Administracinė byla Nr. I-14-552/2017

Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00008-2017-6

Procesinio sprendimo kategorijos 4.1; 6.4.1; 6.5

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. spalio 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas), Ričardo Piličiausko, Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus,

sekretoriaujant Laisvidai Versekienei,

dalyvaujant pareiškėjui Lietuvos Respublikos Seimo nariui A. M.,

atsakovo Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos atstovei Ž. A.,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių A. M. ir R. Ž. pareiškimą dėl Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2014 m. vasario 6 d. įsakymo Nr. 1K‑23 „Dėl asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių sąlygų patvirtinimo“ ir juo patvirtintų Asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių bendrųjų sąlygų teisėtumo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1.	Lietuvos Respublikos Seimo nariai A. M. ir R. Ž. (toliau – ir pareiškėjai) 2017 m. balandžio 20 d. su pareiškimu kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus (toliau – ir Direktorius) 2014 m. vasario 6 d. įsakymo Nr. 1K-23 „Dėl asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių sąlygų patvirtinimo“ (Direktoriaus 2016 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr. 1K-362 redakcija; toliau – ir Įsakymas) ir juo patvirtintų Asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių bendrųjų sąlygų (toliau – ir Sąlygos) nuostatų teisėtumo.

2.	Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2017 m. balandžio 27 d. nutartimi priėmė pareiškėjų pareiškimo dalį, kuria prašoma ištirti šių norminių teisės aktų nuostatų atitiktį Lietuvos Respublikos sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui, Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 32 straipsniams, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniams ir konstituciniam teisinės valstybės principui. Kitą pareiškimo dalį atsisakyta priimti.

3.	Pareiškėjai nurodo, kad Įsakymo 2.1.1 punktu teritorinės ligonių kasos (toliau – ir TLK) yra įpareigotos perkelti Sąlygų nuostatas (jų nekeičiant) į su asmens sveikatos priežiūros įstaigomis (toliau – ir Įstaiga) sudaromų sutarčių projektus. Įstaigai pareiškus prieštaravimą dėl kai kurių Sąlygų nuostatų, atsisakoma jas keisti, o Įstaigai nepasirašius sutarties, jų teikiamos sveikatos priežiūros paslaugos nebūtų apmokamos. Tačiau kai kurios Sąlygų nuostatos, nustatančios sutarties šalių atsakomybę (įvairių dydžių baudas) už sutarčių nevykdymą ar netinkamą vykdymą, prieštarauja galiojantiems teisės aktams ir yra diskriminacinės.

4.	Pareiškėjai atkreipia dėmesį, kad Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio, reglamentuojančio sveikatos santykių teisinio reguliavimo ribas, 29 punktas nustato, kad tik įstatymai nustato atsakomybės už sveikatinimo veiklos įstatymų reikalavimų pažeidimus pagrindus. Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodeksas nustato sveikatos priežiūros įstaigų administracinę atsakomybę tik už administracinius nusižengimus, numatytus šio kodekso 57, 58 ir 505 straipsniuose. Sveikatos draudimo įstatymo 31 bei 32 straipsniai, reglamentuojantys Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ir atsakovas, Valstybinė ligonių kasa) ir TLK teises, nesuteikia teisės taikyti įstatyme nenumatytų sankcijų. Taigi, pareiškėjų nuomone, įstatymai nesuteikia teisės atsakovui ir TLK nustatyti gydymo įstaigoms papildomų atsakomybės sąlygų, sankcijų bei taikyti nepagrįsto dydžio baudas. Pažymima ir tai, kad civilinės atsakomybės atsiradimo sąlygas nustato Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniai. Šios sąlygos – tai neteisėti veiksmai, priežastinis ryšys, kaltė, žala ar nuostoliai. Taigi, kaip teigia pareiškėjai, taikant atsakomybę gydymo įstaigai, reikia įrodyti visas atsakomybei kilti būtinas sąlygas.

5.	Pareiškėjai akcentuoja, kad ginčijami Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai iš esmės nustato sankciją (baudą) už tuos sutarčių nuostatų pažeidimus, kurie nedaro žalos Privalomojo sveikatos draudimo fondo (toliau – ir PSDF) biudžetui, todėl taikyti atsakomybę gydymo įstaigai nėra teisinio pagrindo. Pareiškėjų nuomone, Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktuose nustatytos baudos neatitinka įstatyme nustatytų sąlygų civilinei atsakomybei atsirasti, kadangi žala negali būti atlyginama jos nepatyrusiai sutarties šaliai – TLK. Baudos dydis taip pat nepagrįstas, kadangi Sąlygų 5.3 punkte nurodytas baudos dydis yra didesnis už paciento priemoką, o tai neatitinka protingumo kriterijaus. Pareiškėjų teigimu, aptariamos teisinio reguliavimo nuostatos prieštarauja ir konstituciniam teisinės valstybės principui.

II.

6.	Atsakovas Valstybinė ligonių kasa prie Sveikatos apsaugos ministerijos atsiliepime į pareiškimą nesutinka su pareiškėjų pozicija ir prašo teismą ginčijamas norminio administracinio akto nuostatas pripažinti neprieštaraujančiomis Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui, Sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 32 straipsniams, Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniams bei konstituciniam teisinės valstybės principui.

7.	Atsakovas atkreipia dėmesį į tai, kad Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktuose nurodytos baudos yra nustatytos tik už tuos teisės aktų pažeidimus, kurie yra susiję su valstybės laiduojamos (nemokamos) sveikatos priežiūros užtikrinimu. Baudas Sąlygose atsakovas patvirtino vadovaudamasis Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktu bei 43 straipsnio 10 punktu, taip pat atsižvelgdamas į Sveikatos sistemos įstatymo 58 straipsnyje įtvirtintas privalomos sveikatinimo veiklos sutarčių sąlygas, iš kurių viena yra netesybos dėl sutarties įsipareigojimų netinkamo vykdymo, nevykdymo ar jos vienašalio nutraukimo, įskaitant netesybas už nustatytų sveikatos priežiūros būtinųjų sąlygų reikalavimų nesilaikymą.

8.	Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. gegužės 6 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A261-339/2008, Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktu, 43 straipsnio 10 punktu, atsakovas teigia, kad galiojantys teisės aktai nustato galimybę už nustatytus teisės aktų pažeidimus taikyti baudas asmens sveikatos priežiūros įstaigoms. Be to, atskirai atkreipia dėmesį į tai, kad Direktoriaus 2014 m. sausio 21 d. įsakymu Nr. 1K-10 patvirtinto Asmens sveikatos priežiūros įstaigų, vaistinių ir kitų įstaigų bei įmonių, sudariusių sutartis su Valstybine ligonių kasa prie Sveikatos apsaugos ministerijos ar teritorinėmis ligonių kasomis, veiklos priežiūros tvarkos aprašo 4.13 punkte nustatyta, kad „poveikio priemonės – administracinė nuobauda, sutartinės netesybos, įspėjimai, baudos, rašytiniai nurodymai, žodinės pastabos ir kitos priemonės, taikomos įstaigoms ir įmonėms už nustatytus pažeidimus“, o konkrečios baudos nustatytos Įsakymu patvirtintų Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktuose.

9.	Atsakovas akcentuoja, kad ekonominės poveikio priemonės – baudos – minėtose sutartyse yra numatomos ne už sutarties nevykdymą ar pažeidimą, o už įstatymų ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių sveikatos priežiūros teikimą, pažeidimą, todėl Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsnių nuostatos, nustatančios civilinės atsakomybės sąlygas, šiuo atveju netaikytinos. Atsakovas taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad baudos yra nustatytos ne už visus, bet tik už penkis konkrečius, ypatingai reikšmingus teisės aktų pažeidimus, o valstybės institucijų, šiuo atveju atsakovo ir TLK, pareiga yra užtikrinti, kad privalomuoju sveikatos draudimu apdrausti asmenys gautų valstybės laiduojamas nemokamas asmens sveikatos priežiūros paslaugas.

III.

10.	Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2017 m. balandžio 27 d. nutartimi pasiūlė Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijai pateikti nuomonę dėl pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių A. M. ir R. Ž. pareiškimo.

11.	2017 m. gegužės 29 d. raštu pareiktoje nuomonėje Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija iš esmės akcentavo, kad pareiškime ginčijamos teisės aktų nuostatos skirtos itin svarbių, įstatymuose ir juos įgyvendinančiuose teisės aktuose nustatytų teisinių gėrių apsaugai. Ginčijamomis teisės aktų nuostatomis reglamentuojamų priemonių pagalba siekiama užtikrinti pacientų teises. Įstatymai nustato asmens sveikatos priežiūros įstaigų pareigą informuoti pacientus ir pacientų teisę tokią informaciją gauti. Tinkamas pacientų informavimas yra Įstaigos pareiga. Valstybinę paslaugų kontrolę atliekančių TLK funkcija yra kontroliuoti, kad sveikatos priežiūros paslaugos būtų prieinamos apdraustiesiems. Pacientų teisė gauti informaciją apie tiek iš PSDF biudžeto finansuojamas, tiek nefinansuojamas sveikatos priežiūros paslaugas yra ypatingai svarbi.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

12.	Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių pareiškimą atliekamas tyrimas dėl Įsakymo 2.1.1 punkto ir Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų (tikrinamos ir toliau minimos Direktoriaus 2016 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr. 1K-362 redakcijos nuostatos) teisėtumo.

Dėl tiriamų norminio administracinio akto nuostatų, tyrimo dalyko ir ribų

13.	Pareiškėjų prašomu patikrinti Įsakymo 2.1.1 punktu yra įtvirtintas Direktoriaus pavedimas TLK „rengti sutarčių su asmens sveikatos priežiūros įstaigomis projektus, vadovaujantis šio Įsakymo 1.1. bei 1.2. punktuose nurodytomis standartinėmis sutarties sąlygomis: <...> perkelti [Sąlygas] (jų nekeičiant) į sutarčių, sudaromų su asmens sveikatos priežiūros įstaigomis, projektus“.

14.	Pareiškėjų kvestionuojami Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai nustato:

„5.2. Jeigu įstaiga nevykdo ar netinkamai vykdo Sutarties 2.8, 2.10, 2.11, 2.14 papunktį, ji moka 380,00 Eur dydžio baudą, kuri pervedama į TLK atsiskaitomąją sąskaitą LT AB banke.

5.3. Jeigu įstaiga nevykdo ar netinkamai vykdo Sutarties 2.9 papunktyje numatytus įpareigojimus ir neteisėtai iš paciento paimtas papildomas mokestis neviršija 50,00 Eur, ji moka 100,00 (vieno šimto) Eur dydžio baudą, pervesdama šią sumą į TLK atsiskaitomąją sąskaitą LT AB banke. Jeigu įstaiga nevykdo ar netinkamai vykdo Sutarties 2.9 papunktyje numatytus įpareigojimus ir neteisėtai iš paciento paimtas papildomas mokestis viršija 50,00 (penkiasdešimt) Eur, ji moka 100,00 Eur baudą ir 20 (dvidešimt) procentų neteisėtai paimto papildomo mokesčio sumos.“

15.	Pareiškimo dėl norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo dalyje, priimtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. balandžio 27 d. nutartimi, keliama abejonė dėl minėtų norminio administracinio akto nuostatų atitikties Sveikatos sistemos įstatymo (tekste remiamasi 1998 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. VIII-946 redakcija, išskyrus atskirai nurodytus atvejus) 3 straipsnio 29 punktui, Sveikatos draudimo įstatymo (toliau tekste remiamasi 2002 m. gruodžio 3 d. įstatymo Nr. IX-1219 redakcija, išskyrus atskirai nurodytus atvejus) 31 ir 32 straipsniams, Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniams ir konstituciniam teisinės valstybės principui.

16.	Vertinant pareiškimo turinį, pirmiausia pažymėtina, kad pareiškėjai akivaizdžiai suklydo nurodydami Sveikatos draudimo įstatymo 32 straipsnį. Iš pareiškėjų dėstomų argumentų matyti, kad tikrinamų nuostatų teisėtumu, be kita ko, abejojama tiek, kiek tai yra susiję su TLK teisėmis (Sveikatos draudimo įstatymo 34 str.), o ne šių teritorinių padalinių steigimu, valdymu ir atskaitomybe (Sveikatos draudimo įstatymo 32 str.). Dėl to Sveikatos draudimo įstatymo 32 straipsnio nurodymas pareiškime laikytinas rašymo apsirikimu, ir tyrimas bus atliekamas dėl Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitikties Sveikatos draudimo įstatymo 34 straipsniui.

17.	Kiek tai susiję su Įsakymo 2.1.1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjai teismui teiktame pareiškime, taip pat pareiškėjas Lietuvos Respublikos Seimo narys A. M. teismo posėdžio metu nurodė (akcentavo) aplinkybę, jog TLK sudarant aptariamas sutartis su Įstaigomis, pastarosios neturi teisės derėtis dėl tikrinamų Sąlygų nuostatų. Pareiškėjai vertina, kad teisėkūros subjekto pasirinkta formuluotė „jų nekeičiant“ paneigia derybų galimybę. Kadangi pareiškėjai eksplicitiškai nesieja Įsakymo 2.1.1 punkto galimo neteisėtumo su konkrečia įstatymo ar kito aukštesnės galios norminio akto nuostata, vertinant pareiškimo turinį, proceso šalių paaiškinimus, matyti, jog iš esmės abejojama šios Įsakymo nuostatos atitiktimi konstituciniam teisinės valstybės principui. Taigi nagrinėjamoje norminėje byloje bus atliekamas tyrimas dėl Įsakymo 2.1.1 punkto tiek, kiek pagal jį rengiant sutarčių projektus, nėra keičiamos Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų nuostatos, atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui.

Dėl Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitikties Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui, Sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 34 straipsniams

18.	Pareiškėjai pirmiausia abejoja Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitiktimi Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui, nustatančiam, kad „tik įstatymai nustato: <...> atsakomybės už sveikatinimo veiklos įstatymų reikalavimų pažeidimus pagrindus.“

19.	Šiuo klausimu pirmiausia pažymėtina, kad Įsakymas ir juo patvirtintos Sąlygos nustato Sveikatos draudimo įstatymo 26 straipsnio 2 dalyje ir 33 straipsnio 1 punkte nurodytų su Įstaigomis sudaromų sutarčių standartines bendrąsias sąlygas, kurios perkeliamos į TLK rengiamų šių sutarčių projektus (Įsakymo 2 p.). Pažymėtina ir tai, kad šios sutartys, „<...> vadovaujantis Civiliniu kodeksu, [Sveikatos draudimo įstatymu] ir kitais įstatymais, sudaromos Sveikatos apsaugos ministerijos nustatyta tvarka, atsižvelgiant į Valstybinės ligonių kasos ir Privalomojo sveikatos draudimo tarybos nuomones“ (Sveikatos draudimo įstatymo 26 str. 2 d.). Įgyvendindamas šią įstatymo nuostatą, sveikatos apsaugos ministras 2009 m. gruodžio 18 d. įsakymu Nr. V-1051 patvirtino Teritorinių ligonių kasų ir asmens sveikatos priežiūros įstaigų sutarčių sudarymo tvarkos aprašą, kurio 10 punktu (bylai aktualios sveikatos apsaugos ministro 2016 m. rugpjūčio 17 d. įsakymo Nr. V-1009 ir 2017 m. balandžio 12 d. įsakymo Nr. V-412 redakcijos) nustatė, kad aptariamos sutarties standartinės sąlygos tvirtinamos Valstybinės ligonių kasos direktoriaus įsakymu.

20.	Primintina ir tai, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2008 m. gegužės 6 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A261‑339/2008 (Administracinė jurisprudencija Nr. 15, 2008 m.) yra pripažinusi, kad šios, Sveikatos draudimo įstatymo 33 straipsnio 1 punkte (taip pat 26 str. 2 d.) numatytos, sutartys turi būti vertinamos kaip administracinės, nes teisiniai santykiai, kurių pagrindu kyla sutartiniai įsipareigojimai, yra administraciniai, o pačios sutartys viešojo administravimo subjektų sudaromos viešosios teisės normų imperatyviojo reguliavimo pagrindais, ginant viešuosius interesus sveikatos apsaugos srityje. Tai, jog dėl PSDF lėšų skyrimo Įstaigoms yra sudaroma sutartis, nekeičia aptariamų santykių pobūdžio. Sutartis šiuo atveju yra priemonė pagal įstatymo nustatytą paskirtį paskirstyti PSDF lėšas, ir sprendimas dėl jos sudarymo yra priimamas pagal viešosios teisės normų, reglamentuojančių minėto tikslinio valstybinio finansinio fondo lėšų administravimą, nustatytas sąlygas ir taisykles. TLK, priimdama sprendimą sudaryti ar nesudaryti sutartį su sveikatos priežiūros įstaiga, įgyvendina jai suteiktus viešojo administravimo įgaliojimus ir santykiai dėl tokio pobūdžio sprendimų priėmimo yra viešojo administravimo santykiai (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-633/2011; 2013 m. rugpjūčio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-379/2013; 2014 m. gegužės 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-1075/2014; 2015 m. birželio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-857-662/2015). Tai, be kita ko, reiškia, kad, nors Sveikatos draudimo įstatymo 26 straipsnio 2 dalyje yra nurodyta, be kita ko, vadovautis Civiliniu kodeksu, aptariamų sutarčių turiniui (taip pat Direktoriaus įsakymu tvirtinamoms standartinėms jų sąlygoms) šio kodekso nuostatos taikomos tik tiek, kiek sutarčių turinio nereglamentuoja kiti įstatymai (Civilinio kodekso 1.1 str. 2 d.).

21.	Iš tikrinamų teisinio reguliavimo nuostatų matyti, kad jomis tarp TLK ir Įstaigų sudaromose sutartyse siekiama nustatyti Įstaigų sutartinę atsakomybę (netesybas) už Sąlygų 2.8–2.11 ir 2.14 punktuose nustatytų reikalavimų pažeidimus. Kaip teisingai pastebi pareiškėjai bei akcentuoja atsakovas, Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktuose numatytos baudos (netesybos) už juose nurodytų sutarčių sąlygų pažeidimus nėra siejamos su kokia nors (galima) žala (nuostoliais) TLK (t. y. kitai sutarties šaliai) ar (ir) PSDF biudžetui bei jos (žalos) atlyginimu (galimų nuostolių kompensavimu). Analizuojant tikrinamas bei Sąlygų 2.8–2.11 ir 2.14 punktuose įtvirtintas nuostatas, yra akivaizdu, jog jomis nustatomos ne kompensacinės (t. y. bauda nėra siekiama kompensuoti galimų nuostolių), bet baudinės netesybos už aptariamose sutartyse įtvirtintų reikalavimų, susijusių su valstybės laiduojamų (nemokamų) asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimu, nevykdymą ar netinkamą jų vykdymą.

22.	Dėl tokio reglamentavimo teisėtumo pažymėtina, jog Sveikatos sistemos įstatymo 58 straipsnio 1 dalies 5 punktas įtvirtina, kad „sveikatinimo veiklos sutartys sudaromos valstybės ar savivaldybių ir kitų subjektų sveikatos programoms vykdyti bei sveikatos priežiūros paslaugoms teikti. Sveikatinimo veiklos sutartys sudaromos raštu. Kiekvienoje sveikatinimo veiklos sutartyje šalys privalo sulygti dėl šių sąlygų: <...> netesybų dėl sutarties įsipareigojimų netinkamo vykdymo, nevykdymo ar jos vienašalio nutraukimo, įskaitant netesybas už nustatytų sveikatos priežiūros būtinųjų sąlygų reikalavimų nesilaikymą.“

23.	Cituotoje nuostatoje minima sveikatinimo veikla apima asmens sveikatos priežiūrą (Sveikatos sistemos įstatymo 2 str. 29 d. (2015 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XII-2228 redakcija), o vienos iš joje minimų sveikatos priežiūros būtinųjų sąlygų – „asmens <...> sveikatos priežiūros prieinamumas, priimtinumas, teisumas ir tinkamumas“ (Sveikatos sistemos įstatymo 15 str. 1 d. 2 p. (2007 m. gegužės 24 d. įstatymo Nr. X-1151 redakcija). Šias būtinąsias sąlygas detalizuojantis Sveikatos sistemos įstatymo 2 straipsnis (2015 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XII-2228 redakcija) nustato, kad: „sveikatos priežiūros prieinamumas – valstybės nustatyta tvarka pripažįstamos sveikatos priežiūros sąlygos, užtikrinančios asmens sveikatos priežiūros paslaugų ekonominį, komunikacinį ir organizacinį priimtinumą asmeniui ir visuomenei“ (31 d.); „sveikatos priežiūros teisumas – valstybės pripažįstamos sveikatos priežiūros sąlygos lygiomis galimybėmis siekti sveikatos ir kiek įmanoma sumažinant skirtumus tarp jos siekiančių asmenų“ (34 d.); „sveikatos priežiūros tinkamumas – sveikatos priežiūros paslaugų atitiktis teisės aktų reikalavimams.“ (35 d.).

24.	Šių įstatymo nuostatų kontekste vertindama Sąlygų 2.8–2.11 ir 2.14 punktus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog juose neabejotinai ir akivaizdžiai yra numatyti minėtas sveikatos priežiūros būtinąsias sąlygas atitinkantys reikalavimai. Šiomis Sąlygų nuostatomis, kurios perkeliamos į su Įstaigomis sudaromas sutartis, numatomi reikalavimai, kurie iš esmės yra išimtinai ir tiesiogiai susiję su apdraustųjų teise gauti valstybės laiduojamas nemokamas asmens sveikatos priežiūros paslaugas (konkrečiai numatomi reikalavimai komunikuoti su TLK dėl konkretaus paciento draudimo ir jam suteiktų paslaugų (2.11 p.), informaciją apie suteiktas paslaugas fiksuoti nustatyta tvarka (2.14 p.), informuoti pacientus (apdraustus asmenis) apie jiems laiduojamas nemokamas sveikatos priežiūros paslaugas (2.8 p.), taip pat įtvirtinamas draudimas reikalauti papildomo (teisės aktuose nenumatyto) mokesčio už paslaugas, kurias laiduoja valstybė (2.9 ir 2.10 p.). Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad vienas iš inter alia sveikatinimo veiklos būtinųjų sąlygų reglamentavimo principų – valstybės laiduojamos (nemokamos) sveikatos priežiūros nustatymas (Sveikatos sistemos įstatymo 3 str. 6 p. ir 6 str. 1 d. 10 p.). Minėtose Sąlygų nuostatose numatytais reikalavimais akivaizdžiai pirmiausia užtikrinamas asmens sveikatos priežiūros paslaugų ekonominis priimtinumas, kuris, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, be kita ko, yra susijęs ir su asmenų galimybėmis siekti sveikatos (prieinamų sveikatos priežiūros paslaugų) (Sveikatos sistemos įstatymo 2 str. 31 ir 34 d.). Be to, aptariamos Sąlygų nuostatos atitinka ir Sveikatos sistemos įstatymo 49 straipsnyje nustatytus reikalavimus, susijusius su valstybės laiduojamų (nemokamų) asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimu, t. y. atitinka ir sveikatos priežiūros tinkamumo, kaip sveikatos priežiūros būtinosios sąlygos, reikalavimus (Sveikatos sistemos įstatymo 2 str. 35 d.).

25.	Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, galima konstatuoti, kad tiriamuose Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktuose yra nustatytos netesybos (baudos) už sveikatos priežiūros būtinųjų sąlygų reikalavimų nesilaikymą Sveikatos priežiūros įstatymo 58 straipsnio 1 dalies 5 punkto taikymo prasme. Tai reiškia, jog aptariamoms netesyboms Sveikatos draudimo įstatymo 26 straipsnio 2 dalyje nurodytose sutartyse (įskaitant ir Sąlygas) nustatyti yra įstatymo pagrindas, kaip to reikalauja Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktas.

26.	Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad nors pareiškėjų nurodomi Sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 34 straipsniai, reglamentuojantys atsakovo ir TLK teises, eksplicitiškai nenustato teisės aptariamose sutartyse numatyti ginčo netesybų, šiuose straipsniuose nėra pateikiamas baigtinis (galutinis) šiems viešojo administravimo subjektams suteiktų įgaliojimų sąrašas. Kaip matyti iš šių straipsnių (atitinkamai 11 ir 12 punktų), atsakovas ir TLK gali turėti ir kitų teisių, nustatytų įstatymuose ir kituose teisės aktuose. Šiuo aspektu šių institucijų teisė (ir pareiga) sulygti dėl ginčo netesybų yra įtvirtinta minėtame Sveikatos sistemos įstatyme.

27.	Remdamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai, tiek kiek jie nustato Įstaigų atsakomybę už juose nurodytus sutarčių sąlygų pažeidimus, neprieštarauja Sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui ir Sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 34 straipsniams (2002 m. gruodžio 3 d. įstatymo Nr. IX-1219, 2009 m. spalio 22 d. įstatymo Nr. XI-448 ir 2010 m kovo 30 d. įstatymo Nr. XI-714 redakcijos).

Dėl Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitikties Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniams

28.	Pareiškėjai taip pat kvestionuoja Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitiktį Civilinio kodekso 6.246–6.249 straipsniams, t. y. įstatymo nuostatoms, apibrėžiančioms bendrųjų civilinės atsakomybės sąlygų – neteisėtų veiksmų, priežastinio ryšio, kaltės bei žalos – turinį.

29.	Šiuo klausimu išplėstinė teisėjų kolegija primena, jog šiame baigiamajame teismo akte jau buvo konstatuota, kad tikrinamose Sąlygų nuostatose yra numatytos ne kompensacinės, bet baudinės netesybos. Remiantis nuoseklia Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktika, šiuo metu galiojantis Civilinis kodeksas, kaip vieną iš sutartinės civilinės atsakomybės formų, numato tik kompensacines netesybas ir nereglamentuoja su baudinėmis netesybomis susijusių teisinių santykių (šiuo klausimu, pvz., žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus 2006 m. birželio 14 d. nutartį byloje Nr. 3K-3-405/2006; 2010 m. kovo 15 d. nutartį byloje Nr. 3K-3-106/2010 ir jose nurodytą šio teismo praktiką). Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad tikrinamos Sąlygų nuostatos, kiek jos yra susijusios su Įstaigos atsakomybe už sutarties sąlygų (reikalavimų) pažeidimus, nepatenka į Civilinio kodekso reglamentavimo sritį. Taigi pareiškėjų nurodomose Civilinio kodekso nuostatose nėra nustatyta tokio teisinio reguliavimo, kurį jie teigia esant nustatytą ir kurio atitikimui prašo ištirti Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktus. Minėta, kad Sąlygos nereglamentuoja pareiškėjų nurodomų santykių – kompensacinių netesybų.

30.	Šios aplinkybės nagrinėjamu atveju lemia vertinimą, kad aptariama pareiškimo dalis neturi tyrimo dalyko, todėl norminės administracinės bylos dalis dėl pareiškėjų prašymo ištirti Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitiktį minėtoms Civilinio kodekso nuostatoms nutraukiama (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).

Dėl Įsakymo 2.1.1 punkto atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui

31.	Šioje norminėje administracinėje byloje taip pat atliekamas Įsakymo 2.1.1 punkto tiek, kiek pagal jį rengiant sutarčių projektus, nėra keičiamos Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų nuostatos, atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui.

32.	Dėl šios norminio administracinio akto nuostatos taikymo paminėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2016 m. liepos 8 d. nutarties norminėje administracinėje byloje Nr. eI‑7‑822/2016 26 ir 27 punktuose, be kita ko, vertindama Įsakymo 2.1.1 punktą (Direktoriaus 2014 m. rugpjūčio 12 d. įsakymo Nr. 1K-215 redakcija), kuris buvo (yra) identiškas šiuo metu galiojančiam Įsakymo 2.1.1 punktui, nurodė, kad ši nuostata yra susijusi su sutarčių projektų rengimo stadija ir iš esmės nereguliuoja derybų. Tačiau proceso šalys, įskaitant ir atsakovą, mano, kad Įsakymo 2.1.1 punkte vartojami žodžiai „jų nekeičiant“ reiškia, kad inter alia Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų nuostatos negali būti keičiamos (koreguojamos). Be to, išplėstinė teisėjų kolegija neturi pagrindo abejoti pareiškėjo teiginiais, kad TLK aptariamą Įsakymo nuostatą vertina kaip draudžiančią keisti Sąlygų nuostatas, rengiant sutarčių su Įstaigomis projektus bei juos derinant. Atsakovas iš esmės neneigia, kad būtent tokia administracinė praktika ir egzistuoja.

33.	Šiuo aspektu išplėstinė teisėjų kolegija pastebi, kad šiame baigiamajame teismo akte jau minėto Sveikatos sistemos įstatymo 58 straipsnio 1 dalyje įstatymų leidėjo eksplicitiškai vartojamas žodis „sulygti“ aiškiai parodo, kad šioje nuostatoje minimų sutarčių šalims (nagrinėjamu atveju – TLK ir Įstaigoms) yra garantuojama teisė derėtis (tartis) dėl inter alia šios nuostatos 5 punkte numatytų sąlygų, t. y. ir aptariamų netesybų (baudos). Įstatymų leidėjas nėra numatęs jokių išimčių, todėl ši įstatyme numatyta aptariamų sutarčių šalių galimybė derėtis (tartis) turi būti užtikrinama ir įstatymus įgyvendinančiuose teisės aktuose. Kartu išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad iš Sveikatos sistemos įstatymo 58 straipsnio 1 dalies 5 punkto loginės ir lingvistinės konstrukcijos yra aišku, jog aptariamų sutarčių šalys privalo sulygti dėl minėtų netesybų, t. y. nagrinėjamu atveju jos turi būti numatytos tarp TLK ir Įstaigų sudaromose sutartyse, Įstaigos negali reikalauti, kad aptariamos netesybos apskritai nebūtų numatytos.

34.	Primintina ir tai, kad konstitucinis teisinės valstybės principas, kurio atitikčiai kvestionuojamas Įsakymo 2.1.1 punktas, be kita ko, suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektui, inter alia tai, kad įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna (pvz., žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. kovo 2 d., 2017 m. kovo 15 d., 2017 m. gegužės 30 d. nutarimus). Svarbu akcentuoti ir tai, jog įstatymą įgyvendinančiuoju teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė juos įgyvendinančių teisės aktų atžvilgiu (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).

35.	Atsižvelgdama į paminėtą teisinį reguliavimą, proceso šalių nurodytą administracinę praktiką taikant Įsakymo 2.1.1 punktą bei vertindama šios nuostatos turinį, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog tikrinamo punkto formuluotė, ypač joje vartojami žodžiai „jų nekeičiant“, neatitinka minėtų, oficialioje konstitucinėje doktrinoje nurodytų, reikalavimų teisėkūros subjektams; tikrinama nuostata akivaizdžiai nėra aiški, yra dviprasmiška, galinti lemti (ir nagrinėjamu atveju lemianti) neteisingą ją taikančių viešojo administravimo subjektų (t. y. TLK) vertinimą.

36.	Todėl šiomis aplinkybėmis nagrinėjamu atveju yra pakankamas pagrindas pripažinti, jog Įsakymo 2.1.1 punktas tiek, kiek jame nurodyta, kad rengiant sutarčių projektus, nėra keičiamos Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų nuostatos, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.

Dėl Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui

37.	Pareiškėjai taip pat prašo ištirti Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitiktį konstituciniam teisinės valstybės principui. Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija pastebi, jog pareiškime apsiribojama bendra (abstrakčia) oficialios konstitucinės doktrinos trumpa apžvalga, ir visiškai nėra nurodyta (pasisakyta), kaip tiriami Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai šiuos reikalavimus pažeidžia (iš esmės nebuvo pateikta argumentų ir teismo posėdžio metu). Taigi iš esmės apsiribojama tik teisiškai nemotyvuotu bendru teiginiu, kad tikrinamos nuostatos prieštarauja šiam principui.

38.	Šiuo aspektu primintina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas, teikdamas su individualia byla nesusijusį (abstraktų) prašymą ištirti norminio administracinio akto nuostatos teisėtumą, kartu turi aiškiai nurodyti konkrečias aplinkybes, kurios, jo nuomone, sudaro prielaidas teisiškai pagrįstai abejonei dėl tikrinamų nuostatų atitikties bendriesiems principams. Būtent pagal tokias abstraktų prašymą (pareiškimą) pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus) paprastai yra identifikuojamos norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos, ypač tais atvejais, kai prašoma įvertinti norminio teisės akto nuostatų atitiktį bendriesiems teisės principams ir (ar) bendrosioms įstatymuose ir juos lydinčiuose teisės aktuose nurodytoms taisyklėms. Aptariamos aplinkybės (argumentai) turi būti konkrečios, aiškios, rodančios ryšį tarp norminio administracinio akto (jo dalies) ir minėtų bendrų principų bei reikalavimų, kurių atitikčiai prašoma ištirti šį aktą (jo dalį). Argumentai turi būti susiję su prašomo atlikti tyrimo objektu, leisti proceso šalims ir teismui nustatyti bei apibrėžti administracinės bylos dalyką ir nagrinėjimo ribas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. rugsėjo 3 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA‑2096-502/2015 13 p.; 2016 m. liepos 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA‑1391‑756/2016 ir kt.).

39.	Pažymėtina, kad norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Kaip yra pažymėjusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. lapkričio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014 (Administracinė jurisprudencija Nr. 28, 2014 m.), reikalaujama, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. spalio 6 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016 48 p. ir jame nurodytą šio teismo praktiką).

40.	Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, tyrimas dėl Sąlygų 5.2 ir 5.3 punktų atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui nutraukiamas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 116 straipsnio 1 dalimi, 117 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais, 119 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a:

Pripažinti, kad Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2014 m. vasario 6 d. įsakymo Nr. 1K-23 „Dėl asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių sąlygų patvirtinimo“ 2.1.1 punktas (2016 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr. 1K-362 redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad į sutarčių, sudaromų su asmens sveikatos priežiūros įstaigomis, projektus Asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių bendrųjų sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai perkeliami jų (punktų) nekeičiant, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.

Pripažinti, kad Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2014 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 1K-23 „Dėl asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių sąlygų patvirtinimo“ (2016 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr. 1K-362 redakcija) patvirtintų Asmens sveikatos priežiūros paslaugų teikimo ir jų išlaidų apmokėjimo Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšomis sutarties standartinių bendrųjų sąlygų 5.2 ir 5.3 punktai tiek, kiek jie nustato asmens sveikatos priežiūros įstaigos atsakomybę už šiuose punktuose nurodytų sutarties sąlygų pažeidimus, neprieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos sistemos įstatymo 3 straipsnio 29 punktui (1998 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. VIII-946 redakcija), Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 31 ir 34 straipsniams (2002 m. gruodžio 3 d. įstatymo Nr. IX-1219, 2009 m. spalio 22 d. įstatymo Nr. XI-448 ir 2010 m kovo 30 d. įstatymo Nr. XI-714 redakcijos).

Kitą norminės administracinės bylos dalį nutraukti.

Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai	Ramūnas Gadliauskas

Gintaras Kryževičius

Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius