LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO
REKOMENDUOJAMI
EKSPERTŲ DARBO GRUPIŲ PIRMINIAI PASIŪLYMAI
LIETUVOS SEIMO ATSTOVAMS
KONVENTE DĖL EUROPOS ATEITIES
Priedas Nr. 1
1. Lietuvos Respublikos Seimo valdybos 2002 m. gegužės 13 d. sprendimas Nr. 861 Dėl ekspertų darbo grupių sudarymo.
2. Ekspertų darbo grupių pirminiai pasiūlymai Lietuvos Respublikos atstovams Konvente dėl Europos ateities:
Priedas Nr. 2
Papildoma medžiaga Seimo nariams ir atstovams Konvente
Lietuvos akademinės visuomenės atstovų nuomonė apie Europos Sąjungos ateitį ir Lietuvos vietą Europoje (2001 m. liepos 13 d. diskusija LR Užsienio reikalų ministerijoje):
Evaldas Nekrašas, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius. “Europos Sąjungos užsienio, saugumo ir gynybos politikos perspektyvos”.
Vytautas Radžvilas, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docentas. “Lietuvos nacionaliniai interesai, tauta, kultūra, visuomenė”.
Gediminas Vitkus, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docentas. “Europos Sąjungos institucinė reforma ir Lietuvos nacionaliniai interesai”.
Saulius Katuoka, Lietuvos teisės universiteto Tarptautinės teisės ir Europos Sąjungos teisės katedros vedėjas, docentas. “Europos Sąjungos Konstitucijos, sutarčių, Pagrindinių teisių chartijos klausimai”.
Kęstutis Kriščiūnas, Kauno technologijos universiteto Europos instituto direktorius, profesorius. “Naujos technologijos – nauja ekonomika”.
Gitanas Nausėda, Vilniaus banko valdybos pirmininko – prezidento patarėjas, Vilniaus universiteto Finansų ir kredito katedros docentas. “Kai kurie Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą ekonominiai aspektai”
2002-06-24
EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL EUROPOS SĄJUNGOS PAGRINDINIŲ TEISIŲ CHARTIJOS TEISINIO STATUSO PIRMINIAI PASIŪLYMAI
Ekspertų darbo grupė išnagrinėjo Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos dabartinį statusą, Europos Sąjungos institucijų, valstybių narių ir valstybių kandidačių pozicijas dėl Chartijos teisinio statuso ateities, Chartijos santykį su Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija, Chartijos integravimo į ES sutartį variantus ir integravimo pasekmes ir pateikia savo preliminarią poziciją dėl Chartijos teisinio statuso.
Atsižvelgdama į tai, kad Chartijos priėmimu buvo siekiama užtikrinti efektyvesnę žmogaus teisių apsaugą Europos Sąjungoje, susisteminti ir apjungti viename dokumente visas pagrindines teises, įtvirtintas skirtinguose Europos Bendrijų ir tarptautinės teisės aktuose, bei padaryti šias teises labiau suprantamomis paprastiems piliečiams, užtikrinti Europos žmonių pasitikėjimo tolesniu Europos integracijos procesu, taip pat į tai, kad Chartijos deklaratyvus pobūdis sudaro kliūčių efektyviam joje numatytų teisių įgyvendinimui, darbo grupė padarė išvadą, kad Chartijai turėtų būti suteiktas privalomas pobūdis. Toks pobūdis gali būti suteiktas integravus Chartiją į Europos Sąjungos sutartį arba būsimą Konstituciją.
Darbo grupės nuomone, Chartijos integravimo į Sutartį (Konstituciją) variantas turėtų būti pasirinktas, vadovaujantis teisinio tikrumo ir aiškumo reikalavimais. Atsižvelgiant į tai, kad Chartija yra tam tikras kompromisas, tinkamiausias integravimo variantas būtų susijęs su minimaliausias Chartijos turinio ir ES/EB teisinės sistemos pakeitimais.
Galimi Chartijos integravimo į ES sutartį (Konstituciją) variantai ir pasekmės:
1. Chartijos inkorporavimas į Europos Sąjungos sutartį ar į naują bazinę sutartį
Už tokį variantą pasisako Europos Sąjungos Komisija, Europos Parlamentas ir kai kurios valstybės narės (pvz. Vokietija, Prancūzija, Belgija).
Chartijos preambulė su nežymiais pakeitimais galėtų būti inkorporuota į ES sutarties preambulę, Chartijos tekstas, išskyrus bendrąsias nuostatas, galėtų būtų išdėstytas atskirame Sutarties skyriuje. Įtraukus Chartijos nuostatas į Sutartį, jos įgytų pirminio ES teisės šaltinio statusą (Chartija įgytų tokį pat teisinį statusą kaip ir EB/ES sutartys). Chartijoje įtvirtintų nuostatų tiesioginis veikimas galėtų būti sprendžiamas, vadovaujantis bendromis EB teisės tiesioginiam veikimui nustatytomis sąlygomis. Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad pagal savo formuluotes ne visos Chartijos nuostatos atitinka ETT nustatytas tiesioginio veikimo sąlygas. Problemų galima būtų išvengti pritaikant pagrindinių teisių reglamentavimui "Bendrijos metodą".
Kai kurios Chartijos nuostatos atkartoja Europos Bendrijos sutarties nuostatas, todėl integruojant Chartiją į Sutartį turėtų būti sprendžiama teisių dubliavimo problema, tai ypač liečia Europos Sąjungos piliečių teises, nediskriminavimo principą, vyrų ir moterų lygias galimybes. Grupės nuomone, piliečių teisės galėtų būti išbrauktos iš Europos Bendrijos sutarties arba paliktos tik tas teises detalizuojančios nuostatos, nustatančios papildomus įsipareigojimus institucijoms, tam tikras jų realizavimo procedūras ir pan. Kitos Sutartyje numatytos teisės, galėtų būti modifikuotos. Jeigu kai kurios Chartijoje numatytos teisės būtų toliau reglamentuojamos toje pačioje ar kitose sutartyse, reikėtų prie kiekvienos tokios teisės, įtvirtintos Chartijoje pridėti formuluotę, kad ji vykdoma “Sutarčių nustatytose ribose ir sąlygomis”.
Daugiausia problemų kiltų dėl Chartijos bendrųjų nuostatų pakeitimo. Šių nuostatų atsisakymas galėtų pažeisti Chartijos kaip visumos prasmę ir jos efektyvumą. Todėl tikslinga būtų nagrinėti kiekvienos iš Chartijos bendrųjų nuostatų palikimo (ar pakeitimo) būtinumą naujame Sutarties kontekste. Jau dabar galima numatyti, kad 51 str. 1 dalis, įtraukus Chartiją į Sutartį, prarastų savo prasmę, o Chartijos 51 str. 2 d. būtinumas turės būti įvertintas galutinai išsprendus klausimus dėl EB ir ES statuso ir jų kompetencijos. Reikėtų tikslinti Chartijos 52 str. 2 d. ir nuostatas dėl Chartijos ir EŽTK santykio, išdėstytas 52 straipsnio 3 dalyje. Chartijos 53 str., kuriame numatytas Chartijos santykis su nacionalinėmis konstitucijomis, kelia neaiškumų dėl jo atitikimo EB teisės viršenybės principui. Šią problemą galima būtų išspręsti nurodant (panašiai kaip ES pilietybės apibrėžimo atveju), kad Chartija nepakeičia nacionalinėse konstitucijose įtvirtintų žmogaus teisių, o tik papildo jas. Tai galėtų būti įtvirtinta ES Sutarties 6 straipsnyje ar viename iš Konstitucijos straipsnių.
2.Chartijos išdėstymas atskirame protokole prie Sutarties
Chartija turėtų tokią pat teisinę galią ir pasekmes, kaip ir pirmuoju atveju, kadangi tiek pagal tarptautinę, tiek pagal ES teisės sampratą protokolai yra neatskiriama Sutarties dalis. Toks variantas atitiktų kai kurių ES valstybių norą matyti Chartiją kaip atskirą dokumentą ir būtų išeitis nepriėmus ES Konstitucijos. Jis būtų techniškai paprastesnis, negu pirmasis variantas ir pareikalautų mažiau Chartijos ir Sutarčių pakeitimų, tačiau ir šiuo atveju reikėtų modifikuoti Chartijos bendrąsias nuostatas.
Nuoroda į Protokolą galėtų būti padaryta ES Sutarties 6(2) straipsnyje.
3. Nuoroda į Chartiją ES sutarties 6 straipsnyje
Tokia galimybė jau buvo numatyta prieš Nicos konferenciją. Tokia nuoroda galėtų būti tiesioginė, išdėstyta atskiroje, papildomoje šio straipsnio dalyje, arba netiesioginė – papildant 6(2) straipsnį, ir nurodant Chartiją kaip dar vieną šaltinį, kuriuo vadovaujasi ETT, gindamas žmogaus teises kaip bendruosius EB teisės principus. Nors šis variantas būtų techniškai paprastesnis už pirmuosius, tačiau iškiltų problema su 6(2) straipsnyje numatyta nuoroda į EŽTK, kadangi didžioji Chartijoje įtvirtintų teisių dalis remiasi Konvencija. Netiesioginė nuoroda į Chartiją, nekeičiant jos statuso, reikštų tik Chartijoje įtvirtintų teisių kaip bendrųjų principų pripažinimo įforminimą. Grupės nuomone, tokia nuoroda būtų, netikslinga.
Atsižvelgiant į Konvento Darbo grupės Chartijos klausimu informacinį pranešimą, darbo grupė taip pat nagrinėjo Chartijoje įtvirtintų teisių apsaugos kontrolės klausimą. Ryšium su Chartijos integravimu į Sutartis kyla klausimas ar reikėtų keisti EB sutarties 230 str. 4 pastraipą siekiant išplėsti galimybę asmenims teikti tiesiogiai ieškinius Europos teisingumo teismui, ar numatyti naują ieškinių rūšį pagrindinių teisių apsaugos tikslui. Darbo grupės nuomone, naujos ieškinių rūšies įtvirtinimas nebūtų tikslingas, nes paprastai pagrindinių teisių pažeidimas yra susijęs su konkrečia jau numatyta ieškinio rūšimi. Jeigu ETT įgautų kompetenciją taikyti ir aiškinti Chartijos nuostatas, jis taptų paskutine instancija bylose, kurių pagrindu yra EŽTK ir kitų Chartijoje numatytų teisių pažeidimo. Tokia situacija galėtų sukelti Europos teisingumo teismo ir Europos žmogaus teisių teismo jurisdikcijų koliziją bei pačioje Chartijoje įtvirtintos nuostatos valstybių narių aktų atžvilgiu turėtų nevienodą reikšmę ir pasekmes. Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad visi sprendimai ETT priimami vieningai, teisėjai negali pateikti atskirų nuomonių. Toks sprendimų priėmimo būdas galėtų sudaryti kliūtis dinamiškam žmogaus teisių aiškinimui. Kai kurie autoriai tvirtina, kad žmogaus teisių apsaugos srityje būtina sukurti išorinės kontrolės instituciją, nes ETT pats patenka į Chartijos kontrolės sferą. Todėl siūloma įkurti naują teisminę ar teisinę instituciją, kuri būtų kompetentinga užtikrinti Chartijoje numatytų teisių įgyvendinimą. Darbo grupės nuomone, atsižvelgiant į aukščiau išdėstytas problemas, bei į galimą ETT kompetencijų išplėtimą teisingumo ir vidaus reikalų srityje, būtų tikslinga įkurti naują nuolatinę teisminę instituciją, Chartijoje įtvirtintų teisių įgyvendinimo užtikrinimui. Iš pradžių galėtų būti įkurta Žmogaus teisių komisija, kuri taip pat galėtų kontroliuoti, kaip Chartijos nuostatų laikosi ES institucijos.
Išnagrinėjus Chartijos integravimo į Sutartį variantus ir pasekmes, reikėtų pabrėžti, kad šis klausimas glaudžiai susijęs su kitais Konvente dėl ES ateities nagrinėjamais klausimais - kompetencijos pasidalijimo, ES/EB prisijungimo prie EŽTK, sutarčių supaprastinimo, todėl būtina atsižvelgti į kitų darbo grupių atliktą darbą ir jų pateiktus pasiūlymus.
Darbo grupės nariai:
Prof. Saulius Katuoka - ekspertų darbo grupės vadovas, Lietuvos teisės universiteto Tarptautinės teisės ir Europos Sąjungos instituto direktorius
Marija Anciuvienė - Europos teisės departamento generalinio direktoriaus pavaduotoja
Loreta Raulinaitytė - Seimo Pirmininko pavaduotojo Vytenio Povilo Andriukaičio patarėja
Natalija Točickienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė.
Debatai dėl ES ateities
2000 m. gruodžio mėn. priimta Nicos deklaracija, paskelbusi debatus dėl Europos ateities, paragino aptarti ir nacionalinių parlamentų vaidmenį būsimoje Europos architektūroje. 2001 m. gruodį priimtoje Lakeno deklaracijoje buvo paskelbta apie Konvento įkūrimą ir iškelti konkretūs debatų klausimai:
a) Ar nacionaliniams parlamentams turi būti numatyta vieta Sąjungos institucijų sąrangoje (šalia Tarybos ir EP);
c) Ar nacionalinių parlamentų vaidmuo turėtų būti sutelktas į galių tarp ES ir valstybių narių pasidalinimo priežiūrą remiantis subsidiarumo principu. Nacionalinių parlamentų vaidmens įtraukimu į debatus dėl Europos ateities labiausiai siekta sustiprinti Sąjungos sprendimų legitimumą ir piliečių pasitikėjimą Sąjunga.
1. Dabartinis nacionalinių parlamentų vaidmuo
ES sutartyse nacionalinių parlamentų vaidmuo ligšiolinėje ES architektūroje nėra aiškiai apibrėžtas. Europos Sąjungos steigimo (Mastrichto) sutarties deklaracijoje yra pasakyta, jog nacionaliniai parlamentai turi būti laiku informuojami apie visus Komisijos pasiūlymus, kad galėtų juos išnagrinėti. Ši nuostata buvo išplėsta Amsterdamo sutarties protokole dėl nacionalinių parlamentų vaidmens. Pagal ją, nuo Komisijos pasiūlymo pateikimo iki sprendimo priėmimo Taryboje turi praeiti ne mažiau kaip 6 savaitės. Šis laikas skirtas ir tam, kad nacionaliniai parlamentai turėtų laiko apsvarstyti pasiūlymą ir vienaip ar kitaip pareikšti savo nuomonę vyriausybei dėl būsimos pozicijos Taryboje. Taip pat deklaracijoje buvo pabrėžtas nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų konferencijos (COSAC) vaidmuo.
Nacionaliniai parlamentai Sąjungos veikloje dalyvauja :
- priimdami įstatymus, kuriais ratifikuojami pirminės ir įgyvendinami antrinės teisės aktai;
- atlikdami politinę savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą;
- bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu.
Pirmuoju atveju esminis nacionalinių parlamentų vaidmuo Sąjungos teisės kūrime pasireiškia pagrindinių sutarčių (steigimo sutarčių ir jų papildymų) bei naujų narių priėmimo sutarčių ratifikavimu, o taip pat pritarimu esminėms BUSP ir TVR (11 ir III ramsčių) politikos nuostatoms pagal šalių vidaus konstitucinius reikalavimus. Įprastinė nacionalinių parlamentų veikla pasireiškia transponuojant antrinius ES teisės aktus į nacionalinę teisę. Šias funkcijas nacionaliniai parlamentai atlieka pagal vidinius savo šalių konstitucinius reikalavimus, įskaitant įgaliojimų suteikimą kompetentingoms institucijoms perkelti ES antrinės teisės aktus į nacionalinę teisę. Ši tvarka įvairiose šalyse yra gana skirtinga: vienur parlamentas dalinasi šias funkcijas su vyriausybe ir jos žinybomis, kitur konstitucija suteikia įstatymų priėmimo galias ir regioniniams parlamentams.
Antruoju atveju nacionaliniai parlamentai atlieka savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą. Šias funkcijas parlamentai atlieka pagal konstitucines nuostatas ir susiklosčiusias parlamentarizmo tradicijas, todėl įvairiose šalyse ši praktika taip pat yra skirtinga. Kiekviena šalis nustato savo tvarką, pagal kurią koordinuoja šalies pozicijos formulavimą dėl ES teisės aktų projektų ir įgalioja ministrus pareikšti atitinkamą poziciją. Kai kuriose šalyse (tai ypač pasakytina apie mažesnes valstybes, pvz. Daniją, Austriją, Nyderlandus, Suomiją) parlamentai kiekvieno ES teisės akto projekto atveju suteikia savo vyriausybei (atitinkamos srities ministrui, vykstančiam į Tarybos posėdį) derybines gaires. Paprastai tokie įgaliojimai suteikiami proporcingai atstovaujamame Europos reikalų komitete ir tik itin svarbiais atvejais debatai perkeliami į plenarinius posėdžius. Kai kuriose šalyse vyriausybė naudojasi parlamento išreikštu pasitikėjimu ir daugeliu atvejų pati laisvai apsisprendžia dėl pozicijos Taryboje (pvz. Belgija, Ispanija, Prancūzija, Jungtinė Karalystė, Liuksemburgas). Kartais taikoma praktika, kuomet vyriausybės atstovai Taryboje pasinaudoja vadinamąja "parlamentine išlyga", tai yra Taryboje nepareiškia aiškios pozicijos, kol klausimas neišnagrinėjamas parlamente ar atitinkamame komitete. Visais atvejais tokia priežiūra yra politinio proceso dalis, priklausanti nuo nuomonių įvairovės, daugumos ir opozicijos santykių, jėgų išsidėstymo parlamente ir kitų faktorių.
Trečiuoju atveju nacionaliniai parlamentai bendradarbiauja su kitų šalių parlamentais ir EP. Daugelyje šalių EP nariai nedalyvauja savo šalies parlamento veikloje, tačiau kai kuriose šalyse tokia praktika egzistuoja ir ši tendencija stiprėja (pvz. Belgijoje ir Graikijoje yra įsteigti jungtiniai komitetai, kuriuose dalyvauja nacionalinio parlamento ir EP nariai su balso teise). Dar kitose šalyse EP nariai gali dalyvauti nacionalinio parlamento Europos reikalų komiteto posėdžiuose be balso teisės. Daugelyje šalių formaliai nedraudžiamas dvigubas mandatas - nacionalinio parlamento ir EP (Airijoje, Belgijoje, Danijoje, Italijoje, Liuksemburge, 0landijoje, Vokietijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje), tačiau praktikoje dvigubo mandato savininkų yra nedaug dėl pačių partijų požiūrio ir sunkiai suderinamo darbo pobūdžio.
Iš kitos pusės, Europos Parlamentas stengiasi glaudžiau bendradarbiauti su nacionaliniais parlamentais ir informuoti juos apie svarstomus klausimus. Viena iš perspektyvių tokio bendradarbiavimo formų yra bendri šakinių komitetų posėdžiai. Valstybių narių parlamentarai palyginti reguliariai dalyvauja EP posėdžiuose (be balso teisės) ir susitikimuose. EP iniciatyva yra įsteigta nuolatinė nacionalinių parlamentų pirmininkų konferencija. Reguliariai veikia 1989 m. įsteigta struktūra COSAC - nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų ir EP narių konferencija, susirenkanti du kartus per metus. COSAC vaidmuo pažymėtas ES Amsterdamo sutarties protokole, kuriame numatyta jo teisė nagrinėti ES iniciatyvas ir teisės aktų pasiūlymus dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimo, susijusius su asmens laisvėmis.
1.2. Legitimumo klausimas
ES legitimumas pasireiškia per tiesiogiai visų Sąjungos piliečių renkamą Europos Parlamentą (EP), ir per nacionalinių parlamentų skiriamas vyriausybes, kurios priima sprendimus Taryboje. Apskritai visuotinai pripažįstama. kad EP ir nacionalinių parlamentų vaidmens didinimas yra esminė sąlyga siekiant mažinti ES "demokratijos deficitą" ir sustiprinant legitimumą ir viešumą ES sprendimų priėmimo sistemoje. Nacionalinių parlamentų vaidmens didinimo ES sistemoje būtinybė grindžiama prielaida. jog nacionaliniai parlamentai yra arčiau piliečių - kuo labiau jie dalyvaus Sąjungos darbe, tuo labiau patys piliečiai jaus, kad jie dalyvauja Europos projekte. Pats legitimumo stiprinimo poreikis motyvuojamas ir tuo, kad šiuo metu tam tikros ES veiklos sritys nepatenka nei į EP, nei iš esmės ir į nacionalinių parlamentų kontrolės sferą; čia galima paminėti bendrąją žemės ūkio politiką, su EPS susijusius ekonomikos ir piniginius aspektus bei vadinamuosius antrąjį ir trečiąjį ES ramsčius -bendrąją užsienio ir saugumo politiką (BUSP) ir policijos bei teismų bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose.
2. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įgyvendinant ES politiką
Nacionalinių parlamentų vaidmuo sustiprėtų, jeigu perkeliant ES teisės aktus į nacionalinę teisę jiems būtų paliktos platesnės galimybės lanksčiau įgyvendinti ES reikalavimus. Šiuo požiūriu yra svarbi Europos Komisijos iniciatyva, išdėstyta 2002 m. birželio 6 d. patvirtintame veiksmų plane, skirtame reguliacinio pobūdžio ES teisės aktų supaprastinimui ir tobulinimui. EK. siūlo pasirašyti tarpinstitucinį susitarimą tarp Europos Parlamento ir Ministrų Tarybos, pagal kurį iki 2005 metų dabartinis ES teisės aktų skaičius būtų sumažintas 25 procentais. Plane numatoma, kad nuo 2003 metų turi būti palaipsniui Įgyvendinamas reikalavimas, pagal kurį Europos Komisijos teikiamuose projektuose būtų detaliai nurodytos konsultacijų su suinteresuotomis institucijomis išvados, numatomų įgyvendinimo pasekmių analizė, atitinkamumas subsidiarumo ir proporcingumo principams.
Toks veiksmų planas, įskaitant galimybę nacionaliniams parlamentams taikyti lankstesnę ES teisės aktų perkėlimo Į nacionalinę teisę politiką, yra stipriai remtinas.
3. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įtakojant ES sprendimų priėmimo procesą
Iki šiol gauta įvairių siūlymų dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES architektūroje. Vienuose teigiama, kad nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas turėtų būti susijęs su savo vyriausybės priežiūra, ypač ES bendros užsienio ir saugumo politikos ir teisingumo bei vidaus reikalų srityse. Kiti ragina nustatyti privalomą nacionalinių parlamentų informavimo tvarką apie svarstomus ES klausimus. Taip pat yra siūlymų keisti esamą institucijų sąrangą numatant jose vietą ir nacionaliniams parlamentams kaip bendram kolektyviniam organui. Visus pasiūlymus iš esmės galima suskirstyti į dvi dalis pagal šias pagrindines kryptis:
2. Įtvirtinti tiesioginį nacionalinių parlamentų dalyvavimą Europos sprendimų priėmime.
3.1. Vyriausybės priežiūros stiprinimas
Galimybę įtakoti ES sprendimų priėmimą parlamentai įgyvendina per savo nacionalines vyriausybes. Reikia pažymėti, kad tai, kaip nacionalinis parlamentas prižiūri savo vyriausybės atstovų veiklą ES institucijose, yra pačių valstybių kompetencija, ir tą kaip nors reglamentuoti ES teisė negali. Kitoks šios priežiūros principas iš esmės pakeistų galių pasidalijimą tarp institucijų, užfiksuotą valstybių nacionalinėse konstitucijose. Tad šio poveikio ES sprendimų priėmimui būdo stiprinimas iš esmės yra susijęs su geriausios praktikos perėmimu, keitimusi patyrimu, priderinant prie savo šalies tradicijų.
Apskritai vyriausybių priežiūros procedūros ir jų veiksmingumas valstybėse narėse yra labai įvairios, jos priklauso nuo konstitucinių ir politinės praktikos tradicijų. Šiame etape nedetalizuojant konkrečių-pasiūlymų apie galimus geriausios praktikos perėmimo variantus reikia pastebėti, kad nacionalinių parlamentų poveikio veiksmingumui sustiprinti būtų labai svarbūs tokie faktoriai kaip nuolatinis ES institucijų veiklos monitoringas parlamente; gerai organizuotas informacijos srautas, įpareigojimas vyriausybei pateikti parlamentui išsamius aiškinamuosius dokumentus svarstyti siūlomais klausimais, platus parlamento komitetų įtraukimas bei procedūrų skaidrumas.
Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimo, kaip legitimumo formos, kontekste klausimas ar parlamentinė priežiūra yra vykdoma daugumos ar mažumos vyriausybei iškyla, tačiau jis neturėtų apspręsti vyriausybės derybinio mandato-o griežtumo. Šiuo požiūriu svarbesni faktoriai turėtų būti svarstomo klausimo pobūdis ir konkrečios valstybės galimybės daryti įtaką Tarybos sprendimams.
3.2. Ministrų Tarybos priežiūra
Kadangi Ministrų Taryba susitinka už uždarų durų, nėra galimybės stebėti, kaip vyriausybė naudojasi jai suteiktais įgaliojimais reikšti savo šalies poziciją. Todėl reikėtų atkreipti ypatingą dėmesį Į pasiūlymus, kurių tikslas yra didesnis Ministrų Tarybos posėdžių skaidrumas ir viešumas.
Svarbus reikalavimas šiame kontekste būtų Tarybos posėdžių atvirumas, tais klausimais, kai Ministrų Taryba veikia kaip įstatymų leidybos organas. Sevilijos Europos viršūnių Tarybos susitikime priimtas sprendimas, kad artimiausiu metu posėdžiai taps atviri, kuomet bus svarstomi teisės aktų projektai kurie priimami bendro sprendimo procedūroje su Europos Parlamentu. Šio sprendimo įgyvendinimas turi būti griežtai kontroliuojamas, tačiau per se jis nepakankamas, nes bendro sprendimo procedūra taikoma ne visiems Ministrų Tarybos priimamiems teisės aktams.
Svarstytinas pasiūlymas, kad būtų nustatyta tvarka, kuomet parlamento atstovai įtraukiami į vyriausybės delegaciją, posėdžiaujančią Taryboje.
Taip pat galima formuluoti siūlymą per tam tikrą laikotarpį pateikti nacionaliniams parlamentams Ministrų Tarybos posėdžių tam tikrų darbotvarkės klausimų protokolus.
3.3. Dalyvavimas ankstyvojoje ES sprendimų priėmimo stadijoje.
Ypatingą dėmesį reikėtų skirti siūlymui dėl parlamento nuomonės formulavimo jau ankstyvoje ES teisės akto rengimo ir priėmimo proceso stadijoje ir nuolatinio viso proceso eigos stebėjimo, nes tai reikštų kokybiškai naują nacionalinių parlamentų dalyvavimo ES sprendimų priėmimo procese etapą.
Šis klausimas yra glaudžiai susijęs su siūlymu stiprinti subsidiarumo principo, kaip jį apibrėžia Sutarties 5 straipsnio 2 paragrafas, įgyvendinimo kontrolę ex ante. Kadangi pasiūlymo teisės aktui ES lygmenyje formulavimas yra labiau politinis, negu teisinis procesas, ankstyvas Europos teisingumo teismo įtraukimas į subsidiarumo patikrą iniciatyvos stadijoje sudarytų prielaidas iš principo nepriimtinam teisinės institucijos politizavimui. Tam tikras nacionalinių parlamentų, kurie vėlesniame etape perkelia ES teisę į nacionalines teisines sistemas, įtraukimas į pradinės teisės akto koncepcijos derinimą ES lygiu galėtų būti pozityvus reiškinys.
Pasiūlymų dėl tokio dalyvavimo formų yra įvairių. Ryškiausia iniciatyva yra įkurti atskirą instituciją subsidiarumo principo taikymo priežiūrai, tačiau šis pasiūlymas nėra optimalus dėl keleto priežasčių (žiūr. 4 ).
Labiau priimtinas būtų pasiūlymas nacionaliniuose parlamentuose svarstyti metinę Europos Komisijos darbų programą, kuri kiekvienais metais pateikiama Europos Parlamento svarstymui. Nacionalinių parlamentų įgaliojimai šiuo atveju galėtų apsiriboti nuomonės išsakymu. Tačiau, suteikus nacionaliniams parlamentams teisę per nustatytą laiką pareikšti šią nuomonę, Europos Komisijos darbų programos tvirtinimas Europos Parlamente galėtų vykti jau žinant valstybių narių parlamentų pozicijas bei pastebėjimus dėl siūlomų ES lygmens teisės aktų tikslingumo.
Jeigu Ministrų Taryba perims iš Europos Komisijos įstatymų leidybos programos sudarymo privilegiją, konsultacijų su nacionaliniais parlamentais mechanizmą, kaip jis čia siūlomas, tai neturėtų įtakoti.
4. Tiesioginis nacionalinių parlamentų dalyvavimas Europos Sąjungos sprendimų priėmime
Yra ir siūlymų tiesiogiai įtraukti nacionalinius parlamentus į ES sprendimų priėmimo mechanizmą, įkuriant kolektyvinę savarankišką instituciją su nustatytomis galiomis arba suformuojant antruosius EP rūmus iš nacionalinių parlamentų atstovų.
Pirmuoju atveju, naują kolektyvinę instituciją siūloma sudaryti iš jau esančių institucijų atstovų, pvz. EP, Tarybos, Komisijos ir Konvento, kuriame dalyvauja nacionalinių parlamentų atstovai. Kai kas siūlo, kad į ją įeitų po du ar tris kiekvienos šalies parlamento atstovus. Yra įvairių nuomonių ir dėl tokios institucijos vaidmens. Vieni mano, jog ji neturėtų dalyvauti įprastinių ES teisės aktų svarstyme, o turėtų kompetenciją tik bendros užsienio, saugumo, gynybos politikos bei teisingumo ir vidaus reikalų srityse (dabartiniai 11 ir III ramsčiai). Kiti mano, jog ji turėtų atlikti ES kompetencijų ir subsidiarumo principo priežiūros funkcijas dar prieš teisės akto įsigaliojimą(ex ante}.
Antruoju atveju galima svarstyti antrųjų EP rūmų steigimą, kuriame kiekvienos šalies parlamentarų skaičius būtų vienodas arba priklausytų nuo gyventojų skaičiaus. Tačiau tokia idėja kelia nemažų abejonių - visų pirma, jie komplikuotų ir taip sudėtingą ES struktūrą ir sprendimų priėmimo sistemą, sukeltų bereikalingą abejų rūmų konkurenciją; parlamentarams neužtektų laiko deramai atlikti savo darbą ir antruosiuose EP rūmuose ir savo šalies parlamente. Be to, iki 1979 m. patį EP sudarė nacionalinių parlamentų atstovai, tačiau ši praktika nelabai pasiteisino, todėl buvo pakeista.
Kiti paminėtini siūlymai - įsteigti jungtinius EP ir nacionalinių parlamentų komitetus, kurie drauge apsvarstytų aktualius klausimus, prieš EP priimant konkrečius sprendimus, kitaip stiprinti kontaktus tarp nacionalinių parlamentų ir EP narių. Buvo iškelta ir mintis dukart per metus rengti sesijas, kurių metu nacionalinių parlamentų nariai galėtų užduoti klausimus ES pirmininkaujančios šalies atstovams.
Pastarieji pasiūlymai dėl glaudesnio bendradarbiavimo komitetų lygmenyje yra naudingi ir artimiausiu metu turėtų būti papildomai išanalizuoti. Tačiau siūlymai dėl naujos institucijos kūrimo turėtų būti vertinami ypatingai atsargiai, nes tai išbalansuotų dabartinę ES institucinę sąrangą, turėtų implikacijas ES biudžeto paskirstymui, eventualiai susilpnintų nacionalinio parlamento vaidmenį.
5. COSAC vaidmens sustiprinimas
Ypatingai vertas dėmesio pasiūlymas sustiprinti jau egzistuojančios ir Amsterdamo sutartimi įteisintos struktūros - COSAC - vaidmenį, įsteigiant nuolatinį sekretoriatą, kuris užtikrintų nacionalinių parlamentų keitimąsi informacija ir patirtimi ES sferoje, platintų COSAC pasiūlymus ir nuomones ES institucijoms, organizuotų nuolatinius kontaktus ir susitikimus tarp specializuotų nacionalinių parlamentų komitetų atstovų ES klausimais. COSAC struktūros pagrindu būtų galima realizuoti ir minėtus siūlymus dėl nacionalinių parlamentų ir EP kontaktų stiprinimo. COSAC galėtų tapti svarbiausiu nacionalinių parlamentų bendradarbiavimo forumu ir tuo pagrindiniu mechanizmu, kuris užtikrintų, kad ES institucijų dokumentai būtų laiku perduodami nacionaliniams parlamentams, o šių pozicija - ES institucijoms. Tą turėtų įtvirtinti atitinkami ES pirminės teisės aktai.
Vertėtų apsvarstyti ir galimybę panaudoti COSAC kaip Tarybos sprendimo legitimumo užtikrinimo priemonę tose ES veiklos srityse, kuriose EP neturi kompetencijos. Toks pasirinkimas būtų ypač prasmingas tose srityse, kur ES veikia tarpvyriausybinio bendradarbiavimo metodu (pvz. dabartiniuose antrajame ir trečiajame ramsčiuose). Galimo varianto schema: Tarybos sprendimas automatiškai įsigaliotų, jei COSAC per nustatytą laiką nepareikštų prieštaravimo. Tokį prieštaravimą COSAC pareikštų tik gavęs signalą apie kurios nors šalies parlamento nepritarimą. Tokiu atveju apie tai būtų informuota Taryba, ir klausimas būtų jai grąžintas, o atitinkamas Tarybos narys (ministras) neišvengiamai turėtų klausimą papildomai derinti su nacionaliniu parlamentu (paprastai per Europos reikalų komitetą). Taip būtų garantuojama, kad vyriausybė Taryboje "neapeis" savo šalies parlamento. Galima manyti, kad vien tokios galimybės egzistavimas labai sustiprintų vyriausybės norą atsižvelgti į parlamento nuomonę, tad šią procedūrą tektų naudoti nedažnai. Be abejo, tokia sistema pareikalautų atitinkamo ERK statuso nacionaliniame parlamente.
Per COSAC, kaip oficialią nacionalinių parlamentų atstovybę būtų galima pateikti ir ieškinį Teisingumo Teismui dėl subsidiarumo ir kompetencijų atskyrimo principo pažeidimų, jei nacionaliniams parlamentams būtų suteikti šių principų politinės kontrolės įgaliojimai.
Toks COSAC institucionalizavimas būtų tik riboto pobūdžio. COSAC iš esmės taptų tuo "smagračiu", kurio pagalba būtų perduodami informacijos srautai tarp ES institucijų ir valstybių narių parlamentų ir netaptų nauja gremėzdiška institucija - antraisiais EP rūmais.
PRIDEDAMA. Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais. 2 lapai.
Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais
Prieš svarstydami prielaidas ir prognozuodami, kaip Lietuvos Respublikos Seimas kontroliuos Lietuvos Respublikos Vyriausybės mandatą derybose su Europos Sąjunga narystės metu, norėtume išnagrinėti, kokia yra dabartinė Seimo ir Vyriausybės tarpusavio santykių situacija bei pagrindiniai principai; kokiomis teisinėmis priemonėmis, įtvirtintomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatymuose, Seimas gali kontroliuoti Vyriausybę ir tada pateikti atsakymą, ar egzistuojančios priemonės bus tinkamos ir pakankamos Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą.
Pirmiausia pabrėžtina, kad Seimas ir Vyriausybė pagal visuotinai pripažintą valdžių padalijimo principą priklauso skirtingoms valdžių sistemos šakoms ir Seimo kontrolė Vyriausybės atžvilgiu yra bendro pobūdžio, apimanti ne konkrečių Vyriausybės teisės aktų vykdymo priežiūrą, o bendrą Vyriausybės (ar jos konkrečios veiklos srities) veiklą. Bendrosios atsakomybės principas [tvirtinamas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 96 str., kuriame teigiama, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Ši atsakomybė įgyvendinama kitų konstitucinių normų pagrindu.
Kaip nurodoma Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, Lietuvos Respublikos Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, o 101 straipsnyje numatoma, kad Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seimui už savo veiklą. Šių nuostatų detalizacija yra randama kituose Lietuvos Respublikos įstatymuose.
Pvz., labai svarbi priemonė, kuria Seimas vykdo nuolatinę Vyriausybės kontrolę yra ir vadinamosios "Vyriausybės valandos", numatytos Seimo statuto 208 straipsnio 1 dalyje, kur nurodoma, kad Seimo sesijos metu, kiekvieno ketvirtadienio Seimo vakarinio plenarinio posėdžio pradžioje Vyriausybės valandos metu Vyriausybės nariai 60 minučių atsakinėja į Seimo narių žodžiu užduodamus klausimus. Be to, Seimo statuto 207 straipsnyje numatyta, kad kiekvienais metais (iki kovo 1 d.) Vyriausybė privalo pateikti savo metinę veiklos ataskaitą. Vyriausybės veiklos ataskaitą pateikia Ministras Pirmininkas, kuris pateikimo metu atsako į Seimo narių klausimus. Klausimai užduodami tokia pat tvarka kaip Vyriausybės valandos metu."
Pats griežčiausias ir rimčiausias Vyriausybės kontrolės mechanizmo bruožas įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, kuriame įtvirtinta, kad Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, tačiau šios kontrolės nuostatos nėra tiesiogiai susijusios su mūsų nagrinėjamu klausimu.
Iš minėtų teisinių nuostatų galima daryti išvadą, kad Seimas turi gana plačius įgaliojimus Vyriausybės kontrolės atžvilgiu, todėl pagal valdžių santykio doktriną laikytinas "stipriu" Seimu, bet pastebėtina, jog pateikti pavyzdžiai apibūdina retrospektyviąją Vyriausybės veiklos priežiūrą.
Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą bus būtini ne tik retrospektyvios, bet ir perspektyvios kontrolės teisiniai mechanizmai, kurie iki šiol Seimo ir Vyriausybės santykių reglamentavime nėra numatyti, nes jiems ir nebuvo poreikio.
Minėto poreikio nebuvo todėl, jog šiuo metu Seimas faktiškai atlieka tik vieną iš funkcijų, kurias paprastai atlieka ES šalių - narių parlamentai. Ši funkcija - tai pirminių (steigimo ir stojimo sutarčių) ir antrinių (ES direktyvos, reglamentai, sprendimai) ES teisės šaltinių įtraukimas į Lietuvos Respublikos teisę. Ji vykdoma kartu su Vyriausybe, priimant atitinkamus įstatymus ir juos lydinčius poįstatyminius aktus. Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą Seimui teks mažiausiai dar dvi funkcijos:
2) bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu.
Tačiau šiuo metu Seimas tik mėgina vykdyti faktinę politinę Vyriausybės priežiūrą derybų su Europos Sąjunga metu. Kaip nurodo Europos komitetas Lietuvos derybų dėl narystės ES delegacijos 2002 m. pirmojo pusmečio veiklos ataskaitoje, derybų delegacija nuolat glaudžiai bendradarbiauja su LR Seimu. Tai-p svarbiausiųjų klausimų, svarstytų LR Seimo Europos reikalų komitete (ERX), paminėtina uždaromų derybinių skyrių ("Mokesčių", "Teisingumo ir vidaus reikalų", "Institucijų", "Regioninės politikos ir struktūrinių priemonių", "Energetikos") pristatymas, pereinamųjų laikotarpių Žemės ūkio derybiniame skyriuje svarstymas, pozicijos Ignalinos AE uždarymo klausimu ir uždarymo pasekmių aptarimas. ERK nariai buvo supažindinti su Europos Komisijos siūlomu finansiniu paketu plėtrai ir Lietuvos pozicija šiuo klausimu. Komiteto posėdžiuose taip pat aptarta integracinių įstatymų svarstymo LR Seime eiga, svarbiausiųjų derybinių įsipareigojimų įgyvendinimas, su LR Seimo vadovybe nuolatos palaikomi glaudūs santykiai užtikrinant efektyvų integracinių įstatymų priėmimo LR Seime proceso planavimą. Išskirtinį dėmesį ERK skyrė ES lėšų įsisavinimui: per kelis posėdžius buvo išklausyti institucijų, atsakingų už PHARE, ISPA ir SAPARD lėšų valdymą atstovai, pristatytas pasirengimas Struktūrinių ir Sanglaudos fondų panaudojimui Lietuvai tapus ES nare. ERK nariams taip pat buvo pristatyti visų vykusių vyr. derybininkų susitikimų rezultatai, aptarta Stojimo sutarties rengimo eiga, visuomenės parama narystei ir žingsniai šiai paramai stiprinti, verslo informavimo apie narystės ES privalumus kampanija. Birželio 27 d. rengiama Seimo diskusija dėl derybų eigos, o liepos 4 d. - dėl Europos ateities. URM ir Europos komitetas prie LRV prisidėjo parengiant ES-Lietuvos jungtinio parlamentinio komiteto posėdį.
Derybų delegacijos nariai taip pat aktyviai dalyvavo LR Seimo Konstitucinių pataisų komisijos veikloje, nuolat teikė informaciją ir pasiūlymus rengiant ir svarstant LR Konstitucijos 47 ir 119 straipsnių pataisas.
Kaip nurodoma šioje ataskaitoje, tai sukuria realų pagrindą operatyviai ir nuosekliai parlamentinei kontrolei ES teisėkūros procese Lietuvai įstojus į ES, tačiau privalu pastebėti, kad minimas pagrindas kol kas neturi teisinės išraiškos, tai galima vertinti tik kaip teisinių mechanizmų užuomazgas, besiformuojančias geranoriško valstybės institucijų bendradarbiavimo procese.
Tiesa, ir dabartiniame reglamentavime galima rasti tam tikrų, nors ir labai sąlyginių, perspektyviųjų Vyriausybės įpareigojimų Seimo atžvilgiu. Pvz., Seimo statuto 205 straipsnyje įtvirtinta nuostata, kad per 3 darbo dienas po Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių priėmimo Seimui turi būti perduotos šių dokumentų kopijos, kurios išdalijamos Seimo valdybos nariams, visiems komitetams ir frakcijoms. Taigi šios nuostatos pagrindu Seimas yra nuolatos informuojamas apie Vyriausybėje priimtus teisės aktus, nors ir negali reikalauti jų pakeitimo, tačiau taip užtikrinama Seimo ir jo narių galimybė nuolatos sekti ir gilintis į Vyriausybės veiklą.
Tačiau neabejotina, kad rimtą perspektyvios kontrolės mechanizmą, skirtą vykdyti politinę savo Vyriausybės, atstovaujančios šalies poziciją Taryboje, dar teks sukurti, pasiremiant kitų valstybių patirtimi bei atsižvelgiant į Lietuvos teisės sistemos ypatybes.
Darbo grupės nariai:
Rūta Bunevičiūtė - Seimo Europos reikalų komiteto vyresnioji patarėja
Rimantas Grikienis - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas
Šarūnė Mačienė - Seimo Europos reikalų komiteto patarėja
Evaldas Sinkevičius - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas
Kęstutis Virketis - Seimo Teisės departamento direktorius
Justinas Žilinskas - Seimo Teisės departamento vyriausiasis konsultantas
2002-06-26
Bendras kontekstas
Vienas iš Lakeno deklaracijoje iškeltų tikslų – supaprastinti Steigiamąsias sutartis, siekiant padaryti jas paprastesnes ir aiškesnes, kad jas galėtų suprasti eilinis pilietis, tačiau pažymima, kad tai turėtų būti padaryta nekeičiant jų prasmės. Šiuo atveju akcentuojamas ES pirminės teisės sudėtingumas ir kazuistiškumas, bei siekiama Sutartis pertvarkyti laikantis nuoseklios sistemos, įtvirtinant jose pagrindines nuostatas. Kartu reikia pažymėti, kad šis klausimas negali būti analizuojamas atsietai nuo kitų problemų, kurios iškeltos Lakeno deklaracijoje. Akivaizdu, kad nors Deklaracijoje kalbama apie Steigiamųjų sutarčių supaprastinimą nekeičiant jų prasmės, tačiau reikia atsižvelgti į tai, kad Konvento rėmuose yra siekiama žymiai platesnių tikslų. Tokiu būdu šiame kontekste turėtų būti kalbama apie Sutarčių supaprastinimą tiek turinio prasme (t.y. paliekant tik svarbiausias ir bendriausias nuostatas), tiek ir formos prasme (t.y. Sutarčių konsolidavimo klausimas). Kartu su šiais klausimais iškyla poreikis aptarti Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo, “ramsčių” struktūros išlaikymo, Pagrindinės (Konstitucinės) sutarties formos ir turinio, bei antrinės teisės formų ir jų priėmimo procedūrų supaprastinimo klausimus.
Steigiamųjų sutarčių ir antrinės teisės supaprastinimas
Būtina akcentuoti tai, jog kada kalbama apie būtinybę sukurti Europos Sąjungos Konstituciją (Konstitucinę sutartį), negalima pamiršti, jog ji jau egzistuoja nuo Bendrijų įsteigimo dienos. Europos teisingumo teismas savo praktikoje ne kartą yra pažymėjęs, jog Steigiamosios sutartys yra kai kas daugiau, negu paprasti tarptautiniai susitarimai. Šį požiūrį patvirtina ir ES valstybių narių konstituciniai teismai. Tokiu būdu kalba eina ne apie visiškai naujos Konstitucijos sukūrimą, o apie egzistuojančių sutarčių struktūros ir turinio peržiūrą. Tokio uždavinio tikslas – sukurti tekstą, kuris galėtų būti vadinamas Konstitucija, tačiau nebūtų valstybės pagrindu, nes pati Europos Sąjunga ir toliau išliks sui generis dariniu.
Visų pirma, tokiu atveju iškyla klausimas dėl visos pirminės teisės normų konsolidavimo į vieną sutartį, kurios tekstas galėtų būti suprantamas visiems. Tai susiję su visa eile aspektų. Šiame kontekste būtina analizuoti pačios Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo problemą. Jei Europos Bendrijų teisinis subjektiškumas yra aiškiai įvardytas jų steigiamosiose sutartyse, tai Europos Sąjungos sutartyje apie jos teisinį subjektiškumą tiesiogiai nėra užsimenama ir doktrinoje šiuo klausimu vieningos nuomonės nėra. Manytina, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti aiškiai nurodoma, jog Europos Sąjunga turi savarankišką teisinį subjektiškumą. Kartu turėtų būti užtikrinta, jog ES perims visus tarptautinius įsipareigojimus, kuriuos prisiėmė Europos Bendrijos, kaip tarptautinės teisės subjektai.
Akivaizdu, kad siekiant užtikrinti sistemos aiškumą ir paprastumą turi būti atsisakyta ramsčių sistemos ir bendradarbiavimo pagrindai Europos Sąjungos rėmuose turi būti išdėstyti vienoje Konstitucinėje sutartyje. Kita vertus, tai nereiškia, kad visose bendradarbiavimo srityse turėtų būti taikomi vieni ir tie patys metodai. Tai priklausytų nuo konkrečios srities ir tikslų, kurių siekiama atitinkamu atveju.
Konstitucinės sutarties forma
Pereinant prie pačios Konstitucinės sutarties formos, reikia pažymėti, jog jos pasirinkimas priklauso nuo tikslų, kurių siekiama. Didžiąją dalį pateiktų pasiūlymų būtų galima išskirti į dvi grupes.
Vienų pasiūlymų esmė – visas pirminės teisės šaltinius reorganizuoti į dvi sutartis, pirma iš kurių būtų pagrindinė (Konstitucinė), o kitoje būtų nuostatos, detalizuojančios Konstitucinės sutarties normas. Šio pasiūlymo privalumas tas, jog itin plačios ir kompleksinės pirminės teisės normos būtų sutrumpintos iki aiškiai ir paprastai struktūrizuoto teksto, kuris būtų suprantamas piliečiams. Tačiau neaišku, ar esant tokiai sistemai būtų užtikrintas teisinis aiškumas dėl kompetencijų padalijimo tarp ES ir valstybių narių, nes siekiant realiai suvokti Konstitucinę sutartį kartu reikėtų analizuoti ir kitą sutartį. Šiuo atveju klausimų kiltų abiejų sutarčių normų aiškinimo kolizijos atveju ir akivaizdu, jog pilnai nebūtų išvengta to kompleksiškumo pirminėje teisėje, kurį ir siekiama sumažinti.
Kita grupė pasiūlymų – sukurti vieningą Konstitucijos tekstą, kuriame būtų įtvirtintos pagrindinės nuostatos, o tas nuostatas, kurios “liktų” iš dabar galiojančios pirminės teisės, perkelti į naują teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kurie teisės normų hierarchijoje užimtų tarpinę vietą tarp Konstitucinės sutarties ir antrinės teisės. Šiuo atveju siekiama užtikrinti tiek paprastumą, tiek ir sistemos lankstumą, nes pagrindinės nuostatos būtų įtvirtintos Konstitucinėje sutartyje, o kitos svarbesnės normos – teisės aktuose, kuriuos keisti lengviau negu Konstitucinę sutartį, bet sunkiau negu antrinę teisę.
Manytina, jog pirmenybė turėtų būti teikiama antrajam variantui, nes šiuo atveju pasiekiami abu iškelti tikslai – t.y. steigiamosios sutartys supaprastinamos tiek formos, tiek ir turinio atžvilgiu. Šiame kontekste taip pat reikia akcentuoti tai, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti tik pagrindinės bendriausio pobūdžio nuostatos. Nemaža dalis normų, kurios šiuo metu yra steigiamosiose sutartyse (pavyzdžiui, dėl valstybės pagalbos, aplinkos apsaugos ir pan.), galėtų būti perkeltos į organinius įstatymus, o kai kurios – gal net į antrinę teisę. Kartu reikia pažymėti, kad turėtų būti labai detaliai peržiūrėti visų steigiamųjų sutarčių protokolai ir nuspręsta, ar visų jų nuostatas būtina išlaikyti. Tai ypač pasakytina apie įvairias išimtis, kurias turi kai kurios ES valstybės narės ir kurios tokios Konstitucinės sutarties kontekste atrodytų gana nelogiškai.
Taip pat diskutuotinas klausimas dėl pačios Konstitucinės sutarties “įteisinimo” formos – t.y. klausimas, kokiu būdu Konstitucinė sutartis taptų privaloma ES valstybėms narėms ir kitiems subjektams. Šiuo atveju vėl gi vyrauja dvi pagrindinės nuomonės. Pirmoji - turėtų būti palikta galiojanti sistema – t.y., Konstitucinę sutartį turėtų “įteisinti” ES valstybės narės savo nacionalinėje teisėje įtvirtintų procedūrų pagrindu. Kitas pasiūlymas – surengti bendrą referendumą Europos Sąjungos valstybėse narėse (ar atskirus referendumus kiekvienoje ES valstybėje narėje). Nors antrasis būdas yra gana patrauklus ta prasme, kada yra kalbama apie demokratinį pačios ES legitimumą ir jos priartinimą prie ES piliečių, tačiau toks variantas turėtų būti labai kruopščiai išanalizuotas. Tokiu atveju kyla labai daug įvairių klausimų, kaip antai: kas bus, jei kurioje nors ES valstybėje referendumas neįvyks, jei neateis balsuoti reikiamas piliečių skaičius, kas bus, jei bent vienos ES valstybės referendumo rezultatai bus neigiami ir t.t.?
Konstitucinės sutarties elementai
Jei kalbėti apie Konstitucinės sutarties turinį ir galimus jos elementus, visų pirma turi būti atsakyta į klausimą, kokia yra Konstitucijos funkcija. Galima teigti, jog bendriausia prasme Konstitucija nustato (apibrėžia), legitimuoja, organizuoja ir kartu riboja viešąją valdžią. Tačiau skirtingai nuo nacionalinių konstitucijų, kurios įtvirtina pagrindines asmenų teises ir laisves, nustato viešosios valdžios institucijas ir jų struktūrą bei galias, ES Konstitucinė sutartis turėtų taip pat apimti ir tikslus, kurių siekia Europos Sąjunga ir sritis, kuriose ji vienu ar kitu būdu veikia.
Tokiu būdu Konstitucinė ES sutartis galėtų apimti šiuos elementus:
7. Baigiamosios nuostatos
Pirmoji dalis būtų skirta įtvirtinti bendriems tikslams ir bendroms vertybėms, kuriomis yra pagrįsta Europos Sąjunga. Šios nuostatos sudarytų pačios ES legitimumo pagrindą ir tarnautų kaip pagrindiniai principai aiškinant kitas sutarties nuostatas. Atskirai šiame kontekste reikėtų paminėti subsidiarumo ir proporcingumo principus, kurie turėtų būti taikomi tais atvejais, kai ES neturi išimtinės kompetencijos. Be to, šioje dalyje galėtų būti įtvirtintos nuostatos dėl naujų valstybių prisijungimo prie ES.
Antroji dalis turėtų apimti Pagrindinių teisių chartijos nuostatas. Kartu turi būti įtvirtintos nuostatos, susijusios su Europos Sąjungos pilietybe, kurios įtvirtintų patį pagrindinių teisių pagrindą. Be to, šioje dalyje turėtų būti įtvirtinti ES teisės viršenybės ir tiesioginio veikimo (galiojimo) principai.
Trečioje dalyje nuosekliai būtų apibrėžtos ES institucijos, jų organizavimo tvarka ir funkcijos. Būtų įtvirtintos tik pagrindinės nuostatos, o kitos perkeltos į organinius įstatymus.
Kalbant apie sprendimų priėmimo procedūras ir teisės aktų formas reikia priminti tai, kad pagal pateiktą sistemą neliktų ramsčių sistemos, todėl visos sprendimų priėmimo procedūros turėtų būti aprašytos viename skyriuje. Bendras principas turėtų būti tas, kad tais atvejais, kai taikomas Bendrijos metodas, bendra taisykle turėtų būti bendro sprendimo procedūra. Toks pasirinkimas aiškintinas keliais aspektais: visų pirma, tokia procedūra būtų užtikrinamas didžiausias demokratinis sprendimų procedūros priėmimo legitimumas, nes Europos Parlamento galios šiuo atveju yra didžiausios; kita vertus, vargu ar galima tikėtis, kad išsiplėtusioje ES būtų įmanomas lankstus sprendimų priėmimo mechanizmas, jei būtų išlaikomas vienbalsiškumas. Kartu manytina, kad vietoj trijų procedūrų sprendimų priėmimo pagrindų, kurie apibrėžti siekiamais tikslais (EB sutarties 94, 95 ir 308 str.), lankstumo dėlei turėtų būti paliktas vienas straipsnis, vienbalsiai leidžiantis priimti sprendimus siekiant Konstitucinėje sutartyje įtvirtintų tikslų, tačiau kaip nurodo Europos teisingumo teismas, šia procedūra neturėtų būti keičiamos pačios Konstitucinės sutarties nuostatos. Be to, biudžeto procedūrų kontekste taip pat turėtų būti sustiprintas Europos Parlamento vaidmuo. Jei kalbėti apie ES teisės aktų formas, tai jos turėtų būti aprašytos viename straipsnyje, kuris būtų analogiškas EB sutarties 249 str. Jis turėtų apimti ir II bei III ramsčio teisės aktų formas, kartu, atsižvelgiant į tai, jog tikėtina, kad dalyje II ir III ramsčių sričių bus pereita prie Bendrijos metodo. Todėl dalies iš šių formų galėtų būti visai atsisakyta. Svarbu pažymėti tai, kad nemaža dalis teisės aktų formų, kurios taikomos praktikoje, arba apie kurias yra užsimenama, nėra aiškiai apibrėžtos pačioje sutartyje (pvz., priimamos gairės, pranešimai, vartojamas “rėminės” arba sisteminės direktyvos terminas, tačiau EB sutarties 249 str. tokių teisės aktų formų nėra). Todėl turėtų būti peržiūrėtos visos priimamų teisės aktų formos, turi būti įvertinta jų teisinė galia. Atitinkamai, turėtų būti paliktos ir aiškiai įvardytos tos teisės aktų formos, kurios būtinos po reformos. Be to, toks straipsnis turėtų būti papildytas nuostatomis dėl organinių įstatymų ir Europos Sąjungos teisės sudaryti tarptautinius susitarimus. Be to, turėtų būti aiškiai įtvirtinta hierarchija tarp teisės norminių aktų ir administracinio pobūdžio priemonių, priimamų ES lygmeniu. Svarbu akcentuoti ir tai, kad turėtų būti išlaikomas bendras principas, jog ES kompetencija apsiriboja tik norminio pobūdžio teisės aktų priėmimu, o jų įgyvendinimas paliekamas valstybėms narėms.
Penkta Konstitucinės sutarties dalis būtų skiriama ES kompetencijai apibrėžti. Bendras principas kaip ir šiai dienai išliktų tas, kad ES veikia tose srityse, kur jai veikti suteikta kompetencija. Turėtų būti aiškiai apibrėžtas vertikalus kompetencijos padalijimas ir išskirtos kompetencijos rūšys: išimtinė, bendra, papildoma ir bendras veiksmų koordinavimas. Ši dalis apimtų ir taip vadinamąją “neigiamąją” kompetenciją, tai yra sritis, kuriose negali veikti nei ES, nei valstybės narės (pvz., laisvas prekių judėjimas, steigimo laisvė ir pan.). Kartu turėtų būti nuodugniai apsvarstyta, ar pačioje Konstitucinėje sutartyje turi aiškiai apibrėžta ES kompetencija konkrečiose srityse, ar turėtų būti įtvirtintas bendras principas apie Es suteiktą kompetenciją, o konkrečios sritys nurodomos organiniuose įstatymuose. Manytina, jog turi būti analizuojamas klausimas, ar nereikėtų konkrečios teisės akto formos susieti su kompetencijos ribomis - pvz., nustatyti, kad reglamentai gali būti priimami tik išimtinės kompetencijos rėmuose ir t.t. Turėtų būti skatinamas neprivalomo pobūdžio priemonių priėmimas ir taikymas bei įvairūs savireguliacijos mechanizmai. Be to, šioje dalyje galėtų atsispindėti ir nuostatos dėl išplėstinio bendradarbiavimo (ang. enchanced cooperation), jei tokią bendradarbiavimo formą būtų nuspręsta palikti. Manytina, kad tokia bendradarbiavimo forma leistų lanksčiau spręsti įvairius klausimus ir nestabdytų integracijos tose srityse, kuriose kai kurios valstybės dar nenori išplėstinio bendradarbiavimo.
Šeštoje Konstitucinės sutarties dalyje būtų įtvirtintos nuostatos, susijusios su ES finansais. Tai apimtų nuostatas tiek dėl struktūrinių fondų, tiek ir nuostatas dėl Europos Sąjungos “nuosavų” resursų (turint galvoje tai, jog prie bendrųjų principų turėtų būti įtvirtintas ir solidarumo principas).
Paskutinė dalis būtų skirta iš esmės Konstitucinės sutarties pakeitimo procedūrai. Šiuo atveju, kaip jau buvo minėta, yra galimi įvairūs variantai ir jie turi būti detaliau analizuojami.
Darbo grupės nariai:
Irmantas Jarukaitis - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės vyriausiasis specialistas
Rimantas Grikienis - Seimo Informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas
Inga Katuokaitė - Lietuvos teisės universiteto doktorantė
Irmantas Šimonis - Vertybinių popierių komisijos pirmininko pavaduotojas
Ignas Vėgėlė - Lietuvos teisės universiteto doktorantas
2002-07-01
EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL KOMPETENCIJOS PADALIJIMO TARP EUROPOS SĄJUNGOS IR VALSTYBIŲ NARIŲ PIRMINIAI PASIŪLYMAI
Konstitucinės teisės teorijoje kompetencijos tarp konstitucinės teisės subjektų padalinimas yra vienas pagrindinių klausimų. Todėl būsimoje Europos Sąjungos Konstitucijoje – Europos Sąjungos Konstitucinėje sutartyje - jis turi užimti deramą vietą.
Aiškesnis kompetencijos padalijimas tarp Europos Sąjungos institucijų ir valstybių narių taip pat yra vienas iš pagrindinių ir sudėtingiausių tikslų, kurie iškelti Lakeno Deklaracijoje. Šio klausimo sprendimas būsimoje ES Konstitucijoje dideliu mastu apspręs Europos Sąjungos funkcijas ir veiklą artimiausioje ateityje.
Būtina pabrėžti, kad sprendžiant ES ir valstybių narių kompetencijos tikslesnio apibrėžimo ir padalinimo klausimus, kalbama apie taip vadinamą vertikalų kompetencijos padalijimą. Reikia taip pat pažymėti, jog vertikalaus kompetencijos pasiskirstymo organizavimas gali stipriai įtakoti ir horizontalų kompetencijos pasidalijimą tiek nacionaliniame lygmenyje, tiek ir ES lygmenyje. Šiame kontekste reikia pažymėti tai, jog šiai dienai susiklosčiusi situacija neatsirado iš niekur. Tai itin svarbu akcentuoti tuo atveju, kai kalbama apie kurių kompetencijos sričių grąžinimą ES valstybėms narėms. Šis pasiūlymas vertintinas gana skeptiškai, nes akivaizdu, jog atitinkamos sritys buvo įtrauktos į ES kompetencijos sritį ne dirbtinai, o siekiant tam tikrų bendrų tikslų ir turint galvoje tai, jog Sąjungos mastu reguliavimo tikslai gali būti pasiekti efektyviau, negu pavienių valstybių.
Vertikalaus konkurencijos pasidalijimo srityje kalba iš esmės eina apie kompetenciją priimti teisės norminius aktus, o ne administracinio pobūdžio priemones. Turėtų būti išskirtos ir sistemiškai išdėstytos keturios ES kompetencijos rūšys, atsispindinčios Konstitucinėje) sutartyje: išimtinė kompetencija, bendra kompetencija, papildoma kompetencija ir bendradarbiavimo koordinavimas (skatinimas) tam tikrose srityse. Taip pat nereikia pamiršti ir taip vadinamosios “negatyvios kompetencijos” – t.y. sričių, kuriose tam tikrų sprendimų jau nebegali priimti nei ES institucijos, nei valstybės narės (pvz., pamatinės Europos Bendrijos steigimo sutarties normos laisvo prekių, kapitalo judėjimo, steigimo laisvės, konkurencijos teisės srityse). Kartu turėtų būti išlaikytas bendras principas, kad ES veikia tik srityse, kuriose Konstitucine sutartimi jai suteikta tokia teisė.
Taip pat svarstytinas klausimas, ar neturėtų būti nustatytos tam tikros taisyklės, priskiriančios tam tikrai kompetencijos rūšiai atitinkamas antrinės teisės aktų rūšis (reglamentus, direktyvas, sprendimus ir pan.). Pvz., kai veikiama išimtinės kompetencijos ribose – turi būti priimami reglamentai, bendros kompetencijos atveju – direktyvos ir kiti panašaus pobūdžio aktai, kitais atvejais – neprivalomo pobūdžio priemonės.
Kitas esminis klausimas: I, II bei III ramsčių apjungimas ir iš to sekantis Bendrijos metodo išplėtimas II bei III ramsčių sritims. Priėmus tokį sprendimą ir nusprendus pačiai Europos Sąjungai suteikti teisinį subjektiškumą, kils klausimas ir dėl šioms sritims priskirtos kompetencijos vertikalaus paskirstymo tarp ES ir valstybių narių (pvz., itin aktualus klausimas dėl bendros užsienio ir saugumo politikos). II ir III ramsčių srityse būtina aiškiai nustatyti, kas priklausys išimtinei ES kompetencijai (pvz., sprendimo dėl bendros gynybos ar dėl sankcijų trečiųjų valstybių atžvilgiu priėmimas ir kt.), o kas liks bendrajai ES ir valstybių kompetencijos sričiai.
Konstitucinė sutartis turėtų aiškiai apibrėžti kompetencijos pasidalinimo principus, tačiau neturėtų kartoti esamų steigiamųjų sutarčių nuostatų. Jeigu Konstitucinė sutartis nustatytų detalias normas dėl kompetencijos pasidalinimo, tai turėtų tris neigiamas pasekmes: (1) nebūtų pasiektas sutarčių supaprastinimo tikslas, iškeltas Lakeno deklaracijoje, (2) dėl sudėtingos Konstitucinės sutarties keitimo procedūros tokių normų keitimas būtų apsunkintas ir neleistų operatyviai atsižvelgti į ES veiklos dinamiką ir (3) turėtų būti panaikintos esamų sutarčių nuostatos. Bet kokiu atveju, Konstitucinės sutarties priėmimas pareikalaus nustatyti jos santykį su steigiamosiomis sutartimis. Čia svarstytinas pasiūlymas įvesti naują ES teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kuriais taptų dabar galiojančios sutartys. Konstitucinė sutartis būtų aukščiausios teisinės galios aktas, o organiniai įstatymai turėtų viršenybę visiems kitiems ES teisės aktams. Organiniai įstatymai būtų priimami Taryboje specialia kvalifikuota balsų dauguma, taip pat taikant bendro sprendimo (angl. co-decision) procedūrą.
Neturėtų būti panaikintas Europos Bendrijos steigimo sutarties 308 straipsnis, numatantis, kad, jei to reikia bendrosios rinkos veikimo srityje Bendrijos tikslams, kuriems ši sutartis nenumato reikalingų įgaliojimų, pasiekti, Taryba vieningu sprendimu gali imtis reikiamų priemonių. Tai taip pat liečia ir analogiškas šios sutarties 95 straipsnio nuostatas.
Išimtinė kompetencija
Sprendžiant išimtinės kompetencijos apibrėžimo bei patikslinimo problematiką, galimi du variantai:
Pirmas – Konstitucinėje sutartyje aiškiai įvardyti baigtinį sąrašą sričių, kuriose ES turėtų išimtinę kompetenciją (pvz., bendra komercinė politika, ekonominė ir pinigų sąjunga, žvejybos politika ir t.t.). Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, kad yra nuomonių, jog nemaža dalis sričių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu, turėtų būti atiduotos išimtinei ES kompetencijai ir reguliavimas šiose srityse turėtų būti pagrįstas reglamentais, nes ES valstybėms narėms vėluojant įgyvendinti priimtas direktyvas stabdomas pats vidaus rinkos kūrimo ir konsolidavimo procesas. Tačiau nemaža dalis priemonių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu ir konsolidavimu, yra jau priimtos. Kita vertus, tai iš esmės yra sritys, kurios gali turėti tiek nacionalinių, tiek transnacionalinių aspektų, todėl toks pasiūlymas vertintinas itin atsargiai.
Kitas variantas – palikti šį klausimą spręsti Europos teisingumo teismui, kaip ir yra šiuo metu.
Kiekvienas iš šių variantų turi savų privalumų ir trūkumų. Jei būtų aiškiai apibrėžtos išimtinės ES kompetencijos ribos, tam tikra prasme būtų užtikrintas teisinis aiškumas ir nebūtų pavojaus, jog pati ES “perims” į išimtinę kontrolę naujas sritis. Kita vertus, tokia sistema būtų mažiau dinamiška ir suteiktų mažiau veikimo laisvės greitai besikeičiančioje aplinkoje.
Taip pat svarstomi pasiūlymai, pagal kuriuos Konstitucinėje sutartyje būtų aiškiai apibrėžtos ES valstybių narių išimtinės kompetencijos sritys. Tokie pasiūlymai vertintini kritiškai, nes jie apribotų ES valstybių narių veikimo laisvę ir yra abejotini žvelgiant tiek iš valstybės suvereniteto, tiek iš nacionalinės konstitucinės autonomijos pozicijų.
Bendra kompetencija
Šioje srityje taip pat galimi du problemų sprendimo variantai. Pirmas – įtvirtinti aiškų sąrašą sričių, kuriose ES ir valstybės narės turėtų bendrą kompetenciją. Kitas sprendimo būdas – įtvirtinti tik bendrus principus, kurių pagalba turėtų būti sprendžiamas klausimas ar veiksmų konkrečiu atveju gali imtis ES, ar tai turėtų būti palikta valstybių narių sprendimams. Čia reikia atsižvelgti į du aspektus: pirma, iš esmės didžioji dalis sričių, kurios nepatenka į išimtinę ES kompetenciją, gali turėti tiek transnacionalinių, tiek ir nacionalinių aspektų. Šiuo atveju viskas priklauso nuo to, kokių tikslų yra siekiama viena ar kita priemone. Antra, praktika rodo, kad šiuolaikiniame pasaulyje situacija keičiasi itin dinamiškai. Todėl manytina, kad nėra tikslinga nustatyti aiškaus kompetencijų katalogo, nes tai ribotų lankstumą ir galimybę pasirinkti tinkamiausias priemones konkrečiu atveju. Tokiu būdu pagrindinis dėmesys turėtų būti skirtas tinkamam subsidiarumo ir proporcingumo principų įtvirtinumui ir efektyviam jų įgyvendinimui. Svarbu tai, kad kaip ir dabar, visos sprendimų priėmimo procese dalyvaujančios ES institucijos siūlomas iniciatyvas vertintų šių principų požiūriu. Paprastai Europos Komisija, prieš pateikdama konkrečią iniciatyvą, suteikia galimybę visiems suinteresuotiems subjektams pateikti savo komentarus atitinkamu klausimu. Jau šioje stadijoje aktyviai galėtų veikti ir nacionaliniai parlamentai, kurie dėl tokių iniciatyvų galėtų pasisakyti ir subsidiarumo/proporcingumo principų požiūriu. Be to, siekiant užtikrinti griežtesnį šių principų laikymąsi Europos Parlamente galėtų būti sukurtas subsidiarumo/proporcingumo komitetas, kuris pateiktus projektus vertintų šių principų prizmėje. Manytina, kad atsižvelgiant į tai, jog Europos Parlamentas renkamas tiesiogiai, toks būdus būtų tinkamiausias užtikrinti “politinę” šių principų priežiūros kontrolę. Kitas variantas – sudaryti Komitetą, susidedantį iš nacionalinių parlamentų atstovų, kuris taip pat teiktų išvadas dėl projektų atitikimo minėtiems principams. Tačiau manytina, kad tokią kontrolę nacionaliniai parlamentai tinkamai gali vykdyti taip, kaip jie tai daro dabar, tai yra vidaus procedūrų pagalba veikdami per nacionalines vyriausybes, kurios priima sprendimus Taryboje. Teisminę šių principų kontrolė užtikrina Europos teisingumo teismas. Ryšium su tuo svarstytinas klausimas, ar Teisme nereikėtų sukurti atskirą skyrių tokio pobūdžio byloms spręsti, nors abejotina, ar tokių bylų skaičius pateisins tokį sprendimą.
Kompetencijos padalijimo klausimas iš esmės yra teisės norminių aktų priėmimo klausimas. Kas liečią ES antrinės teisės aktų įgyvendinimą, subsidiarumo principo požiūriu ES teisės įgyvendinimas bendros kompetencijos srityse turėtų išlikti ES valstybių narių rankose. Kartu turėtų būti aiškiau apibrėžtos ES institucijų, ypač Europos Komisijos, vykdomosios galios.
Kitose srityse, kuriose ES turėtų papildomą kompetenciją arba tik koordinuotų tam tikrus veiksmus, svarbu užtikrinti, jog jos veiksmai apsiribotų tik rekomendacinio pobūdžio priemonėmis. Todėl kai kuriose srityse galėtų būti aiškiai įvardijama, jog ES neturi teisės priimti privalomo pobūdžio priemonių.
Darbo grupės nariai:
Vilenas Vadapalas - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės generalinis direktorius
Rūta Brazauskienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė
Irmantas Jarukaitis - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės vyriausiasis specialistas
Romualdas Kalonaitis - Užsienio reikalų ministerijos patarėjų grupės ambasadorius ypatingiems pavedimams
Evaldas Sinkevičius - Seimo Informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas
Audronė Steiblytė - Europos Komisijos delegacijos Lietuvoje juristė
Natalija Točickienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė.
EUROPOS SĄJUNGOS UŽSIENIO, SAUGUMO IR GYNYBOS POLITIKOS PERSPEKTYVOS
Evaldas Nekrašas
Svarstant ES užsienio, saugumo ir gynybos politikos bei jos plėtotės klausimus, ES būtina matyti platesniame kontekste. ES yra Vakarų civilizacijos produktas. Jos sėkmę daug kas linkęs sieti su Europos Sąjungai priklausančių valstybių kultūriniu giminingumu. Todėl natūralu pabandyti pasiaiškinti, kokią vietą ES užima, gali užimti ar ateityje užims Vakarų civilizacijoje. Nuo to priklausys ir jos vieta pasaulyje. ES turi globalinių interesų ir jeigu ji stiprės, tų interesų daugės. Tačiau su didžiausiomis problemomis ir dilemomis plėtodama savo užsienio, saugumo ir gynybos politiką ES kol kas susiduria kaip Vakarų civilizacijos ar, dar siauriau, jos Euro-Atlantinio regiono dalis.
Vakarų civilizacija ilgus amžius iš esmės sutapo su europine civilizacija, nors pastarosios identiteto pagrindų ir ribų klausimas nėra paprastas. Žvelgiant iš europietiškos perspektyvos, JAV atsirado kaip europietiškos civilizacijos plėtros produktas, kuriam, tiesą sakant, Europa ilgai neskyrė didesnio dėmesio. Tačiau XX amžiaus pradžioje, Pirmojo pasaulinio karo metu Jungtinės Amerikos Valstijos, iki tol vykdžiusios Europos atžvilgiu iš esmės izoliacionistinę politiką, staiga tapo bene svarbiausiu Europos likimą lemiančiu veiksniu. Woodrow Wilsono 14 punktų - tai visų pirma Europos, sutvarkytos pagal amerikietiškus principus, planas.
Nepaisant to, kad dėl JAV Kongreso pozicijos JAV vėl dvidešimčiai metų iš esmės nusišalino nuo Europos klausimų sprendimo, nuo Antrojo pasaulinio karo pradžios ar bent jau nuo Pearl Harboro JAV vėl tapo tiesiogiai Europos likimą įtakojančiu ar net lemiančiu veiksniu. Didesnę XX amžiaus dalį JAV buvo dominuojanti Vakarų civilizacijos jėga, kurios karinį, politinį ir ekonominį pranašumą Europos ar bent Vakarų Europos tautos ir valstybės turėjo pripažintį kaip neginčijamą faktą, nepaisant to, kad jos laikė save kultūriškai pranašesnėmis už JAV. Tarybų Sąjungos ir jos satelitų keliama egzistencinė grėsmė vertė Vakarų Europos šalis atsiduoti JAV globai perdaug negalvojant apie senas europietiško dominavimo pasaulyje tradicijas ir ambicijas.
Pati ES (Europos bendrijos) atsirado, regis, visų pirma ar bent iš dalies amerikečių dėka. Jiems ji buvo reikalinga kaip nuo JAV priklausomas bet vis dėlto pakankamai stiprus sąjungininkas priešpriešoje su TSRS. Tačiau po Šaltojo karo pabaigos žymiai susilpnėjus egzistencinėms grėsmėms, Europos Sąjunga vis labiau pradeda suvokti save ne kaip jaunesnį JAV brolį, o kaip potencialiai (nors dar ne aktualiai) lygiavertį partnerį.
Gilėjant Europos integracijos procesams, ES (EB) iš ekonominės sąjungos virtusi taip pat ir politine sąjunga, laipsniškai įgauna vis daugiau bruožų, kurie tarptautinėje politikoje iki pastarojo laiko buvo priskiriami tik valstybėms. Bendrijos (o ne tik tarpvyriausybinio) metodo taikymas ES veikloje pavertė ją kvazivalstybiniu dariniu, kuris, kaip ir normali valstybė, įgyvendindamas ir gindamas savo interesus, turi vykdyti tam tikrą užsienio ir saugumo politiką, kuri laikui bėgant neišvengiamai turėjo įgyti ir gynybinį dėmenį (kas ir buvo numatyta Mastrichto sutartyje).
Europos saugumo ir gynybos identitetas kaip NATO rėmuose plėtojamas projektas europiečių greitai pradėjo nebepatenkinti dėl JAV dominavimo Aljanse. Būtent todėl, kaip ir buvo numatyta, kad ir labai neapibrėžta foma, Mastrichte, BUSP pradedama pildyti Europos saugumo ir gynybos ar tiesiog gynybos politika. Faktiškai visos trys politikos vis labiau ima persipinti, todėl visai natūralu kalbėti apie jas kaip tris vienos politikos aspektus.
Kokie yra svarbiausi ligšioliniai ES užsienio, saugumo ir gynybos politikos rezultatai? Manyčiau, kad jų yra du. Pirma, ES šalys sugeba daugeliu (nors toli gražu ne visais) klausimų užimti daugiau ar mažiau vieningą poziciją – ypač ryškiai tai matosi Jungtinėse Tautose. Antras svarbus, gal net labiau ryškus rezultatas – pradėti kurti tos politikos įgyvendinimo kariniai instrumentai, visų pirma Greitojo reagavomo pajėgos. Baigiant VES integracijos į Europos Sąjungą procesą, tie instrumentai turėtų sustiprėti.
Pačiu bendriausiu pavidalu BUSP bei Europos saugumo ir gynybos politikos (ESGP) tikslai yra aiškūs – ES turėtų tapti svarbiu tarptautinių santykių subjektu, sugebančiu aiškiai identifikuoti savo interesus, gebančiu juos reikšti ir ginti įvairiomis – politinėmis, ekonominėmis ir karinėmis priemonėmis. Lisabonoje ES užsibrėžė labai ambicingą uždavinį – per maždaug dešimt metų tapti pasaulio ekonomikos lydere. Turėdama didžiausią vidaus rinką ir palyginti gerą (nors dar neprilygstantį amerikietiškajam) mokslinį-techninį potencialą, ES gali viltis šį uždavinį įvykdyti. O pasaulyje galinti ekonomiškai pirmauti ir vis labiau besiintegruojanti valstybių sąjunga turi vykdyti ir jos ekomominę reikšmę ir įtaką atitinkančią pakankamai ryžtingą ir efektyvią užsienio, saugumo ir gynybos politiką, kuri būtų nulemta ES interesų ir siekių, o ne kitų šalių – pasaulinių galios centrų, tokių kaip JAV, politinių ir ekonominių interesų.
Vis dėlto tikrieji ES tikslai BUSP ir ESGP srityje (oficialiuose dokumentuose jie formuluojami aptakiau) yra daug labiau iškylūs nei kol kas pasiekti rezultatai. Vertinant tikslų realumą, reikia atsižvelgti, aišku, į tai, kad ES(EB) raida per pastaruosius dešimt metu buvo labai dinamiška. Ypač sparti ji buvo naujų ES uždavinių formulavimo požiūriu. Todėl ligšioliniai palyginti kuklūs BUSP ir ESGP vykdymo rezultatai neturėtų būti laikomi toli siekiančių tikslų nerealumo įrodymu. Nagrinėjant tų tikslų realumo klausimą svarbiau, matyt, aptarti veiksnius, galinčius kliudyti įgyvendinti planingą, nuoseklią ir ryžtingą užsienio ir saugumo politiką ir kurti efektyvią Europos gynybos sistemą. Tuos veiksnius galima sąlygiškai padalinti į vidinius ir išorinius.
Pradėkime nuo pastarųjų. Svarbiausiu iš jų yra JAV pozicija. Būdama vienintele likusia supervalstybe (nors kai kurie specialistai pabrėžia, kad šiuolaikinis pasaulis nėra, griežta to žodžio prasme, grynai vienpolis), JAV nėra suinteresuota tuo, kad lig šiol jaunesniojo brolio faktiniu statusu tenkinusi Europa taptų lygiaverčiu, o kai kuriais atžvilgiais gal net šiek tiek Jungtines Valstijas pranokstančiu partneriu, kuris kartais galėtų trukdyti įgyvendinti grynai JAV nacionaliniais interesais grindžiamos JAV užsienio politikos tikslus.
JAV ir ES požiūris į tarptautinio saugumo problemas ir ypač į jų sprendimo būdus nėra vienodas. Konkrečiai, JAV daug labiau linkusi naudoti jėgos politiką, taip pat ir tais atvejais, kai europiečiai mano, kad diplomatinės galimybės ir politinės konfliktų sprendimo priemonės nėra visiškai išnaudotos. JAV ir ES pozicija iš dalies skiriasi priešraketinės gynybos sistemos kūrimo, santykių su Rusija, politikos Artimuosiuose Rytuose, aplinkos apsaugos ir kitais klausimais.
Iki šiol JAV neretai primesdavo savo užsienio politikos liniją europiečiams perdaug nesiskaitydamos su jų nuomone. Konsultacijos užsienio politikos klausimais, tiesa, vykdavo, bet dažnokai jos būdavo gan formalios. Žinoma, ir artimiausioje ateityje ES nesugebės įgyvendinti tokios užsienio ir saugumo politikos, kuriai ryžtingai priešintųsi JAV. Todėl viena iš efektyvios BUSP ir ESGP sąlygų yra vaisingas politinis dialogas su JAV, kuriame abu dialogo partneriai, pirma, pripažintų tikrąjį savo lygiateisiškumą ir lygiareikšmingumą ir, antra, gerbtų kito partnerio interesus ir siekius net ir tuo atveju, kai jie nesutampa su dialogo partnerio interesais ir siekiais.
Europa (Europos Sąjungai plečiantis atsiranda vis tvirtesnis pagrindas politiškai tapatinti ją su Europa) vykdydama savo užsienio, saugumo ir ypač gynybos politiką kol kas labai priklauso nuo JAV. Ir ne tik nuo JAV politinės valios ir siekio bendradarbiauti, o ne diktuoti, bet ir nuo JAV karinės galios, konkrečiai nuo tų NATO resursų, kuriais de facto disponuoja ar kuriuos bent jau kontroliuoja JAV. Netgi vykdydama bent kiek rimtesnes Petersbergo tipo operacijas ES kol kas realiai negalėtų išsiversti be NATO resursų, o tai reiškia, kad operacijoms, kurioms JAV nepritartų, tie resursai nebūtų skiriami.
Teritorinės gynybos srityje ES priklausomybė nuo JAV išliks dar labai ilgai ir europiečiai kol kas net nekelia sau uždavinio pasiekti autonomiją vykdant 5-ojo Vašingtono sutarties straipsnio uždavinius. Tačiau vykdant Petersbergo tipo uždavinius ES aiškiai orientuojasi į vis didesnį autonomijos nuo JAV ir NATO laipsnį. Nors šiandien ES kalbama, kad tik dalį humanitarinių, taikos palaikymo ir krizių valdymo operacijų ES galėtų atlikti nesinaudodama NATO resursais, galima pakankamai užtikrintai prognozuoti, kad ši dalis laikui bėgant didės. Jeigu ES sėkmingai vykdys savo planus, susijusius su Greitojo reagavimo pajėgų kūrimu, ypač žvalgybos ir transporto, o taip pat de facto nepriklausomo karinio planavimo ir vadovavimo srityje, tai jau po kelių metų ES gali tapti palyginti rimta savarankiška karine jėga.
JAV tokioje galimoje (ar, veikiau, būsimoje) įvykių raidoje įžvelgia grėsmę, galinčią sukelti NATO skilimą, bet norom nenorom turi švelninti pozicija dėl pavojų, kuriuos po St Malo įvardino Madeleine Albright ir kurie žinomi kaip “Trys D” (decoupling, discrimination, duplication). Bent jau dubliavimo, taip pat ir dubliavimo karinio planavimo ir vadovavimo srityje, išvengti tikrai nepavyks, nors žvelgiant iš JAV pozicijų, jis reiškia, mažų mažiausiai, nereikalingą resursų švaistymą. NATO ateityje turėtų tapti dvipole struktūra: jos amerikietiškasis ir europietiškasis ramsčiai, šiandien visiškai asimetriški galios požiūriu, pamažu taps daugiau mažiau vienodai svarbūs. Balkanų ir ypač Kosovo pamokos europiečiams buvo skaudžios bet naudingos – jie, savo apmaudui, aiškiai pamatė, kad vieni, be amerikiečių, jų žvalgybos, aviacijos, tikslaus taikymo ginklų, logistikos nieko negali padaryti. Suvienytai Europai tampant pasauliniu galios centru, tai neturėtų dažnai kartotis.
ES siekia ateityje vykdyti savo BUSP ir ESGP vis mažiau ir mažiau remdamasi JAV. Tačiau svarstant Europos ateitį reikia kelti ir kitą klausimą: ar ES tikrai sugebės sukurti savarankiškus karinius BUSP ir ypač ESGP įgyvendinimo instrumentus. Aptariant šį klausimą, nuo išorinių veiksnių, galinčių kliudyti formuoti ir įgyvendinti nuoseklią ir ryžtingą užsienio, saugumo ir gynybos politiką, aptarimo tenka pereiti prie vidinių kliuvinių analizės. Pastaruosius, savo ruožtu, galima sąlygiškai padalinti į materialinius ir politinius.
Savarankiškų gynybos pajėgų, galinčių bent Petersbergo uždavinių srityje vykdyti operacijas nesinaudojant NATO pajėgumais, sukūrimas yra nepigus malonumas. Siekiant šio tikslo būtina, atrodo, didinti ES šalių karinius biudžetus, ko kai kurios šalys ir ypač didžiausia ES šalis – Vokietija – nelabai nori daryti. Todėl toli siekiančių ambicijų ir planų įgyvendinimas gali žlugti dėl banalaus finansinių lėšų trūkumo. Tačiau čia reikia pastebėti, kad dauguma ES šalių, ypač tos, kurios neturi profesionalios kariuomenės, gynybos biudžeto lėšas panaudoja – atsižvelgiant į gerokai pakitusius ginkluotųjų pajėgų uždavinius – labai neefektyviai. Iš inercijos teritorinei gynybai skiriama perdaug dėmesio ir didesnę dalį lėšų “pravalgo” palyginti didelės, šauktinių pagrindu komplektuojamos, nepakankamai mobilios ir prastokai (pagal šiuolaikinius standartus) ginkluotos armijos. Petersbergo tipo misijoms vykdyti būtina profesionali kariuomenė. Racionalizuojant gynybai skirtų lėšų panaudojimą, efektyvias ES Greitojo reagavimo pajėgas galima sukurti ir pernelyg nedidinant ES šalių gynybos biudžetų.
Tačiau svarbiausias veiksnys, kuris lems sėkmingą BUSP ir ESGP, bus, be abejo, ES sugebėjimas reformuotis taip, kad ji gebėtų aiškiau nei iki šiol artikuliuoti ir sėkmingiau realizuoti savo siekius. Čia tenka paliesti ES institucinės sandaros ir ES funkcionavimo teisinės bazės klausimus.
ES išsirutuliojo iš Europos bendrijų, kurios buvo kuriamos daug siauresnių uždavinių sprendimui. Todėl nieko keisto, kad ES institucinė sąranga nėra pakankamai pritaikyta naujų uždavinių, kuriuos ES pati sau kelia, sprendimui. ES teisinė bazė nėra skaidri – eiliniam ES piliečiui kokia nors Nicos sutartis yra sunkokai suprantamas dokumentas, nes faktiškai ji tėra ankstesnių sutarčių ir kitų ES teisės aktų papildymas. Santykius tarp Tarybos ir Komisijos, ir taip komplikuotus, padarė dar sudėtingesniais ES Aukštojo atstovo Bendrajai užsienio ir saugumo politikai posto įvedimas. ES, matyt, neišsivers be savo konstitucijos, kuri padarytų ES teisinį pagrindą aiškesnį, o funkcionavimą – efektyvesnį. Ji nebūtinai turi būti tokia, kokia ją mato Vokietijos prezidentas. Manau, kad Lietuva neturėtų palaikyti idėjos, kad ES Taryba būtų transformuota į antruosius Europos parlamento rūmus. Einant šiuo keliu mažų valstybių poveikis ES sprendimams, taigi ir jos vykdomai BUSP ir ESGP neabejotinai sumažėtų, nes jos netektų tiesioginės įtakos vykdomosios valdžios srityje (tarus, kas lyg ir natūralu, kad antrieji Europos parlamento rūmai įgaliojimų šioje srityje neturėtų). Lietuvai netikslinga būtų remti ir pernelyg didelių galių suteikimą Europos parlamentui, nes jame didžiųjų valstybių įtaka (bent jau skaitine išraiška) yra daug ryškesnė negu Taryboje. Tai, kad Vokietija Nicoje sutiko, kad jos balsų skaičius Taryboje išliktų toks pats kaip Prancūzijos, Didžiosios Britanijos ir Italijos buvo aiškus (ir ne pirmas) signalas, kad ji sieks didinti Europos parlamento galią, kuriame ji turi daugiausiai vietų.
Tai nereiškia, kad ginče tarp federalistų ir tarpvyriausybininkų Lietuva turėtų besąlygiškai palaikyti tarpvyriausybinio ES veikimo metodo šalininkų pozicijas. ES jau seniai peržengė tarpvyriausybinio (ar tarpvalstybinio) bendradarbiavimo pagrindu egzistuojančios tarptautinės organizacijos rėmus ir šio proceso neįmanoma sustabdyti. Stipri Europa – tai federacinė Europa. Kalbos apie Europą kaip “nacionalinių valstybių federaciją” mums kelia ne pačias geriausias asociacijas, susijusias su Lietuvos istorija. Tačiau sunku įsivaizduoti ES, siekiančią tapti labiausiai konkurencinga ir dinamiška ekononomine jėga pasaulyje, ES, kuri iš tikrųjų vykdo (o ne tik kalba apie) BUSP ir ESGP, be labiau išplėtoto federacinio komponento. Grynai tarpvyriausybinio metodo pagrindu veikianti ES aiškios, ryžtingos ir efektyvios užsienio, saugumo ir gynybos politikos vykdyti nesugebės.
Kitas klausimas – kokios geografinės ribos, kuriose ES siekdama apibrėžtų užsienio politikos tikslų, kad ir taikos užtikrinimo, turėtų ar galėtų savarankiškai vykdyti aktyvias, taip pat ir karines, operacijas. Nemanau, kad jos turėtų būti išplėstos iki Vidurio Afrikos, kaip linkęs, atrodo, manyti Belgijos, pradėjusios pirmininkauti ES, premjeras Guy Verhofstadt. Šiuo klausimu buvusių kolonijinių ir kolonijų neturėjusių Europos valstybių požiūriai, matyt, nesutaps ir Lietuvai vertėtų pasisakyti už minimalistinį “ES atsakomybės sferos” variantą. Beje, net jei ES Greitojo reagavimo pajėgos būtų naudojamos tik su ES besiribojančiuose regionuose, tai didelių problemų Europos Sąjungai galėtų sukelti galimas (kad ir labai hipotetinis) Turkijos priėmimas, kuris paverstų Siriją, Iraką ir Iraną šalimis, besiribojančiomis su ES. Turkija, siekdama narystės ES, gali trukdyti Europos Sąjungai vykdant Petersbergo tipo operacijas naudotis NATO resursais. Tačiau galima prognozuoti, kad tai bus tik dar vienas veiksnys, kuris skatins ES šioje srityje tapti mažiau priklausoma nuo NATO.
Lietuvos nacionaliniai interesai, tauta, kultūra, visuomenė
Vytautas Radžvilas
“Post-Nicos” diskusija iš tiesų vertintina kaip mėginimas labiau sudominti ES šalių ir šalių kandidačių piliečius Sąjungos plėtros klausimais. Tačiau šios diskusijos reikšmė ir jos galima įtaka būsimiesiems 2004 m. TVK sprendimams kol kas nėra aiškūs. Taip manyti verčia ta aplinkybė, kad į šios diskusijos darbotvarkę pirmiausiai įtraukti “formalistiniai” konstituciniai--teisiniai klausimai. Patys savaime šie klausimai neabejotinai svarbūs, tačiau, taip formuluojami, jie lieka gana neapibrėžti. Toks klausimų kėlimo būdas buvo visai suprantamas ir pateisinamas tuo laikotarpiu, kada ES plėtėsi kaip daugmaž vienodai išsivysčiusių šalių bendrija (arba mažiau išsivysčiusioms šalims buvo įmanoma teikti ženklią paramą). Tokiomis sąlygomis norint išspręsti daugelį (nors, žinoma, ne visas) stojimo problemų pakako priderinti naujų šalių teisę prie ES teisės reikalavimų. Į Sąjungą ruošiantis stoti Vidurio ir Rytų Europos šalims padėtis iš esmės pasikeitė. Sparčiai vykstančios derybos su daugeliu šalių kandidačių pirmiausiai artina metą, kai pati ES turės apsispręsti dėl tolesnės savo plėtros strategijos ir taktikos. Faktas, kad dešimties VRE šalių tapimo ES narėmis atveju Sąjungos gyventojų skaičius padidėtų maždaug 27 procentais, o jos BVP – gal net mažiau negu 4 procentais, dažnai prisimenamas diskutuojant apie Sąjungos plėtros perspektyvas. Lygiai taip pat kalbama ir apie “naujuosius” ES plėtros proceso bruožus (“sąlygiškumą”, “diferenciaciją”, “kompleksiškumą” ir “asimetriją”), kurie, kartu paimti ir įvardijami be šiuo atveju nereikalingų diplomatinių užuolankų, reiškia viena – narystės ES sąlygos bus toliau griežtinamos, o eventualiai šis griežtėjimas gali išvis palaidoti kai kurių šalių viltis kada nors tapti ES narėmis. Egzistuojanti “asimetrija” tarp dabartinės ES ir šalių kandidačių yra visaapimanti ir atsispindi ne vien derybų procese. Atrodo, kad VRE šalyse kol kas nematyti ypač sparčios ekonominės ir socialinės plėtros požymių, kurių buvimas leistų teigti, jog greitu laiku galėtų būti panaikintas didžiulis ekonominio ir socialinio išsivystymo atotrūkis tarp šių šalių ir ES senbuvių. Todėl “natūraliomis” sąlygomis reali tokių šalių kaip Lietuva integracija (jeigu ji apskritai įmanoma) į ES neišvengiamai būtų ilgalaikis procesas, kurio trukmė smarkiai priklausytų nuo naujoms narėms teikiamos pagalbos dydžio. Negalima teigti, kad ši problema iki šiol yra visiškai nutylima ar apie ją nekalbama, tačiau akivaizdu, jog ją mėginama apeiti vengiant iš principo kelti tokį sunkų klausimą. Tačiau norint iš tiesų konstruktyviai diskutuoti dėl ES būsimos institucinės sąrangos, būtina turėti nors šiokius tokius atsakymus į minėtą klausimą. Kol kas neįmanoma pasakyti net to, ar diskutuojama sąranga turi būti traktuojama kaip ilgalaikė, ar pirmiausiai ją siekiama pritaikyti prie neišvengiamo pereinamojo laikotarpio realijų. Nesant suderintos ir daugmaž aiškios ES senbuvių politikos būsimųjų narių atžvilgiu, pastarosioms yra itin keblu dalyvauti “post-Nicos” pobūdžio diskusijose, nes sunku numatyti, koks ES modelis geriau atitiktų jų interesus. Neabejotina, kad, bent apytikriai žinant galimos ES pagalbos “naujokėms” mastus, būtų kur kas lengviau apsispręsti, koks ES ateities modelis mums būtų priimtinesnis. Būtent dėl šių priežasčių galima teigti, kad pats diskusijos klausimų formulavimas, nepaisant jų menamo konkretumo, yra gana abstraktus ir dar kartą patvirtina, kaip lengvai šalys-kandidatės gali būti pastatomos į nelygiavertę (”asimetrišką”) padėtį net diskusijų dėl ES ateities plotmėje.
Diskusijai neapibrėžtumo suteikia ir kitas veiksnys. Konstruojant būsimą ES politinę-teisinę ir institucinę sąrangą, būtina atsižvelgti ir į tai, kiek toji sąranga padės spręsti įsisenėjusias ir naujai iškylančias pačios ES problemas. Kitaip sakant, reikia turėti omenyje ir galimus tolesnės ES raidos “scenarijus”, kurių spektras išties platus – nuo išties optimistinių iki gana pesimistinių. Tokių “scenarijų” įvairovė gali būti aiškinama įvairiai, tačiau daugelis autorių neatsitiktinai pažymi, kad “geležinės uždangos” kritimas išryškino ir pagilino per dešimtmečius susikaupusias Vakarų Europos visuomenių problemas, kurias anksčiau buvo vengiama įvardyti ir juo labiau stokota politinės valios jas spręsti. “Gerovės valstybės” keliami sunkumai, beveik nekontroliuojamą pobūdį įgijusi imigracija, nusikalstamumo stiprėjimas yra tipiški tokių neišspręstų ir vis aštrėjančių problemų pavyzdžiai. Tai lemia, kad diskusijos dėl ES struktūrinių reformų vyksta nesant suformuotų išplėstos Sąjungos principinių politikos nuostatų svarbiais klausimais. Tokiomis sąlygomis šios diskusijos įgyja gan ryškų “žaidybinį” pobūdį, tad nelengva pasakyti, ar jų metu pasiektos įžvalgos (ypač šalyse kandidatėse) turės kokios nors įtakos sprendimams dėl ES ateities.
Lietuvos nacionaliniai interesai
Lietuvos nacionalinių interesų apsaugos ir gynimo klausimas pirmiausiai yra vertybinio apsisprendimo klausimas. Tai reiškia, kad, šaliai integruojantis į ES, jis arba darysis vis aktualesnis, arba, priešingai, pamažu taps nesvarbus. Klausimo esmė – kiek Lietuva nori išlikti suvereni valstybė tapusi ES nare? Kol kas šis klausimas dažniausiai iškildavo netiesiogiai ir epizodiškai derybų su ES procese konkrečių praktinių klausimų pavidalu (Ignalinos atominės jėgainės uždarymo, agrarinio sektoriaus, laisvosios prekybos su ES nepriklausančiomis šalimis ir pan. problemos). Apskritai jo svarbą užgožia strateginis šalies tikslas – sėkmingai užbaigti stojimo derybas. Retorikos plotmėje jis apeinamas paprastai pasitelkiant du pagrindinius argumentus: neva XX a. pabaigoje visiško šalies suverenumo samprata esanti atgyvenusi, o dabartinės ES narės tik “perleidusios” dalį savo suvereniteto bendrijai, tačiau vis vien išlieka suverenios valstybės. Iš pirmo žvilgsnio šie argumentai atrodo įtikinami, tačiau juos naudojant iš akių išleidžiamas vienas lemiamai svarbus veiksnys – pačios ES raidos dinamika, kuri eventualiai suponuoja radikalią Sąjungos prigimties transformaciją. Šiandieninis ES narių suverenumas yra neginčijamas faktas, tačiau ginčai dėl būsimosios ES sąrangos vargu ar būtų tokie aštrūs jeigu už jų neslypėtų suvokimas, kad viena iš galimų bendrijos raidos tendencijų yra jos “regionalizacija”. Ar būsimoji ES išliks kaip “valstybių” bendrija, ar ji taps “valstijų” (arba “žemių”) junginiu, yra anaiptol ne vien akademinis klausimas, nes nuo vienokio ar kitokio jo sprendimo smarkiai priklausys Lietuvos ateities perspektyvos. Todėl šį klausimą verta svarstyti itin atidžiai, ypač prisimenant mūsų šalies buvimo “sąjungoje” patirtį. Argumentas, kad Lietuva buvo įtraukta į SSSR prievarta, o į ES stojama laisva valia čia nagrinėjamos problemos kontekste neatrodo svarus ir rimtas, nes ilgalaikiai valstybių tarpusavio santykiai nėra grindžiami “gera valia” ar “gerais ketinimais”. Iš tikrųjų esama kur kas rimtesnių požymių, leidžiančių nors šiek tiek prognozuoti ir modeliuoti kai kurias galimas santykių tarp valstybių ES viduje tendencijas, kurios nebūtinai turi sutapti su oficialiomis politikų ir derybininkų deklaracijomis.
Peno apmąstymams ir tam tikrą pagrindą nerimauti pirmiausiai teikia Nicos susitikimo rezultatai. Jų metu Lietuvai suteiktos atstovavimo kvotos Europos Parlamente ir Taryboje neabejotinai laikytinos nemenku mūsų šalies diplomatijos laimėjimu, tačiau šio laimėjimo nederėtų pervertinti. Šalių atstovavimo šiose institucijose kvotos savaime laiduoja visišką ES senbuvių dominavimą prieš būsimas naujokes. Šiuo atžvilgiu itin iškalbingas reikalavimas, kad kvalifikuotą daugumą Taryboje sudarančios valstybės turi atstovauti 62% Sąjungos gyventojų. Prisiminus, kad naujų Sąjungos narių gyventojai sudarytų tik apie ketvirtadalį visų jos gyventojų (ir tai tik tuo atveju jeigu visos dabartinės pretendentės taptų ES narėmis) galima daryti išvadą, kad vienas iš svarbiausių Nicos susitikimo rezultatų yra ilgam laikui įtvirtintas politinis ES senbuvių dominavimas naujų narių atžvilgiu. Praktiškai tai reiškia, kad pastarųjų, tarp jų ir Lietuvos, galimybės ginti savo interesus ES politiniame lygmenyje bus labai ribotos jeigu rengiant naujas sutartis dėl ES institucinės sąrangos nebus sukurti specialūs (galbūt “pozityvios diskriminacijos” tipo) tokio gynimo mechanizmai.
Ši aplinkybė svarbi renkantis Lietuvai priimtiną ES modelį. Atrodo, nepalankiausias būtų smarkiai centralizuotos federacijos modelis, kuris pats savaime labiausiai ribotų valstybės suverenumą. Bet dar didesnis jo trūkumas glūdi kitur: vyraujant tokiam modeliui “demokratiška” visų ES sudarančių šalių formali lygybė tik pridengtų didesnių ir stipresnių šalių faktinį dominavimą mažesnėms ir silpnesnėms šalims.
Suprantama, kad ilgalaikiai tokio galimo dominavimo padariniai apčiuopiamai išryškėtų tik dabartinėms šalims kandidatėms įstojus į ES, kai daug didesniu mastu susikirstų skirtingi šalių interesai. Tačiau tokio modelio veikimo mechanizmas iš principo yra aiškus. Centralizuotos federacijos modelis beveik neišvengiamai suponuoja ES vykdomosios valdžios institucijų stiprėjimą joms perimant vis daugiau “sąjunginių” funkcijų. Tokiomis sąlygomis galima rimtai suabejoti, ar šiose institucijose tokių šalių kaip Lietuva interesams bus atstovaujama taip, kaip turtingų ir įtakingų šalių, pirmiausiai ES senbuvių, interesams. Gerai žinoma, kad jau dabar, dar tik vykstant stojimo deryboms, mažų šalių bendravimo su ES kaštai proporcingai didesni negu didelių valstybių kaštai. Todėl sunku įsivaizduoti, kad Lietuvai pakaktų žmogiškųjų ir finansinių išteklių, reikalingų sukurti platų ir stiprų atstovavimo Briuselio institucijose tinklą.
Šios problemos, taigi ir Lietuvai tinkančio ES modelio pasirinkimo klausimas, būtų ne tokios aktualios jeigu dabartinės ES narės prisiimtų konkrečius ir pakankamai didelius įsipareigojimus, leidžiančius sparčiai priartinti naujų šalių gyvenimo kokybę prie esamų Vakarų Europos standartų. Tačiau, kaip jau minėta šio referato pradžioje, tokių įsipareigojimų vengiama ir net nėra aiškios politinės valios juos prisiimti. Tokiomis sąlygomis valstybės suverenumo klausimas tampa išties principiniu. Jo svarba neleidžia apsiriboti abstrakčiais samprotavimais, kad Lietuva, tapusi ES nare, išliks “suvereni”, o turi būti aiškiai apibrėžtas to suvereniteto mastas ir ribos. Maksimalaus šalies suverenumo išlaikymas stojant į ES turėtų būti laikomas strateginiu valstybės tikslu ne todėl, kad toks suverenitetas yra tikslas savaime, o todėl, kad tam tikromis sąlygomis jis gali tapti beveik vienintele priemone, leidžiančia apginti valstybės ir jos piliečių interesus.
Tauta, kultūra, visuomenė
Priešingai gana paplitusiai nuomonei, ES plėtra savaime nekelia tiesioginės grėsmės tautiniam ir kultūriniam kurios nors šalies tapatumui. Taip yra ne todėl, kad, kaip kartais teigiama, ES brangina ar yra suinteresuota išsaugoti daugiakultūrį Europos veidą, o todėl, kad ji, kaip toliau besiformuojantis politinis darinys, yra tiesiog abejinga šiam klausimui. Liberalios demokratijos principai, kuriais grindžiamas ES visuomenių gyvenimas, iš principo suponuoja laisvą kiekvieno asmens vertybinę ir kultūrinę raišką, kiek ši nepažeidžia kitų asmenų ir visuomenės interesų. Negana to, ES šalyse veikia įstatymai, leidžiantys pakankamai gerai kontroliuoti ir slopinti antisocialias ir destruktyvias individų kultūrinės raiškos formas. Šiuo atžvilgiu Lietuva nuo ES šalių gerokai atsilieka.
Tačiau tai nereiškia, kad, įstojus į ES, Lietuvai šiose srityse nekils problemų. Šios problemos daugiausiai bus bendros ES problemos, todėl jas vertėtų numatyti iš anksto ir laiku formuluoti galimus jų sprendimo būdus.
Norint plėtoti ir įtvirtinti savo nacionalinę kultūrą visos Europos mastu, mūsų šaliai neišvengiamai teks dalyvauti tarptautiniuose švietimo, mokslo ir kultūriniuose projektuose. ES siekis konkuruoti šiose srityse su kitais pasaulio regionais (tai ypač pastebima mokslo srityje) jau dabar skatina pastangas plėsti šalių bendradarbiavimą, bet kartu ir centralizuoti šiems tikslams skiriamas lėšas. Jų skirstymo principai kol kas nėra aiškūs, bet akivaizdu, kad šioje srityje gali ypač smarkiai klestėti protekcionizmas, nuo kurio labiausiai nukentėtų mažos šalys. Šitaip netiesiogiai gali būti stabdoma tokių šalių nacionalinės kultūros ir mokslo plėtra.
Kita problemų grupė susijusi su šiuo metu vykstančia ES visuomenių vertybinių ir kultūrinių orientacijų kaita. ES nėra kuriama kokiu nors vertybiniu pagrindu, šiuo požiūriu ji yra tiesiog “neutrali”. Vertybinių klausimų vietą užima žmogaus teisių plėtros, įtvirtinimo ir apsaugos klausimai. Tokios nuostatos tiesioginė išraiška yra nuolatos pabrėžiamas “tolerancijos” principas. Praktikoje jo veikimas reiškia daugelio pamatinių Vakarų vertybių bei institucijų silpnėjimą ir eroziją. Todėl šiandien plačiai keliamas klausimas, kur yra tokios “tolerancijos” ribos susijęs ir su kiekvienos šalies suverenumo klausimu. Pvz., ar galima paversti eutanazijos taikymą ar homoseksualių porų santuokas savaime suprantama bendra ES teisės norma, turinčia galioti visose šalyse narėse, ar tai yra klausimai, turintys išlikti grynai nacionalinės valstybės jurisdikcijoje? Tokių klausimų ateityje neišvengiamai daugės, todėl, rengiantis ES reformoms, jie turi būti rimtai svarstomi.
ES kol kas neturi ir aiškios bei nuoseklios migracijos politikos, nors šiuo metu menkai kontroliuojamos imigracijos ilgalaikiai padariniai sunkiai prognozuojami. Kokią veikimo laisvę šioje srityje privalėtų turėti nacionalinės valstybės, ypač toms, kurios dėl savo dydžio ir demografinių ypatumų pirmiausiai pajustų neigiamus tokios migracijos padarinius?
Vis dėlto pagrindinis veiksnys, galintis padaryti lemiamą įtaką tautos ir kultūros būklei kai Lietuva įstos į ES, greičiausiai bus šalies gyvenimo lygis ir ypač socialinės apsaugos sistema. Bendra socialinė politika greičiausiai bus vienas iš sunkiausiai pasiekiamų ES tikslų. Jau dabar ES šalyse suvokiama būtinybė rimtai reformuoti “gerovės valstybės” nuostatas susiduria su dideliu pasipriešinimu, tad juo sunkiau dabartinėms narėms būtų ryžtis didelėms išlaidoms siekiant greitai suvienodinti jų ir naujų narių gyvenimo lygį. Tai reikštų, kad dar ilgai išliks ženklūs socialiniai skirtumai tarp dviejų suvienytos Europos dalių. Tokiomis sąlygomis sudėtinga dabartinės ES demografinė padėtis ir prognozuojamas kvalifikuotos darbo jėgos stygius Vakarų Europos šalyse veikiausiai skatins emigracijos (pirmiausiai darbingų ir kvalifikuotų žmonių) iš tokių šalių kaip Lietuva tendencijas, kurias būtų sunku valdyti (turint omenyje ribotus šalies resursus) vien ekonominėmis priemonėmis. Tokios tendencijos ilgalaikėje perspektyvoje neigiamai įtakotų demografinę, ekonominę socialinę, o galiausiai ir kultūrinę šalies visuomenės būklę.
Išvados
Gioteborgo viršūnių susitikime inicijuota diskusija dėl Europos Sąjungos ateities iš principo naudinga tiek dabartinės ES narėms, tiek ir šalims kandidatėms. Tačiau pats diskusijos pobūdis atskleidžia kai kurias ES plėtros problemas, ir pirmiausiai egzistuojančią santykių asimetriją tarp ES narių ir šalių kandidačių.
Esminiu diskusijos trūkumu reikia laikyti tai, kad ji paskelbta ES senbuvėms neišdėsčius savo pozicijos klausimu, kaip vis dėlto ateityje bus traktuojamos naujos bendrijos narės ir kokio masto pagalba bus joms teikiama siekiant realios (gyvenimo kokybės prasme) dviejų Europos dalių integracijos. Tokiame kontekste atsiskleidžia formalus—legalistinis “Post-Nicos” diskusijos darbotvarkės klausimų pobūdis, verčiantis manyti, kad pati diskusija pradėta per anksti, o jos įtaka realiems sprendimams dėl ES ateities kol kas kelia abejonių.
Nicos susitikimo išdavos rodo, kad dabartinės ES šalys linkusios išsaugoti ir įtvirtinti savo politinį dominavimą išplėstoje ES, o ateityje toks dominavimas gali peraugti ir į kitokio pobūdžio (ekonominį, socialinį, kultūrinį ir t.t.) dominavimą. Tokio dominavimo pavojų gali sumažinti tinkama ES politinė ir institucinė sąranga, todėl būsimojo Bendrijos modelio klausimas itin aktualus stojančioms į ją šalims.
Vienokio ar kitokio ES modelio pasirinkimas gali turėti milžiniškų padarinių tokių šalių kaip Lietuva ilgalaikei raidai, todėl jis turi būti siejamas su valstybės suverenumo klausimu. Ginamas suverenumo laipsnis turėtų priklausyti nuo to, kokio masto pagalbą (pirmiausiai ekonominę-finansinę) ES pasirengusi suteikti šaliai, kad ši, būdama formaliai lygiateisė “demokratiškos” federacijos narė, “natūralios atrankos” keliu netaptų atsilikusiu būsimos ES užkampiu.
Dabartiniu metu kur kas realistiškiau būtų nagrinėti ne konkrečius ES politinės-teisinės santvarkos modelius, bet aiškintis ir “išskaidrinti” pagrindinius valstybių sąveikos ir bendradarbiavimo principus siejant juos su konkrečiais ES senbuvių ir naujų narių abipusiais įsipareigojimais. Tik įvykdžius šias sąlygas, pati diskusija dėl ES ateities liautųsi buvusi perdėm abstrakti ir spekuliatyvi. Svarstant ES ir valstybių narių kompetencijos atskyrimo klausimus, taip pat svarbu numatyti bent jau svarbiausias ES šiuo metu iškylančias problemas, kurių sprendimo kol kas nėra.
ES ateičiai pavojingiausios būtų tokios sutartys ar susitarimai, juo labiau kokio nors konstitucinio dokumento nuostatos, kurių naujos narės nepajėgtų įgyvendinti dėl savo silpnumo, o pati ES kaip visuma nepajėgtų joms padėti. Manytina, kad dabartiniu metu ryškiausias tokio dokumento pavyzdys yra Pagrindinių teisių chartija.
ES modelis turėtų būti konstruojamas kruopščiai sveriant Sąjungos norus ir galimybes, todėl, turint omenyje realios integracijos sunkumus, jis turėtų atitikti pereinamojo laikotarpio reikalavimus.
Mėginant apibrėžti principus, kuriais turėtų būti fiksuojamos valstybėms paliekamos suverenios galios, galima būtų remtis “probleminiu” ir “finansiniu” kriterijais. Išimtinei ES kompetencijai pirmiausiai galėtų priklausyti sritys, kuriose negalimas demokratinis problemų svarstymas ta prasme, kad tokios problemos nesukelia skirtingų visuomenės grupių konfliktų, nes jų aktualumas visuotinai pripažįstamas. Šių problemų sprendimas turėtų būti finansuojamas iš bendrojo ES biudžeto skiriant lėšas ten, kur jos reikalingos. Tokių bendrųjų problemų pavyzdžiai būtų ES saugumas ir gynyba, ekologinės problemos, kova su tarptautiniu nusikalstamumu ir kt.
Sunkiausia apibrėžti ES ir valstybių narių konkuruojančių galių sritį. Šios problemos sprendimą smarkiai komplikuoja du veiksniai – iki šiol gana stichiškai plėstas ES bendrosios politikos laukas ir laisvas naudojimosi ES galiomis principų traktavimas. Šių veiksnių įtaka ligšiolinei ES plėtrai buvo palyginti menka ir sunkiai pastebima dėl dviejų priežasčių. Daugmaž panašaus išsivystymo lygio šalims susitarti dėl bendros politikos ir ją vykdyti lengviau negu skirtingai išsivysčiusioms šalims. Kita, daugiau “ideologinė” priežastis būtų ta, kad iki šiol ES buvo traktuojamas kaip darinys, “tarnaujantis” valstybėms narėms (būtent tai implikuoja subsidiarumo principas). VRE šalių stojimas į ES radikaliai keičia padėtį, nes daugelis šių šalių gali nepajėgti vykdyti bendrųjų ES politikų be veiksmingos Sąjungos paramos, o federalizmo stiprėjimo atveju ES ir valstybių santykis gali pasikeisti iš esmės valstybėms faktiškai tampant ES “provincijomis”. Galbūt įmanoma atskirti šią sritį negatyviai apibrėžiant sferas, kuriose ES dar nepajėgi vykdyti bendros politikos. Pajėgumo ją vykdyti kriterijumi tokiu atveju būtų ES sugebėjimas laiduoti bent jau minimalias finansines tokios politikos įgyvendinimo sąlygas visoms šalims narėms. Einant šiuo keliu, bendrosios politikos laukas turėtų būti plečiamas labai pamažu ir atsargiai.
Dabartiniu metu nei vienas iš svarstomų būsimosios federacijos modelių mažosioms valstybėms nėra palankus ir nepanašu, kad jų interesus galėtų apsaugoti tokie nauji ES steiginiai kaip, pvz., antrieji parlamento rūmai. Beveik neįveikiami sunkumai svarstant šiuos modelius greičiausiai liudija tai, kad prielaidos, leidusios sukurti ir įtvirtinti federacines JAV ar Vokietijos modelio valstybes, ES atveju mažų mažiausiai yra problemiškos.
Pagrindinė dabar svarstomų ES modelių yda stojančių šalių požiūriu yra ta, kad šios šalys neturi jokių išankstinių savo lygiateisės ir lygiavertės narystės garantijų. Siekti jų jau įstojus į ES gali būti vėlu, nes, iškilus rimtam interesų konfliktui, Sąjungos senbuvės disponuos “demokratiniais” sprendimų priėmimo mechanizmais, leidžiančiais “teisėtai” spręsti savo problemas silpnesnių šalių sąskaita.
Tam, kad diskusijos dėl ES taptų konkretesnės ir konstruktyvesnės, tikslinga siekti konkrečių ES garantijų naujoms narėms. Tokių garantijų svarstymas galėtų vykti keliais būdais. Pvz., galėtų būti paskelbta kažkas panašaus į “Maršalo planą” VRE šalims arba iš anksto numatytas radikalus bendrojo ES biudžeto didinimas numatant specialią pagalbą mažiau išsivysčiusioms šalims. Esant tokioms garantijoms, taip pat realizuojant “dviejų greičių” Europos nuostatas, stojančioms šalims jų suvereniteto siaurinimas nebebūtų toks skausmingas ir pavojingas, o galiausiai galbūt būtų surastas ir optimalus būsimos federacijos modelis.
Gediminas Vitkus
ES reformos priežastys
Palyginus darbotvarkę, kurią "Nicai" paliko "Amsterdamas" su šiandien aptariamomis problemomis, susidaro įspūdis, kad keičiasi ne vien tik konkretūs nagrinėjami klausimai, bet vyksta kažkas daugiau ir giliau. Tai būtų galima įvardinti kaip principinę ES raidos planavimo metodologijos permainą, kuri pasižymi tuo jog pirmą kartą iš tiesų pakankamai rimtame politiniame lygyje nagrinėjama federacijos sukūrimo galimybė.
Tiesa, Europos integracijos raidoje kritiniais momentais beveik visuomet iškildavo dvi alternatyvos - funkcionalistinė ir federalistinė, bet pastaroji visada "pralaimėdavo". Pralaimėdavo, nes nesusilaukdavo pakankamos politinės paramos. O politinės paramos nesusilaukdavo, ne todėl, kad pati idėja buvo bloga savaime, bet todėl, kad nepasisekdavo įtikinti abejojančių dėl tokių permainų tikslingumo. Tuo tarpu siūloma alternatyva visada būdavo aiškesnė, konkretesnė ir, svarbiausia, būdavo lydima konkrečių priemonių tvarkaraščio:
· Reikia Prancūzijos ir Vokietijos santarvės ir taikos - kas geriau - Federacija ar anglių ir plieno bendrija? Atsakymas - anglių ir plieno bendrija.
· Reikia apginkluoti Vokietiją - kas geriau - Bendra Europos (t.y. Prancūzijos ir Vokietijos) kariuomenė - ar Vokietijos įtraukimas į JAV dominuojamą gynybinį aljansą? Atsakymas - Vokietijos narystė NATO.
· Reikia spartesnio ekonomikos augimo - kas geriau Federacija ar bendroji rinka? Atsakymas - bendroji rinka.
· Reikia užbaigti kurti bendrąją rinką - kas geriau Europos Parlamento siūloma federalinė Europos Sąjunga ar paspartinta sprendimų priėmimo Ministrų Taryboje kvalifikuota balsų dauguma procedūra? Atsakymas - atitinkama EB sprendimų priėmimo procedūros reforma.
· Reikia dar vieno "apynasrio" po susivienijimo sustiprėjusiai Vokietijai - kas geriau Federacija - markės 'europeizacija' (t.y. pinigų sąjunga). Atsakymas - pinigų sąjunga iki 2000 metų (realiai iki 2002).
Ir štai šiandien reikia plėsti Europos Sąjungą, tačiau šį kartą plėtimas reiškia ir esmingą jos pačios transformaciją, kadangi numatoma priimti:
· DAUG naujų valstybių (praktiškai ES dvigubėja: 15 narių + 13 oficialių kandidačių, kurių skaičius dar neabejotinai didės);
· numatoma priimti labai daug neturtingų valstybių (turtingiausios iš valstybių kandidačių - Slovėnijos - BVP viena gyventojui siekia apie 70 proc. ES vidurkio. Tuo tarpu Lietuvos lygis tesiekia apie 30 proc.);
· numatoma priimti labai daug MAŽŲ valstybių (iš trylikos kandidačių tik Turkija ir Lenkija nepriklausytų šiai kategorijai).
Dėl to Europos Sąjungai iškyla bent jau trys sunkiai sprendžiamos problemos:
· efektyvumo (kaip valdyti ir suvaldyti tokią masę, kaip užtikrinti, kad acquis veiktų visoje ES teritorijoje?)
· finansavimo (dabar ES yra labai pigi ir jai tereikia tik apie 1,2 proc. ES valstybių BVP, tuo tarpu, kai ES valstybės valdo po 40-50 proc. savo BVP)
· legitimumo (plačiajai publikai, kurios palaikymas ir pritarimas demokratijos sąlygomis yra labai svarbus, o gal visai neaišku kam to plėtimo reikia?)
Ilgą laiką ES valstybės šio klausimo sprendimą atdėliojo. Pagaliau Nicoje buvo priimti mums žinomi sprendimai dėl valstybių atstovavimo ES Taryboje, Europos Parlamente ir Komisijos narių skaičiaus. Tokių sprendimų priėmimo faktas buvo entuziastingai sutiktas šalyse kandidatėse, bet, deja, to negalima pasakyti apie ES valstybes. Ir tai visai suprantama. Nica neišsprendė ne vienos iš jau minėtų problemų. Ir prasidėjusi diskusija šį kartą, manyčiau, yra ne entuziazmo, bet labiau nevilties apraiška. ES akivaizdžiai artėja link krizės, iš kurios bus nelengva išsikapstyti. Čia daug kas priklausys nuo to, kokia iš daugybės iniciatyvų ir alternatyvų susilauks didžiausio palaikymo ir galės tapti bendru tolesnės raidos varikliu.
ES "federalizacijos" debatai
Paradoksalu, bet federacija, kuri ankstesnės raidos etapais buvo nuolat pralaiminti alternatyva, šį kartą yra beveik visuotinai priimta, kaip vienintelė rimta ir dėmesio verta išeitis iš susidariusios padėties. Net Britanija, kuriai federalizmas buvo iš principo nepriimtinas, akivaizdžiai pakeitė savo poziciją. Atrodo, jau yra beveik pasiektas konsensusas, kad tiktai "federalizacija" galėtų išspręsti pagrindines sustambėjusios Europos Sąjungos raidos problemas. Jeigu anksčiau federacijos alternatyva, kuri visada būdavo atmetama, kaip idealistinė ir nepraktiška - pagaliau tampa pačių praktiškiausių žmonių - vykdomosios valdžios atstovų - prezidentų, ministrų pirmininkų ar užsienio reikalų ministrų dažnų pasisakymų ir svarstymų tema. Todėl šiandien jau turime keletą būsimosios federacijos vizijų, kurias jau galime vertinti ir analizuoti mūsų interesų požiūriu:
Vokiškoji vizija (Fischer, Rau, Schroeder) yra labiausiai išplėtota. Jai būdingas siekis suformuoti ir įtvirtinti konstitucijoje pakankamai ryškią federalinio valdymo sistemą, kurioje veiktų valstybių piliečius ir valstybes nares atstovaujantis dviejų rūmų parlamentas. Dabartinis Europos Parlamentas virstų žemutiniais rūmais - piliečių atstovybe, o Ministrų Taryba - aukštesniaisiais rūmais. Atitinkamai Europos Komisija - transformuotųsi į daug didesnes galias turinčią Europos vyriausybę su tiesiogiai renkamu Prezidentu. Vokiečiai, atrodo, planuoja, kad tokią federaciją iš pradžių galėtų sudaryti "pionierių grupė", prie kurios vėliau jungtųsi kitos ES valstybės.
Prancūziškoji vizija (Chirac, Jospin) yra mažiau nuoseklesnė, o siūlomos institucinės permainos yra daug painesnės. Prancūzams atrodo nepriimtina idėja Ministrų Tarybą paversti aukštesniaisiais parlamento rūmais, o vykdomąją valdžią koncentruoti Komisijoje. Pasak jų demokratijos deficito problemą padėtų spręsti antrųjų parlamento rūmų sudarymas iš nacionalinių parlamentų atstovų, o vykdomoji valdžia turėtų būti koncentruojama ne Komisijoje, bet Ministrų Taryboje, kuri turėtų tapti netgi nuolat veikianti institucija, sudaryta iš specialiai tam tikslui Briuselyje reziduojančių ministrų. Prancūzams, kaip ir vokiečiams yra priimtina nuostata, kad tokią federaciją iš pradžių galėtų sudaryti "pionierių grupė", prie kurios vėliau jungtųsi kitos ES valstybės. Jie šiuo požiūriu yra dar radikalesni, nes mano, kad glaudesniam bendradarbiavimui aptarnauti neužtektų ES institucijų ir reikėtų steigti specialius sekretoriatus.
Britų nuostatos reformos atžvilgiu yra dar labiau neaiškios. Prieš penkerius metus be jokios abejonės, iš Britanijos būtų buvę galima tikėtis tiktai vienareikšmiškai negatyvaus požiūrio, tačiau šiandien pati Jungtinės Karalystės valdymo sistema laipsniškai transformuojama, teikiama daugiau autonomijos Škotijai, Valijai ir gal būt Šiaurės Airijai, todėl ir Europos federalizacija nebeatrodo toks baubas kaip anksčiau. Tačiau atrodo, kad ir toliau turės reikšmės britų politinei kultūrai būdingas pasyvumas ir konservatyvumas, kurie sąlygoja įtarumą abstrakčių konstitucinių projektų atžvilgiu. Britai būtų linkę wait and see, bet Europos Sąjungoje tokia pozicija nėra perdaug vaisinga. Toks pat nevienareikšmiškas (turbūt labiau neigiamas dėl baimės būti izoliuotiems) požiūris ir į glaudesnio bendradarbiavimo perspektyvą. Britai už tai, kad glaudesnis bendradarbiavimas, jeigu jau be jo neįmanoma išsiversti, būtų atviras visoms valstybėms.
Štai tokios yra labai apibendrintos pagrindinių ES valstybių pozicijos reformos atžvilgiu. Be jų atskirai reikėtų paminėti ir mažesniųjų valstybių pozicijas, tačiau jų nuostatos yra mažiau reikšmingos ir iš esmės tai tarpiniai kompromisiniai variantai. Pavyzdžiui Belgijos premjero Verhofstadt'o išsakoma pozicija yra panaši į vokiečių, o švedai ar suomiai kaip ir britai yra linkę suteikti šiai diskusijai "daugiau realistinį toną". Pavyzdžiui, Suomijos premjeras Lipponen'as nepritaria prancūzų siūlomoms idėjoms kurti naujas institucijas.
Tiesa, kol kas atrodo dar nereikėtų skubėti pervertinti prasidėjusių debatų reikšmės. Nors, kaip jau buvo minėta, apie federaciją šiandien diskutuoja patys praktiškiausi žmonės, t.y. vykdomosios valdžios atstovai, bet čia pravartu pastebėti, kad juos dar tebelydi savotiškas baimės kompleksas - visi skuba pabrėžti, kad, girdi, jie tiktai išsako savo nuomonę ir čia nereikia niekam nereikia perdaug dėl to baimintis. Tačiau, kas galėtų paneigti, kas šitos, vadinamosios, "asmeninės" nuomonės parengimui jie nepasinaudojo savo tarnybine padėtimi ir nepasitelkė gausios ekspertizės sutelktos Vokietijos, Prancūzijos ar kt. ES valstybių vykdomosios valdžios struktūrose.
ES "federalizacijos" alternatyvos
Taigi, jeigu ES lyderių ketinimai yra pakankamai rimti ir jų dar gana padrikai ir neretai neoficialiai išsakomos mintys signalizuoja apie tai, jog ES tikrai bus siekiama pertvarkyta į federaciją, tada, iš tiesų, verta detaliau išnagrinėti kokios yra galimos naujos institucinės sąrangos alternatyvos, ES tapus federacija. Iš tikrųjų, ir vertikalus valdžios padalinimas (Europos Sąjunga versus valstybės narės) ir horizontalus valdžios padalinimas (legislatūra versus vykdomoji valdžia) gali būti organizuotas skirtingai. Iš principo galima išskirti du federalizmo modelius, kurie skiriasi tiek pagal būdą kaip kompetencijos padalintos tarp dviejų valdžios lygmenų (atskirtos (divided) ar pasidalintos (shared)), tiek ir pagal tai, kaip federacijos subjektai yra atstovaujami federaliniame lygmenyje (stipriai ar silpnai).
Kooperacinio federalizmo pavyzdžiu, kada tarp įvairių valdžios lygmenų egzistuoja ne griežtas veiklos sektorių atsidalinimas, bet tiktai funkcinis darbo pasidalijimas, gali būti laikoma Vokietijos Federacinė Respublika. Šiuo atveju, yra normalu, kad federalinės valdžios priimtus įstatymus įgyvendina federacijos subjektai - Žemės. Todėl daugumoje vyriausybės veiklos sričių Žemių ir Federacijos kompetencija nėra griežtai atribota, daug kur reiškiasi konkurenciniai santykiai. Kaip tik dėl to yra būtina, kad federaliniame lygmenyje būtų kuo stipriau atstovaujama atskiriems federacijos nariams. Taip yra užtikrinama, kad federaliniame lygmenyje nebus nepriimtinų ar neįgyvendinamų dalykų, o pačios federacijos narės nėra paverčiamos vien tik centrui pavaldžiais administravimo dariniais. VFR Žemės yra atstovaujamos aukštutiniuose parlamento rūmuose - Bundesrate. Dauguma priimamų įstatymų turi gauti daugumo Žemių pritarimą. Vokietijos Žemės Bundesrate yra atstovaujamos proporcingai pagal gyventojų skaičių. Tačiau mažesnės Žemės yra atstovaujamos santykinai labiau (over-represented), t.y. jos turi santykinai daugiau atstovų, lyginant su didesnėmis Žemėmis. Šitokia kooperacinio federalizmo sistema skatina tokį politikos formavimo tipą, kada tampriai bendradarbiauja federalinės ir vietinės vykdomosios valdžios institucijos. O šią biurokratų (centrinių ir vietinių) sąjungą gana sėkmingai kontroliuoja ir išbalansuoja stipri ir visos federacijos mastu veikianti partinė sistema, kuri užtikrina bendrų valstybės interesų atstovavimą federaliniame lygmenyje.
Dualistinis federalizmas, kurio modeliu gali būti Jungtinės Amerikos Valstijos, pasižymi tuo, kad egzistuoja griežtas centro ir vietinės valdžios institucijų veiklos sričių atribojimas, o abejuose valdžios lygmenyse griežtai taikomas valdžių atskyrimo principas. Kompetencijos tarp dviejų valdžios lygmenų yra padalintos ne pagal funkcijas, bet pagal sektorius. Ir kiekviename priskirtame sektoriuje (ir centras, ir vietinė valdžia) disponuoja ir legislatyvinėmis, ir vykdomosios valdžios institucijomis ir funkcijomis. Todėl kiekviename iš valdžios lygmenų veikia visos valdymo sistemos institucijos, ir todėl kiekvienas valdžios lygmuo (ir federalinis centras, ir Valstijos) veikia gana autonomiškai. Atitinkamai federaciniuose valdžios organuose Valstijos yra atstovaujamos santykinai silpnai. Antrieji parlamento rūmai yra organizuoti pagal vadinamąjį "Senato principą", t.y. kaip pavyzdžiui, JAV Senatą sudaro po du nuo kiekvienos valstijos tiesiogiai renkami senatoriai. Šiuo atveju Valstijos dydis ar gyventojų skaičius jokios reikšmės neturi. Senatas, priešingai negu Bundesratas, neatstovauja, Valstijų vykdomųjų valdžių. Jie yra Valstijos gyventojų, interesų grupių ir partijų atstovai. Na, o centrinės ir vietinės valdžios ryšys, aišku, tampa silpnesnis ir yra grindžiamas tiktai administracijų iniciatyva, kurios imamasi tik iškilus reikalui.
Deja, iš dabar vykstančių debatų dar sunku pasakyti, kurio link modelio krypsta dauguma nuomonių. Kol kas debatuose išsakomos tiktai labai bendros ir abstrakčios idėjos. Tuo labiau negalima vienareikšmiškai pasakyti, kuris modelis būtų tinkamesnis reformuotai Europos Sąjungai, nes kiekvienas iš jų turi ir savo privalumų, ir savo trūkumų.
Kooperacinio modelio atveju ES ir jos valstybės narės turėtų funkciniu požiūriu pasidalinti kompetencijas. Tada valstybės narės, viena vertus, būtų atsakingos už Sąjungos lygmenyje priimtų sprendimų įgyvendinimą, o, antra vertus, jų vykdomoji valdžia turėtų būti solidžiai atstovaujama Briuselyje (Bundesrato modelis). Jeigu būtų pasirinktas dualistinio federalizmo modelis - tokiu atveju Sąjunga ir valstybės narės turėtų gana griežtai atsidalinti kompetencijomis, o valstybių narių kaip vienetų interesų atstovavimas centre būtų silpnesnis (valstybes nares tada antruosiuose Europos Parlamento rūmuose galėtų atstovauti - arba specialiai rinkti senatoriai arba tiesiog specialiai tam reikalui skirti nacionalinių parlamentų atstovai (Senato modelis)). Tokiu atveju ne tik valstybės narės, bet ir ES turėtų įgyti veiksmingas su aiškiai apibrėžtomis sektorinėmis kompetencijomis valdžios institucijas, kurios gebėtų veikti pilnavertiškai ir autonomiškai nuo valstybių narių.
Bet čia privalu atkreipti dėmesį ir į tai, kad nepaisant jau anksčiau minėtų nuolatinių federalistinės strategijos "pralaimėjimų" ES raidoje, šiandieninė ES vis dėlto tarsi "pro užpakalines duris" sugebėjo įgyti gausybę federalizmo požymių. Šiandien ES sąrangoje jau pakankamai ryškiai reiškiasi du pagrindiniai federalinės sistemos principai - vertikalusis valdžios ir kompetencijų padalinimas bent į du lygmenis (ES ir valstybės narės) ir atskirų bei savitų politinių bendrijų (valstybių narių) apjungimas į vientisą sistemą, išsaugant kiekvieno iš jų identitetą ir autonomiją. Greta šių principų ES būdingi ir kiti paprastai federacijoms priskiriami požymiai:
· ES teisė turi viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu,
· daug sprendimų yra Sąjungos lygmenyje yra priimama balsų dauguma,
· Teisingumo teismas turi galimybę spręsti ginčus tarp ES institucijų ir valstybių narių,
· ES turi tiesiogiai renkamą parlamentą ir t.t.
Taigi iš esmės Europos Sąjungai iki tapimo pilnaverte federacija - ne tiek daug ir betrūksta.
Žvelgiant į nebaigtą ES "federalizmą" aiškiai matyti, kad jis yra labiau artimesnis vokiškam, o ne amerikietiškam modeliui. Išskyrus monetarinius reikalus ES institucijos negali priiminėti įstatymų be valstybių narių sutikimo. Netgi tose srityse, kurios priklauso išimtinei ES kompetencijai (pvz., bendroji prekybos politika) pastaroji nieko negali daryti be valstybių narių sutikimo. Tolesnė ES reforma irgi lengviau galėtų būtų vykdoma šia linkme. Užtektų tiktai Ministrų Tarybą transformuoti į Bundesrato tipo aukštutinius Europos parlamento rūmus, o Europos Komisiją įtvirtinti kaip vykdomąją valdžią.
Antra vertus, tolesnė ES "federalėjimas" link vokiško modelio yra gana problematiškas. Vis dėlto ES valstybės narės yra daug labiau heterogoniškesnės negu Vokietijos Žemės. Todėl tokia tampri federacija, kokia yra Vokietijoje yra sunkiai arba iš principo neįgyvendinama. Federacija vis tiek būtų nominali ta prasme, kad priimami sprendimai būtų ne bendrų interesų išraiška, bet kompromisas arba netgi daugumos balsavimu priimtas sprendimas, t.y. vienos arba kitokios koalicijos valia. Pastaroji aplinkybė kaip tik ir gali sąlygoti, kad Europos federacijai gali būti bandoma pritaikyti ir dualistinės federacijos modelį arba bent jau jo elementus. Tokiu atveju Europos institucijų įgaliojimai būtų daug tiksliau apibrėžti, o Europos teisė veiktų tiktai griežtai apibrėžtuose sektoriuose. Visame kame kitame ES valstybės būtų autonomiškos. Tačiau kaip tik ši aplinkybė gerokai komplikuoja amerikietiško modelio panaudojimo tikimybę. Tokios reformos atveju tektų "perkratyti" visą jau egzistuojančią ir veikiančią acquis, kuri yra persmelkusi daugybę dabar bendrai konkurencinės kompetencijos pagrindu valdomų sričių.
Taigi abu federacijos modeliai turi savo trūkumų, o jų nuoseklaus taikymo galimybės yra gana menkos, turint omenyje dabartinės Europos realijas. Bet kurio iš jų pritaikymas reikalauja daug fundamentalesnių reformų, negu tokių dėl kurių buvo susitarta Nicoje. Bet jeigu tokios reformos bus daromos, tada galima tikėtis visokių siurprizų ar netgi bandymų "sukergti" šiuos du modelius. Todėl visai natūralu pabandyti šiame kontekste suartikuliuoti ir Lietuvos interesus.
Lietuvos nacionaliniai interesai ir ES reforma
Manau, kad šiandien niekas nepuoselėja kokių nors iliuzijų, kad Lietuva galėtų paveikti viena arba kita kryptimi vykstančius debatus ir numatomą Sąjungos transformacijos procesą. Lietuvos valstybės dydis, galimybės ir statusas visiškai vienareikšmiškai daro ją ne regime-maker, bet regime-taker. Tačiau grynai spekuliatyvus samprotavimas apie tai, koks modelis labiau tinka Lietuvai yra visiškai įmanomas.
Pavyzdžiui, man atrodo, kad Lietuvai labiau palankesnis ir priimtinesnis būtų dualistinės, o ne kooperacinės federacijos modelis. Pirma, šiuo atveju, įsigaliotų aiškus kompetencijų pasiskirstymas tarp Sąjungos ir valstybių narių. Aiškaus sektorinio pasiskirstymo privalumas yra ta, kad būtų galima racionaliau panaudoti resursus ir turimas pajėgas siekiant palankių sprendimų ribotame sektorių skaičiuje. Tuo tarpu išskydusi pasidalintos (shared) kompetencijos sistema, reikštų, kad daugelyje aspektų ir sričių tiesiog nebūtume pajėgūs ne tik įtakoti, bet ir iš viso dalyvauti.
Antra, jeigu aukštesnieji parlamento rūmai būtų organizuojami pagal Senato, o ne pagal Bundesrato principą, tuomet būtų užtikrinta visų valstybių narių lygybė, nepaisant valstybių dydžio. Tuo tarpu jeigu įsigalios Nicoje patvirtintas balsų paskirstymo modelis Ministrų Taryboje, tai nepaisant gana palankaus Lietuvai sprendimo, realios galimybės ką nors įtakoti bus labai menkos.
Pagaliau, trečia, ir svarbiausia - dualistinio federalizmo modeliui realizuoti reikia sustiprinti ne tik Sąjungos legislatūrą, bet ir vykdomosios valdžios institucijas. Federalinė valdžia taip taptų ne tik labiau autonomiška ir nepriklausoma nuo valstybių narių, bet labiau galingesnė, labiau pajėgi rūpintis bendrais Sąjungos interesais ir atsverti didžiųjų valstybių dominavimą.
Tokių argumentų galima būtų surasti ir daugiau. Bet dar kartą noriu pabrėžti, kad šie samprotavimai yra visiška spekuliacija, kuri iš esmės yra paremta prielaida, jog Lietuva, priklauso mažųjų valstybių kategorijai ir disponuoja gana ribotais materialiniais ir žmogiškaisiais resursais. Tačiau svarbiausias argumentas, kuris turėtų skatinti Lietuvą labiau remti dualistinę, o kooperacinę federaciją yra ta aplinkybė, kad tiesą sakant, Europos Federacija yra planuojama… be mūsų. Tiek vokiečiai, tiek ir prancūzai kalba apie "branduolį", "traukos centrą", "pionierių grupę" ir t.t., turėdami omenyje, kaip tik tai, kad į šitą išrinktųjų grupę kaip tik ir nepateks būsimosios valstybės narės. Na, o tvirtinimas, jog ši grupė iš principo yra atvira visiems, ir kiekvienas norintis į ją galės įsijungti kvepia demagogija. Jeigu į tokią grupę būtų galima lengvai įsijungti, tai tada jos iš viso kurti nevertėtų, o tarp šalių kandidačių vargu ar atsirastų tokių, kurios iš principo siekdamos narystės Europos Sąjungoje, nenorėtų dalyvauti glaudesnėje integracijoje ir sutikti likti periferijoje "už borto". Kol kas sau tokį malonumą leidžia tiktai imperinės praeities vis dar nepamirštanti Britanija ir turtingoji Skandinavija.
Antra vertus, Europos Federacijos iniciatorių planai iš pradžių kurti ribotą federacija yra suprantami. Tai pastanga apsidrausti nuo galimybės, jog išsiplėtusi iki 30 narių Europos Sąjunga taps nebeveiksminga ir neefektyvi. Ir iš tikrųjų toks raidos scenarijus yra gana tikėtinas, nes dabartinė ES turi daugiau kooperacinės, o ne dualistinės federacijos bruožų. Jai jau sunkiai sekasi išlaikyti valdomą procesą, nors narių yra tiktai 15. Tą patį turbūt būtų galima pasakyti ir apie Vokietijos Federaciją, jeigu jos narių skaičius staiga nuo 16 padidėtų iki 30. Dar Bismarkas savo laiku sakė, kad "iš Berlyno valdyti Vieną yra neįmanoma". Tuo tarpu dualistinės federacijos atvejis - Jungtinės Amerikos Valstijos išsiplėtė nuo 13 iki 50 valstijų, bet dėlto procesas, ne kiek nepasidarė mažiau kontroliuojamas ar efektyvus - yra labiau paguodžiantis. Atitinkamai ir ES, norint suderinti plėtrą su efektyvumu ir legitimumu, tektų po truputį "suamerikonėti". O žvelgiant iš Lietuvos pozicijų, šis plėtros ir tolesnės ES raidos scenarijus būtų labiau palankesnis, nes tuomet naujoje Europos Sąjungoje nebūtų ryškiai atriboti ar tuo labiau institucionalizuoti centras ir periferija. Na, o priešingu atveju, Lietuvos likimas periferijoje ir atitinkama marginalizacija yra garantuota.
Iš kitos pusės, objektyvumo dėlei derėtų nurodyti ne tik Lietuvos interesams reikšmingus dualistinės federacijos privalumus, bet ir trūkumus. Dualistinis modelis sudarytų prielaidas Lietuvai konsoliduoti savo kaip lygiavertės Europos federacijos poziciją ir atpalaiduotų nuo būtinybės rūpintis į Sąjungos lygmenį perduotais reikalais. Bet tuo pat metu toks modelis būtų mažiau naudingas Lietuvai, ekonominės ir finansinės paramos prasme. Tas nebūtų taip aktualu, jeigu Lietuva būtų turtinga valstybė. Bet, kaip galime nesunkiai įsitikinti, šiandien netgi turtingos ES valstybės stengiasi kuo labiau pasinaudoti ES biudžeto fondais.
Todėl Lietuvos kaip ir kitų neturtingų ir mažų valstybių interesas yra vienareikšmiškas - būtų daug naudingiau, kad ES biudžetas ir per jį perskirstomos lėšos būtų kuo didesnės. Dabartinio ES biudžeto apimtis yra juokingai maža (apie 1,2 proc. visos ES BVP). Europos Sąjungai transformuojantis į federaciją, ši padėtis turėtų keistis. Jeigu ES ir toliau artėtų link "kooperacinio" modelio, tai tuomet (pagal analogiją su Vokietija) Sąjungos biudžetas turėtų būti formuojamas ir administruojamas bendrai su valstybių narių biudžetais, o išlaidos planuojamos atsižvelgiant į kiekvienos federacijos narės poreikius kooperacinio solidarumo dvasioje. Turėtų didėti ir federalinio biudžeto apimtis, kuriai turėtų tekti netgi apie 20 proc. BVP[1]. Tuo tarpu "dualistinės" federacijos atveju tam tikras Sąjungos ir valstybių biudžetai būtų formuojami autonomiškai, o Sąjungos biudžeto apimtis priklausytų nuo federalinei valdžiai priskirtų funkcijų. JAV atveju, kada federaliniam centrui priskirta tokios svarbi išlaidų sritis kaip šalies gynyba tenka tik apie 18-19 proc. BVP. Tačiau jeigu būsimoji federalizuota ES savo funkcijų perdaug nekeis, tai egzistuoja galimybė, kad ir jos biudžetas gali išlikti beveik tokiame pat santykinai žemame lygyje, kokiame jis yra dabar. Atitinkamai tuomet tikėtis, kad dosniai bus subsidijuojamas žemės ūkis arba finansuojami struktūrinės politikos projektai tikėtis netenka.
* * *
Apibendrinant visa kas pasakyta, galima būtų suformuluoti tokius svarbiausius Lietuvos laikysenos ES "federalizacijos" atžvilgiu elementus. Lietuvai rekomenduočiau:
· remti pačią Europos "federalizacijos" idėją, nes be tokios reformos, ES nebus efektyvi, veiksminga ir, pagaliau, naudinga;
· remti tokią federaciją, kurioje būtų kuo stipresnės ES institucijos ir kuo silpnesnės valstybės narės. Lietuva yra silpna, tad prarasti nėra ko;
· remti tokią federaciją, kurioje būtų bent viena institucija, kur valstybės narės atstovaujamos vienodai ir yra lygiateisės. Pavyzdžiui, jeigu Viršūnių Taryba ir Ministrų Taryba būtų pertvarkytos į antruosius parlamento rūmus, tada būtų geriau, kad jie būtų formuojami Senato, o ne dabar galiojančiu Bundesrato principu, kada atskiros valstybės turi skirtingą balsų skaičių.
· remti tokią federaciją, kurios federalinis biudžetas būtų kuo didesnis, o lėšų perskirstymas vyktų kooperacinio solidarumo ir valstybių narių išsivystymo skirtumų mažinimo linkme;
· visais įmanomais būdais (aišku, neperžengiant diplomatijos taisyklių) priešintis ir kritikuoti Europos "branduolio", "pionierių grupės" ar kitokių centro institucionalizacijos jo priešpastatymo periferijai projektus.
·
Doc.dr.Saulius Katuoka
Europos Sąjungos Konstitucijos, sutarčių, Pagrindinių teisių Chartijos klausimais
Europos Sąjungos Konstitucijos, Europos Sąjungos sutarčių, Pagrindinių teisės Chartijos klausimai yra šiuo metu vieni iš labiausiai diskutuotinų
Kalbant apie valstybių Konstitucijas, jos suvokiamos kaip aukščiausią teisinę galią turintys teisės normų aktai. Teisinėje literatūroje išskiriami tokie Konstitucijų bruožai:
4) sudėtingesnė priėmimo ir keitimo tvarka.
Šiuos bruožus paminėjome, nes diskutuojant apie Europos Sąjungos Konstituciją, šie bruožai
tampa pagrindiniais diskusijų objektais.
Kalbant apie Europos Sąjungos Konstituciją, tenka pastebėti, kad neretai minimos steigiamosios sutartys, kurios traktuojamos kaip Konstitucija. tai, visų pirma, Europos anglies ir plieno bendrijos sutartis (1952 m.), Euroatomo sutartis (1957 m.), Europos ekonominės bendrijos sutartis (Romos sutartis) (1957 m.), Europos Sąjungos sutartis (Mastrichto sutartis) (1992 m.), Amsterdamo sutartis (1997 m.).
Aptarsime dabartinių Europos Sąjungos konstitucinių sutarčių aspektus per Konstitucijos bruožų prizmę.
Sutarčių galiojimas. Visos minėtos sutartys, išskyrus Europos anglies ir plieno bendrijos sutartį galioja neterminuotai, taikomos visoje kiekvienos valstybės - narės teritorijoje, esančioje Europos žemyne, šiomis sutartimis gali tiesiogiai remtis visi valstybių narių piliečiai ir juridiniai asmenys, siekdami apginti savo teises. Šių aktų aukščiausią teisinę galią Bendrijos viduje patvirtina ir tai, kad antrinės, t.y. išvestinės teisės aktai (reglamentai, direktyvos ir pan.) negali prieštarauti šių sutarčių nuostatoms ir tikslams. Tai beje yra pažymėjęs ir Europos Teisingumo Teismas Simmenthal byloje:
Pagal Bendrijos teisės viršenybės principą santykis tarp Sutarties nuostatų bei institucijų priimtų tiesiogiai taikomų aktų, viena vertus, ir valstybių narių nacionalinės teisės, antra vertus, yra toks, kad šios nuostatos ir aktai dėl savo įsigaliojimo <...> automatiškai daro netaikytinomis bet kurias tuo metu teisės normas, prieštaraujančias Sutarties nuostatoms[2].
Kalbant apie Bendrijos sutarčių reguliuojamų santykių ratą, tenka pastebėti, kad jis yra pakankamai specifinis, ir nėra būdingas įprastai konstitucijai. Tai sui generis konstitucija. Ypatinga ir šių sutarčių struktūra. Štai , pavyzdžiui, Europos Anglies ir Plieno Bendrijos sutartis susideda iš preambulės ir 4 dalių: 1-oji : Europos Anglies ir Plieno Bendrija, joje įvardijamos svarbiausios Bendrijos užduotys ir tikslai; 2- oji : Bendrijos institucijos. Šioje dalyje įvardintos svarbiausios Bendrijos institucijos, kurios tapo dabartinių ES institucijų pirmtakėmis: Aukščiausioji valdžios institucija (dabartinė Europos Sąjungos Taryba), Europos Parlamentas, Europinė Taryba, Teisingumo Teismas. 3 - oji : Ekonominės ir socialinės nuostatos - gamybos, kainų, konkurencijos, įmonių politikos. 4 - oji: Bendrosios nuostatos.
Europos Ekonominės Bendrijos steigimo sutartis apima dar platesnį klausimų ratą: laisvą prekių judėjimą, muitų sąjungą, žemės ūkį, laisvą asmenų, paslaugų ir kapitalo judėjimą, transportą. Šie Bendrijos pagrindai išvardinti 11 sutarties dalyje. III dalyje "Bendrijos politika" įvardintos konkrečios politikos taisyklės: konkurencijos, dempingo, fiskalinės, socialinė ir pan. V dalyje "Bendrijos institucijos" įvardintos tos pačios institucijos, kaip ir Europos Anglies ir Plieno Bendrijos sutartyje, be to įsteigiamos ir naujos: Komisija, Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas, Audito rūmai. Euroatomo sutartis iš visų minėtų sutarčių išsiskiria pakankamai siaura reguliuojamų santykių apimtimi: specifine valstybių narių veikla, susijusia su atomine energetika ir branduoliniais tyrimais. Joje taip pat įvardijamos aukščiau minėtos institucijos ir įvardijamos jų funkcijos įgyvendinant atominės energetikos ir branduolinių tyrimų politiką.
1992 m. Mastrichto sutartimi buvo padarytos pataisos trijose Bendrijos steigimo sutartyse, o taip pat įsteigta Europos Sąjunga. Šios sutarties pagrindu įsteigta Europos centrinių bankų sistema, įvesta ES pilietybė. Be to sutartyje numatytos kitos dvi ES kolonos: V dalyje - bendrosios užsienio ir saugumo politikos nuostatos, VI dalyje - policijos ir teismų bendradarbiavimo baudžiamosiose bylose nuostatos.
1997 m. Amsterdamo sutartis. Jau pats sutarties pavadinimas nusako jos esmę:
Amsterdamo sutartis , iš dalies pakeičianti ir papildanti Europos Sąjungos sutartį, Europos Bendrijų steigimo sutartis ir tam tikrus su jomis susijusius aktus. 1 šios sutarties dalyje kalbama apie esminius pakeitimus ir papildymus: papildoma preambulė, keičiami ES sutarties B, C, E, F ir pan. straipsniai. Daugelis nuostatų pakankamai deklaratyvios, pavyzdžiui F straipsnis papildomas nuostata: Sąjunga gerbia savo valstybių narių nacionalinį savitumą. Svarbi nuostata yra ta, kad Fl straipsnyje yra numatyta Europinės Tarybos teisė, nustačius, kad kuri nors valstybė - narė nuolat pažeidžia sutarties įsipareigojimus, laikinai atimti iš tos valstybės tam tikras teises, įskaitant balsavimo teisę Europinėje Taryboje. BUSP nuostatose įvardinta, kad: Valstybės narės ištikimybės ir savitarpio solidarumo dvasia aktyviai ir besąlygiškai remia Sąjungos išorės ir saugumo politiką.
Apibendrinant galima pastebėti, kad visos minimos sutartys, kaip ir kiekvienos atskiros valstybės konstitucija reguliuoja labai platų teisinių santykių ratą: žmogaus teises (ES sutarties F (2) straipsnis: Sąjunga gerbia pagrindines teises, kurias garantuoja Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija, <...> ir kurios kyla iš valstybėms narėms būdingų konstitucinių tradicijų kaip Bendrijos teisės bendrųjų principų, institucijų sąrangą ir tarpusavio sąveiką (Komisija, Parlamentas, Taryba, Teisingumo Teismas ir pan.), biudžeto ir finansų politiką, kontrolės institucijas (Auditorių rūmai), užsienio politiką (BUSP) ir pan. Be to , kas yra nebūdinga, atskiros valstybės konstitucijai, ES sutartys plačiai reguliuoja atskiras politikos sritis: žemės ūkio, prekybos, muitų, žvejybos ir pan.
Trečias įvade išskirtas bruožas yra tas, kad ES sutartys yra bendras teisėkūros ir teisės taikymo pagrindas. Tai išplaukia iš principo, kad įgaliojimus ES institucijoms priimti visoje ES privalomus sprendimus būtent ir suteikia šios sutartys, be to, joks antrinės teisės šaltinis negali prieštarauti ES sutarčių nuostatoms.Europos Teisingumo teismas taikydamas ES teisę pirmiausia remiasi ES sutartimis.
Priėmimo ir keitimo procedūra. ES sutarties 48 str. nustato tokią keitimo procedūrą: Kiekvienos valstybės narės vyriausybė ar Komisija gali teikti Tarybai pasiūlymus dėl sutarčių, kuriomis grindžiama Sąjunga, keitimo ir papildymo. Jei Taryba, pasikonsultavusi su Europos Parlamentu, o prireikus - su Komisija, pateikia teigiamą nuomonę dėl valstybių narių vyriausybių atstovų konferencijos sušaukimo, konferenciją šių sutarčių pataisoms bendru sutarimu nustatyti sušaukia Tarybos pirmininkas. Dėl institucinių pakeitimų pinigų srityje taip pat konsultuojamasi su Europos centriniu banku. Pataisos įsigalioja visoms valstybėms narėms ratifikavus jas pagal savo atitinkamas konstitucines normas. Kaip matome, apibrėžta gana detali priėmimo ir keitimo procedūra: sutartį privalo patvirtinti Europinė Taryba, tuomet ji teikiama ratifikuoti kiekvienai valstybei narei, ir tik ratifikavus sutartį visoms narėms, ji įsigalioja.
Nicos sutartyje, keičiančioje kai kurias aukščiau minėtų sutarčių nuostatas, įtvirtintas svarbus glaudesnio bendradarbiavimo tarp ne mažiau negu 8 valstybių-narių principas. Šios sutarties 40b straipsnyje įvardintos glaudesnio bendradarbiavimo sąlygos:
3) bendradarbiavimas neturi peržengti esamų Sąjungos galių ir neturi vykti tose srityse, kuriose kompetencija priklauso išimtinai Bendrijai;
5) neturi sudaryti sąlygų diskriminacijai valstybių-narių tarpusavio prekyboje ar iškreipti konkurenciją tarp jų;
9) būti atvira kitoms valstybėms-narėms, sutinkamai su 43b Nicos sutarties straipsniu.
Nicos sutarties nuostatos, įtvirtinančios glaudesnio bendradarbiavimo principą ateityje turėtų būti labai svarbios tolimesnei ES integracijai, kurios kryptis šiandien dar sunku aiškiai apibrėžti, tačiau didžiausia tikimybė išlieka ta, kad išsiskirs dvi valstybių grupės: glaudžiau ir mažiau integruotų valstybių. Prasidėjus diskusijoms dėl ES konstitucijos, nesunku numatyti, kad didžiausią reikšmę būsimoji konstitucija turės būtent glaudžiau integruotoms valstybėms, tokioms kaip Vokietija, Prancūzija, Belgija, Liuksemburgas ir kt. Vokietijos nuomone, būsimoji ES konstitucija turėtų sukurti ne dar vieną supervalstybę, bet tautinių valstybių federaciją[3].
Pataruoju metu vis daugiau atsiranda šalininkų, pasisakančių už vieningą Konstituciją, vietoj išvardintų sutarčių ir jų pakeitimo bei papildymo aktų. Ryšium su tuo pateikiami būsimos Konstitucijos projektai. Galima net kalbėti apie ES Konstitucijų istorinę genezę.
Pirmasis konstitucijos projektas, žinomas kaip Spinelli ataskaita, Europos parlamentui buvo pateiktas dar 1984 metais, ir pastarojo priimtas, nors ir nesukėlė jokių teisinių pasekmių valstybėms-narėms. Kai kurie projekto pasiūlymai vėliau buvo inkorporuoti į bendrijų sutartis.
1994 metais buvo pateiktas antrasis arba Herman projektas, kurį aprobavo ES Institucinių reikalų komitetas. Šis projektas numatė Bendrijų acųuis konsolidaciją į vieningą konstituciją.
1999 Europos komisijos Tyrimų direktoratas parengė darbinę medžiagą, kurioje pateikiamos trys ES konstitucinės reformos strategijos[4]:
3) sutarčių keitimo procedūros konstitucionalizavimas.
Vokietijos nuomone, ES reforma turėtų atsakyti į šiuos klausimus:
3) kaip turi atrodyti ES organizacinė struktūra ?[5]
Kaip geriausia priemonė, šiems tikslams pasiekti nurodoma ES konstitucija. Konstitucija turėtų išplėsti bendrų ES veiksmų, jos politikos, legitimumą, apibrėžti ir apsaugoti valstybių-narių kompetencijas, o taip pat transformuoti ES į savotišką federaciją.
Atsižvelgiant į paskutinius Komisijos pasiūlymus bei politikų komentarus, ES atrodė buvo linkusi pasirinkti pirmąjį konstitucinės reformos variantą: vieningo konstitucinio dokumento sukūrimą. Tačiau Nicos sutartyje įvardintas antrasis kelias: galiojančių sutarčių supaprastinimas. Šis kelias buvo pasirinktas, nors galiojančių sutarčių supaprastinimas susiduria su tokiais sunkumais, kaip Europos anglies ir plieno bendrijos, Euroatomo ir EEB sutarčių nuostatų suvienodinimo problemiškumas, be to Anglies ir plieno bendrijos sutarties galiojimas baigiasi 2002 metais.
Nicos sutarties deklaracijoje dėl Europos ateities, ES valstybių-narių vadovai nubrėžė šias pagrindines būsimos reformos gaires, kuri inter alia turėtų apimti šias sritis:
3) sutarčių supaprastinimą, nekeičiant jų prasmės, tačiau padarant jas aiškesnėmis ir lengviau suprantamomis;
4) nacionalinių parlamentų vaidmenį Europos architektūroje.
Šie klausimai turės būti svarstomi 2004 metais prasidėsiančioje Tarpvyriausybinėje konferencijoje, į kurią bus kviečiamos dalyvauti ir šalys kandidatės. Tos šalys kurios jau bus baigusios derybas dėl narystės, bus kviečiamos dalyvauti konferencijoje, o tos šalys, kurios dar nebus pabaigusios derybų, bus kviečiamos stebėtojo teisėmis.
Galiojančių sutarčių supaprastinimas reikštų, kad visos sutartys galėtų būti apjungtos į vieną bendrą dokumentą, apjungiantį visus sutarčių pakeitimus, panaikinant begalės pakeitimų, papildymų, protokolų ir pan. galiojimą. Šis supaprastinimo kelias turi tris variantus: Europos Sąjungos sutarties konsolidavimą, ES ir Europos ekonominės bendrijos sutarčių kodifikavimą į vieną dokumentą ir trečiasis - apjungti pagrindines sutarčių nuostatas į vieną dokumentą - chartiją, tuo pačiu paliekant galioti visas sutartis. Chartija turėtų būti pakankamai trumpas, tačiau apimantis visus pagrindinius ES principus, dokumentas.
ES konstitucinė reforma yra ES institucinės reformos padarinys. ES komisija ir toliau ruošia Sutarčių pakeitimus, kurie turėtų iš naujo apibrėžti pagrindinių ES institucijų: Komisijos, Parlamento, Viršūnių tarybos bei nacionalinių parlamentų ir vyriausybių vaidmenis[6]. Akivaizdu, kad šių institucijų tarpusavio santykius kur kas paprasčiau apibrėžti viename dokumente, kuris būtų suprantamas ir paprastiems ES piliečiams, tuo suteikiant ES daugiau "skaidrumo" bei "priartinant ES prie žmonių". Reformos šalininkai teigia, kad ši reforma suteiks daugiau savarankiškumo ES, bei mažesnę priklausomybę nuo atskirų valstybių-narių, o tai savo ruožtu skatins integraciją ir sutvirtins ES pozicijas pasaulyje. Reformos priešininkai pažymi, kad reforma suteiks daugiau galių Briuselio biurokratams, tuo tarpu eiliniai piliečiai jokių reikšmingesnių pasikeitimų nepajus, o ES virs dar viena supervalstybe. Iš esmės konstitucijos priėmimas reikštų ir naujos ES centralizacijos pradžią, sukuriant prielaidas federacinės ar konfederacinės ES susiformavimui.
Yra parengta keletas ES konstitucijos projektų, kurių svarbiausiu laikytinas Florencijos Europos universiteto projektas, parengtas ES komisijos užsakymu, tuo labiau, kad ir pati Komisija atrodo stengiasi remti būtent šį konstitucijos variantą, suteikiantį jai supranacionalinės vyriausybės galias. Tenka pastebėti, kad visi dabartiniai projektai nepakeičia ES sutarčių, t.y. jie sukurti taip, kad galiotų kartu su sutartimis. Tačiau iš kitos pusės, šie projektai įtvirtina tokius ES tikslus bei sąrangą, kokia ji turėtų būti, bet ne tokią, kokia egzistuoja dabar. Konstitucijų projektų autoriai siūlo iš esmės reformuoti ES institucijas, ir ypač jų tarpusavio galių paskirstymą. Europinė taryba, kurią sudaro šalių-narių valstybių ir vyriausybių vadovai, pripažįstama kaip aukščiausia ES institucija. Jai pavaldi Europos komisija. Florencijos variante parlamento narių skaičius mažinamas iki 100 (Nicos sutartyje įvardinta, kad po naujų narių priėmimo parlamentarų skaičius negali viršyti 732), dar kitame projekte - 650. Florencijos variante parlamento narių skaičius mažinamas tikintis, kad tai turėtų paskatinti efektyvesnį parlamento darbą, tuo pačiu manant, kad į parlamentą turėtų patekti kur kas didesnį politinį svorį turintys politikai. Tačiau atsižvelgiant į Nicos sutartį, akivaizdu, kad bent artimiausiu metu parlamento narių skaičius nesumažės.
Florencijos konstitucijoje įtvirtintas konfederacinis principas - valstybių vyriausybės gali suteikti ES galių, bet gali jas ir atsiimti, taip pripažįstama valstybių teisė išstoti iš ES, bei yra suderinama su glaudesnio bendradarbiavimo principu, kuomet šalys-narės pačios apsisprendžia, ar dalyvauti tam tikrose bendros politikos srityse. Ši konstitucija taip pat įtvirtina tarpvyriausybinį ES charakterį, tačiau nenubrėžia integracijos ribų. Preziumuojama, kad valstybės-narės turi teisę laisvai pasirinkti, kokiose sutartyse dalyvauti, tačiau visos naujos sutartys turi būti ratifikuotos visų valstybių-narių, o jei tai padaro ne visos narės, tai sutartis teisiškai įpareigoja tik jas ratifikavusias valstybes (glaudesnio bendradarbiavimo galimybė).
Florencijos projekte siūloma suformuoti naują ES instituciją - Tautų tarybą (The Council of Nations). Ši institucija turėtų būti formuojama deleguojant atstovus iš kiekvienos valstybės-narės parlamento. Delegatų skaičius iš kiekvienos valstybės-narės nustatomas atsižvelgiant į tos valstybės gyventojų skaičių, taip , kad kiekviena valstybė turėtų mažiausiai du atstovus, tačiau jų skaičius negali tris kartus viršyti valstybių-narių skaičiaus. Šiai institucijai suteikiami konstitucinės tarybos įgaliojimai, suteikiant teisę panaikinti Teisingumo teismo sprendimus ar ES teisės aktus.
Kitame konstitucijos projekte siūloma įkurti ne Tautų tarybą, bet antruosius parlamento rūmus - Senatą. Į Senatą kiekviena valstybė-narė deleguotų po vieną atstovą. Senatas veiktų kaip aukštesnieji parlamento rūmai, tvirtindamas ar atmesdamas parlamento priimtus ES teisės aktus.
Tačiau nepaisant išplėstų parlamento galių, ES vis dėlto turėtų išlikti tarpvyriausybine organizacija. Tai pirmiausia garantuoja subsidiarumo principo išlaikymas, be to visi finansiniai ištekliai, kuriais disponuos sąjunga kaip ir dabar pateks į ES biudžetą iš valstybių narių. Florencijos konstitucijos projekto 12 str. aiškiai užfiksuotas principas, kad ES nerinks jokių mokesčių. Tai laikytina nuolaida eurointegracijos priešininkams, kadangi konstitucijos projekte numatyta, kad ją kiekvienoje valstybėje-narėje piliečiai turėtų patvirtinti referendumu.
Kitame konstitucijos projekte numatyta ES prezidento institucija. Tiesa, iš šio projekto nėra visiškai aišku, ar Prezidentas yra ES komisijos narys, tačiau jis vadovauja komisijos darbui. Prezidentą renka ES Asamblėja (abeji parlamento rūmai), prezidentas be kita ko yra ir ES ginkluotųjų pajėgų vadas. Šiame projekte taip pat aiškiai išskirtos sritys, kuriose ES turi išskirtinę bei bendrą su valstybėmis-narėmis kompetenciją. Iš minėtų požymių galima spręsti, kad šis konstitucijos variantas yra federacinis (Florencijos - konfederacinis).
Kalbant apie federacinio varianto ateitį tenka atsižvelgti į tai, kad šis variantas sustiprintų Vokietijos pozicijas sąjungoje, todėl abejotina, ar jis galėtų būti priimtinas visoms valstybėms-narėms. Nors konstitucijos priėmimas dar tik ateities klausimas, tačiau jau dabar valstybių nuomonės šiuo klausimu yra išsiskyrusios. Akivaizdu, kad šiandien ES dar neturi vieningos konstitucijos koncepcijos, nesutariama net dėl to, kaip turėtų būti įtvirtintas valdžių tarp atskirų ES institucijų padalijimo principas: ar reikalinga nauja institucija Prezidentas, kurios įkūrimą remia Vokietija, ar ES turi būti prezidentinė ar parlamentinė, federacija ar konfederacija, ir galiausiai kokios galios bus deleguotos ES institucijoms, o kokios liks nacionalinių vyriausybių rankose. Galiausiai kai kurios šalys, pavyzdžiui Prancūzija, mano, kad konstitucijos priėmimas priešingai, turėtų aiškiai apibrėžti ES galias, tuo pačiu nacionalinės vyriausybės įgaus daugiau galių, nes ES nebus galimybės kištis į tuos šalių-narių vidaus reikalus, kurie nebus tiesiogiai deleguoti ES. Didžioji Britanija, matyt nepritars ES ginkluotųjų pajėgų sukūrimui, Prancūzija bus susirūpinusi Vokietijos galios stiprėjimu, o mažosios valstybės priešinsis didžiųjų diktatu. Kaip yra pastebėjęs ES komisaras M. Barnier, ES valstybių narių nuomonės iš esmės skiriasi, todėl diskusijose dėl ES ateities dažnai vėl grįžtama į pradinį tašką[7]. Kaip kartais pažymima, gali būti, kad sutarus dėl principinių konstitucijos nuostatų, bus paskęsta smulkmenose. Pavyzdžiui Florencijos konstitucijos projekto 2 str. nurodyta, kad oficialios ES kalbos bus tik trys: anglų, prancūzų ir vokiečių. Tai kitos ES valstybės-narės įžvelgs kaip jų diskriminaciją. Vokietijos proteguojama ES kaip federacinės valstybės vizija nebus visuotinai priimtina. Šios šalies siūlymu, ES konstitucija turėtų būti sudaryta iš šių trijų dalių: 1) svarbiausių teisių chartijos, 2) kompetencijų tarp ES ir valstybių narių paskirstymo, 3) apibrėžti ES institucinę sąrangą. Svarbiausių teisių chartija - tai Nicos sutartyje įvardintas dokumentas, kuris kol kas neturi privalomos galios. Kompetencijų paskirstymas turėtų remtis subsidiarumo principu. ES kompetencija turėtų būti aiškiai apibrėžta konstitucijoje, o visa tai kas nepateks į ES kompetenciją turėtų likti valstybių-narių kompetencijai. Kaip reveransas euroskeptikams vertintinas Vokietijos pasiūlymas į konstituciją įtraukti ir kompetencijas, kurios būtų "rezervuotos" valstybėms-narėms. Institucinę ES struktūrą Vokietija siūlo reformuoti, pradedant nuo parlamento - sukuriant antruosius parlamento rūmus (šiam pasiūlymui pritaria ir D. Britanija). Reformuojant Komisiją siūloma padidinti jos legitimumą, išskiriant du variantus: 1) komisijos prezidentas (jis tampa ir "ES prezidentu" renkamas tiesioginiuose rinkimuose ES piliečių; 2) komisijos prezidentas renkamas abiejų parlamento rūmų. Antru atveju bus padidinamas ir parlamento vaidmuo, kadangi komisija turės turėti parlamento daugumą. Taip mažinamas Europinės tarybos vaidmuo skiriant komisijos vadovą, vadinasi padidėja didžiųjų valstybių vaidmuo, nes dauguma parlamento narių bus būtent iš šių valstybių. Kalbant apie ES institucinės sąrangos reformą, siūloma vadovautis dviem principais[8]: 1) atsižvelgti į visuomenės nuomonę (nedaryti to, ko ES piliečiai nenori ); 2) prieš peržiūrint ES institucijų funkcijas, reikėtų atlikti šių institucijų veiklos ir funkcijų auditą. Šie principai atstovauja atsargesnį požiūris į ES reformą, kurį palaiko skeptiškesnės reformos atžvilgiu valstybės - D. Britanija, Danija ir pan.
Florencijos konstitucija išplečia Teisingumo teismo kompetenciją ir sustiprina jo vaidmenį. Šis teismas tampa tarytum "konstituciniu teismu" (aiški konstitucijos rengėjų užuomina į JAV Aukščiausiąjį teismą), tačiau šiuo atveju JAV puikiai veikiantis galių pusiausvyros modelis Europoje būtų pažeistas, neesant stipraus įstatymų leidybos centro bei vykdomosios valdžios (žinoma, jei Komisijos prezidentas nebus renkamas tiesiogiai ES piliečių).
Florencijos konstitucijos projekte taip pat įtvirtintas bendrosios užsienio ir gynybos politikos Aukštojo atstovo institutas, o valstybės-narės įpareigojamos siekti bendros pozicijos užsienio ir gynybos politikos klausimais. Konstitucija taip pat įtvirtina bendradarbiavimą vidaus reikalų ir teisingumo srityse. ES konstitucinė reforma taip pat reiškia, kad ES vis labiau linksta prie sutarčių patvirtinimo ne nacionaliniu, bet ES parlamento lygmeniu, o tai reikštų dar didesnį didžiųjų valstybių vaidmens sustiprėjimą. Kita vertus, tai reiškia, kad ateityje ES sutartys turėtų būtį peržiūrėtos jas supaprastinant ir panaikinant neesmines nuostatas.
Į daugelį dabar užduodamų klausimų, susijusių su ES ateitimi turėtų atsakyti 2004 m. prasidėsianti tarpvyriausybinė konferencija. Pirmiausia bus svarstomas Sutarčių supaprastinimo bei Pagrindinių teisių chartijos statusas. Antra, turėtų būti išspręstas klausimas dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES, o D. Britanijos siūlymu, kuriam pritaria ir Čekija - aukštesniųjų rūmų ES parlamente įkūrimas. Galiausiai turėtų būti apsispręsta dėl galių tarp ES, nacionalinių ir regioninių institucijų padalijimo klausimas.
Išanalizavus paskutinius pokyčius ES bei pasiūlymus reformai, akivaizdu, kad mažųjų valstybių pozicijos ES silpnės. Daugelis apžvalgininkų Nicos sutartį vertina kaip aiškų žingsnį link to, kad sprendimai ES bus priimami ne vienbalsiškumo principu, bet daugumos. Mažosioms valstybėms palankesnis konfederacinės ES modelis, nes tokiu atveju bent svarbiausiems sprendimams reikėtų jų pritarimo bei būtų atsižvelgta į jų pozicijas. Federacinio modelio atveju, visi sprendimai ES būtų priimami paprastos daugumos principu. Šiam modeliui tarnauja ir Nicos sutartyje galutinai įtvirtintas glaudesnio bendradarbiavimo principas, leisiantis norinčioms valstybėms labiau integruotis, nei kitoms. Gali būti, kad ateityje susidarys du valstybių blokai: mažiau ir glaudžiau integruotas. Iškyla klausimas, ar vieną kartą tapus ES narėmis, šalims-kandidatėms nereikės dar kartą stoti, į jau glaudesnę sąjungą?
Nors konstitucijų projektuose pažymima, kad valstybės laisvai galės išstoti iš Sąjungos, tačiau politines ir ekonomines tokio žingsnio pasekmes nesunku prognozuoti, o tai reiškia, kad atsiskyrimas tampa sunkiai įmanomu. Glaudžiau integruotoje Sąjungoje išaugęs didžiųjų valstybių vaidmuo skatins mažąsias jungtis į blokus, tik tokiu atveju jos galės daryti kiek didesnę įtaką sprendimams, ypač tuo atveju, kad kaip ir dabar, didžiųjų valstybių pozicijos (D. Britanijos, Prancūzijos, Ispanijos, Vokietijos) dažnai išsiskiria, ir pastarosios bus priverstos ieškoti mažesniųjų blokų paramos. Lietuva, kaip viena iš mažiausių valstybių ES greičiausiai galėtų sudaryti bloką kartu su Skandinavijos valstybėmis, Latvija, Estija, Belgija nes pastarųjų pozicijos artimiausios.
Kitas problemiškas mažosioms valstybėms klausimas, siūlomas įtvirtinti būsimosiose konstitucijose yra tas, kad nebebus būtina, kad Sutarčių pakeitimus ratifikuotų visos ES narės, užteks , kad jas ratifikuotų bent kelios valstybės, o neratifikavusioms jos nebus teisiškai įpareigojantis dokumentas. Tai turėtų paskatinti dviejų integracinių blokų susiformavimą, bei sumažins mažųjų valstybių įtaką ta prasme, kad jos nebegalės daryti reikšmingesnės įtakos ES sprendimams dėl sutarčių turinio: ar jos ratifikuos sutartis ar ne nebeturės lemiamos reikšmės, o jei jos nenorės likti integracijos nuošalyje, jos privalės ratifikuoti sutartis, kurios joms nebus labai naudingos.
Kiti pasiūlymai, pirmiausia susiję su tiesioginiais ES prezidento rinkimais mažosioms valstybėms taip pat nieko gero nežada, nors jos ir galėtų išnaudoti didžiųjų valstybių nesutarimus ir siūlyti kaip kompromisinį variantą savo kandidatą.
Tačiau konstitucijos keitimo mechanizmas, įtvirtintas projektuose reikalauja vienbalsiškumo. Taip bent minimaliai užtikrinamas valstybių-narių suverenitetas de facto, kurį jos perleistų Bendrijoms įsigaliojus konstitucijai. Suverenitetas de jure visuomet išliktų valstybės-narės dispozicijoje, turint galimybę bet kada išstoti iš Sąjungos.
Puikus šansas mažosioms valstybėms išsaugoti savo įtaką - išnaudoti didžiųjų valstybių nesutarimus. Ypač išryškėjo Prancūzijos ir Vokietijos nesutarimai dėl ES ateities. Prancūzija bijo išaugusio Vokietijos vaidmens bei mano, kad konstitucija faktiškai įtvirtintų Europoje Vokietijos modelio federalizmą.
Dar vienas aspektas, kuris bus svarbus priėmus ES konstituciją, ES konstitucijos ir valstybių-narių konstitucijų santykio problema.
Apibendrinant didžiųjų ir mažųjų valstybių santykius būsimoje ES, galima pastebėti, kad nepaisant gilėjančių integracinių procesų bei nesutarimų tarp atskirų valstybių, nacionaliniai interesai niekada nebuvo kliūtis valstybėms susitarti, o kaip rodo atskiri protokolai prie ES sutarčių, išreiškiantys atskirų valstybių-narių pozicijas (D. Britanijos, Airijos, Ispanijos, Skandinavijos šalių ir pan.) visuomet randamas toks sprendimo būdas, kuris nepakenkia integracijai. Todėl ir būsimoji ES Konstitucija neturėtų būti kliūtimi ES nariams, bet ir šalims kandidatėms.
Keletas minčių dėl ES Pagrindinių teisių chartijos.
Trumpa su Chartija susijusių faktų reziume:
3) Europinė Taryba (13-14 d. liepos mėn. 2000) vienbalsiai patvirtino Chartijos projektą ir pateikė jį Europos Parlamentui ir Komisijai;
5) Europos parlamento vadovai, Taryba ir Komisija pasirašė ir paskelbė Chartiją 2000 gruodžio 7 d. Nicoje. Europinė Taryba nusprendė įtraukti Chartijos teisinio statuso svarstymus kaip bendrųjų debatų dėl Europos sąjungos ateities sudedamąją dalį. Debatai prasidėjo 2001 sausio mėn.
Tenka pažymėti, kad pagrindinė diskusija vyksta ne dėl Chartijoje įtvirtintų teisių ir laisvių turinio (tas mūsų nuomone, vyks ateityje), bet dėl pačios Chartijos statuso.
Dėl Chartijos statuso išryškėjo dvi pagrindinės pozicijos:
2) paskelbti Chartiją teisiškai įpareigojančiu dokumentu, o pačią Chartiją implementuoti į sutartis.
Visgi Nicos susitikime Chartijos projektas buvo patvirtintas ir ji įgijo deklaratyvaus politinio dokumento pobūdį. ES Pagrindinių teisių chartija paruošta kaip vientisas dokumentas, (pirmą kartą ES istorijoje), į kurį įtraukta visa eilė pilietinių, politinių, ekonominių ir socialinių teisių, skirtų Europos Sąjungos piliečiams ir visiems asmenims, reziduojantiems ES teritorijoje. Chartija yra suskirstyta Į šešis skirsnius: orumas , laisvės , lygybė, solidarumas, piliečių teisės, teisingumas. Skirsniuose suklasifikuotos teisės ir laisvės iš esmės atitinka Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos atitinkamus straipsnius, paremtos ES šalių-narių konstitucinėmis tradicijomis, Europos Tarybos Socialine Chartija, (1996) Europos Bendrijos darbuotojų pagrindinių socialinių teisių chartija (1989), bei kitomis tarptautinėmis konvencijomis, kurių nariais yra Europos Sąjungos valstybės.
Chartija turės būti implemetuota į ES teisę,tik klausimas kada ir kaip ? Tokia
buvo R.Prodi, ES Komisijos vadovo, pozicija prieš Nicos aukščiausio lygio susitarimą.
Komisija pareiškė, kad yra glaudus ryšys tarp Sutarčių peržiūrėjimo ir Chartijos implementavimo į jas. Chartija galėtų būti implementuota į ES teisę išvardinant pagrindines teises Sutartyse arba atskirame protokole, pridėtame prie Sutarčių.
Deja tokia optimistinė R.Prodi idėja nebuvo įgyvendinta Nicoje. ES šalys-narės turėjo galimybę Chartijos statusą paskelbti teisiškai įpareigojančiu, tačiau nepaisant tokių šalių kaip Vokietijos, Švedijos, Danijos, Prancūzijos ir Belgijos, nuomonių, pritariančių tokiam Chartijos statusui, kitos, įskaitant ir D. Britaniją nusprendė, kad Chartija neturėtų būti teisiškai įpareigojantis dokumentas, bet greičiau deklaracija, ar galbūt netgi "norų-sąrašas"(wish-list).
Prasidėję debatai nulems Chartijos statusą, tačiau jau dabar aišku, kad vieningą konsensusą pasiekti nebus lengva. Tą parodo debatų metu išryškėjusios skirtingos valstybių pozicijos šiuo klausimu.
Vokietijos prezidentas Johannesas Rau, savo kalboje, pasakytoje Europos Parlamente, pasiūlė Chartiją įtraukti į būsią Europos konstituciją. Chartija turėtų teisinę galią Europinių institucijų veiksmams ir šalims-narėms, įgyvendinančioms ES teisę. Tuo pačiu ir Europinė žmogaus teisių konvencija neįtakotų šito.
Čekijos Ministras Pirmininkas Jan Kavan viešėdamas Briuselyje 2001 m. Kovo 19d. pasisakė, kad turėtųbūti stiprinamas šiandieninis deklaratyvus Chartijos statusas. Jo manymu, paimant tinkamas ir svarbias Chartijos dalis bei rezultatus debatų dėl kompetencijų delimitacijos, galima sukompiliuoti pagrindinį dokumentą, pavadintą Konstitucija ar panašiai, ir kuris išreikštų pagrindinius ES tikslus ir reikšmes.
Belgijos Ministras Pirmininkas Guy Verhofstadt, pažymėdamas Europos debatų pradžią, pažymėjo, prieš pradedant svarstyti Chartijos statusą, reiktų apskritai
pasiekti bendrą konsensusą, ką būtų galima vadinti pagrindinėmis vertybėmis.
Imant ekonominiu požiūriu silpnesnių ES šalių-narių požiūrį, pvz. Portugalijos, Chartija sukėlė politinius debatus šalies viduje. Nors Chartiją remia parlamentinės pro-europinės partijos (Socialistų, Socialdemokratų partijos), tuo tarpu kraštutinės kairiojo sparno "euroskeptinės" partijos yra neigiamai nusistačiusios, nes nenori turėti įpareigojančią Chartiją.
Škotijos parlamento nuomone, ES narės sumenkino Chartijos turinio ir reikšmingumo svarbą, nesuteikdamos jai teisiškai įpareigojančio statuso ir tuo pažeisdamos ankstesnius įsipareigojimus gerbti pagrindinių žmogaus teisių apsaugą.
Kaip matome laukia ilgas kelias pasiekti bendrą sutarimą, o šiandien galime tik spėti kokiomis kryptimis pasuks derybos.Išskirtume tokias Chartijos ateities perspektyvas:
1. remiantis ES šalių-narių nuomonę Chartija bus inkorporuota į ES sutarties 6 straipsnį, kuriame yra įtvirtinta pareiga gerbti fundamentalias žmogaus teises. Aišku dabar Sutartyje nėra tiesioginės nuorodos į Chartiją, tačiau padarius pakeitimus Sutartyje, Chartija įgytų teisinį statusą; arba įtvirtinti Chartiją papildome protokole prie Sutarties.
2. kadangi Chartiją paskelbusios institucijos nusprendė gerbti ją , o 51 Chartijos straipsnis nurodo, kad ją taikyti turėtų Sąjungos institucijos ir šalys-narės, įgyvendindamos ES teisę, tai aišku, kad iškilus ginčui ir teisme pasinaudojus Chartija, teismo sprendimas (Jis yra teisiškai įpareigojantis) sukurtų precedentą, tuo įtraukdamas Chartijos teises į pirminius teisės šaltinius.
3. jeigu bus nuspręsta patvirtinti Europos Konstituciją, tai Chartija gali būti sudėtine Konstitucijos dalimi
Manau, kad ateityje ES taps dar labiau integruota, todėl jos noras turėti savo pagrindinių teisių Chartiją yra realesnis. Bet jeigu ES ratifikuotų EŽTPLK, susidarytų teismo jurisprudencijų kolizija. Argumentas yra toks, kad pasirašymas pareikalautų peržiūrėti Bendrijos sutartis. Jeigu ES ratifikuotų Konvenciją, Strasbūro teismas (ne ES, bet Europos Tarybos institucija) bus atsakingas už priežiūrą, kaip ES gerbia pagrindines teises. Nebus aiškus santykis tarp abiejų Teismų, kurie turi kitokį supratimą apie tas pačias pagrindines teises ir aišku spręs pagal savo jurisdikciją. Chartijos reikalingumas grindžiamas ir tuo faktu, kad EŽTPLK jau neatitinka šiandieninės situacijos, o Chartija efektyviau apgins teises, nes joje esantys pakeitimai geriau atspindi esamą padėtį.
Lietuvos atžvilgiu Chartija neturėtų sukelti neišsprendžiamų žmogaus teisių apsaugos problemų. Kandidatė priima acąuis communautaire, o tai reiškia kad ji kartu gerbs ir laikysis Chartijos, kurioje atsispindi pagrindiniai Sąjungos principai bei standartai.. Be to Lietuva jau yra įsipareigojusi gerbti pagrindines žmogaus teises ir laisves, yra ratifikavusi kelias Konvencijas (pvz. 1992 m. EŽTPLK, 2001 m. Europos socialinę chartiją). Taipogi reiktų nepamiršti, kad iki 2004 m., kada bus nuspręstas Chartijos statusas, Lietuvai yra galimybė dalyvauti svarstymų procese kaip šaliai-kandidatei ir pasisakyti Chartijos statuso klausimu.
”Dėl EUROPOS SĄJUNGOS ATEITIES”
Refleksija Lietuvos vizijos tema:” Naujos technologijos - nauja ekonomika”
Parengė KTU Europos Instituto direktorius
Prof. Kęstutis Kriščiūnas
I. Įžanga. Pasaulio raidos tendencijos [9]
Energetikos ir maisto išteklių užteks augantiems pasaulio poreikiams patenkinti.
Globalinė ekonomika ryšių tinklais toliau plėtosis dėka greito ir beveik nevaržomo informacijos, idėjų, kultūros vertybių, kapitalo, prekių ir paslaugų plitimo bei asmenų mobilumo. Ji bus politinio stabilumo garantas.
Ekonomikos varomąja jėga bus siekimas aukštesnių gyvenimo standartų, ekonominės politikos gerėjimas, tarptautinės prekybos ir investicijų kilimas, informacinių technologijų plėtotė bei privataus sektoriaus didėjantis dinamizmas.
Besitęsianti revoliucija informacinių technologijų, biotechnologijos, medžiagų mokslo bei nanotechnologijos srityse ir jų integracija iššauks dramatišką investicijų padidėjimą į šias sritis, kas toliau stimuliuos inovacijas labiau išvystytose šalyse. Didžiausi efektai laukiami versle ir komercijoje bei žmonių sveikatoje ir saugume.
Laikas tarp atradimų bei naujų žinių sukūrimo ir jų panaudojimo praktiniams tikslams vis labiau trumpės. Mokslo laboratorijų rezultatai taps komerciniais produktais dar greičiau, tai skatins investicijas.
Žinių ekonomika ir veiksminga ūkio politika labai padidins kai kurių valstybių ūkio augimo spartą, užsienio prekybą, investicijas, jų gerovės standartus. Nesuspėjančios šalys bei regionai susidurs su ekonomine stagnacija, politiniu nestabilumu bei kultūriniu izoliuotumu.
Mokslo ir technologijų revoliucija bei žinių visuomenės formavimasis yra stipri prielaida žymiam gyvenimo kokybės pagerėjimui.
Valdymo kokybė tiek valstybės viduje, tiek tarptautiniu mastu vaidins vis didesnį vaidmenį suvaldant šias globalias jėgas. Stiprios valdymo prasme valstybės sugebės prisitaikyti prie globalizmo iššūkių. Švietimas, žinių infrastruktūra, ūkio politika lems šalių stiprumą, jų sėkmę 2015 metais.
Silpnos valstybės valdymo prasme ne tik nesugebės pasinaudoti žinių ekonomikos, globalizmo privalumais, bet ir pačios gali būti įtrauktos į konfliktus šalyje bei užsienyje. Skirtumai tarp sėkmingų ir nesėkmingų valstybių dar labiau didės.
Europos Sąjunga (ES) išliks klestinti, tačiau žymiai labiau linkusi užsidaryti nei šiandien. Daug laiko užims susitarimų dėl bendros saugumo, gynybos, užsienio politikos ieškojimas. ES vadovybė tęs trečio kelio paieškas, tačiau seks JAV pėdomis siekdama technologinės plėtros.
Rytų Europos valstybės taps ES narėmis. Bendrąja prasme jos įgyvendins reformas, jų ekonomika augs. Tačiau, jei narystės siekimo laikotarpis užsitęs, kai kuriose jų galimi nacionalistiniai ir autoritariniai režimai. Daugelis šių valstybių dar neįvykdė finansų sistemos reformų ir nėra atsparios naujoms krizėms pasaulyje. Reformų nebuvimas ribos investicijas ir ekonomikos augimą.
II. ES ir Lietuvos raidos tendencijos globalizacijos ir technologijų revoliucijos iššūkių akivaizdoje
Vieni iš veiksmingiausių besikeičiančio pasaulio iššūkiai yra globalizmas ir technologijų revoliucija. Tai liečia visas valstybes ir Lietuvą tame tarpe bei ES ta apimtimi, kurią šalys - narės jai deleguoja. Šiuos iššūkius reikia naujoviškai suvokti, deramai įvertinti, suformuluoti savo nacionalinius ar Sąjunginius tikslus ir nedelsiant imtis adekvačių veiksmų, kurie turėtų apimti praktiškai visas gyvenimo sritis.
Globalizmas amžių sandūroje tapo plačiausiai naudojama sąvoka pasaulio plėtotės tendencijoms nusakyti. Liberalizavus vartojimo prekių ir gamybos priemonių prekybą, taip pat laisvai iš šalies į šalį persiliejant kapitalui, ekonomika vis labiau tampa pasaulinė. Globalizmui įsibėgėti lemiamą reikšmę turi informacinių technologijų pažanga.
Globalizmo sąlygomis kai kurie geopolitiniai veiksniai tampa tokie, kurių jokia valstybė negali kontroliuoti viena - tam reikia plačios tarptautinės kooperacijos. Iš jų pažymėtini:
· taika ir saugumas (jiems įgyvendinti reikia kolektyvinio saugumo sistemos, o ne jėgos pusiausvyros ar viršenybės, kaip anksčiau),
· pasaulinės rinkos efektyvumas (garantuojama laisva prekyba ir suvienodinamos konkurencijos taisyklės bei išlaikomas finansinis stabilumas),
· aplinkos apsauga,
· kultūros paveldas,
· sveikatos apsauga (čia kooperacijos poreikis išaugo dėl ligų pernešimo rizikos padidėjimo ir pačių medicininių problemų evoliucijos),
· žinios ir informacija (šiuo požiūriu svarbiausia problema yra jų prieinamumas visoms šalims ir visiems gyventojams),
· teisingumas ir kriminaliniai nusikaltimai.
Globalizmo procesai mažai šaliai ne tik atveria dideles rinkas, leidžia lengviau prieiti prie naujų technologijų ir kapitalo, bet ir kelia rimtų pavojų (tokių kaip Rusijos krizė, nesugebėjimas konkuruoti atviroje rinkoje ir pan.), kuriems įveikti reikia atitinkamos politikos. Todėl Lietuvai galimų grėsmių akivaizdoje integracija į ES turėtų būti tos politikos šerdis. Tuo labiau, kad nacionalinės valstybės institucija apskritai, du šimtmečius buvusi istorijos varomąja jėga, tarpnacionalinės integracijos spaudžiama netenka buvusios reikšmės.
Vykstanti technologijų arba kitaip - skaitmeninė revoliucija iš esmės keičia ne tik gamybos ir valdymo technologijas bet ir žmonių gyvenimo būdą, bendravimą ir darbą. Įspūdinga gyvybės mokslų pažanga atveria kelią revoliuciniams sveikatos apsaugos ir maisto gamybos pokyčiams. Manoma, kad ypač informacinės technologijos ir genų inžinerija bus tolesnės technologijų ir ekonomikos plėtotės variklis.
Moderniosios telekomunikacijos, tarp jų globaliniai kompiuteriniai tinklai – Internetas, greitai keičia pasaulį ne tik efektyvesnių ryšių prasme, bet ypač žinių paplitimo. Jau dabar jų įtaka ne tik pasaulinei ekonomikai, bet ir socialinei sferai bei kultūrai yra milžiniška, o artimiausiais metais dar nepaprastai išaugs.
Šie veiksniai yra svarbūs tiek ES, tiek Lietuvai, tiek kitoms šalims. Su jais Lietuva, kaip nedidelė šalis, negali susitvarkyti viena, nesikooperuodama su kitomis šalimis ir tarptautinėmis organizacijomis. Būdami globalūs, veiksniai didina konkurencinį spaudimą ir ES, tačiau iš kitos pusės jie ES skatina efektyviems veiksmams, pozityvioms permainoms.
Skaitmeninės technologijos iš esmės pakeis žmonių gyvenimą, o valdymą ne tik įmonėse, bet ir valstybėje bei visuomenėje, įskaitant vyriausybės paslaugų teikimą, įtakos administracinius procesus, socialinę sferą ir demokratinių institucijų pobūdį. Pasikeis privataus sektoriaus vaidmuo, santykiai tarp piliečių ir valstybės, tautinės valstybės ateitis, ekonomikos valdymas.
Verslo organizavime įvyks žymiai gilesni pokyčiai negu tik elektroninės prekybos įsisavinimas. Europos Komisijos komisaras Erkki Liikanen (2000) taip apibūdino situaciją: “Verslo alternatyva paprasta: įsisavinti skaitmenines technologijas arba numirti. Tai taikytina ir visai visuomenei. Jei mes nepasikeisime dabar, tai atsiliksime ir pralaimėsime visais lygiais: augimo, darbo vietų, socialinio suartėjimo.” Tai, be abejo, liečia ne tik ES, bet ir Lietuvą.
21. Žinių visuomenės užsimezgimas ekonomiškai stipriose pasaulio šalyse ir daugeliu aspektu ES yra jau įvykęs faktas. Lietuvai taip pat nėra jokios kitokios alternatyvos - tik skubiai imtis adekvačių veiksmų. Kartu reikia pozityviai įvertinti šia linkme šalyje jau pradėtus darbus. Galima išskirti šias žinių visuomenės tolimesnio kūrimo Lietuvoje prioritetines kryptis:
· Pakankamas valstybės investavimas į žmogiškojo kapitalo palaikymą ir didinimą;
· Švietimo, aukštojo mokslo bei profesinio rengimo sistemų harmonizavimas šalyje, įsijungimas į Vieningą aukštojo mokslo erdvę;
· Mokymo ir ugdymosi sąlygų gerinimas, pereinant nuo principo “mokytis visam gyvenimui” prie principo “mokytis visą gyvenimą”;
· Įsijungimas į Europos tyrimų erdvę. Mokslo žinių ir technologijų, ypač informacinių, kūrimas ir plėtotė. Žiniomis grindžiamų inovacijų visose ekonomikos, socialinėse ir kultūros srityse skatinimas;
· Efektyvus intelektualiojo šalies potencialo panaudojimas, akademinės ir verslo bendruomenės bei valdžios bendradarbiavimo skatinimas;
· Privačių ir visuomeninių iniciatyvų, padedančių kurti žinių visuomenę, rėmimas.
22. Globalizmo ir technologijų revoliucijos bei žinių visuomenės formavimosi akivaizdoje Lietuvai nėra nieko racionalesnio kaip, nuolat ugdant savo kompetenciją, integruotis į saugią ir pažangią ES erdvę. Čia stabili geopolitinė padėtis, prieinami didžiuliai žinių, finansiniai ir technologiniai ištekliai, moderni institucinė patirtis. Lietuva galėtų sparčiau mažinti savo atsilikimą nuo ES senbuvių, o vėliau ir prisidėti prie modernios visuomenės kūrimo.
23. Būtų nelogiška ir labai rizikinga Lietuvai, esančiai vakarietiškosios Europos pakraštyje, mėginti puoselėti savo vertybes ir įgyvendinti tikslus, tokius pačius kaip ES, bet atskirai nuo jos. Tuo labiau, kad ES Taryba 2000 03 24 Lisabonoje patvirtino strateginį artimiausio dešimtmečio ES tikslą – tapti konkurencingiausia ir dinamiškiausia, žiniomis grįsta ekonomika pasaulyje, garantuojančia subalansuotą ekonomikos augimą bei socialinį suartėjimą. Įsijungusi į ES, Lietuva patektų į aplinką, kurioje vyrauja ambicingi plėtros planai ir yra derinami su materialiosiomis ir moralinėmis paskatomis, taip pat nestinga galimybių kooperuotis bei gauti finansinę ir techninę paramą.
III. Žmogaus ir visuomenės raidos Lietuvoje aspektai
24. Lietuva, norėdama įsitvirtinti šiuolaikinėje Europoje kaip lygiavertė partnerė, turi plėtoti modernią, dinamišką ir konkurencingą ekonomiką, kurios pagrindas ir varomoji jėga būtų šiuolaikinės mokslo žinios ir pažangios technologijos, siekti aukštos šalies žmonių gyvenimo kokybės.
25. Gyvenimo kokybę apibūdina sudėtinga ekonominių, socialinių, politinių ir kultūrinių veiksnių pusiausvyra.
26. Supaprastintai tą pusiausvyrą priimta vertinti žmogaus išsivystymo indeksu (ŽII), kuris yra kitų trijų indeksų vidurkis: tikėtinos gyvenimo trukmės, bendrojo vidaus produkto (BVP) ir švietimo.
27. Turimais 1995 m. duomenimis, aukščiausias ŽII buvo Kanadoje – 0.96. Lietuva, kurios ŽII – 0.75, t.y. šiek tiek mažesnis negu pasaulio vidurkis – 0.7715, buvo 79-ta.
28. Žmogaus raida, viena vertus, reiškia žmogaus galių stiprinimą, investuojant į jo švietimą, lavinimą ir sveikatos apsaugą - žmogaus kapitalo didinimą. Jis turėtų aprėpti visus šalies gyventojus. Kita vertus, tai taip pat reiškia sudaryti sąlygas žmogui naudotis savo galiomis siekiant dalyvauti ekonominėje ar kūrybinėje veikloje, politikoje, visuomeniniame gyvenime, bei ilsėtis. Visų galimybės turėtų būti vienodos.
29. Nežiūrint į tai, kad Lietuvos kaip ir kiekvienos šalies raida yra unikali, ji turėtų didinti žmogaus pasirinkimo galimybes visais jo gyvenimo aspektais - ekonominiu, socialiniu, kultūriniu ir politiniu bei atitikti ES socialinės politikos nuostatas.
30. Žmogaus pasirinkimo galimybės labiausiai priklauso nuo nuo jo pajamų. Lygiai taip pat nuo materialiųjų ir finansinių išteklių, kuriuos sukuria ūkis, priklauso socialinė, politinė ir kultūrinė šalies raida. Todėl Lietuvos ekonomikos kilimas ir jo lemiamas visų visuomenės narių būtinųjų materialiųjų reikmių tenkinimas kurį laiką turėtų likti svarbiausias šalies siekis.
31. Svarbus modernios valstybės uždavinys yra ugdyti pilietinę visuomenę. Būdama socialine erdve tarp rinkos ir valstybės sektorių, ji nesutampa nė su vienu iš jų, bet sąveikauja su abiem.
32. Pilietinė visuomenė, išreikšdama piliečių vertybes ir elgesio normas, yra demokratijos ramstis ir jos stiprinimo būdas. Ji žadina pilietinį sąmoningumą, aktyvumą kūrybinę mintį, todėl turi stiprią įtaką ilgalaikei šalies ekonominei plėtrai. Lietuvoje pilietinės visuomenės ugdymas turėtų turėti labai aukštą prioritetą.
IV. Mokslo žinių ir technologijų produkavimo ir diegimo aspektai ES ir Lietuvoje
33. Modernios valstybės ekonominės, socialinės bei kultūrinės pažangos kertiniais elementais visais laikais buvo mokslas, technologijos ir inovacijos (MTI). Dabartinės žinių visuomenės formavimosi sąlygomis jų svarba dar sustiprėja, pakyla iki svarbiausių valstybės prioritetų.
34. Ekonomiškai stipriose šalyse mokslo ir technologijų pažangai teikiamas išskirtinis dėmesys. Oficiali valstybės politika skatinant šią pažangą, apibrėžiama įvairiuose dokumentuose: baltosiose knygose, MTI programose ir projektuose bei vyriausybės programose ir nutarimuose, taip pat specialiuose įstatymuose ir kt. Ji atspindi šalies interesus ir galimybes.
35. Europos Sąjungoje suformuluota bendra šalių politika ir keletas specialių programų. 1993 m. Europos Sąjungos sutartyje numatyta, kad Sąjungos mokslo ir technologijų plėtros strategija turi būti nukreipta stiprinti Europos pramonės konkurencingumą, gerinti tyrimų koordinavimą ir, jei reikia, padėti įgyvendinti Sąjungos politiką.
36. Lietuva taip pat turėtų turėti moksliškai pagrįstą ne tik ilgalaikę žinių visuomenės kūrimo bei MTI plėtotės strategiją su apibrėžtais veiklos prioritetais ir numatytu finansavimu, bet ir operatyvinę veiklos programą, nuolat koreguojamą keičiantis vidaus ir išorės situacijai.
37. Ypač svarbus Lietuvos ekonomikos bei kitų sričių modernizavimui yra jos institucijų gebėjimas ne tiek kurti, kiek taikyti pasaulyje ir šalyje sukuriamas naujas žinias. Šis gebėjimas neatsiejamas nuo institucijų darbuotojų individualių gebėjimų.
38. Valstybės ekonomikos šiuolaikinės teorijos pripažindamos mokslo, technologinės pažangos, inovacijų svarbą, bei jų susietumą su visais šalies raidos aspektais taip pat pabrėžia individualiųjų gebėjimų, paskatų ir palankios aplinkos reikšmę.
39. Paskatos ir palanki aplinka jas įgyvendinti kuriama tvarkingu šalies valdymu ir atitinkamomis rinkos palaikymo institucijų puoselėjimu (nuosavybės teisė, ekonomikos reguliavimo, makroekonomikos stabilizavimo, socialinio draudimo, konfliktų valdymo).
40. Individualių gebėjimų ugdymas yra vienas iš Lietuvos pažangą lemiančių švietimo, aukštojo mokslo ir profesinio rengimo, ypač visą gyvenimą trunkančio mokymosi sistemų uždavinių.
41. Lietuvos mokslo tyrimų bei aukštojo mokslo institucijos šalia savo pagrindinių - specifinių veiklos tikslų turėtų aktyviai siekti, kad šalyje:
· būtų išsaugotas nacionalinis identitetas globalizacijos ir integracijos į ES sąlygomis;
· formuotųsi žinių visuomenė;
· būtų remiamos ir skatinamos inovacijos visose šalies veiklos srityse;
· visos gamybos bei paslaugų šakos būtų efektyvios ir konkurencingos pasaulinėje rinkoje.
42. Europos Komisija 2000 01 18 priėmė dokumentą, nutiesiantį kelius link Vieningos Europos Tyrimų Erdvės. Taip bandoma sukurti erdvę be sienų, kurioje mokslo tyrimų potencialas bus naudojamas didinti Europos konkurencingumą ir kurti darbo vietas. Ypatingą dėmesį numatoma skirti Ekscelencijos centrų bendradarbiavimui ir Europos tyrimų infrastruktūros sukūrimui. Šalia to bus numatomos priemonės skatinti spin-of atsiradimui ir rizikos kapitalo pritraukimui. Didelis dėmesys bus skirtas Europos valstybių ir kompanijų tyrimų institucijų suartėjimui ir bendradarbiavimui. Kaip priemonė tam numatomas tyrėjų mobilumo skatinimas.
43. ES Tyrimų komisaras mano, kad pavyks įtikinti Sąjungos nares atidaryti savo tyrimų programas stojančiosioms šalims. Be kita ko jis sakė, kad :.“Mes dabar žengiame į žinių visuomenę. Dėl to labai pasikeis eilinių žmonių gyvenimas bei verslas. Mokslas ir technologijos suvaidins pagrindinę rolę priimant šį iššūkį. Tačiau, deja, dar neturime tikros Europos tyrimų politikos, ji sunkiai palieka savo nacionalinius kiautus.” Deja, Lietuvoje mokslo tyrimų ir technologijų politika tik pradedama kurti – tik ką parengta Mokslo ir technologijų baltoji knyga.2 Tai pirmas labai svarbus dokumentas.
44. Komisaras apgailestavo, kad tyrimai yra fragmentiški, kad nepakankamai koordinuojami ir finansuojami lyginant su Amerika ir Azija. Nors 25-50 % ekonomikos augimo susiję su mokslu ir technologijomis, pastarieji nėra prestižiniai visuomenėje. Tai aliarmuoja, nes be tyrimų nebus naujų technologijų , o be jų – naujų darbų. Kita vertus, 70% europiečių tikisi, kad Europa suvaidins aktyvią rolę formuodama tyrimų ateitį, nors labai neramina kai kurie faktai:
· tūkstančiui gyventojų tyrimų srityje užimti tik 5,1 ES piliečiai, kai JAV-7,4, Japonijoje-8,5;
· investicijos į tyrimus šalyse – kandidatėse labai atsilieka nuo ES vdurkio.
45. Lietuva nėra pajėgi kurti žinias visose mokslų šakose. Didžiąją dalį žinių turėsime perimti iš pasaulinio žinių lobyno. Žinios turėtų ateiti per švietimą, aukštąjį mokslą ir profesinį mokymą. Tik nedidelė dalis - per savus mokslinius tyrimus.
46. Nors ir neišgalėdama vykdyti mokslinių tyrimų tam tikrose mokslo šakose, Lietuva turėtų turėti to meto pasaulinių pasiekimų lygio ekspertų praktiškai visose srityse. Jų reikia, kad šalis savo jėgomis galėtų priimti svarbius sprendimus, kad būtų kam vertinti užsienio ekspertų darbą ir atsirinkti bei, reikalui esant, perimti pasaulio technologines naujoves. Be šito šalis liktų intelektualiai priklausoma, ir politinė jos nepriklausomybė nebūtų visavertė.
47. Lietuvoje labai svarbu stiprinti taip vadinamų praktikai reikšmingų arba kitaip - produktyviųjų žinių kūrimą. Produktyviosios žinios yra tikslingai generuojamos ir kaupiamos bei nuolat atnaujinamos mokslinių tyrimų ir praktinės veiklos sąveikoje. Jos yra esminis veiksnys ekonomikos plėtrai, darbo vietų kūrimui ir socialinei gerovei pasiekti. Šis ekonomikos išteklius yra unikalus, nes nėra išsemiamas, kaip materialieji ištekliai.
V. Lietuvos ekonomikos raidos lyginamoji analizė ir žinių ekonomikos sukūrimo prielaidos
48. Lietuvai pasivyti ES šalis pagal BVP vienam gyventojui prireiks daugiau kaip trisdešimt metų, jei Lietuvos BVP augimas tebus 5 proc. per metus, o ES šalių ligšioliniai 2 proc. Norint pasivyti per dešimtį metų, reiktų augimo didesnio kaip po 15 proc. kasmet.
49. Statistika akivaizdžiai rodo, kad juo šalies išsivystymo lygis aukštesnis, tuo ir pramonės indėlis į BVP didesnis už žemės ūkio indėlį, o paslaugų - didesnis už pramonės. Lietuvos ekonomikos struktūra dabar panaši į vidutines pajamas turinčias šalis, tik pastarųjų pramonės dalis yra didesnė, o paslaugų maždaug tokia pati.
50. Apskritai pasaulinė praktika rodo, kad šalies ekonomikos plėtotė vyksta jai pasislenkant link didesnę pridėtinę vertę sukuriančių šakų, o šakose - pereinant nuo darbo imlių prie kapitalo imlių produktų ir nuo kapitalo imlių - prie mokslui imlių produktų gamybos. Tai galėtų būti universaliausias orientyras ir Lietuvos ūkio plėtojimo strategijoje ir išeities taškas mokslo ir technologijų politikoje.
51. Tikėtina, kad verslo internacionalizacija vaidins svarbų vaidmenį Lietuvos ekonomikos plėtotėje, ypač jai įstojus į ES, tačiau neįmanoma numatyti konkretesnės to proceso eigos, nes ji stipriai priklauso nuo atsitiktinių veiksnių ir įvykių. Galima spėti, kad šalia vis didėjančių tiesioginių užsienio investicijų daugės kooperatinių ryšių su tarptautinėmis aukšto technologinio lygio kompanijomis ir pramoniniais klasteriais. Šių ryšių reikšmę lemia tai, kad pasauliniai technologijos pažangos lyderiai yra stambiosios tarptautinės korporacijos.
52. Ilgalaikėje Lietuvos perspektyvoje turėtų dominuoti aukštų technologijų gaminių dalies ekonomikoje augimas. Aukštų technologijų dominavimo nepavyks pasiekti, jei rūpintis jomis nepradėsime jau dabar. Pirmiausia, aukštų technologijų produktų gamyba turi būti pripažinta Lietuvos nacionaliniu tikslu ir tam įgyvendinti sukurta ir patvirtinta veiksmų programa.
53. Kažkuriuo mastu jau parengtoji ir patvirtintoji Lietuvos pramonės plėtojimo iki 2005 m. strat egija sintezuoja visas būtinas priemones, įskaitant Fondo technologinės plėtros ir inovacijų skatinimui bei Fondo teikti rizikos kapitalą mažoms ir vidutinėms įmonėms sukūrimą. Tačiau dokumentas skirtas dabartinėms pramonės plėtojimo problemoms ir negali atstoti į ilgesnę perspektyvą orientuotos veiksmų programos. Turėtų būti numatytos ne tik priemonės, tiesiogiai padedančios plėtoti aukštų technologijų gaminių ir paslaugų gamybą, bet ir planai gerinti žmogiškąjį kapitalą, taip pat stiprinti ir geriau nukreipti tyrimus bei plėtoti technologinę kooperaciją su ES šalimis ir t.t.
54. Lietuvos ekonomikos struktūrą ateityje lems pastangos ir galimybės gaminti aukštesnės pridėtinės vertės gaminius ir paslaugas. Ilgalaikėje perspektyvoje turėtų dominuoti aukštųjų technologijų gaminių dalies ūkyje augimas. Vidutinės trukmės laikotarpiu šakinė pramonės struktūra yra pririšta prie esamų fizinio kapitalo ir atitinkamos kvalifikacijos darbo jėgos, kurie negali pasikeisti staigiai, todėl kol kas būtent tradicinės šakos ir tradiciniai gaminiai turėtų užtikrinti ekonomikos augimą. Tačiau plėtra ir šiose šakose turėtų remtis aukštesnio techninio lygio produktų kūrimu ir gamyba, inovacijomis valdyme bei technologijose, kurie garantuotų didesnę pridėtinę vertę.
55. Klausimai, kodėl kai kurių šalių ekonomika ilgą laiką auga sparčiau negu kitų ir kokie veiksniai lemia produktyvumo lygį, bei, kur slypi turtingumo šaltiniai, verčia dairytis į kitų šalių raidą. Domėtis tuo taip pat skatina noras žinoti, kokie ekonomikos politikos instrumentai gali padėti spartinti ekonomikos plėtrą bei pasiekti subalansuotą socialinį ir ekonominį augimą. Modernios ekonominio augimo teorijos ir statistiniai duomenys patikimai patvirtina, kad technologinė pažanga lemia maždaug du trečdalius ekonomikos augimo, o kapitalo augimas tik mažiau kaip šeštadalį. Nuolatinis augimo faktorių ir jų naudojimo gerinimas, tobulinant technologijas, vadybą, sugebėjimus ir diegiant produktyvias inovacijas yra tikrasis šalies ekonominis pranašumas.
56. Todėl galiausiai ne nafta ar geografinė padėtis yra lemiantys pranašumai, bet nuolatinis augimo faktorių ir jų naudojimo gerinimas, tobulinant technologijas, vadybą, sugebėjimus ir diegiant produktyvias inovacijas.
57. Nors dabar Lietuvos visuomenės dėmesys nukrypęs į neatidėliotinas socialines problemas – nedarbą, daugiavaikes ir jaunas šeimas, sveikatos apsaugos ir švietimo finansavimą – kurios paaštrėjo dėl Rusijos krizės ir kurios, deja, nebus greitai išspręstos, tačiau tvarkymasis su dabartiniais sunkumais neturi stabdyti atitinkamų šalyje naudojamų technologijų pažangos planų rengimo ir jų neatidėliojamo įgyvendinimo.
58. Lietuvoje yra būtinos prielaidos sparčiai technologijos pažangai, tarp kurių pirmiausiai reikėtų paminėti šias:
· Lietuvoje yra pakankamai solidus Universitetinių ir neuniversitetinių aukštųjų mokyklų bei pažintinių ir taikomųjų tyrimų institucijų potencialas,
· Lietuvos įmonės jau gamina kai kuriuos aukštų technologijų gaminius ir paslaugas,
· Yra pakankama pramonės ir mokslo tyrimo institucijų koncentracija, nors ir stokojama bendradarbiavimo,
· Yra galimybių sintezuoti ir komercializuoti įvairių sričių žinias.
VI. Inovacinės veiklos Lietuvoje lyginamoji analizė ir žinių visuomenės sukūrimo prielaidos
59. Inovacija – tai antrepreneriškos vadybos instrumentas, kurio pagalba pokyčiai yra panaudojami kaip galimybė sukurti naujus verslus, produktus ir paslaugas, gauti didesnį pelną. Inovacijų dėka ekonominiai resursai transformuojami iš žemesnio produktyvumo lygio į aukštesnį produktyvumo lygį, sukuriami nauji resursai, užtikrinamas verslo institucijų ar net valstybių konkurentingumas globaliniame lygmenyje3. Plačiąja prasme inovacija reiškia sėkmingą ir efektyvų bet kokių naujovių pritaikymą ir panaudojimą ekonomikoje ir socialinėje sferoje.
60. Inovacija siūlo naują egzistuojančios problemos sprendimą ir tuo būdu patenkina tiek individo, tiek ir visuomenės realų poreikį4. Inovacijos yra sukuriamos kūrybiškai naudojant (manipuliuojant, transformuojant) jau egzistuojančias įvairių pažintinių ar technologinių mokslo disciplinų ir praktinės veiklos žinias bei atsižvelgiant į egzistuojančius rinkų ir vartotojų poreikius. Trūkstamas inovacijai sukurti žinias generuoja vadinamieji programiniai moksliniai tyrimai.
61. Programiniais tyrimais generuojamos produktyviosios žinios atsižvelgiant į praktinio taikymo kontekstą. Tokie tyrimai, kaip taisyklė, yra transdisciplininiai, todėl reikalauja įvairių sričių ekspertų kompetencijų integracijos. Jie tampriai susiję su antrepreneriška vadyba ir inovatika, jiems, kitaip nei pažintiniams tyrimams, visada būdingas laiko deficitas ir kūrybinė įtampa. Tokiu būdu sukurtos žinios dažnai jau turi efektyvių technologijų formą todėl įgalina sukurti daug naujų darbo vietų. Šios veiklos galima ir reikia išmokti. Tam reikia Lietuvos vyriausybės dėmesio. Pavyzdį galime paimti, kad ir iš ES, šiam tikslui paskyrusiai nemažai ES iniciatyvų ir programinių dokumentų, pvz.5
62. Tiesinis arba kitaip - nuoseklus inovacinės sistemos modelis veikia kaip nuoseklus naujų žinių, procesų ir produktų atsiradimo kelias - žingsnis po žingsnio, pradedant nuo pažintinių ir taikomųjų tyrimų bei abstraktaus produkto kūrimo, po to pereinant prie inžinerinių pasirengimų ir komercinio produkto projektavimo bei gamybos, po to dar rinkodara ir galiausiai - rinka. Deja, Lietuvoje tyrimai, technologijų kūrimas ir inovacijos vis dar organizuojami pagal šį beviltiškai pasenusį paveldėtą modelį.
63. Šiuolaikiška inovacijų samprata formuoja tiltą tarp mokslinių tyrimų ir rinkos, atverdama galimybę MTI tapti tikru ekonomikos varikliu. Progresyvioje ciklinėje inovacijų plėtros schemoje svarbias, tarpusavyje susietas pozicijas užima pažintinis mokslas, technologiniai tyrimai, studijos bei mokymas, teisinės, administracinės, informacinės ir ekonominės aplinkos formavimo institucijos.
64. Siekiant skatinti inovacinius procesus ES, dar 1996 m. Europos Komisija priėmė Pirmąjį Europos inovacinių veiksmų planą6. Jame numatytos trys pagrindinės veiksmų kryptys:
· Inovacijų kultūros skatinimas;
· Inovacijoms palankios aplinkos sukūrimas;
· Tyrimų orientavimas į inovacijas pramonėje ir paslaugų sferoje .
65. ES inovacijų stimuliavimas yra ilgalaikio ir kryptingo pobūdžio, be to, jis įgyvendinamas aukščiausiu lygmeniu. ES šalyse inovacinė veikla yra vystoma skirtingai ir priklauso nuo kiekvienos jų ekonomikos ir mokslo plėtros strategijų ir prioritetų. Beveik visose ES valstybėse, valstybės politikoje numatytos vyriausybinės priemonės, kuriomis skatinamos inovacijos.
Taigi Lietuvai pavyzdžių yra pakankamai.
66. Vidurio ir Rytų Europos šalys, įgyvendindamos inovacijų programas, seka išsivysčiusių šalių ir ypač JAV pavyzdžiu. Sunkumai šioje veikloje susiję su ekonomikos restruktūrizavimu ir mentaliteto kaita. Geriausia sėkmė Europoje lydi Suomiją, Airiją, Vokietiją, Švediją.
67. Per pastaruosius 15-20 metų Lietuva vystėsi kaip industrinis kraštas su ryškiai išreikštais aukštųjų technologijų prioritetais. Būtent dėl to Lietuvoje šiuo metu dar ir dabar yra gana ženklus pramonės potencialas, kuris, nepaisant daugelio neigiamų atgyvenusios ekonominės sistemos demontavimo padarinių, dar gali būti traktuojamas kaip svarbus ekonominės raidos veiksnys.
68. Lietuva žengia pirmuosius žingsnius inovacijų politikos formavimo bei antrepreneriško inovacinės veiklos valdymo srityje, praktiškai nesant šios srities patyrimo, tradicijų, specialistų. Kadangi nuo šios veiklos tempų ir rezultatų labai priklausys šalies ekonomikos subjektų konkurencingumas, jai būtina suteikti aukščiausius valstybinius prioritetus.
69. Skatinant ir spartinant inovacinius procesus Lietuvoje, pirmiausiai, reikėtų:
· sukurti Lietuvos sąlygoms tinkamą inovacijų kultūrą ir teisinę aplinką bei inovacinės veiklos valdymo sistemą, rėmimo mechanizmus,
· harmonizuoti mokslo tyrimų ir gamybos sąveiką pagal šiuolaikinį inovacijų modelį,
· parengti ir vykdyti horizontalias, regionines ir šakines inovacijų plėtros programas;
· sukurti rizikos kapitalo šaltinį Lietuvoje inovaciniams projektams finansuoti,
· pradėti rengti inovacijų vadybos specialistus.
VII. Reziumė. Lietuvos ateities gerovė - per žinių visuomenės ir žinių ekonomikos plėtrą.
· Pasaulinė patirtis bei šiuolaikinės teorijos akivaizdžiai rodo, kad vienintelis perspektyvus postindustrinės eros plėtros kelias yra tvarios žinių visuomenės kūrimas;
· Kurdami modernios Lietuvos viziją atviroje ateities Europos (Sąjungos) erdvėje, kartu su visa jos bendruomene išgyvename vos prieš kelis dešimtmečius prasidėjusį žmonijos vystymosi lūžį. Iš industrinės visuomenės formuojasi nauja – žinių visuomenė;
· Lietuva ne tik negali likti šių permainų nuošalėje, ji turi būti aktyvi proceso dalyvė. Nespėjančios šalys susidurtų su daugybe neigiamų ekonominių, politinių bei kultūrinių pasekmių;
· Žinių visuomenės ir žinių ekonomikos formavimasis Lietuvoje - radikali ir sudėtinga valstybės vertybinių orientyrų ir jos plėtros prioritetų bei žmonių gyvenimo būdo, jų tarpusavio bei valdžios ir visuomenės santykių kaita;
· Pagrindinės prielaidos žinių visuomenei ir žinių ekonomikai sukurti Lietuvoje yra.
· Intelektine kūryba ir jos produktu – žiniomis grindžiama veikla šalyje turėtų tapti vienu iš svarbiausių jos progreso varikliu. Tikėtini ir vieni iš reikšmingiausių tokia veikla sukuriamų pokyčių ir tam tikra prasme produktų - žinių ekonomika bei žmonių gerovė.
Kai kurie Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą ekonominiai aspektai
Soc.m.dr. Gitanas Nausėda
1. Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą poveikis Lietuvoje vykdomoms reformoms ir ekonominei politikai yra labai įvairialypis, todėl turi būti suklasifikuotas pagal tam tikrus kriterijus. Žinoma, kriterijai savo ruožtu gali būti įvairūs, priklausomai nuo to, kokį tikslą sau kelia tyrinėtojas, kokie yra jo analizės metodai. Mes siūlome šiuos klasifikavimo kriterijus:
1) pagal poveikio būdą
- poveikis atitinkamos srities teisinei bazei,
- poveikis joje veikiančioms institucijoms,
- poveikis neformalioms “žaidimo taisyklėms” arba vadinamasis kultūrinis poveikis;
- procesinis poveikis (pvz., atsiveriant sienoms stiprėjanti išorės konkurencija keičia vietos verslo sąlygas).
2) pagal poveikio objektą
- poveikis atskiroms ūkio šakoms (žemės ūkis, pramonė, prekyba, statybos, transportas, ryšiai ir t.t.),
- poveikis atskiriems ekonominės politikos segmentams (užsienio prekybos politika, pinigų politika, fiskalinė politika, socialinė politika, privatizavimo ir struktūrinė politika ir pan.).
3) pagal poveikio intensyvumą
- privalomi reikalavimai (kaip taisyklė, teisinio pobūdžio priemonės, Europos Sąjungos direktyvų įgyvendinimas ir t.t.),
- rekomendacijos, kurios artimos privalomiems reikalavimams (pvz., raginimai uždaryti pirmąjį ir antrąjį Ignalinos AE reaktorių),
- visiškai neturinčios imperatyvinių elementų rekomendacijos.
4) pagal poveikio ir įgyvendinamų priemonių trukmę
- operatyviai įgyvendinamos priemonės,
- vidutinės trukmės priemonės (pvz., priemonės kurias būtina, įmanoma ir tikslinga įgyvendinti iki įstojimo į Europos Sąjungą),
- ilgalaikės priemonės (priemonės, kurių neįmanoma arba netikslinga įgyvendinti iki įstojimo į Europos Sąjungą datos ir kurioms būtinas pereinamojo laikotarpio nustatymas).
2. Kadangi neįmanoma trumpu straipsniu aprėpti tokio plataus Lietuvos ekonominės integracijos į Europos Sąjungą problemų lauko, apsiribosime integracijos įtaka Lietuvos pinigų ir fiskalinei politikai. Tuo pačiu atspindėsime kai kuriuos Lietuvos užsienio prekybos bruožus, tiesiogiai ir netiesiogiai susijusius su integraciniais procesais.
3. Europos centrinis bankas (ECB) yra valdomas federaciniu principu. Jo aukščiausiasis valdymo organas – valdančioji taryba – suformuota pagal lygiaverčio atskirų šalių atstovavimo modelį, nes be banko valdybos narių į ją įtraukti Europos centrinių bankų sistemą (ECBS) sudarančių nacionalinių bankų vadovai, kurių balso teisė nepriklauso nuo šalies dydžio (išskyrus kai kuriuos “nepolitinius” klausimus). Vidurio ir Rytų Europos (VRE) valstybių įstojimas į Europos Sąjungą ir ketinimai įstoti į Europos ekonominę ir pinigų sąjungą (EPS) bus reikšmingas “iššūkis” dabartinei ECB valdymo formai. Jau dabar tam tikrą interesų konfliktą ECB valdančiojoje taryboje lemia skirtinga atskirų šalių ekonomikos būklė ir raidos tendencijos. Pavyzdžiui, jei konkrečios šalies ekonomika auga lėčiau nei vidutiniškai, jos atstovas yra labiau nei kiti suinteresuotas bazinių palūkanų mažinimo politika. Į EPS įstojus VRE šalims-kandidatėms, euro zonai priklausančių šalių ekonomikos išsivystymo skirtumai bus dar akivaizdesni, todėl jų atstovų valdančiojoje taryboje nuomonių įvairovė gali būti dar didesnė. Be to, laikantis dabartinio ECB valdančiosios tarybos formavimo principo, šis valdymo organas padidėtų iki beveik 30 žmonių ir neturėtų analogo pasaulio centrinių bankų istorijoje. Suprantama, kad efektyvus klausimų svarstymas tokiame forume bus vargiai įmanomas.
4. Su pastaruoju klausimu yra glaudžiai susijusi ir optimalios bendros valiutos zonos problema. Esmė ta, kad ateities EPS (kartu su VRE šalimis) dar mažiau nei dabartinė atitiks optimalios valiutos zonos kriterijus. Mastrichto sutarties konvergencijos kriterijai yra daugiau finansinio pobūdžio, todėl jų laikymasis atspindės tik išorinį pinigų ir fiskalinės politikos suartėjimą, tačiau ne realaus ekonomikos išsivystymo ar gyvenimo lygio priartėjimą prie dabartinių EPS šalių lygio. VRE šalims tapus Europos Sąjungos narėmis, kurį laiką tarp jų ir anksčiau įstojusių šalių branduolio egzistuos darbo jėgos judėjimo apribojimai, tuo tarpu visiškas darbo jėgos mobilumas yra vienas iš optimalios valiutos zonos požymių. Negalima atmesti tikimybės, jog optimalios valiutos zonos kriterijų pažeidimas neigiamai atsilieps euro vidinei bei išorinei vertei ir trukdys ECB įgyvendinti pagrindinį savo tikslą – siekti kainų stabilumo. Be to, centrinis bankas būtų kur kas labiau nei dabar įtrauktas į politines diskusijas, kas svarbiau – pinigų stabilumas, ar ekonomiškai silpnesnių regionų (VRE!) plėtra. Tokio spaudimo pasėkoje jis nustotų dalies savo nepriklausomybės nuo įstatymus leidžiančiosios ir vykdomosios valdžios Tai verstų ECB vykdyti “laisvesnę“ pinigų politiką, kuri savo ruožtu dar labiau nutolintų jį nuo savo tiesioginio tikslo.
4. Kilus diskusijai dėl ECB valdymo reformos, VRE šalys privalo būti tam pasirengusios. Siekiant tinkamai atstovauti savo nacionalinius interesus, tikslinga plėtoti regioninį ir dvišalį VRE centrinių bankų bendradarbiavimą aukščiausiu lygiu, kuris šiuo metu nėra itin aktyvus. Šio bendradarbiavimo jokiu būdu negalima traktuoti kaip “rytiečių” susivienijimo prieš “vakariečius”. Tai būtų greičiau būdas identifikuoti atskirų šalių panašumus ir skirtumus, apčiuopti savąją veiklos patirtį, kurią ateityje į EPS įstosiančios šalys galėtų pasiūlyti ten funkcionuojančioms institucijoms. Ypač vertingas bendradarbiavimas tarp Baltijos valstybių, kadangi jos pasirinko labai panašų pinigų politikos modelį - fiksuoto valiutos kurso režimą ir galėtų koordinuoti savo poziciją užsimezgančiuose santykiuose su ECB.
5. Pirmosios į EPS ir ECBS įstosiančios šalys turės sulaužyti mažos šalies mąstymo stereotipą ir perimti didelės valiutinės erdvės veiklos “žaidimo taisykles”. Esmė ta, kad mažesnėms šalims išorinės nacionalinės valiutos vertės pastovumo klausimas yra kur kas svarbesnis nei tokioms ekonomikoms kaip JAV, euro zona ar Japonija. Pastarųjų regionų centriniai bankai nelaiko valiutos kurso stabilumo vienu iš aukščiausių pinigų politikos prioritetų, tuo tarpu mažųjų valstybių centriniai bankai daugiau ar mažiau privalo jo paisyti. VRE valstybėms tapus EPS narėmis, jų prekyba su euro zonos šalimis iš užsienio prekybos virs vidaus prekyba, nes ne tik nebeliks barjerų prekėms judėti, bet ir bus už jas atsiskaitoma bendra valiuta.
Kai kurių VRE valstybių, turinčių valiutų valdybą (tarp jų – ir Lietuvos), centrinių bankų vadovams bus sunku iš karto įsijungti į ECB pinigų politikos sprendimų priėmimo procesą ir dėl to, jog jiems stigs diskretiškų pinigų politikos priemonių taikymo patirties. Žinoma, panašios problemos traktuotinos kaip laikinos ir neturinčios lemiamos reikšmės VRE centrinių bankų integracijai į ECBS.
6. Lietuvos pinigų sistema turi daugiau panašumų į EPS sistemą nei iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti. 1994 m. buvo priimtas Lito patikimumo įstatymas ir litas susietas su JAV doleriu valiutų valdybos forma. Tuo tarpu Europos centrinis bankas ir euro zona buvo kuriami visiškai priešingo modelio – klasikinio centrinio banko (tiksliau, Deutsche Bundesbank) – pagrindu. Nors valiutų valdyba ir klasikinis centrinis bankas yra diametraliai priešingi teoriniai modeliai, tarp jų neiškyla neišsprendžiamų prieštaravimų, kai kalbama apie mažos valstybės įsiliejimą į didelę valiutinę erdvę. Maža to, artėjant Lietuvos narystei Europos Sąjungoje ir EPS, egzistuojančių prieštaravimų mažės, kol pagaliau bus pasiektas galutinis rezultatas – valiutų valdyba bus panaikinta ir Lietuva taps euro zonos sudėtine dalimi.
Šios mintys reikalauja komentaro. Vienas iš kertinių Europos centrinių bankų sistemos (ECBS) akmenų yra centrinio banko nepriklausomybė nuo vykdomosios valdžios institucijų. Įvairios Europos Sąjungos šalys puoselėjo nevienodas nacionalinių centrinių bankų ir vyriausybių tarpusavio santykių tradicijas, kol prieš įstojimą į EPS iš jų buvo pareikalauta pakeisti centrinių bankų įstatymus, garantuojant visišką centrinio banko savarankiškumą.
Lietuvoje centrinio banko nepriklausomybės problema buvo išspręsta kardinaliai skirtingu būdu, t.y. įdiegiant valiutų valdybą ir grindžiant pinigų emisiją automatizmo taisykle (komercinių bankų teise keisti centriniame banke fiksuotu kursu bet kokį nacionalinės ir užsienio valiutos kiekį). Diskretiški centrinio banko valdžios organų sprendimai buvo eliminuoti, atitinkamai prarado prasmę ir politikų spaudimas centriniam bankui, siekiant pakeisti pinigų emisijos pobūdį. Tuo pačiu valiutų valdyba apsaugojo Lietuvos banką nuo išorinio įsikišimo.
Apibendrinant galima teigti, jog centrinis bankas turi savo “įgimtą nuodėmę”, t.y. laisvę manipuliuoti pinigų kiekiu ir palūkanų normomis. Siekiant, kad ši reguliavimo laisvė būtų prieinama tik centrinio banko valdžios organams, o ne politikams, reikėjo sukurti įstatyminius saugiklius (centrinio banko vadovų skyrimo ir atleidimo procedūros, ilgesnė nei politikų valdžios kadencija, draudimas kredituoti vykdomosios valdžios institucijas ir t.t.). Valiutų valdybos sąlygomis šie saugikliai nėra gyvybiškai būtini, kadangi politikai jau yra nušalinti nuo pinigų emisijos automatinių “žaidimo taisyklių”.
7. Atsižvelgiant į ankstesnes mintis, naujosios Lietuvos banko įstatymo redakcijos priėmimą 2001 m. pradžioje reikia vertinti kaip integraciją pagal raidę, o ne pagal esmę. Tiesa, įstatymas daugiau apribojo politikų galimybes kištis į kitas, valiutų valdybos “nepadengtas” Lietuvos banko veiklos sritis (kredito įstaigų priežiūrą ir pan.). Be to, šalių-kandidačių centriniai bankai ne tik turi pasirengti dalyvauti ECBS, bet ir leisti finansų sektoriaus veiklą reglamentuojančius teisės aktus, kurie atitiktų ES acquis reikalavimus. Be tam tikro nepriklausomybės lygio būtų sunkoka išvengti politikų spaudimo priimti jiems naudingas nuostatas.
8. Būtina atskirti nepriklausomybės de jure ir de facto sąvokas. Anksčiau galiojęs Lietuvos banko įstatymas, kaip ir naujasis, turėjo nemažai nuostatų, įtvirtinančių centrinio banko nepriklausomybę teisine prasme, tačiau kai kurie netiesioginiai rodikliai, pavyzdžiui, banko vadovų kaitos indeksas, rodo, jog ji buvo labai maža. Per pastaruosius dešimt metų pasikeitė 5 Lietuvos banko valdybos pirmininkai (neskaitant laikinai ėjusių pareigas), t.y. vidutinė kadencijos trukmė buvo tik dveji metai, nors įstatymu garantuojama trukmė – 5 metai. Tik vienas centrinio banko vadovas sugebėjo pabaigti įstatymu nustatytą kadenciją. Tuo tarpu Europos Sąjungos šalyse centrinio banko vadovo pasitraukimas yra išskirtinis reiškinys, dar rečiau pasitraukiama dėl politinių motyvų. Kaimyninėje Latvijoje centriniam bankui nuo 1991 m. vadovauja tas pats pareigūnas. Žinoma, negalima nematyti pastaruoju metu atsirandančių nepriklausomybės de facto požymių ir Lietuvoje.
9. Naujajame Lietuvos banko įstatyme buvo pakeista pagrindinio centrinio banko tikslo formuluotė, kas taip pat atrodo reikšminga daugiau formos, o ne turinio atžvilgiu. Vietoje pinigų stabilumo centrinio banko veiklos prioritetu tapo kainų stabilumo siekimas. Pinigų stabilumas yra sąvoka, apimanti vidinį (kainų stabilumas) ir išorinį (valiutos kurso stabilumas) stabilumą. Tarp šių potikslių nėra esminio konflikto, jeigu šalis įdiegia fiksuoto valiutos kurso režimą ir bazine valiuta pasirenka stabilią užsienio valiutą (šiuo aspektu net nėra principinio skirtumo, ar tai bus JAV doleris, ar euras). Minėtas žingsnis svarbesnis integracijos prasme, nes Lietuva perkėlė į savo įstatymus vieną iš aukščiausių ES ekonominės politikos vertybių. Nuostata siekti kainų stabilumo yra užfiksuota ES sutartyje, kur pasakyta, kad “svarbiausias ECBS tikslas yra palaikyti kainų stabilumą”.
10. Kita vertus, kainų stabilumo kaip pagrindinio Lietuvos banko tikslo išryškinimas kelia papildomų klausimų. Pirmiausia reikėtų kiekybiškai identifikuoti, koks metinis kainų lygio padidėjimas laikomas toleruotinu ir nepažeidžiančiu kainų stabilumo tikslo. ECBS siekia, kad vartojimo kainų indeksas vidutinio laikotarpio perspektyvoje būtų 0–2 proc. ribose. Kadangi Lietuva dar nėra EPS narė, ji turi teisę ir pareigą nustatyti savo kainų stabilumo kiekybinį apibrėžimą. Taip pat būtina patikslinti, koks rodiklis bus naudojamas infliacijai matuoti – VKI, BVP defliatorius, bazinės infliacijos indeksas (underlying inflation) ir pan. Kol Lietuvos bankas to nepadarė, kainų stabilumo tikslas yra abstrakcija, nes neįmanoma nustatyti, ar centriniam bankui pavyksta jį garantuoti.
Viena vertus, Lietuvos bankas gali automatiškai perimti ECBS kainų stabilumo apibrėžimą, kita vertus, jis gali nustatyti kitokias kainų lygio kilimo ribas, motyvuodamas tai įvairiais veiksniais, būdingais pereinamosios ekonomikos valstybei. Vienas iš tokių veiksnių būtų Ballasos-Samuelsono efektas, lemiantis spartesnį prekių, nepatiriančių išorės konkurencinio spaudimo, kainų kilimą. Nors 2000 m. Lietuvoje vartotojų kainų indeksas (lyginant metų pabaigą su prieš tai ėjusių metų pabaiga) padidėjo 1,4 proc. ir “įtilpo” į ECBS toleruojamas ribas, tai aiškintina ne paskutinėje vietoje ir tuo (iš pirmo žvilgsnio tai skamba paradoksaliai), kad litas buvo susietas su doleriu, o ne su euru. Pastaraisiais metais euras prarado didelę dalį savo vertės, palyginti su doleriu ir litu, o tai buvo svarbus infliaciją Lietuvoje stabdantis veiksnys. Pavyzdžiui, Estijoje, kurios nacionalinė valiuta susieta su euru, 2000 m. infliacija buvo 4,0 proc., o šių metų pirmojoje pusėje ji net viršijo 6 proc.
Mūsų nuomone, kol Lietuva nėra susaistyta tarptautinių įsipareigojimų, tikslinga nustatyti specialų kainų stabilumo kiekybinį apibrėžimą, kuris būtų realiai įvykdomas ir kartu nepažeistų pasitikėjimo centrinio banko veikla. ES politika šalių-kandidačių atžvilgiu leidžia joms pasirinkti priimtiniausią infliacijos lygio reguliavimą, tačiau akcentuojama, jog aukštą infliaciją turinčiose šalyse ji turi būti mažinama kaip galima sparčiau.
11. Lietuvos pinigų sistemos uždavinys, kurį reikėtų laikyti integracija ne tik pagal formą, bet ir pagal turinį, yra lito perorientavimas nuo JAV dolerio prie euro. Vienas iš Mastrichto sutarties konvergencijos kriterijų, apibrėžiantis nacionalinės valiutos kurso stabilumą, reikalauja bent dvejus metus nedevalvuoti nacionalinės valiutos savo iniciatyva kitų Europos pinigų sistemai priklausančių šalių valiutų atžvilgiu. Europos pinigų sistemoje – II (jai priklauso(ys) kol kas neprisijungusios prie euro zonos Europos Sąjungos šalys) reikės palaikyti nacionalinių valiutų stabilumą euro atžvilgiu. Nors nėra imperatyviai reikalaujama perorientuoti litą iki narystės Europos Sąjungoje datos (pvz., Latvija rengiasi keisti bazinę valiutą - SST valiutų krepšelį į eurą tik įstojusi į ES), šis sprendimas jau dabar atrodo logiškas ir natūralus. Birželio mėn. pabaigoje Lietuvos bankas pareiškė, kad litas bus susietas su euru 2002 m. vasario 2 d.., taikant Europos centrinio banko 2002 m. vasario 1 d. paskelbtą euro ir dolerio santykį.
12. Lito susiejimą su euru skatina pirmiausia užsienio prekybos struktūros pokyčiai. Po Rusijos krizės Lietuvos prekybos su kitomis šalimis sanklodoje įvyko kokybinis šuolis – ženkliai smuko prekybos su Rytais ir išaugo prekybos su Europos Sąjunga, Vidurio ir Rytų Europos šalimis lyginamasis svoris. Iki tol užsienio prekybos “europietiškumo” augimas buvo evoliucinis. 2001 m. pirmojo ketvirčio duomenimis, lietuviškos kilmės (eliminuojamas reeksportas) prekių eksportas į Europos Sąjungą sudarė 55,7 proc. viso eksporto. Ypač didelė eksporto į ES dalis buvo tekstilės pramonėje – 88,0 proc., chemijos pramonėje – 78,5 proc., medienos pramonėje – 64,4 proc.
13. Lito susiejimo su euru tikslas yra ne “surasti” ypatingą lito kursą, palankų eksportuojančių įmonių konkurencingumui, o sukurti pastovias sąlygas verslininkams, intensyviai prekiaujantiems su partneriais Europoje. Žinoma, keičiant “inkaro” valiutą galima įvykdyti paslėptą nacionalinės valiutos devalvavimą, jeigu pavyktų patikimai prognozuoti euro kurso kritimą po lito perorientavimo. Tačiau to padaryti neįmanoma, maža to, tokios prognozės yra ne valdžios institucijų funkcija.
14. Lito perorientavimo metu ketinama išsaugoti fiksuotą valiutos kurso režimą ir valiutų valdybą. Kadangi Lietuvos bankas kol kas nepaskelbė ilgalaikės pinigų politikos strategijos iki įstojimo į EPS ir lito panaikinimo, lieka atviras klausimas, ar bus mėginama išlaikyti visiškai fiksuotą valiutos kursą iki įstojimo į EPS (optimistiškiausiu vertinimu – 2007 m.; įstojimas į Europos Sąjungą ir iš karto įstojimas į Europos pinigų sistemą - II, pasiliekant joje dvejus metus), ar per šį laikotarpį dar gali būti kažkokių permainų ?
2001 m. balandžio 13 d. ECB paskelbė, kad valiutų valdyba iš esmės yra suderinama su šalies dalyvavimu Europos pinigų sistemoje – II, jeigu nacionalinė valiuta yra susieta su euru, o ne su kita bazine valiuta. Tą patį pažymėjo ir ECOFIN savo raporte Europos Tarybai Nicoje. Taigi į klausimą, ar tai yra įmanoma, iš esmės yra atsakyta teigiamai. Neatsakyta tik į klausimą, ar tai yra tikslinga, tačiau čia atsakymą turėtų duoti jau Lietuvos valdžios institucijos.
15. Įvairios narystės ES ir EPS siekiančios šalys rinkosi individualią valiutos kurso politiką, kurią laipsniškai adaptavo Europos Sąjungos reikalavimams. Lietuvos pasirinkimas nuo pat lito įvedimo 1993 m. (išskyrus keletą pirmųjų mėnesių, kai nepavyko užtikrinti lito išorinės vertės stabilumo) buvo fiksuotas lito kursas. Šį pasirinkimą diktavo Lietuvos ekonomikos mažumas ir atvirumas. Lietuvos ekonomikos atvirumo lygis, matuojamas kaip eksporto (prekių ir paslaugų) bei importo aritmetinio vidurkio ir BVP santykis, 2000 m. sudarė 48,7 proc., t.y. buvo keletą kartų didesnis nei visos euro zonos atitinkamas rodiklis. Didėjant prekybos su Europos Sąjunga lyginamajam svoriui, lito susiejimas su doleriu tapo destabilizuojančiu užsienio prekybą veiksniu, tačiau ši problema iš dalies bus išspręsta perorientavus litą. Todėl fiksuoto lito kurso režimo keitimas į kitokias valiutos kurso sistemos modifikacijas (kurso svyravimo “koridorių”, laipsnišką lito nuvertinimą ar pan.) integracijos prasme būtų žingsnis atgal, juolab kad dabartinė lito kurso sistema nepatiria didelio vidaus ar išorės spaudimo.
16. Galimo valiutų valdybos atsisakymo tikslingumas yra kontraversiškesnis klausimas (valiutų valdyba čia traktuojama kaip fiksuoto valiutos kurso režimo “sustiprinimas”, reikalaujantis pinigų kiekį (P0) visiškai padengti aukso ir konvertuojamosios valiutos atsargomis). Kaip minėjome, ECB suteikė galimybę šalims su valiutų valdybomis (Estija, Lietuva, Bulgarija) dalyvauti Europos pinigų sistemoje – II, nors ir susilaikė nuo šio pinigų politikos modelio privalumų ir trūkumų vertinimo. Valiutų valdyba iš esmės yra svetima Europos Sąjungos šalių pinigų politikos tradicijai (nors šį modelį gana ilgai naudojo Airija, kvazi valiutų valdyba iki įstojimo į EPS egzistavo ir Austrijoje). Be to, valiutų valdyba smarkiai apriboja diskretiškų pinigų politikos priemonių (atvirosios rinkos operacijų, nuolatinių skolinimo(si) galimybių) taikymą ir suartėjimą su ECBS pinigų politika vykdomų operacijų prasme.
17. Ar valiutų valdyba būtų išsaugota, ar panaikinta, galutinis rezultatas bus toks pat – po kelerių metų litas bus pakeistas į eurą, o Lietuvos nacionalinė pinigų sistema “ištirps” euro zonoje. Todėl, nagrinėjant strateginius pinigų politikos pokyčius, reikia paisyti laiko veiksnio. Prieš keletą metų valiutų valdybos panaikinimo argumentai skambėjo kur kas tvirčiau, nes monetarinių reformų laiko horizontas buvo platesnis (Lietuvos banko Pinigų politikos programoje 1997-1999 m. buvo numatyta valiutų valdybą laipsniškai panaikinti, tačiau ši programa dėl objektyvių ir subjektyvių priežasčių liko iki galo neįgyvendinta). Valiutų valdybos naudai byloja faktas, jog ji egzistuoja jau septynerius metus ir, pergyvenusi keletą rimtų išmėginimų, nežlugo. Valiutų valdybos funkcionavimo metu buvo pasiekta laimėjimų nominalios monetarinės konvergencijos srityje, Lietuvos infliacijos ir palūkanų normų lygis tapo panašus į atitinkamus Europos Sąjungos rodiklius. Todėl, nepaisant visų kontrargumentų, vis racionaliau skamba siūlymas nebeatsisakyti valiutų valdybos iki Lietuvos įstojimo į EPS, kai ji natūraliai išnyks.
18. Iki Lietuvos įstojimo į EPS momento reikėtų maksimaliai suderinti Lietuvos banko pinigų politikos priemones su ECBS priemonių arsenalu. Čia kalbama tik apie formalų suderinimą, nes realus šių priemonių vaidmuo iki įstojimo į EPS bus rudimentinis. Įstojus į EPS ir Lietuvos bankui tapus ECBS nariu, šios priemonės bus naudojamos jau pagal aukštesnės instancijos - ECB nurodymus, vadovaujantis visos euro zonos pinigų politikos tikslais ir uždaviniais. Nuo tada Lietuvos bankas vykdys ne nacionalinę o supranacionalinę pinigų politiką nacionaliniu lygiu. Atskirų Lietuvos banko pinigų politikos priemonių harmonizavimas yra daugiau techninis klausimas, todėl jo detaliau nenagrinėsime.
19. Neseniai keleto valstybių (Estijos, Argentinos) atstovų ir kai kurių ekspertų pastangomis buvo išpopuliarinta idėja kylančių rinkų valstybėms atsisakyti nacionalinės valiutos, pakeičiant ją į pasauliniu mastu pripažintą užsienio valiutą. Lietuvos atveju tai reikštų lito pakeitimą į eurą, nelaukiant kol Lietuva taps EPS nare. Iš tikrųjų, tai gali padėti dar labiau sumažinti nominalias palūkanų normas šalyje, pirmiausia dėl lito devalvavimo rizikos eliminavimo. Atpuola ir būtinybė laikyti perteklines aukso ir užsienio valiutos atsargas litų kiekiui apyvartoje padengti, t.y. šias lėšas galima panaudoti efektyviau.
Kita vertus, šalis praranda pinigų emisijos – vadinamojo senjoražo - pajamas, perleisdama jas užsienio šalies centriniam bankui (konkrečiu atveju – ECB). Be to, šiuo sprendimu Lietuva jau dabar visiškai atsisakytų valiutos kurso reguliavimo sverto, kurio ateityje dar gali prireikti ekonomikos disproporcijoms pašalinti (tiesa, normaliomis sąlygomis tikimybė, kad šio sverto prireiks iki Lietuvos įstojimo iki EPS, yra minimali). Ypač svarbu būtų nustatyti tokį lito keitimo į eurą santykį, kuris nereikalautų skausmingo prekių ir darbo jėgos kainų prisitaikymo vietos rinkoje ir nepažeistų lietuviškų prekių konkurencingumo ilgalaikėje perspektyvoje. Pagaliau pinigų emisijos teisės atsisakymas atimtų iš Lietuvos banko ir taip valiutų valdybos gerokai apkarpytą paskutinio likvidumo šaltinio funkciją, kuri dar gali būti naudinga bankų sistemai stabilizuoti. Akivaizdus to pavyzdys – Lietuvos banko veikla 1995-1996 m. bankų sistemos sukrėtimų metu. Todėl lito kaip nacionalinės valiutos atsisakymo procesas turi būti laipsniškas ir vykti lygiagrečiai su ekonomine ir monetarine Lietuvos ir ES konvergencija.
20. Fiskalinės politikos srityje vyriausybei iššūkių bus dar daugiau. Jie pirmiausia susiję su mokesčių sistemos pertvarkymu, atsižvelgiant į Europos Sąjungos mokesčių acquis, biudžetinių srautų tarp ES biudžeto ir Lietuvos valstybės biudžeto sureguliavimu. Mokesčių acquis sudaro Europos Bendrijos Sutarties 90-93 straipsniai, taip pat virš 110 ES teisės aktų, iš kurių apie 70 susiję tik su tam tikrų išimčių ar teisių atskiroms šalims-narėms suteikimu, o likusi dalis turi būti įgyvendinta nacionalinėje teisėje. Ypač smulkiai reglamentuota ES netiesioginių mokesčių sistema, todėl integracijai šioje srityje reikės skirti ypač daug dėmesio ir administracinių pajėgumų.
21. Perėmus ES acquis (Direktyvos 77/388/EEB) normas dėl privalomos PVM mokėtojų registravimo ribos, smarkų neigiamą poveikį patirtų smulkus ir vidutinis verslas. Pagal šią direktyvą supaprastintos procedūros gali būti taikomos asmenims, kurių apyvarta nesiekia 5 000 eurų. Šiuo metu Lietuvoje asmenys, kurių apyvarta nesiekia 10 000 Lt (oficialiu liepos 12 d. kursu - maždaug 2 900 eurų) per metus, PVM mokėtojais neregistruojami iš viso. Kaip PVM mokėtojai privalo registruotis asmenys, kurių apyvarta per metus viršija 100 000 Lt (maždaug 29 000 eurų). Suvienodinant nacionalinę teisę su ES reikalavimais, tektų atsisakyti minimalaus apribojimo asmenims registruotis PVM mokėtojais, t.y. numatyti, kad bet koks asmuo, vykdantis apmokestinamą veiklą, įgyja teisę registruotis PVM mokėtoju, jeigu to pageidauja. Tačiau jeigu būtų nustatyta prievolė registruotis PVM mokėtojais visiems asmenims, kurių apyvarta viršija 5000 eurų (maždaug 17 200 Lt), smulkiųjų mokesčių mokėtojų skaičius gerokai išaugtų, o PVM administravimas komplikuotųsi. Be to, prievolė registruotis PVM mokėtoju pasiekus 17 200 Lt apyvartą nepalankiai atsilieptų smulkiam ir vidutiniam verslui. Būtų tikslinga įgyvendinti šią nuostatą su išlygomis per ilgesnį laikotarpį.
22. Didžiausias neatitikimas tarp PVM reglamentuojančios nacionalinės teisės ir ES acquis yra įvairių PVM lengvatų ir išimčių taikymas. Nors pastaraisiais metais Lietuvoje PVM mokesčio įstatymu nustatytų lengvatų sąrašas buvo nuosekliai trumpinamas, kol kas tebetaikoma daug atleidimo nuo PVM atvejų, kurių pagal ES teisę negali likti. Atsisakius šių lengvatų, valstybės biudžetas patirtų tam tikrų nuostolių, tačiau jie kiekybiniu aspektu nėra tokie reikšmingi, kad reikėtų prašyti pereinamojo laikotarpio pakeitimams įgyvendinti.
23. Akcizų srityje neatitikimas tarp nacionalinės ir ES teisės taip pat yra gana ryškus tiek apmokestinimo mechanizmo, tiek mokesčio objekto, tiek ir taikomų tarifų prasme. Pagrindinės akcizais apmokestinamos prekių grupės ES yra trys – alkoholis, apdorotas tabakas ir mineralinis kuras. Lietuvoje apmokestinamų akcizais prekių sąrašas yra gerokai platesnis. Tai neprieštarauja ES direktyvų akcizų srityje nuostatoms, kurios leidžia taikyti ir nacionalinius akcizus, tačiau tai neturi sudaryti prielaidų pasienio kontrolei tarp ES šalių.
24. Akcizų taikymas ES remiasi akcizų “įšaldymo” akcizais apmokestinamų prekių sandėlių sistemoje principu, garantuojančiu, kad mokestis bus taikomas toje šalyje, kurioje akcizais apmokestinamos prekės iš šios sistemos išleidžiamos galutiniam vartojimui, kas visiškai atitinka akcizo kaip vartojimo mokesčio esmę. Lietuvoje šią sistemą ketinama įgyvendinti iki numatomos narystės ES datos (2004 m. sausio 1 d.) priėmus naują Akcizų įstatymo redakciją.
25. Analizuojant ES akcizų teisės normų įdiegimo konkrečioms prekių grupėms Lietuvoje galimybes, daugiausia problemų kyla dėl apdoroto tabako ir dyzelinio kuro apmokestinimo. Tabako apmokestinimas akcizu tiek struktūros, tiek akcizo tarifo prasme neatitinka ES acquis. Lietuvoje šiuo metu cigaretėms taikomas tik specifinis akcizo tarifas, kuris šiuo metu yra 30 litų už 1000 cigarečių. Tuo tarpu pagal ES direktyvą cigaretėms privalo būti nustatytas mišrus akcizo tarifas – advaliorinio ir specifinio akcizų tarifų kombinacija. Bendras tarifas turi sudaryti ne mažiau kaip 57 procentus populiariausios kainų kategorijos cigarečių mažmeninės kainos.
Sudėtinga yra ne tiek įdiegti mišraus akcizo tarifo sistemą (tai galima padaryti jau 2002 m.), kiek per trumpą laiką, pvz., iki narystės ES datos, pasiekti minimalią ES cigaretėms taikomą akcizo normą. Pasiekus ją vidutinė mažmeninė cigarečių be filtro kaina būtų 5,5 lito už 20 cigarečių, su filtru – 8 litai už 20 cigarečių. Tai sumažins šios prekių rūšies vartojimą ir turės neigiamos įtakos cigarečių gamintojams bei biudžeto įplaukoms. Daug svarbiau yra tai, jog padidės nelegalus cigarečių importas iš “pigių” cigarečių valstybių (Rusijos, Baltarusijos ir t.t.) ir atsiras papildomos paskatos korupcijai muitinėse. Todėl būtina derėtis dėl pereinamojo laikotarpio minimaliai cigarečių apmokestinimo normai Lietuvoje įgyvendinti.
Kai lyginami Lietuvoje taikomi mineralinio kuro akcizo tarifai su ES Direktyvoje 92/82/EEB nustatytomis minimaliomis normomis, krinta į akis, jog praktiškai nė vienam produktui nustatyta minimali norma dar nėra pasiekta. Daugelį mineralinio kuro grupių akcizo tarifų visiškai įmanoma suvienodinti su ES reikalavimais iki Lietuvos narystės šioje organizacijoje datos, išskyrus dyzelinį kurą. Jeigu nesikeistų dyzelinio kuro gamybos sąnaudos ir pelno norma, šio produkto vidutinė mažmeninė kaina tik dėl padidėjusio akcizo išaugtų nuo 2,20 lito iki 2,60 lito už litrą. Degalų pabrangimas persiduotų ir kitoms prekėms, todėl ypač pabrangtų transporto kaštams imlios prekės ir paslaugos. Todėl tiesmukas ir spartus dyzelinio kuro apmokestinimo normų įdiegimas mūsų šalyje pažeistų vartotojų interesus, paskatintų kontrabandą iš kai kurių aplinkinių šalių, kuriose dyzelinis kuras yra daug pigesnis. Valstybės biudžetui tai taip pat būtų nenaudinga.
Akivaizdu, jog ir šiuo atveju reikalingas kelerių metų pereinamasis laikotarpis, per kurį akcizo tarifas būtų laipsniškai didinamas.
26. Tiesioginių mokesčių srityje ES acquis apima 3 direktyvas bei Arbitražo konvenciją, šiam poskyriui priskiriama ir Europos Sąjungos Tarybos bei šalių narių Vyriausybių atstovų 1997 m. gruodį priimta rezoliucija dėl verslo apmokestinimo taisyklių. Pagal pastarąją rezoliuciją daug mažesnis nei vidutiniškai ES pelno mokesčio lygis konkrečioje šalyje pripažįstamas potencialiai žalingu. Pasirašydamos šią rezoliuciją valstybės-narės įsipareigojo neįvesti naujų apmokestinimo taisyklių, kurios laikytinos žalingomis, o taip pat įvertinti galiojančią apmokestinimo tvarką ir siekti greitesnio žalingų sąlygų panaikinimo, nes konkuravimas tarp pačių Europos Sąjungos narių pelno mokesčio tarifais yra nepriimtinas visai Europos Sąjungai. Europos Komisija turi teisę skelbti tokias priemones potencialiai žalinga valstybės pagalba, o tokią pagalbą teikti yra draudžiama pagal Europos Sutarties 92 straipsnį. Šalys-kandidatės taip pat privalo paisyti minėtos rezoliucijos, reguliuodamos pelno apmokestinimą.
27. Ankstesnė liberalų ir socialliberalų vyriausybė ketino laipsniškai mažinti juridinių asmenų pelno mokestį ir 2004 m. visiškai jį panaikinti. Pelno apmokestinimas būtų buvęs pakeistas juridinių asmenų pajamų (dividendų) apmokestinimu. Nors ES institucijos oficialiai neįvertino šio plano suderinamumo su ES mokesčių acquis, vis dėlto tarp Lietuvos siekių ir ES reikalavimų galima įžvelgti tam tikrą konfliktą, nes po numatytų sprendimų įgyvendinimo realus juridinių asmenų pelno mokesčio tarifas būtų buvęs keleriopai mažesnis už ES vidurkį.
Dabartinė A. Brazausko vadovaujama socialdemokratų ir socialliberalų vyriausybė šių ketinimų atsisakė ir juridinių asmenų pelno apmokestinimo srityje greičiausiai išlaikys status quo. Planuojama tik peržiūrėti juridinių asmenų pelno mokesčio nulinio tarifo lengvatas, kurios neskatina ekonomikos vystymosi.
28. Narystės ES poveikį biudžeto įplaukoms ir išlaidoms galima vertinti įvairiais būdais. Viena iš alternatyvų yra visų priešpriešinių finansinių srautų tarp ES biudžeto ir Lietuvos valstybės biudžeto įvertinimas ir prognozavimas. Europos Sąjungos ekspertai pamėgino apskaičiuoti Lietuvos integracijos į ES poveikio šalies biudžetui įtaką, remdamiesi optimistiška hipoteze, kad Lietuva taps ES nare 2004 m. sausio 1 d. Analizės rezultatai rodo, kad pagal “realistišką” vertinimą Lietuva per pirmuosius narystės metus iš ES biudžeto gautų apie 450 mln. eurų (1 550 mln. Lt), o jos įmokos į ES biudžetą tuo pačiu metu būtų apie 170 mln. eurų (580 mln. Lt). Taip susidarytų apie 280 mln. eurų (970 mln. Lt), arba maždaug 2,0 proc. BVP teigiamas grynasis balansas. Praėjus 4-5 metams po Lietuvos įstojimo į ES, bendrosios šalies įplaukos iš ES biudžeto pasiektų apie 3300 – 3700 mln. Lt, o grynosios įplaukos būtų maždaug 2800 – 3200 mln. Lt. Suprantama, šiuos išankstinius vertinimus gali pakoreguoti derybų dėl narystės eiga, o vėliau – Lietuvos sugebėjimas taikyti ir naudoti galimus ES biudžeto išteklius.
29. Biudžetiniai srautai tarp naujos valstybės narės ir ES biudžeto neatsiras be papildomų kaštų. Paprastai iš ES biudžeto gavus lėšų reikalingas kofinansavimas. Kofinansavimo reikalavimas – tai naujas reikalavimas, kuris skiriasi nuo buvusių PHARE programos priemonių, kai nacionalinio kofinansavimo reikalavimai buvo labai riboti arba jų iš viso nebuvo. Jau dabar prieš stojimą taikant naujas finansinės paramos priemones, valstybėms kandidatėms teks nelengvas uždavinys užtikrinti pakankamą nacionalinį kofinansavimą SAPARD, ISPA ir PHARE projektams. ES ekspertai įvertino ir nacionalinio kofinansavimo poreikį: įgyvendinant “realistišką” variantą, reikės užtikrinti apie 240 mln. eurų (825 mln. Lt) nacionalinį kofinansavimą. Praėjus 4 – 5 metams nuo Lietuvos įstojimo į ES, nacionalinio kofinansavimo poreikis bus maždaug 1800–2000 mln. Lt. Numatoma, kad valstybės biudžeto kofinansuojamos dalies suma padidės iki maždaug 800 mln. Lt pirmaisiais metais ir iki 1500 mln. Lt per minėtą laikotarpį.
30. Kadangi valstybės biudžeto situacija tebėra įtempta, o galimybės – ribotos, kyla rizika, jog trūks lėšų nacionaliniam kofinansavimui užtikrinti, o dėl to gali būti neišnaudojamos prieš stojimą ES skiriamos lėšos. ES ekspertų nuomone, nacionalinių kofinansavimo išteklių beveik pakaks, jeigu dabartinius nacionalinės žemės ūkio plėtros programos atidėjimus būtų galima perskirstyti įvairioms ES narių žemės ūkio programoms. Ypač reikšmingai reikės didinti nacionalinius kofinansuojamus išteklius struktūrinėms veiksmų programoms vykdyti. Atsižvelgiant į galimybes nuo 2002 m. valstybės biudžete konsoliduoti nebiudžetinių fondų lėšas, papildomų valstybės lėšų poreikis pasieks daugiau kaip 500 mln. Lt per 4 – 5 metus nuo Lietuvos įstojimo į ES.
EUROPOS REIKALŲ KOMITETAS
Kodas 8860529 Gedimino pr. 53, LT-2002 Vilnius Tel. (8~22) 39 67 63 Faksas (8~22) 39 64 09 El.p. zipavi@lrs.lt
________________________________________________________________________________
LR Seimo nariams 2002-07-03 Nr.100-13-436
DĖL ATSAKYMŲ Į EUROPOS ATEITIES KLAUSIMYNĄ
Rengdamas 2002 m. liepos 4 d. diskusiją dėl Europos ateities, Seimo Europos reikalų komitetas Seimo nariams, komitetams, kitoms Lietuvos valstybinėms institucijoms (LR ministerijoms ir departamentams), Lietuvos nevyriausybinėms organizacijoms bei Lietuvos mokslo įstaigoms išdalino Europos ateities klausimyną. Respondentai turėjo pateikti savo atsakymus iki 2002 m. birželio 27 dienos. Europos reikalų komitetas gavo 64 respondentų atsakymus.
Europos reikalų komitetas atliko preliminarią klausimyno atsakymų analizę, kuri atskleidžia tam tikras požiūrių į Lietuvos ir Europos ateitį tendencijas.
Reikia pastebėti, kad dauguma respondentų žiūri į Europos vienijimąsi su pasitikėjimu (75% respondentų). Respondentai daugiausiai tikisi, kad Europos vienijimasis pasitarnaus ekonomikos augimui bei laisvam žmonių judėjimui tarp Europos šalių (69% respondentų).
Respondentai pasisakė už tai, kad Europos Sąjunga būtų tautų ir valstybių sąjunga, kurioje tautos ir valstybės išsaugotų savo suverenitetą, bet tuos klausimus, dėl kurių sutaria, ES valstybės narės sprendžia bendrai (73.4% respondentų). Kartu pastebima, kad ES yra postnacionalinės teisės subjektas, turintis mažiau galių nei nacionalinės valstybės, bet daugiau nei tarptautinės organizacijos, t.y. unikalus ir naujas tarptautinės teisės atvejis (57.8% respondentų). Daugumai respondentų patinka dabartinis Europos Sąjungos pavadinimas (78.1% respondentų).
Respondentai vienareikšmiškai pasisakė už tai, kad Lietuvos stojimo į ES sutartis būtų patvirtinta referendumu (73.4% respondentų). Kartu dauguma pasisakė už tai, kad stojimo sutartyje butų numatyta ir išstojimo iš ES galimybė (67.2% respondentų).
Respondentai mano, kad išsaugant nacionalinę konstituciją, vietoj dabartiniu metu Europos Sąjungoje veikiančių įvairių sutarčių ir teisės aktų, reikėtų pasirašyti Europos Sąjungos Konstitucinį susitarimą / Konstitucinę Chartiją (62.5% respondentų). Atsakovai konstituciniame susitarime norėtų išdėstyti bendrąsias ES vertybes (68.75% respondentų) ir Sąjungos institucijų sandarą, vaidmenį bei funkcionavimą (62.5% respondentų). Bet Europos Sąjungos struktūra turi būti lanksti ir palaipsniui evoliucionuoti (71.8% respondentų).
Nuomonės išsiskyrė dėl klausimo, susijusio su ES politinės Konstitucijos priėmimu. Pusė respondentų norėtų, kad jeigu tokia Konstitucija būtų priimama, tai ją reiktų priimti Europos valstybių vardu (35.9% respondentų), kiti - Europos tautų ir valstybių vardu (32.8% respondentų).
Nėra vieningos nuomonės apie tai, kokios politikos sritys turėtų būti vykdomos nacionaliniame, o kokios Europos Sąjungos lygmeniu. Sutariama, kad migracijos politika (75% respondentų), maisto produktų sauga (62.5% respondentų) ir gynybos politika (71.8% respondentų) būtų perduota ES kompetencijai. Lietuvos kompetencijai turėtų būti palikta švietimo (62.5% respondentų) ir visuomenės sveikatos politika (57.8% respondentų). Dėl kitų politikos sričių vieninga nuomonė neišryškėjo.
Daugumos respondentų nuomone geriausiai Lietuvos interesams išsiplėtusioje Europos Sąjungoje atstovautų nacionalinė vyriausybė (45.3% respondentų) ir nacionalinis parlamentas (35.9% respondentų). Kalbant apie nacionalinių parlamentų darbą, manoma, kad parlamentai turėtų būti kiek galima labiau įtraukti į Europos Sąjungos sprendimų priėmimo procesą (82.8% respondentų). Tai būtų galima padaryti Europos Parlamente sukuriant antruosius rūmus (senatą) (60.9% respondentų). Kartu pabrėžiamas ir sustiprintas Europos Komisijos (51.5% respondentų) bei Europos Parlamento (62.5% respondentų) vaidmuo ES sprendimų priėmimo procedūroje.
Ryškėja nuomonė, kad būsimuose Europos Sąjungos plėtros etapuose dalyvausiančioms valstybėms nebūtų taikomi kiti kriterijai, nei yra taikomi dabartinėms šalims kandidatėms (40.6% respondentų) Dauguma respondentų teigia, kad jie gauna pakankamai informacijos apie Europos Sąjungos aktualijas (62.5% respondentų).
PRIDEDAMA. Europos ateities klausimynas su atsakymų rezultatais, 7 lapai.
Pagarbiai,
Komiteto pirmininkas Vytenis Povilas Andriukaitis
Europos ateities klausimynas su atsakymų rezultatais
1. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje nėra normų, kurios numato dalies suvereniteto delegavimą Europos Sąjungai. Kaip manote, ar Lietuvai, stojant į Europos Sąjungą, suvereniteto:
5 - Turi būti iš dalies atsisakoma
2 - Jis turi būti apribotas
8 - Jis yra nedalomas
47 - Stiprinant nepriklausomybę, valstybių suverenitetai gali būti apjungti ir Europos Sąjungai deleguotos tik tam tikros funkcijos, kurias valstybės spręstų ES bendrai
2. Europos Sąjunga kol kas neturi juridinio statuso, t.y. kai kas diskutuoja, kad:
3 - Europos Sąjunga galėtų virsti federacija, kaip JAV, Vokietija
1 - Konfederacija, kaip Šveicarija
0 - Supervalstybė su centralizuotomis funkcijomis
56 - Tautų ir valstybių sąjunga, kur tautos ir valstybės išsaugo savo suverenitetą, bet tuos klausimus, dėl kurių sutaria, sprendžia bendrai
3. Europos Sąjunga šiuo metu traktuojama nevienodai, todėl diskutuojama dėl jos teisinio statuso. Teisinis statusas turėtų būti apibrėžtas kaip:
8 - Tarptautinės organizacijos (Jungtinės tautos, Pasaulinė prekybos organizacija)
16 - Valstybių sąjungos (buvusi Britų sandrauga, NVS)
37 - Postnacionalinės teisės subjekto, turinčio mažiau galių nei nacionalinės valstybės, bet daugiau nei tarptautinės organizacijos - unikalus ir naujas tarptautinės teisės atvejis
4. Koks rytdienos politinės Europos pavadinimas jums labiausiai patiktų?
50 - Europos Sąjunga
5 - Europos Bendrijos
6 - Jungtinės Europos Valstybės
1 - Europos Federacija
5. Lietuva pasirašys stojimo sutartį. Ar manote, kad stojimas turi būti patvirtintas referendumu?
47 - Taip
15 - Ne
6. Europos Konvente diskutuojama dėl Europos Sąjungos Konstitucijos. Šiuo metu kiekviena valstybė yra teisinė demokratinė valstybė, su veikiančia rinkos ekonomika ir gerbianti žmogaus, piliečio ir mažumų teises. Tačiau šiuo metu Europos Sąjungoje veikia įvairios sutartys ir teisės aktai, kurie nėra sujungti į vieną visumą. Ar manote, kad išsaugant nacionalinę konstituciją reikėtų pasirašyti:
40 - Europos Sąjungos Konstitucinį susitarimą / Konstitucinę Chartiją
16 - Europos Konstituciją, papildančią nacionalines konstitucijas ir galiojančią tik Europos Sąjungos kompetencijos lygyje
5 - Europos Konstituciją, turinčią viršenybę prieš nacionalinę konstituciją ir galiojančią tiek Europos, tiek nacionaliniame lygyje
7. Jeigu būtų susitarta dėl konstitucinės sutarties teksto, ką reikėtų išdėstyti:
44 - Bendrąsias ES vertybes
37 - Pagrindines Europos piliečių teises
23 - Valdžių atskyrimo principą ir teisės viešpatavimą
40 - Sąjungos institucijų sandarą, vaidmenį ir funkcionavimą
35 - Galių ir pareigų paskirstymą
27 - Subsidiarumo principą
9 - Europos politinių partijų vaidmenį
19 - Europos integracijos tikslus
8. Jeigu būtų nauja sąjunga, ar ji privalo:
45 - Gerbti nacionalinį identitetą ir nepažeisti savo sprendimais nacionalinių konstitucijų
29 - Gerbti nacionalinę pilietybę ir Europos pilietybę traktuoti taip, kad ji nepakeistų nacionalinės pilietybės
9. Ar Europos Sąjunga atspindėdama trilypę prigimtį – tautų sąjunga, valstybių sąjunga, naujas tarptautinės teisės subjektas – galėtų patvirtinti savo institucinę sąrangą, kurioje:
41 - Europos Parlamentas atstovautų tautas
31 - Europos viršūnių taryba atstovautų Europos valstybes, įgyvendindama teisėkūros galias
33 - Europos Komisija atstovautų vykdomąją institucinę Europos Sąjungos galią
26 - Europos teismas – Europos Sąjungą kaip naują tarptautinės teisės subjektą ir veiktų Europos Sąjungos konstitucijos rėmuose
10. Jei Europos Sąjunga nutartų priimti politinę Konstituciją vietoj dabar egzistuojančių sutarčių, ši Konstitucija turi būti paskelbta:
0 - Europos liaudies vardu
23 - Europos Valstybių vardu
1 - Europos tautų vardu
21 - Europos tautų ir valstybių vardu
16 - Europos piliečių vardu
11. Ar Europos Sąjungos konstitucija ir kiti susitarimai turėtų įtvirtinti:
11 - Fiksuotą Europos Sąjungos struktūrą
46 - Lanksčią Europos Sąjungos struktūrą, kuri turėtų palaipsniui evoliucionuoti
12. Ar manote, kad regionai (Žemės (Länder), autonomijos, teritoriniai vienetai ir t.t.)., tokie, kokie egzistuoja dabar, turėtų būti Europos Sąjungos pripažinti oficialiai ir tiesiogiai spręsti savo reikalus?
38 - Taip
21 - Ne
13. Kiekviena Europos Sąjungos šalis turi ypatingų nacionalinių ar regioninių tradicijų, kurios gali piktinti kitų šalių visuomenes: bulių bėgtynės Ispanijoje ir Portugalijoje, kai kurios tradicinės medžioklės Prancūzijoje, Anglijoje ar Suomijoje ir t.t. Ar manote, kad:
53 - Vietinės tradicijos yra žemyno istorijos turtų dalis ir Europos Sąjunga turi rūpintis tik tuo, kad tai nekeltų išnykimo grėsmės jokiai gyvūnų rūšiai?
4 - Ar kad didžioji Europos visuomenės dalis turi turėti sprendžiamąjį balsą visose srityse?
14. Šiandieną Europos Sąjungos biudžetas labai nedidelis, jis sudaro tik 1% metinių pajamų. Kiekviena valstybė narė yra pati atsakinga už savo piliečių solidarumą: tarp turtingų ir vargšų, ligonių ir sveikų, dirbančių ir bedarbių, jaunimo ir pensininkų. Ar manote, kad:
26 - Kiekviena valstybė pajėgi pati rūpintis solidarumo politika
35 - Atvirkščiai, vienas iš Europos Sąjungos tikslų yra didesnio solidarumo užtikrinimas (tai galėtų reikšti, pavyzdžiui, kad dirbantis Anglijos jaunimas galėtų prisidėti ir prie lenkų, slovėnų ir t.t. pensijų, olandai paremtų Belgijos ir t.t. ligonius, dirbantys prancūzai bedarbius ispanus ir atvirkščiai, ir t.t.)
15. Darbo teisės srityje, ar manote, kad:
19 - Pagrindinai teisės aktai apie darbą (darbo sutartis, darbo trukmė, atostogos, pensijinis amžius, kolektyvinių ginčų sprendimas, dirbančiųjų atstovų vaidmuo ir t.t.) turi būti priimami nacionaliniu lygmeniu?
43 - Turi būti harmonizuoti Europos lygiu?
16. Aplinkos apsaugos srityje, ar manote, kad:
42 - Europa turi susitelkti ties didžiausiai planetai gresiančiais pavojais – šiltnamio efektu, biologinės įvairovės išsaugojimu, keletą kartų panaudojamos energijos gamyba, maisto produktų apsauga ir t.t.
26 - Europa turi įpareigoti valstybes nares ir jų teritorinius vienetus priimti aukščiausius standartus visose srityse: miestu oro švaros, vandenų švaros, atliekų tvarkymo ir t.t.
17. Užsienio politikos srityje, ar manote, kad:
15 - Kiekviena valstybė narė turi būti pati atsakinga už savo užsienio politiką Jungtinių Amerikos Valstijų, Rusijos ar kitų trečiųjų šalių, su kuriomis ją sieja istoriniai ryšiai, atžvilgiu.
50 - Jau atėjo metas turėti vieną bendrą užsienio politiką, kad galima būtų daryti didesnį poveikį didžiųjų krizių, kylančių žemyno kaimynystėje, metu: Balkanuose, Kaukaze, Viduriniuosiuose Rytuose, prie Viduržemio jūros, Afrikoje.
18. Gynybos srityje vaidmenys yra padalinti NATO ir Europos Sąjungai. Ar manote, kad:
30 -Europos žemyno gynyba turi būti užtikrinta NATO, kurioje pagrindinė politinė, karinė ir finansinė atsakomybė tenka JAV
28 - Europiečiai sukurs reagavimo pajėgas, kurios jiems leis vieniems užtikrinti taikos palaikymą už Sąjungos ribų jos kaimynystėje (Balkanų krizės tipo atveju)
Tokiu atveju:
21 - Šis vaidmenų paskirstymas jums atrodo normalus ir patvarus?
30 - Ar manytumėte, kad būtų normalu, jei Europa dėtų daugiau pastangų, apsirūpindama karinėmis priemonėmis (Europos armija), kurios jai leistų, jei reiktų, pačiai užtikrinti savo gynybą ir įsikišti greičiau ir efektyviau ginant taiką ir žmogaus teises?
19. Švietimo ir mokymo srityje Sąjungos kompetencija yra apribota. Kai kuriose šalyse švietimo sistema yra decentralizuota net regioniniu lygiu. Ar manote, kad:
24 - Švietimas turi likti beveik vien tik nacionalinės kompetencijos dalyku, kad galima būtų geriau užtikrinti intelektualinę įvairovę, būdingą Europos modeliui
35 - Atvirkščiai, Europos turi įsijungti į švietimo reikalus tokiose srityse, kaip, pavyzdžiui, dėstytojų ir studentų mainai, privalomas užsienio kalbų dėstymas, ir istorijos mokymo europietiška dvasia skatinimas.
20. Bendra kalba suvaidino svarbiausią vaidmenį vienijant Vokietiją, Italiją, JAV ir t.t. Europa, atvirkščiai, yra kuriama ginant nacionalines kalbas ir iš naujo atrandant regionų kalbas, Ar manote, kad:
24 - Europos Sąjunga turi laikytis principo, pagal kurį visos oficialios šalių kalbos turi būti ir Briuselio bei Strasbūro darbo kalbos
8 - Sąjunga turi apsiriboti 6 darbo kalbomis, kaip yra JTO
27 - Sąjunga turi apsirinkti vieną darbo kalbą, kitos turi išsaugoti savo svarbą nacionaliniu ar regioniniu lygiu
21. Kokias sąvokas Jūs siejate su Europos Sąjunga? (galimi keli variantai)
43 - Taika ir stabilumas
47 - Ekonomikos augimas
22 - Socialistinis teisingumas
26 - Solidarumas
25 - Bendrosios vertybės
2 - Kita
22. Kaip Jūs žiūrite į Europos vienijimąsi?
48 - Su pasitikėjimu
2 - Abejingai
9 - Nepatikliai
4 - Kitaip
23. Priklausomai nuo kilmės, kultūros lygio, įsitikinimų kiekvienas žmogus jaučia tam tikrą ryšį su viena arba keletu bendrijų. Kaip Jums atrodo, su kuo Jūsų ryšys stipresnis:
44 - su Lietuva?
11 - Su Jūsų regionu (Baltijos šalių, Baltijos jūros)?
14 - Su Europa?
3 - Keleto bendrijų junginiu?
24. Kaip Jums atrodo, kam pasitarnaus Europos vienijimasis?
46 - Ekonomikos augimui
25 - Naujų darbo vietų kūrimui
36 - Konkurencingumo su likusiu pasauliu didinimui
33 - Europos politinio svorio didėjimui tarptautiniuose ryšiuose
30 - Gyvenimo sąlygų pagerinimui
25 - Ilgalaikei taikai
23 - Demokratijos išsaugojimui
21 - Moksliniams tyrimams ir mokslo vystymuisi
24 - Kovos su smurtu ir kontrabanda stiprinimui
39 - Laisvam žmonių judėjimui tarp šalių
18 - Produktų saugumo padidinimui
24 - Aplinkos apsaugos pagerinimui
29 - Kultūriniam bendradarbiavimui
25. Ar Jūs manote, kad gaunate pakankamai informacijos apie Europos Sąjungos aktualijas?
40 - Taip
16 - Ne
26. Ar išvardintos politikos sritys turi būti vykdomos nacionaliniame ar Europos Sąjungos lygmenyje?
Nacionalinis Europos Sąjungos
lygmuo lygmuo
Migracija 6 48
Maisto produktų sauga 16 40
Švietimas 40 14
Visuomenės sveikata 37 16
Užsienio politika 18 35
Mokesčių politika 37 20
Užimtumas ir socialinė sauga 35 19
Transportas 17 32
Energetika 19 33
Aplinkosauga 14 41
Moksliniai tyrimai 14 37
Gynyba 6 46
Informacinė visuomenė 22 31
Konkurencija 11 39
Teisė 19 33
Ekonominė politika 22 33
Žemės ūkis/vynininkystė 28 30
Kita 1 2
27. Kokia institucija geriausiai atstovaus Jūsų interesams išsiplėtusioje Europos Sąjungoje?
29 - Nacionalinė vyriausybė
21 - Nacionalinis parlamentas
11 - Europos Komisija
2 - Ministrų taryba
14 - Europos Parlamentas
28. Ar Jūsų nuomone, Europos Komisijos įtaka Europos Sąjungos sprendimų priėmimo procese turi būti sustiprinta?
33 - Taip
20 - Ne
29. Ar Jūsų nuomone, Europos Parlamento įtaka Europos Sąjungos sprendimų priėmimo procese turi būti sustiprinta?
40 - Taip
13 - Ne
30. Kalbant apie parlamentinį darbą, kaip Jums atrodo, ar Lietuvos ir kitų valstybių įtakos galimybės turėtų būti sustiprintos ir nacionaliniai parlamentai stipriau būtų įtraukti į Europos Sąjungos sprendimų priėmimo procesą?
53 - Taip
3 - Ne
31. Kaip įsivaizduojate šį nacionalinių parlamentų įtraukimą?
15 - Nacionaliniame lygmenyje stipresne nacionalinio parlamento įtaka vyriausybės atžvilgiu?
39 - Europos lygmenyje sukuriant antruosius rūmus (senatą), kuriame bus atstovaujamos šalys narės?