LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO STATUTO II DALIES 5 SKIRSNIO 25 STRAIPSNIO ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
1993 m. lapkričio 26 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Algirdo Gailiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Vlado Pavilonio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Stasio Stačioko, Teodoros Staugaitienės, Stasio Šedbaro ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Rolandai Stimbirytei,
dalyvaujant pareiškėjo – Seimo narių grupės atstovui Andriui Kubiliui,
suinteresuoto asmens – Seimo atstovui Seimo Pirmininko pavaduotojui Juozui Bernatoniui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1993 m. lapkričio 25 d. išnagrinėjo bylą Nr. 10 pagal pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnis atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtąją dalį.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
Lietuvos Respublikos Seimas 1993 m. gegužės 20 d. priėmė Seimo statuto II dalį „Seimo struktūra“ (Valstybės žinios, 1993 m. gegužės 28 d., Nr. 17, aktas Nr. 1-158). Jo 5 skirsnio „Seimo narių frakcijos“ 25 straipsnio pirmojoje ir antrojoje dalyse nustatyta: „Politinės partijos ir politinės organizacijos bei jų koalicijos, kurių nariai yra išrinkti į Seimą pagal tą patį rinkimų sąrašą, ir tų pačių partijų bei organizacijų nariai, išrinkti į Seimą vienmandatėse rinkimų apygardose, sudaro vieną frakciją. Frakcijos negali būti kuriamos asmeninių, profesinių ar vietinių interesų pagrindu. Seimo narys gali būti tik vienos frakcijos narys.
Politinės partijos bei politinės organizacijos, kurios neturi pagal sąrašą išrinktų Seimo narių, gali sudaryti vienmandatėse rinkimų apygardose išrinktų Seimo narių frakciją, kurioje turi būti ne mažiau kaip viena penkioliktoji Seimo narių“.
To paties skirsnio 26 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Frakcija turi būti ne vėliau kaip per savaitę įregistruota, jeigu ji yra pateikusi partijos ar politinės organizacijos sprendimą dėl frakcijos įkūrimo ir visų narių pasirašytą politinę deklaraciją, kurioje be dėstomų frakcijos nuostatų turi būti ir įsipareigojimas veikti pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus, siekti stiprinti Lietuvos nepriklausomybę ir ginti jos teritorinį vientisumą“.
Pareiškėjas – Seimo narių grupė prašo Konstitucinį Teismą pripažinti Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnį neatitinkančiu Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtosios dalies, kuri nustato, kad pareigas eidami Seimo nariai vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, valstybės interesais, savo sąžine ir negali būti varžomi jokių mandatų.
Savo prašymą pareiškėjas grindžia tuo, kad Seimo statuto 25 ir 26 straipsnių nuostatos, įtvirtinančios minėtą frakcijų sudarymo Seime tvarką ir įpareigojančios visus frakcijos narius pasirašyti politinę deklaraciją, kurioje, be kitų įsipareigojimų, būtų ir įsipareigojimas laikytis frakcijos nuostatų, verčia Seimo narius paklusti konkretiems mandatams. Tuo tarpu Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymo 34 straipsnis numatė galimybę kelioms politinėms partijoms ar visuomeniniams politiniams judėjimams sujungti savo iškeltų kandidatų sąrašus, o ne rinkimines programas.
Pareiškėjo atstovas teisminiame posėdyje paaiškino, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija nepripažįsta imperatyvaus Seimo nario mandato principo ir įtvirtina demokratinį principą – laisvą Seimo nario mandatą, kuris reiškia, jog Seimo narys yra Tautos, o ne partijos, etninės bendrijos ar socialinio sluoksnio atstovas. Pareiškėjo atstovas taip pat teigė, kad visi Seimo nariai yra lygūs nepriklausomai nuo to, vienmandatėje ar daugiamandatėje rinkimų apygardoje jie yra išrinkti. Seimo statuto 25 straipsnyje įtvirtinta frakcijų sudarymo tvarka suteikia teisę sudaryti frakcijas partijoms ar politinėms organizacijoms, o ne Seimo nariams, bei numato skirtingas galimybes jungtis į frakciją Seimo nariams, išrinktiems daugiamandatėje ir vienmandatėse rinkimų apygardose. Pareiškėjo atstovo nuomone, bet kokio politinio būrimosi Seime pagrindai turi būti lygūs. Pareiškėjo atstovas taip pat paaiškino, kad su Seimo statuto 25 straipsniu tiesiogiai yra susijęs ir Statuto 26 straipsnio reikalavimas frakcijos nariams pasirašyti politinę deklaraciją bei šiame straipsnyje įtvirtinta Seimo valdybos teisė registruoti frakciją arba neregistruoti jos. Šios nuostatos taip pat pažeidžia Seimo narių laisvę jungtis į frakcijas ir pasinaudoti Seimo statute išvardytomis frakcijos teisėmis.
Suinteresuoto asmens atstovas bylos parengtinio tyrimo metu ir teisminiame posėdyje paaiškino, kad, jo nuomone, Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 ir 26 straipsniai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir pateikė tokius argumentus.
1. Įsigaliojus Lietuvos Respublikos Konstitucijai, nenumatančiai imperatyvaus Seimo nario mandato principo, ir atsižvelgus į naują mišrią rinkimų sistemą, priimtame Seimo statute buvo pakeista Aukščiausiosios Tarybos reglamente nustatyta frakcijų sudarymo tvarka. Seimo statuto II dalies 25 ir 26 straipsnių normos nustato frakcijos kaip Seimo struktūros elemento pobūdį, jos organizavimo tvarką, tačiau nereglamentuoja Seimo narių dalyvavimo frakcijose teisės.
2. Pareiškėjas prašyme Konstituciniam Teismui Seimo statuto 25 ir 26 straipsnių normas interpretuoja neatsižvelgdamas į tai, kad Seimo statutas yra vientisas teisinis aktas. Pateiktas minėtų straipsnių aiškinimas prieštarauja kitoms Seimo statuto normoms. Seimo nario teisės ir pareigos apibrėžtos Seimo statuto pirmojoje dalyje, kuri nustato Seimo nario statusą. Seimo statuto 3 straipsnio antrojoje dalyje įtvirtinta konstitucinė norma, kad „pareigas eidami, Seimo nariai vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, valstybės interesais, savo sąžine ir negali būti varžomi jokių mandatų“. Ši Seimo statuto dalis jau priimta ir galioja, todėl akivaizdu, kad Seimo nariai jungiasi į frakcijas Seimo statuto 25 ir 26 straipsniuose nustatyta tvarka laisva valia ir nevaržomi jokių mandatų.
3. Seimo statuto 92 straipsnio pirmojoje dalyje įtvirtinta nuostata, kad „politinės partijos ir organizacijos savo politinėms pažiūroms reikšti, politinėms programoms ir tikslams įgyvendinti sudaro Seimo narių frakcijas“. Ši norma aiškiai atspindi frakcijų politinį pobūdį bei subjektą (politinę partiją ar politinę organizaciją), inicijuojantį jų sudarymą. Seimo statutas nenumato, kad Seimo narys privalo būti frakcijos nariu. Pagal Seimo statuto 25 straipsnio pirmąją dalį Seimo nariai gali sudaryti frakcijas, bet tai nėra privalomas reikalavimas. Seimo nariai frakcijas gali rinktis laisva valia, nevaržomi jokių mandatų, ką patvirtina ir šių Seimo statuto normų taikymas praktikoje.
4. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 76 straipsnis suteikia Seimui teisę pačiam nustatyti savo struktūrą, laisvai pasirinkti ir priimti bet kokią frakcijų sudarymo tvarką, kuri neprieštarautų Konstitucijai. Seimas, priėmęs vieną iš galimų frakcijų formavimo būdų, pasinaudojo savo konstitucine teise.
5. Seimo narių grupės prašyme Konstituciniam Teismui pateiktas argumentas, kad pagal Seimo statuto 26 straipsnį visi frakcijos nariai privalo pasirašyti politinę deklaraciją, kurioje, be kitų įsipareigojimų, būtų ir įsipareigojimas laikytis frakcijos nuostatų, neatitinka tikrovės. Seimo statuto 26 straipsnyje tokio įpareigojimo nėra. Nuostata dėl politinės deklaracijos buvo perkelta iš Aukščiausiosios Tarybos reglamento ir papildyta reikalavimu pateikti partijos arba politinės organizacijos sprendimą dėl frakcijos įkūrimo. Kadangi pagal Seimo statuto 92 straipsnį Seimo frakcijas sudaro politinės partijos arba politinės organizacijos politinėms pažiūroms reikšti, politinėms programoms ir tikslams įgyvendinti, politinė deklaracija turėtų atspindėti, ar politinės pažiūros, programos ir tikslai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Toks reikalavimas negali būti traktuojamas kaip Seimo narių teisių suvaržymas.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtojoje dalyje nustatyta, kad pareigas eidami Seimo nariai vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, valstybės interesais, savo sąžine ir negali būti varžomi jokių mandatų. Taigi Konstitucija įtvirtina laisvą Seimo nario mandatą ir nepripažįsta imperatyvaus mandato. Laisvo mandato esmė – Tautos atstovo laisvė įgyvendinti jam suteiktas teises ir pareigas nevaržant šios laisvės rinkėjų priesakais, jį iškėlusių partijų ar organizacijų politiniais reikalavimais, nepripažįstant teisės atšaukti Seimo narį.
Kiekvienas parlamento narys atstovauja visai Tautai, visi parlamento nariai yra Tautos atstovybė. Seimo narių teises taip diferencijuojant, kad faktiškai jiems nustatomos nevienodos galimybės dalyvauti Seimo darbe, yra pažeidžiamas esminis atstovaujamosios institucijos principas – parlamento narių lygybė, vadinasi, nėra galimybių Seime atstovauti visai Tautai, reikšti jos interesus.
Parlamento narių lygybės ir laisvo mandato principų turi būti laikomasi ir kuriant parlamento vidines struktūras. Paprastai parlamentuose sudaromi dviejų rūšių struktūriniai dariniai: komitetai (arba komisijos) ir frakcijos (arba deputatų grupės). Pirmieji dariniai formuojami vadovaujantis parlamentinio darbo specializacijos principu, kuris užtikrina tinkamą dalykinį klausimų parengimą ir jų svarstymą parlamente. Antrosios grupės dariniai padeda realizuoti parlamento narių politines orientacijas ir tikslus (nebūtinai vien pagal jų partinę priklausomybę) bei užtikrina organizuotus parlamento narių grupių ryšius su parlamente atstovaujamomis politinėmis partijomis bei organizacijomis.
Nustatant parlamento vidinę struktūrą, turi būti pasirenkami universalūs jos formavimo principai, užtikrinantys visų parlamento narių vienodas ir realias galimybes dalyvauti sudaromuose struktūriniuose dariniuose. Priešingu atveju ne visi parlamento nariai turėtų galimybes naudotis papildomomis teisėmis, nustatytomis struktūriniams dariniams, o tai reikštų, kad pažeidžiamas visų parlamento narių lygybės principas. Frakcijos yra Seimo struktūros padaliniai, todėl jų formavimo tvarkos, jų teisių ir pareigų nustatymas yra parlamento prerogatyva, kurią nulemia jo savarankiškumas, kiek šio savarankiškumo neriboja Konstitucija. Nors frakcijos dažniausiai sudaromos pagal parlamento narių partinę priklausomybę, tačiau svarbiausia jų paskirtis yra užtikrinti parlamento darbingumą, efektyvų jo funkcionavimą. Todėl nepagrįstu reikia laikyti tokį Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnio pirmosios dalies teiginį: „Politinės partijos ir politinės organizacijos bei jų koalicijos... sudaro... frakciją“ (panašaus turinio formuluotės yra šio straipsnio antrojoje dalyje, taip pat Seimo statuto 9, 92, 26 straipsniuose). Parlamento frakcijas formuoja tik patys parlamento nariai vadovaudamiesi parlamento nustatyta frakcijų sudarymo tvarka (dažniausiai pagal pažiūras ir politinius tikslus), o ne politinės partijos, politinės organizacijos ar jų koalicijos, kaip tai nustatyta Seimo statuto 25 straipsnio pirmojoje dalyje. Nors frakcijos paprastai yra glaudžiai susijusios su politinėmis partijomis, tačiau tai nereiškia, kad frakcija yra politinė partija Seime, kad kiekviena savo atstovus Seime turinti partija kartu yra ir frakcija. Tokia išvada darytina iš Konstitucijoje įtvirtinto laisvo mandato principo.
Seimo narių teisės ir pareigos negali būti siejamos su rinkimų įstatymais. Pirmiausia tai yra skirtingi teisinio reguliavimo dalykai (vienu atveju – rinkimų, kitu – parlamento veiklos), antra – reguliavimo dalyko sąlygojami skirtingi kriterijai, kurių pagrindu nustatomos teisinio santykio dalyvių teisės ir pareigos.
Parlamentui nustatant frakcijų formavimo tvarką turėtų būti atsižvelgiama į bendrą deputatų skaičių, reglamente (statute) įtvirtintą frakcijų teisių ir pareigų pobūdį, į būtinybę garantuoti visiems vienodas galimybes reikšti pažiūras ir politinius tikslus, į mažumos gynimo principą, parlamentinės opozicijos apsaugos minimalius reikalavimus. Be to, reikėtų žiūrėti, kad mažos politinės grupės neatsidurtų geresnėje padėtyje negu didelės grupės tais atvejais, kai formuojama parlamento vadovybė, sudaromi komitetai ir skiriami jų vadovai, skirstomos lėšos, įgyvendinamos kitos parlamento funkcijos. Tačiau taikant šiuos kriterijus negalima pažeisti parlamento nario laisvo mandato principo. Toks parlamento sprendimas, kuriuo diferencijuojamos deputatų teisės dalyvauti parlamentiniame procese, pažeidžia deputato kaip Tautos atstovo teises.
Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnyje yra nustatyta frakcijų formavimo tvarka. Pagal šiame straipsnyje įtvirtintas frakcijų sudarymo taisykles Seimo nariai iš esmės yra suskirstyti į tris grupes:
1) politinių partijų ir politinių organizacijų bei jų koalicijų nariai, išrinkti į Seimą pagal tą patį rinkimų sąrašą;
3) politinių partijų bei politinių organizacijų, nepatekusių į Seimą pagal rinkimų sąrašą, nariai, išrinkti vienmandatėse rinkimų apygardose.
Pagal minėtą Seimo statuto straipsnį skirtingų grupių Seimo nariai į frakcijas jungiami skirtingais pagrindais. Pirmosios grupės Seimo nariai į frakciją jungiami pagal tą patį rinkimų sąrašą. Antrosios grupės Seimo nariai gali tik prisijungti prie pirmosios grupės Seimo narių frakcijos. Trečiosios grupės Seimo nariai gali sudaryti frakciją partiniu ir organizaciniu principu, t. y. tada, kai tokioje jų grupėje yra ne mažiau kaip viena penkioliktoji Seimo narių.
Iš minėtame Seimo statuto straipsnyje įtvirtintų frakcijų formavimo principų darytina išvada, kad Seimo nariai gali sudaryti frakcijas nevienodomis sąlygomis, t. y. jiems nėra suteikta teisė vadovautis vienodais kriterijais. Tuo pažeidžiamas visų Seimo narių lygybės ir lygaus atstovavimo principas. Su tuo susijęs ir Seimo statuto 26 straipsnio reikalavimas frakcijos nariams pasirašyti politinę deklaraciją. Esant minėtai frakcijų sudarymo tvarkai, Seimo nariai neturi lygiateisio pasirinkimo pasirašyti vienokią ar kitokią politinę deklaraciją. Pagaliau pats reikalavimas pasirašyti politinę deklaraciją neatitinka laisvo mandato principo. Toks reikalavimas, ypač ta dalis, kur kalbama apie įsipareigojimą „veikti pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus, siekti stiprinti Lietuvos nepriklausomybę ir ginti jos teritorinį vientisumą“, prarado turėtą teisinę reikšmę po to, kai Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatyme „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucijos įsigaliojimo tvarkos“ Seimo nariams buvo nustatyta priesaika.
Parlamento narių laisvę, kurią laiduoja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnyje įtvirtintas laisvo mandato principas, iš esmės varžo ir Seimo statuto 26 straipsnyje įtvirtinta frakcijų įregistravimo tvarka, numatanti politinių partijų bei politinių organizacijų specialių sprendimų būtinumą šioje procedūroje, taip pat netiesioginę leidiminę registravimo procedūrą, kurią vykdo Seimo valdyba.
Seimo narių lygybė sudarant frakcijas pagal pažiūras ir politinius tikslus yra svarbus laisvo mandato principo įgyvendinimo elementas. Kadangi frakcija (t. y. joje užsiregistravę Seimo nariai) turi daugiau galimybių dalyvauti parlamento darbe negu jokiai frakcijai nepriklausantis Seimo narys, visiems Seimo nariams turi būti užtikrinama galimybė laisvai pasirinkti ir formuoti frakcijas. Siekiant užtikrinti Seimo darbingumą ir veiklos efektyvumą, svarbu nustatyti minimalų frakcijos narių skaičių.
Seimo narių, kurie neįsiregistruoja į frakcijas, lygios teisės ir vienodos galimybės su kitais Seimo nariais įgyvendinti Tautos atstovo teises galėtų būti laiduojamos pripažįstant, kad jie yra mišrios frakcijos (grupės) nariai, ir laikant, kad tokia frakcija (grupė) turi lygias su kitomis frakcijomis teises.
Remdamasis išdėstytais argumentais, Konstitucinis Teismas daro išvadą, kad frakcijų sudarymo tvarka, įtvirtinta Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 ir 26 straipsniuose, nenumato visiems Seimo nariams vienodų kriterijų ir galimybių laisvai sudaryti frakcijas pagal pažiūras ir politinius tikslus, todėl ši tvarka prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtajai daliai.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 ir 26 straipsniai prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtajai daliai.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.
Konstitucinio Teismo teisėjai: Algirdas Gailiūnas
Kęstutis Lapinskas
Zigmas Levickis
Vladas Pavilonis
Pranas Vytautas Rasimavičius
Stasys Stačiokas
Teodora Staugaitienė
Stasys Šedbaras
Juozas Žilys