atliekų turėtojais (teršėjais). Šiuo aspektu pirmiausia atkreiptinas dėmesys į Taisyklių 52 punktą, pagal kurį tuo atveju, jeigu nustatomas asmuo, konteinerių aikštelėje arba šalia jos neleistinai atsikratęs didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės ir pavojingų atliekų, jis apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Sistemiškai vertinant šias nuostatas kartu su Taisyklių 51 punkto nuostatomis, matyti, kad prašomas ištirti Taisyklių 51 punktas gali būti taikomas tik tais atvejais, kai nėra nustatomas nurodytas atliekas konteinerių aikštelėje ar šalia jos (iki 5 m atstumu) neleistinai palikęs asmuo. Tai šioje byloje akcentuoja ir pats atsakovas, paaiškindamas, kad Taisyklių 51 punktas taikomas tik išimtiniais atvejais, kai neįmanoma nustatyti asmens, kuris konteinerių aikštelėje arba šalia jos neleistinai atsikratė nurodytų atliekų. Kitaip tariant, Taisyklių 51 punktas iš esmės reglamentuoja neleistinai paliktų atliekų, kurių turėtojo de facto (faktiškai; iš tikrųjų) nustatyti nėra galimybės, tvarkymą (surinkimą ir išvežimą), o vienintelis kriterijus, kuriuo remiantis pagal kvestionuojamas Taisyklių 51 punkto nuostatas nurodytų atliekų turėtojais de jure (teisiškai; pagal teisę) yra laikomi būtent tik (išimtinai) tai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai (įgalioti asmenys), atitinkamai nustatant jiems ir pareigą padengti tokių atliekų tvarkymo (surinkimo ir išvežimo) išlaidas, yra minėtų atliekų palikimo vieta – konkreti konteinerių aikštelė, įskaitant teritoriją iki 5 metrų atstumu šalia jos.
26. Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į jau minėtą generalinės advokatės 2009 m. balandžio 23 d. išvadą Futura Immobiliare ir kt. byloje, kurioje inter alia pažymėta, jog komunalinės atliekos yra numatoma šiuolaikinio gyvenimo būdo pasekmė ir reikia atsižvelgti į tai, kad dėl stipraus skatinimo mažinti pristatomų atliekų kiekį atliekos gali būti šalinamos neteisėtai. Atliekų gamintojai galėtų bandyti jomis atsikratyti neteisėtai naudodamiesi kitų asmenų atliekų surinkimo sistemomis (pavyzdžiui, naudodamiesi kaimynų konteineriais arba viešomis šiukšliadėžėmis) arba blogiausiu atveju palikdami jas gamtoje. Kaip akcentavo generalinė advokatė, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas leidžia suprasti, kad įgyvendinant principą „teršėjas moka“ egzistuoja tam tikras lankstumas. Pareigą padengti išlaidas jis iš dalies susiejo ne su pačių atliekų susidarymu, bet su aplinkybe, kad atliekų gamintojas prisidėjo prie atliekų susidarymo arba taršos (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 1999 m. balandžio 29 d. sprendimą byloje Standley ir kt., C‑293/97; 2008 m. birželio 24 d. sprendimą byloje Commune de Mesquer, C‑188/07). Tai reiškia, kad reikalaujamas ne tikslus išlaidų apskaičiavimas, bet narystė kolektyviai už aplinkos taršą atsakingoje grupėje. Tai akivaizdžiai atitinka principą „teršėjas moka“, jeigu nustatyta, kad visi grupės nariai prisidėjo prie taršos, tačiau neįmanoma tiksliai nustatyti atitinkamo atskiro prisidėjimo ir dėl jo patirtų išlaidų. Būtent dėl tos pačios priežasties su visais grupės nariais susijusios rizikos kolektyvinis užtikrinimas gali būti laikomas kolektyvinės atsakomybės išraiška. Savo ruožtu proporcingumo principas, pasak generalinės advokatės, yra principo „teršėjas moka“ dar lankstesnio įgyvendinimo teisinis pagrindas. Jis yra vienas iš bendrųjų Bendrijos teisės principų (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 1970 m. gruodžio 17 d. sprendimo byloje Köster, Berodt & Co., 25/70, 21 p. ir paskesnius; 1987 m. lapkričio 18 d. sprendimo byloje Maizena ir kt., 137/85, 15 p.; 1990 m. lapkričio 13 d. sprendimo byloje Fedesa ir kt., C‑331/88, 13 p.; 2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimo byloje Ispanija prieš Tarybą, C‑310/04, 97 p.; 2008 m. sausio 17 d. sprendimo byloje Viamex Agrar Handel, C‑37/06 ir C‑58/06, 33 p.), kurių valstybės narės turi laikytis perkeldamos ir taikydamos Bendrijos teisę (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2003 m. lapkričio 6 d. sprendimo byloje Lindqvist, C‑101/01, 87 p.). Proporcingumo principas reikalauja, kad Bendrijos institucijų aktai neviršytų to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų teisėtiems tikslams pasiekti, todėl, kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 1970 m. gruodžio 17 d. sprendimo byloje Köster, Berodt & Co., 25/70, 28 ir 32 p.; 1989 m. liepos 11 d. sprendimo byloje Schräder HS Kraftfütter, 265/87, 21 p.; 1990 m. lapkričio 13 d. sprendimo byloje Fedesa ir kt., C‑331/88, 13 p.; 2001 m. liepos 12 d. sprendimo byloje Jippes ir kt., C‑189/01, 81 p.; 2008 m. sausio 17 d. sprendimo byloje Viamex Agrar Handel, C‑37/06 ir C‑58/06, 35 p.). Įgyvendindamos principą „teršėjas moka“, valstybės narės turi įvertinti skirtingų reglamentavimo galimybių privalumus ir trūkumus.
27. Iš tiesų, Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, aiškindamas principą „teršėjas moka“, nurodytoje Futura Immobiliare ir kt. byloje pažymėjo, kad kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidų padengimą, kiek tai susiję su paslauga, kuri kolektyviai teikiama visiems atliekų turėtojams, valstybės narės turi, remdamosi Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktu (vėliau ją pakeitė Direktyva 2008/98/EB), užtikrinti, kad iš principo visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai tos pačios direktyvos 1 straipsnio prasme, kolektyviai padengtų visas minėtų atliekų šalinimo išlaidas. Kadangi dažnai yra sunku arba brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno „turėtojo“ perduotų tvarkyti, kiekį, tokiomis aplinkybėmis rėmimasis kriterijais, kurie grindžiami dėl „turėtojų“ veiklos galinčių susidaryti atliekų kiekiu, apskaičiuojamu pagal jų užimamų patalpų plotą bei paskirtį ir (arba) susidariusių atliekų rūšį, gali leisti apskaičiuoti šių atliekų šalinimo išlaidas ir jas paskirstyti skirtingiems „turėtojams“, nes šie du parametrai daro tiesioginę įtaką minėtų išlaidų sumai. Šiuo požiūriu Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nusprendė, jog nacionalinės teisės nuostata, komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo finansavimo tikslais numatanti mokestį, apskaičiuojamą remiantis galinčių susidaryti atliekų kiekio įvertinimu, o ne faktiškai susidariusių ir perduotų tvarkyti atliekų kiekiu, neturi būti laikoma prieštaraujančia Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktui (žr. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2009 m. liepos 16 d. sprendimo byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt., C-254/08, 46 ir 49–51 p.).
28. Remdamasis šiais Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškinimais, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas bylose dėl rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą pažymi, jog savaime nedraudžiama nustatyti vietinę rinkliavą, kurios dydis apskaičiuojamas ne pagal faktiškai susidariusį ir perduotą tvarkyti atliekų kiekį, bet yra siejamas su nekilnojamojo turto turėjimu ar (ir) naudojimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-471/2010; 2011 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011; 2012 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-1592/2012; ir kt.). Paprastai atitinkamo nekilnojamojo turto naudojimas (pvz., gyventi, ūkinei veiklai vykdyti ar kitais tikslais) suponuoja komunalinių atliekų susidarymą (atsiradimą, pagaminimą), kurios turi būti tvarkomos Atliekų tvarkymo įstatymo ir jį įgyvendinančių norminių teisės aktų nustatyta tvarka, inter alia savivaldybių organizuotose komunalinių atliekų tvarkymo sistemose, o tokiu nekilnojamuoju turtu disponuojantys, jį valdantys ar (ir) naudojantys asmenys paprastai atitinka „atliekų turėtojo“ sąvoką Atliekų tvarkymo įstatymo prasme. Taigi savaime nedraudžiama, kad vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir jų (atliekų) tvarkymą dydis būtų skaičiuojamas pagal galinčių susidaryti, o ne faktinį šių atliekų kiekį, todėl „atliekų turėtojo“ sąvoka, vartojama Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte, negali būti aiškinama, kaip apimanti tik tuos asmenis, iš kurių surenkamą ir tvarkomą komunalinių atliekų kiekį galima aiškiai ir tiksliai identifikuoti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. sausio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-334/2014; išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2488-602/2016; ir kt.).
29. Atitinkamai atsakovas, siekdamas pagrįsti Taisyklių 51 punkte įtvirtintą nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje kvestionuojamą teisinį reguliavimą, be kita ko, remiasi ATĮ 302 straipsnio, reglamentuojančio komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodarą, 1 dalies 1 punkte įtvirtintu solidarumo principu, kuris, nustatant rinkliavą ar kitą įmoką už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą, reiškia, kad palankesnes sąlygas dėl ekonominių, gyvenamosios vietos, atstumo iki atliekų tvarkymo įrenginių ar kitų priežasčių turintys komunalinių atliekų turėtojai prisideda prie komunalinių atliekų tvarkymo finansavimo, kad būtų sudarytos prieinamos sąlygos naudotis komunalinių atliekų tvarkymo paslaugomis komunalinių atliekų turėtojams, kurie tokių sąlygų neturi ir kuriems rinkliava ar kita įmoka už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą tampa didesne našta. Aiškindamas šį principą rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą kontekste, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad tai reiškia, jog asmuo, kuris yra vietinės rinkliavos mokėtojas, kartu su kitais vietinės rinkliavos mokėtojais turi kolektyviai padengti visas komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidas, nepriklausomai nuo to, kokiu būdu yra apskaičiuojamas vietinės rinkliavos dydis (pagal atliekų kiekį ar pagal turimo nekilnojamojo turto plotą). Tai savo ruožtu lemia, kad net ir tais atvejais, kai vietinės rinkliavos mokėtojas faktiškai atitinkamais laikotarpiais nepriduoda komunalinių atliekų jų tvarkytojui, jis vis tiek turi sumokėti bent minimalaus dydžio vietinę rinkliavą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-605-492/2018; 2021 m. birželio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1419-438/2021; ir kt.). Vis dėlto pabrėžtina, jog proporcingumo principas principo „teršėjas moka“ kontekste reikalauja, kad nustatyta vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nelemtų, jog tam tikri atliekų turėtojai turės padengti išlaidas, akivaizdžiai neproporcingas dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-471/2010).
30. Atsižvelgusi į tai, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad nagrinėjamoje byloje tiriamos Taisyklių 51 punkto nuostatos, kaip jau buvo konstatuota šiame baigiamajame teismo akte (žr. šio sprendimo 18 p.), negali būti laikomos nustatančiomis rinkliavą, be to, jos apskritai nėra siejamos su galinčiu susidaryti atliekų kiekiu (pvz., dėl atitinkamo nekilnojamojo turto naudojimo) ir iš esmės nesusijusios su naryste tam tikroje kolektyviai už aplinkos taršą atsakingoje grupėje, siekiant su visais atitinkamos grupės nariais, kurių veikloje gali susidaryti tokios atliekos (pvz., tam tikrų kategorijų nekilnojamojo turto objektų savininkais arba įgaliotais asmenimis), susijusios rizikos kolektyvinio užtikrinimo. Kaip minėta, Taisyklių 51 punkto nuostatos taikomos būtent neteisėto atliekų palikimo atveju ir tik tada, kai nėra galimybės nustatyti tokias atliekas neleistinai palikusį asmenį, bei siejamos tik (išimtinai) su neleistinai paliktų atliekų palikimo vieta – konteinerių aikštele ir iki 5 metrų atstumu šalia jos esančia teritorija. Remiantis šiuo vieninteliu kriterijumi, pagal Taisyklių 51 punkto nuostatas jame nurodytų neleistinai paliktų atliekų turėtojais de jure yra laikomi tik (išimtinai) atitinkamai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai (įgalioti asmenys), šiuo pagrindu būtent jiems nustatant pareigą padengti tokių atliekų tvarkymo (surinkimo ir išvežimo) išlaidas, t. y. Taisyklių 51 punkte už konteinerių aikštelėse ar šalia jų (iki 5 m atstumu) neleistinai paliekamų atliekų surinkimą ir išvežimą nustatyta pareiga atskirai (ne taikant savivaldybėje nustatytą rinkliavą) apmokėti tai konteinerių aikštelei priskirtų nekilnojamojo turto objektų savininkams (įgaliotiems asmenims) ir toks apmokėjimas nėra siejamas su įsipareigojimais, kylančiais iš komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo sutarčių, kaip tai įtvirtinta Atliekų tvarkymo įstatyme (žr. šio sprendimo 19 p.).
31. Atsakovas teigia, kad nurodytas atliekų palikimo vietos kriterijus Taisyklių 51 punkte įtvirtintas įvertinus tai, jog įprastai atliekas neteisėtai konteinerių aikštelėse ar šalia jų palieka nekilnojamojo turto objektų savininkai ir (ar) naudotojai, kuriems ir priskirta atitinkama konteinerių aikštelė. Be to, pasak atsakovo, Taisyklių 51 punktas taikomas tik tuo atveju, jei nepavyksta nustatyti neleistinai atliekas faktiškai palikusio atliekų turėtojo ir atliekos yra paliekamos konteinerių aikštelėje arba šalia jos iki 5 metrų atstumu, t. y. esant visoms nurodytoms sąlygoms, kurios šiuo atveju laikytinos kumuliatyviomis. Tačiau, pavyzdžiui, analogiškas atliekas neleistinai palikus didesniu nei 5 metrų atstumu nuo konteinerių aikštelės, atsakovo teigimu, už tokių atliekų sutvarkymą yra sumokama iš savivaldybės biudžeto lėšų. Kitaip tariant, vienu atveju analogiškos atliekos, t. y. nesilaikant Taisyklėse nustatytos tvarkos paliktos atliekos, kurias neleistinai palikusį asmenį (teršėją) nustatyti nėra galimybės, de jure laikomos atitinkamai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkų (įgaliotų asmenų) atliekomis, pastariesiems nustatant pareigą apmokėti tokių atliekų tvarkymo (surinkimo ir išvežimo) išlaidas, o kitu atveju jos ir de jure laikomos atliekomis, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma, už tokių atliekų tvarkymą (surinkimą ir išvežimą) sumokant iš savivaldybės biudžeto lėšų.
32. Šiame kontekste pabrėžtina, jog teisėkūros subjekto diskrecija, kad ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl, priimant konkretų norminį administracinį aktą (nustatant konkrečias teisės normas), turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo teisėkūros subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas, o teisėkūros subjektui tenkanti pareiga pagrįsti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. balandžio 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI‑6‑502/2017; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. gegužės 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019). Tačiau nagrinėjamoje byloje atsakovas niekaip nepagrindė, kodėl minėtas atliekų palikimo vietos kriterijus (konteinerių aikštelė ir tam tikru atstumu šalia jos esanti teritorija) lemia tokį skirtingą analogiškų atliekų teisinio statuso vertinimą ir su tuo siejamą skirtingo šių atliekų tvarkymo (surinkimo ir išvežimo) finansavimo mechanizmo nustatymą. Kitaip tariant, šiuo atveju atsakovas iš esmės nepagrindė, kodėl pagal Taisyklių 51 punktą konteinerių aikštelėje ir iki 5 metrų atstumu šalia jos neleistinai paliekamos atliekos jų turėtojo (teršėjo) prasme, vien pagal tokių atliekų palikimo vietą ir atstumą iki atitinkamos konteinerių aikštelės galėtų būti teisiškai vertinamos kitaip, nei didesniu atstumu nuo konteinerių aikštelių neleistinai paliekamos atliekos – ne kaip atliekos, kurių turėtojo nustatyti nėra galimybės (kuris neegzistuoja) ir kurių sutvarkymo finansavimui įstatymų leidėjas yra nustatęs specialų mechanizmą iš savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų (Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 str. 1 d. 1 p.). Atsakovas nepateikė jokių objektyvių duomenų, jog didžiųjų gabaritų, statybos ir griovimo, tekstilės, pavojingas ar kitokias atliekas konteinerių aikštelėse ar šalia jų (iki 5 m atstumu) neleistinai palieka būtent atitinkamoms konteinerių aikštelėms priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai (įgalioti asmenys), o šiuo aspektu iš esmės remiasi tik savo samprotavimais ir prielaidomis, kurie nėra pakankami atitinkamai konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkus (įgaliotus asmenis) savaime pripažinti nurodytų atliekų turėtojais (teršėjais). Tam nesudaro pagrindo ir atsakovo nurodytas Taisyklių 70.8 punktas, pagal kurį atliekų turėtojai privalo naudotis konteinerių objektui priskirtais mišrių komunalinių atliekų konteineriais, kadangi Taisyklių 51 punkte reglamentuojamas būtent neleistinas atliekų palikimas, t. y. atliekų palikimas pažeidžiant Taisykles. Taigi atsakovas iš esmės nepagrindė pasirinktų teisinio reguliavimo priemonių būtinumo, tinkamumo ir jų proporcingumo, inter alia principo „teršėjas moka“ taikymo prasme.
33. Šiuo aspektu papildomai atkreiptinas dėmesys į tai, kad pagal Vilniaus miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatų 41 punktą rinkliava turi padengti visas būtinąsias su komunalinių atliekų tvarkymu susijusias sąnaudas. Šias sąnaudas, be kita ko, sudaro: DGA surinkimo aikštelių eksploatavimo sąnaudos, išskyrus tas sąnaudas, kurias teisės aktų nustatyta tvarka privalo apmokėti gamintojai ir importuotojai; į komunalines atliekas patekusių pavojingų buitinių (buityje susidarančių) atliekų, didelių gabaritų atliekų, buityje susidarančių elektros ir elektroninės įrangos atliekų surinkimo apvažiavimo būdu ir tvarkymo sąnaudos, išskyrus tas atliekų tvarkymo sąnaudas, kurias teisės aktų nustatyta tvarka privalo apmokėti gamintojai ir importuotojai; kitų komunalinių atliekų (maisto atliekų, tekstilės atliekų ir kitų) rūšiuojamojo surinkimo ir (ar) tvarkymo sąnaudos; ir kt. (Nuostatų 42 p.). Atitinkamai iš Nuostatų 3 priedo lentelės „Būtinųjų sąnaudų detalizavimas, išskiriant pastoviąsias ir kintamąsias sąnaudas“ (Tarybos 2020 m. gruodžio 9 d. sprendimo Nr. 1-775 redakcija) 5 punkto matyti, kad DGA, pavojingų, tekstilės ir kt. atliekų surinkimo išlaidos yra įtrauktos į kintamąsias su komunalinių atliekų tvarkymu susijusias sąnaudas. Taigi, tam tikros su Taisyklių 51 punkte nurodytų rūšių atliekų tvarkymu susijusios išlaidos yra padengiamos Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje nustačius rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Tačiau atsakovas taip pat nepateikė jokių paaiškinimų dėl nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje tiriamo Taisyklių 51 punkte įtvirtinto teisinio reguliavimo priemonių pasirinkimo šių aplinkybių kontekste.
34. Apibendrinant byloje nustatytas aplinkybes, darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju nesant pagrindo Taisyklių 51 punkte įtvirtintą apmokėjimą laikyti rinkliava ir jo nesiejant su galinčiu susidaryti atliekų kiekiu (atitinkamai paskirstant tokių atliekų tvarkymo išlaidas visiems kolektyviai už aplinkos taršą atsakingos grupės nariams), o šį apmokėjimą vertinant kaip atlyginimą už faktiškai suteiktas paslaugas, tačiau nesiejant to su komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo sutarčių sudarymu įstatymų nustatyta tvarka bei iš tokių sutarčių kylančiais įsipareigojimais, taip pat nesant galimybės nustatyti Taisyklių 51 punkte nurodytas atliekas neleistinai palikusį asmenį (teršėją), kuriam galėtų būti taikoma atitinkama iš teisės aktų kylanti atsakomybė, nėra pagrindo tokias atliekas pagal vienintelį Taisyklių 51 punkte įtvirtintą kriterijų – šių atliekų palikimo vietą – savaime laikyti būtent atitinkamai konteinerių aikštelei, kurioje ar šalia kurios (iki 5 m atstumu) jos buvo neleistinai paliktos, priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkų (įgaliotų asmenų) atliekomis, t. y. remiantis vien šiuo kriterijumi preziumuoti, kad pastarieji yra minėtų atliekų turėtojai (teršėjai). Todėl, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, šiuo aspektu Taisyklių 51 punkto nuostatos principo „teršėjas moka“ taikymo prasme negali būti laikomos proporcingomis. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Taisyklių 51 punktas ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog „konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai ar įgalioti asmenys apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Patirtos sąnaudos paskirstomos konteinerių aikštelei priskirtiems nekilnojamojo turto objektams po lygiai“, prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
35. Nors pareiškėjas šioje norminėje administracinėje byloje prašė ištirti Taisyklių 51 punkto nuostatų atitiktį ir kitoms aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-6/2009; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. gegužės 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019; ir kt.). Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju neteisėtu pripažinto teisinio reguliavimo tyrimas dėl atitikties kitoms aukštesnės galios teisės normoms nebėra reikšmingas, todėl išplėstinė teisėjų kolegija šiuo klausimu nepasisakys.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą tenkinti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. birželio 12 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. gegužės 11 d. sprendimu Nr. 1-445 patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo taisyklių (2019 m. rugsėjo 11 d. sprendimo Nr. 1-225 redakcija) 51 punkto nuostata „konteinerių aikštelei priskirto nekilnojamojo turto objektų savininkai ar įgalioti asmenys apmoka už šių atliekų surinkimą ir išvežimą pagal Viešųjų pirkimų įstatymo nustatyta tvarka sudarytų paslaugų teikimo sutarčių įkainius. Patirtos sąnaudos paskirstomos konteinerių aikštelei priskirtiems nekilnojamojo turto objektams po lygiai“ prieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Dainius Raižys
Vaida Urmonaitė-Maculevičienė
Dalia Višinskienė
Virginija Volskienė