 |
|
Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijos pirmininkui Vitalijui Gailiui El. paštas: Vitalijus.Gailius@lrs.lt
|
ANTIKORUPCINIO VERTINIMO IŠVADA
DĖL valstybės kontrolės ir savivaldybės kontrolierių veiklą reglamentuojančių teisės aktų
|
|
2016 m. liepos 4 d. Nr. 4-01-5307
|
Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnyboje (toliau – Specialiųjų tyrimų tarnyba), gautas Lietuvos Respublikos Seimo Antikorupcijos komisijos (toliau – Antikorupcijos komisija) prašymas (2016 m. gegužės 17 d. raštas Nr. S-2016-3420), kuriuo keliamos abejonės, ar Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymo (toliau – Valstybės kontrolės įstatymas) ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – Vietos savivaldos įstatymas) nuostatos užtikrina objektyvų ir nešališką Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės (toliau – Valstybės kontrolė) ir savivaldybės kontrolierių funkcijų įgyvendinimą, taip pat, ar Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, reglamentuojančios savivaldybių kontrolierių paskyrimą, atleidimą bei veiklos kontrolę, savivaldybės institucijoms nesudaro sąlygų daryti įtaką jų veiklai. Dėl minėtų aplinkybių Antikorupcijos komisija prašo Specialiųjų tyrimų tarnybos atlikti Valstybės kontrolės 18 straipsnio 1 dalies 6 punkto, Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 4 dalies 2, 3 ir 4 punktų, 16 straipsnio 2 dalies 8 punkto, 27 straipsnio 2, 3 bei 9 dalies 3 punkto nuostatų antikorupcinį vertinimą.
Atsižvelgdama į minėtą prašymą ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio nuostatomis, Specialiųjų tyrimų tarnyba atliko aukščiau minėtų teisės aktų nuostatų antikorupcinį vertinimą ir mano, kad minėti teisės aktai nesudaro tiesioginių sąlygų Valstybės kontrolės ir savivaldybės kontrolierių, taip pat kitų asmenų (pavyzdžiui, savivaldybės institucijoms siekiant paveikti savivaldybės kontrolierių sprendimus) korupcijai. Svarbu, tai, kad pagal Vietos savivaldos įstatymą savivaldybės tarybai suteikiami įgaliojimai priimti sprendimus dėl savivaldybės kontrolierių paskyrimo, atleidimo, jų veiklos finansavimo ir kontrolės, savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos steigimo, ir, esant tam tikromis aplinkybėmis, formaliai galima būtų abejoti, ar savivaldybės tarybos negali neteisėtai paveikti savivaldybės kontrolierių sprendimų ir / ar veiklos, tačiau Specialiųjų tyrimų tarnyba mano, kad tokių situacijų praktinio pasireiškimo galimybės yra mažai tikėtinos.
Atsižvelgdami į aukščiau išdėstytą, dėl Valstybės kontrolės ir Vietos savivaldos įstatymo pateikiame šią nuomonę:
1. Dėl Valstybės kontrolės įstatymo nuostatų, reglamentuojančių Valstybės kontrolės įgaliojimus audituojant savivaldybės institucijas, jų įstaigas, išteklių fondus (ir pan.):
Pagrindiniai Valstybės kontrolės veiklos uždaviniai yra prižiūrėti, ar teisėtai ir efektyviai valdomas ir naudojamas valstybės turtas, skatinti teigiamą ir veiksmingą valstybinio audito poveikį valstybės finansų valdymo ir kontrolės sistemai, vykdyti biudžeto politikos kontrolės institucijos funkcijas. Įgyvendindama šiuos uždavinius pagal nustatytą valstybinio audito mastą, Valstybės kontrolė atlieka finansinį (teisėtumo) ir veiklos auditą, kurio subjektais taip pat gali būti savivaldybės, savivaldybių įstaigos ir institucijos bei jų išteklių fondai, visų rūšių įmonės, kuriose valstybei ar savivaldybei priklausančios akcijos suteikia ne mažiau kaip 1/2 balsų, įmonės ir kiti juridiniai asmenys, kuriems valstybės ar savivaldybės institucija suteikė lėšų arba perdavė turto ir kt. Pagal Valstybės kontrolės įstatymo 17 straipsnio 2 dalies nuostatas, dėl audito metu nustatytų reikšmingų teisės aktų pažeidimų priimamas administracinis aktas – sprendimas. Valstybės kontrolės 18 straipsnio 1 dalies 6 punktas nustato, kad valstybės kontrolierius ar jo pavaduotojai, priimdami sprendimus pagal valstybinio audito ataskaitas, turi teisę teikti siūlymus valstybės ir savivaldybių kontrolės institucijoms bei viešojo administravimo subjektų vidaus audito tarnyboms atlikti tikrinimus jų kompetencijai priskirtais klausimais.
Valstybės kontrolės įstatymo 19 straipsnis nustato audituoto subjekto vadovų ar kitų sprendime nurodytų asmenų teisę apskųsti valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojo sprendimą teismui, o 20 straipsnis įpareigoja audituotą subjektą per trisdešimt kalendorinių dienų ar per kitą valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojų nustatytą terminą, bet ne trumpesnį kaip trisdešimt kalendorinių dienų, informuoti Valstybės kontrolę apie sprendime nurodytų teisės aktų pažeidimų pašalinimą, nurodymų, teikimų ir siūlymų vykdymą. Valstybės kontrolei nustačius esminius ar visuomenės interesų pažeidimus, vadovaujantis Valstybės kontrolės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies nuostatomis ji turi teisę apie tai pranešti Lietuvos Respublikos Seimui, Lietuvos Respublikos Vyriausybei, teisėsaugos institucijoms ir imtis kitų prevencinių priemonių, kad pažeidimai nepasikartotų.
Nors, atsižvelgiant į Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnį, gali kilti klausimas dėl valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojų siūlymų savivaldybių kontrolės institucijoms bei viešojo administravimo subjektų vidaus audito tarnyboms privalomumo (t. y. ar privaloma vykdyti Valstybės kontrolės sprendimus ir / ar siūlymus), kompleksiškai vertinant minėto įstatymo nuostatas galima daryti išvadą, kad valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojo sprendimas ir siūlymai yra privalomojo pobūdžio, o tuo atveju, jeigu audituotas subjektas nevykdytų sprendimo, Valstybės kontrolė turėtų teisę imtis veiksmų pažeidimų pašalinimui. Dėl minėtos priežasties manytume, kad Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 6 punkto ir kitų straipsnių nuostatos nesudaro sąlygų savivaldybių kontrolės institucijų bei viešojo administravimo subjektų vidaus audito tarnybų piktnaudžiavimams nevykdant Valstybės kontrolės siūlymų ir / ar sprendimų.
2. Dėl Valstybės kontrolės ir Vietos savivaldos įstatymų nuostatų, reglamentuojančių valstybinio audito masto ir savivaldybės kontrolierių veiklos plano parengimą ir tvirtinimą:
Pagal Valstybės kontrolės įstatymo 14 straipsnį Valstybės kontrolė, siekdama efektyviai atlikti savo funkcijas, nustato valstybinio audito mastą. Valstybės kontrolė valstybinio audito mastą kasmet nustato valstybinio audito programose. Šias programas, įvertinęs Lietuvos Respublikos Seimo Audito komiteto pateiktas rekomendacijas, tvirtina valstybės kontrolierius. Vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 51 straipsniu, prireikus valstybės kontrolieriaus sprendimu Valstybės kontrolė gali atlikti savivaldybių, taip pat savivaldybių įstaigų ir savivaldybių kontroliuojamų įmonių finansinį (teisėtumo) ir veiklos auditą.
Pagal Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnį savivaldybės kontrolierius, prižiūrėdamas, ar teisėtai, efektyviai, ekonomiškai ir rezultatyviai valdomas ir naudojamas savivaldybės turtas ir patikėjimo teise valdomas valstybės turtas, kaip vykdomas savivaldybės biudžetas ir naudojami kiti piniginiai ištekliai, atlieka išorės finansinį ir veiklos auditą savivaldybės administracijoje, savivaldybės administravimo subjektuose ir savivaldybės kontroliuojamose įmonėse. Ši veikla planuojama pagal savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos planą, su kurio projektu supažindinama Valstybės kontrolė ir savivaldybės centralizuota vidaus audito tarnyba. Savivaldybės kontrolierius kasmet iki einamųjų metų lapkričio 15 dienos patvirtina ateinančių metų savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos planą, organizuoja jo vykdymą ir yra už tai atsakingas. Savivaldybės kontrolieriaus veiklos planas kasmet per 10 dienų nuo jo patvirtinimo pateikiamas Valstybės kontrolei. Minėto įstatymo 20 straipsnio 2 dalis nustato, kad meras gali siūlyti savivaldybės tarybai pavesti savivaldybės kontrolieriui (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai) atlikti veiklos plane nenumatytą savivaldybės administracijos, savivaldybės administravimo subjektų ar savivaldybės kontroliuojamų įmonių finansinį ir veiklos auditą, priima savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) pateiktas audito ataskaitas ir išvadas dėl atlikto finansinio ir veiklos audito rezultatų, prireikus organizuoja šių ataskaitų ir išvadų svarstymą savivaldybės tarybos komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose.
Pagal minėto įstatymo 14 straipsnį savivaldybės Kontrolės komitetas svarsto savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) kitų metų veiklos plano projektą ir teikia pasiūlymus dėl šio plano projekto papildymo ar pakeitimo, reglamento nustatyta tvarka iki einamųjų metų lapkričio 5 dienos grąžina šį plano projektą savivaldybės kontrolieriui tvirtinti, vykdo kitas funkcijas[1].
Vertinant aukščiau nurodytas teisės aktų nuostatas galima daryti išvadą, kad savivaldybių kontrolierių veiklos plano priėmimo ir jo vykdymo priežiūros procedūros yra pakankamai nuoseklios, sudaro galimybes koreguoti jo sprendinius atsižvelgiant į iškilusias aktualijas. Tačiau iš galiojančių teisės aktų nėra aiškūs savivaldybės kontrolės veiklos plano projekto ir galiojančio plano pateikimo Valstybės kontrolei padariniai – t. y. ar Valstybės kontrolė gali pateikti siūlymus (savivaldybės kontrolieriui ar kitiems asmenims (merui, savivaldybės Kontrolės komitetui) dėl savivaldybės kontrolieriaus plano projekto koregavimo (pavyzdžiui, įtraukiant savivaldybės kontrolieriaus veiklos plano projekte nenumatytus audituoti subjektus); ar minėtos nuostatos susijusios tik su Vietos savivaldos įstatymo 51 straipsnio nuostatų įgyvendinimu, kada, prireikus, Valstybės kontrolė savarankiškai priimtų sprendimą atlikti savivaldybių, taip pat savivaldybių įstaigų ir savivaldybių kontroliuojamų įmonių, nenumatytų savivaldybės kontrolieriaus veiklos plane, finansinį (teisėtumo) ir veiklos auditą. Šiuo atveju, atsižvelgdami į Valstybės kontrolės veiklos uždavinius ir Valstybės kontrolės įstatymo 9 straipsnio 5 dalies nuostatas[2] manytume, kad Valstybės kontrolei galėtų būti suteikiama galimybė teikti rekomendacijas ar siūlymus savivaldybės kontrolieriui ar kitoms savivaldybės institucijoms (merui, savivaldybės Kontrolės komitetui ar pan.) dėl konkrečių audituojamų subjektų įtraukimo į savivaldybės kontrolieriaus veiklos planą arba konkretaus audito (pavyzdžiui, veiklos audito) savivaldybėje atlikimo.
3. Dėl Vietos savivaldos įstatymo nuostatų, reglamentuojančių savivaldybės kontrolieriaus skyrimą, atleidimą ir veiklos priežiūrą (ir pan.):
Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 4 dalis nustato savivaldybės Kontrolės komiteto kompetenciją: pagal minėtas nuostatas savivaldybės Kontrolės komitetui suteikta teisė teikti savivaldybės tarybai išvadas dėl savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos rezultatų; siūlyti savivaldybės tarybai atleisti savivaldybės kontrolierių, kai yra įstatymuose nurodyti atleidimo iš valstybės tarnybos pagrindai; svarstyti savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) kitų metų veiklos plano projektą ir teikti pasiūlymus dėl šio plano projekto papildymo ar pakeitimo; įvertinti savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) ateinančių metų veiklos planui vykdyti reikalingus asignavimus ir išvadą dėl jų teikti savivaldybės tarybai; svarstyti savivaldybės kontrolieriaus parengtą ataskaitą dėl jo (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos plano įvykdymo, jos pagrindu rengti ir teikti savivaldybės tarybai išvadas dėl savivaldybės turto ir lėšų naudojimo teisėtumo, tikslingumo ir efektyvumo bei savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veiklos ir pan. Taigi, pagal minėtą straipsnį Kontrolės komitetas turi įgaliojimus visapusiškai susipažinti ir vertinti savivaldybės kontrolieriaus veiklos rezultatus.
Pagal minėto Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnį Kontrolės komiteto pirmininką savivaldybės tarybos mažumos (opozicijos) siūlymu, Kontrolės komiteto pirmininko pavaduotoją mero siūlymu skiria savivaldybės taryba reglamento nustatyta tvarka. Jeigu savivaldybės tarybos mažuma (opozicija) nepasiūlo Kontrolės komiteto pirmininko kandidatūros arba, jeigu nėra paskelbta savivaldybės tarybos mažuma (opozicija), Kontrolės komiteto pirmininką ir pirmininko pavaduotoją skiria savivaldybės taryba mero siūlymu. Komitetai sudaromi ne mažiau kaip iš 3 tarybos narių savivaldybės tarybos sprendimu. Kiekvienoje savivaldybėje privaloma sudaryti Kontrolės komitetą. Į Kontrolės komitetą įeina vienodas visų savivaldybės tarybos narių frakcijų ir savivaldybės tarybos narių grupės, jeigu ją sudaro ne mažiau kaip 3 savivaldybės tarybos nariai, deleguotų atstovų skaičius. Kontrolės komiteto įgaliojimus savivaldybės taryba nustato atsižvelgdama į šio straipsnio 4 dalį.
Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 8 punktas nustato, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija yra pretendentų į savivaldybės kontrolieriaus pareigas atrankos komisijos sudarymas, sprendimų dėl savivaldybės kontrolieriaus priėmimo į pareigas ir atleidimo iš jų priėmimas, savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos steigimas savivaldybės kontrolieriaus teikimu, didžiausio valstybės tarnautojų pareigybių ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, skaičiaus šioje tarnyboje nustatymas, savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) metinės ataskaitos svarstymas ir sprendimo dėl jos priėmimas, įstatymų numatyto savivaldybės kontrolieriaus darbo užmokesčio nustatymas, savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) nuostatų tvirtinimas ir pan. Pagal minėto įstatymo 27 straipsnį savivaldybės kontrolės ir audito funkcijoms įgyvendinti savivaldybės taryba savivaldybės kontrolieriaus teikimu steigia (kai savivaldybės gyventojų skaičius yra mažesnis kaip 30 tūkstančių gyventojų, gali steigti) juridinį asmenį – savivaldybės kontrolės ir audito tarnybą. Šiai tarnybai vadovauja ir už jos veiklą atsako savivaldybės kontrolierius. Jei savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba nesteigiama, plane numatytam išorės auditui atlikti gali būti pasitelkiami kitų savivaldybių kontrolieriai (kontrolės ir audito tarnybos valstybės tarnautojai).
Vertinant aukščiau išdėstytą gali būti svarstytinos šios Vietos savivaldos įstatymo nuostatos:
3.1. Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 2 dalis nustato, kad „Komitetai sudaromi ne mažiau kaip iš 3 tarybos narių savivaldybės tarybos sprendimu. Kiekvienoje savivaldybėje privaloma sudaryti Kontrolės komitetą. Į Kontrolės komitetą įeina vienodas visų savivaldybės tarybos narių frakcijų ir savivaldybės tarybos narių grupės, jeigu ją sudaro ne mažiau kaip 3 savivaldybės tarybos nariai, deleguotų atstovų skaičius. Sudarant kitus komitetus, laikomasi proporcinio daugumos ir mažumos atstovavimo principo. Komitetų ir jų narių skaičių, komitetų įgaliojimus, išskyrus Kontrolės komitetą, nustato savivaldybės taryba. Kontrolės komiteto įgaliojimus savivaldybės taryba nustato atsižvelgdama į šio straipsnio 4 dalį. Komitetų darbo tvarka nustatoma reglamente“.
Manytume, kad dviprasmiškai galima būtų interpretuoti Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio 2 dalies 5 ir 6 sakiniuose išdėstytas nuostatas, susijusias su Kontrolės komiteto įgaliojimų nustatymu: 5 sakinys gali būti suvokiamas, kad savivaldybės taryba negali apriboti įstatymo 14 straipsnio 4 dalyje nustatytų Kontrolės komiteto įgaliojimų, tačiau 6 sakinio nuostatos gali būti interpretuojamos taip, kad nustatant minėto komiteto įgaliojimus savivaldybės taryba gali atsižvelgti tik į dalį minėto straipsnio 4 dalyje nustatytų kontrolės komiteto įgaliojimų ir nustatyti siauresnės apimties įgaliojimus.
3.2. Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 2 dalis nustato, kad savivaldybės kontrolės ir audito funkcijoms įgyvendinti savivaldybės taryba savivaldybės kontrolieriaus teikimu steigia (kai savivaldybės gyventojų skaičius yra mažesnis kaip 30 tūkstančių gyventojų, gali steigti) juridinį asmenį – savivaldybės kontrolės ir audito tarnybą. Šiai tarnybai vadovauja ir už jos veiklą atsako savivaldybės kontrolierius. Jei savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba nesteigiama, plane numatytam išorės auditui atlikti gali būti pasitelkiami kitų savivaldybių kontrolieriai (kontrolės ir audito tarnybos valstybės tarnautojai).
Manytume, kad iš minėtų nuostatų nėra pakankamai aišku, ar atvejais, kai savivaldybėse gyventojų skaičius yra mažesnis kaip 30 tūkstančių gyventojų, tačiau savivaldybės kontrolierius savivaldybės tarybai pareiškia teikimą dėl savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos steigimo, tokia tarnyba savivaldybės tarybos sprendimu gali būti nesteigiama.
Atkreiptinas dėmesys, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnį savivaldybės kontrolierius prižiūri, ar teisėtai, efektyviai, ekonomiškai ir rezultatyviai valdomas ir naudojamas savivaldybės turtas ir patikėjimo teise valdomas valstybės turtas, kaip vykdomas savivaldybės biudžetas ir naudojami kiti piniginiai ištekliai ir kt. Tuo atveju, jeigu savivaldybės kontrolieriui siekiant efektyviai įgyvendinti minėtas funkcijas ir nustačius savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos steigimo poreikį savivaldybės taryba jo teikimą gali netenkinti (atvejais, kada savivaldybės gyventojų skaičius yra mažesnis kaip 30 tūkstančių gyventojų), manytume, kad šios nuostatos gali sudaryti sąlygas netiesiogiai paveikti savivaldybės kontrolieriaus veiklos efektyvumą (apsunkinant savivaldybės kontrolieriaus funkcijų įgyvendinimą).
Kitą vertus, galima rizika, kad dėl įvairių aplinkybių (pavyzdžiui, būdamas asmeniškai suinteresuotas) savivaldybės kontrolierius, net ir matydamas savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos steigimo poreikį, neteiks teikimo savivaldybės tarybai dėl tokios tarnybos steigimo. Šiuo atveju, kadangi iš esmės planuojama savivaldybės kontrolieriaus veikla priklauso nuo jo paties, savivaldybės kontrolierius gali piktnaudžiauti minėta teise, siekdamas išvengti tam tikrų savivaldybės subjektų audito.
Atsižvelgiant į išdėstytą manytume, kad minėtos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos galėtų būti tobulintinos nustatant, kad esant savivaldybės kontrolieriaus teikimui privalo būti steigiama savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba, o nesant tokio teikimo sprendimą dėl tokios tarnybos steigimo savivaldybės taryba gali priimti savarankiškai arba savivaldybės Kontrolės komiteto teikimu.
3.3. Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalis nustato savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) funkcijas, o minėto straipsnio 4 dalis nustato, kad savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos) veikla grindžiama nepriklausomumo, teisėtumo, viešumo, objektyvumo ir profesionalumo principais. Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, savivaldybės kontrolieriui (savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai) priskiriamos itin svarbios funkcijos, o tai, kad pagal įstatymą šias funkcijas gali atlikti tik vienas asmuo, gali neužtikrinti objektyvaus ir nešališko šių funkcijų įgyvendinimo.
Atsižvelgdami į išdėstytą siūlytume apsvarstyti minimalaus savivaldybės kontrolierių skaičiaus savivaldybėse nustatymo tikslingumą: manytume, kad siekiant užtikrinti nešališką ir objektyvų savivaldybės kontrolieriaus funkcijų įgyvendinimą šią veiklą privalėtų vykdyti bent 2 asmenys arba būtų nepriklausomas jų veiklos tikrintojas.
Specialiųjų tyrimų tarnyba atkreipia dėmesį, kad atlikdama aukščiau nurodytų teisės aktų antikorupcinį vertinimą, kreipėsi į Savivaldybių kontrolierių asociaciją dėl informacijos (apie savivaldybių kontrolierių veiklos problemas, susidariusias dėl netinkamo ir / arba nepakankamo teisinio reglamentavimo; taip pat nuomonės, kaip tobulinant teisinį reglamentavimą užtikrinti efektyvesnę (objektyvesnę, skaidresnę ir pan.) savivaldybių kontrolierių veiklą) pateikimo, tačiau į minėtą prašymą Specialiųjų tyrimų tarnybai atsakyta nebuvo.
Pagarbiai
L. e. direktoriaus pareigas Žydrūnas Bartkus
Gintas Kerbelis, tel. (8 706) 63 294, el. p. gintas.kerbelis@stt.lt