TEISĖS DEPARTAMENTAS

IŠVADA

DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS BIUDŽETINIŲ ĮSTAIGŲ ĮSTATYMO NR. I-1113 PAKEITIMO

ĮSTATYMO PROJEKTO

2023-11-10 Nr. XIVP-2834(2)

Vilnius

Įvertinę projekto atitiktį Konstitucijai, įstatymams, teisėkūros principams ir teisės technikos taisyklėms, teikiame šias pastabas.

1. Projekto 1 straipsnyje nauja redakcija dėstomo Biudžetinių įstaigų įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kad šio įstatymo nuostatos netaikomos, jeigu konkrečių biudžetinių įstaigų veiklą ar tam tikroje srityje veikiančių biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojantys įstatymai kitaip nustato šių biudžetinių įstaigų steigimą, pertvarkymą, pabaigą, veiklos organizavimą ar valdyseną. Tokia formuluotė suponuoja, kad Biudžetinių įstaigų įstatymas turėtų tik bendrąsias biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojančias teisės normas nustatančio teisės akto statusą, jis neturėtų taikymo viršenybės jokio kito įstatymo, kuris nustatytų bet kokio turinio specialias tam tikroje srityje veikiančių biudžetinių įstaigų veiklos nuostatas, atžvilgiu. Kitaip sakant, bet kuris kitas įstatymas galėtų paneigti bendrąsias teisės normas nustatančio Biudžetinių įstaigų įstatymo nuostatas, ir nustatyti bet kokias kitokias – specialias, biudžetinių įstaigų veiklos sąlygas. Pagal siūlomą reguliavimą, pavyzdžiui, kitame įstatyme galės būti nustatyta, kad biudžetinei įstaigai leidžiama būti kitų juridinių asmenų dalyve, nors keičiamo įstatymo 4 straipsnio 6 dalies 1 punkte, atrodo, siekiama įtvirtinti universalų draudimą biudžetinei įstaigai būti kitų juridinių asmenų dalyve; pagal siūlomą reguliavimą kitame įstatyme galės būti nustatyta, kad biudžetinę įstaigą steigia, pavyzdžiui, ministerija, nors keičiamo įstatymo 6 straipsnyje įtvirtinamas bendras principas, kad valstybės biudžetinė įstaiga steigiama tik įstatymu arba Vyriausybės nutarimu. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, bei preziumuojant, kad Biudžetinių įstaigų įstatymas turėtų būti universalus, skėtinis, aprėpiantis ir unifikuotai reglamentuojantis visose srityse veikiančių biudžetinių įstaigų veiklą, svarstytina, ar keičiamame įstatyme neturėtų būti įtvirtintas toks teisinio reguliavimo ir šio įstatymo taikymo viršenybės modelis, pagal kurį tais atvejais, kai kiti įstatymai nustatytų kitokias biudžetinių įstaigų steigimą, pertvarkymą, pabaigą, veiklos organizavimą ar valdyseną reglamentuojančias nuostatas, būtų taikomos Biudžetinių įstaigų įstatymo nuostatos, išskyrus atvejus, kai šis įstatymas pirmenybę suteiktų kitų įstatymų normoms. Tokiu atveju tik būtent tam tikrose konkrečiose Biudžetinių įstaigų įstatymo nuostatose, kuriose reglamentuojami teisiniai santykiai, įstatymų leidėjo nuomone, galėtų skirtis ir būti reguliuojami kitaip, turėtų būti nustatoma galimo įstatymo netaikymo išlygą nustatanti formuluotė: „jeigu konkrečių biudžetinių įstaigų veiklą ar tam tikroje srityje veikiančių biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojantys įstatymai nenustato kitaip“ (suprantama, kad siekiant teisės akto glaustumo, turėtų būti įvedama šios formuluotės santrumpa). Tokiu reguliavimu būtų pasiektas didesnis skirtingose srityse veikiančių biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojančių nuostatų unifikuotumas, vienodumas, būtų užkirsta galimybė nustatyti galimą labai diferencijuotą biudžetinių įstaigų veiklos reglamentavimą, savotiškai paneigiantį pačią Biudžetinių įstaigų įstatymo (toliau – keičiamas įstatymas), kaip pagrindinio ir svarbiausio šios teisinės formos subjektų veiklą reglamentuojančio teisės akto, prigimtį.

2. Keičiamo įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kad pagal savo prievoles biudžetinė įstaiga atsako tik savo lėšomis, o jeigu biudžetinės įstaigos prievolėms padengti lėšų nepakanka, prievolės padengiamos Civilinio proceso kodekse nustatyta tvarka. Vertinant šią nuostatą, pažymėtina, kad Civilinio proceso kodekso 668 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad išieškojimas gali būti nukreiptas į biudžetinei įstaigai priklausančias lėšas. Taigi, minėtame Civilinio proceso kodekso straipsnyje, nurodant biudžetinės įstaigos lėšas, iš kurių gali būti atliekamas išieškojimas, vartojama šiek tiek kitokia formuluotė. Be to, Civilinio proceso kodekso 668 straipsnio 2 dalyje nurodomas vienintelis atvejis, kada gali būti išieškoma ne tik iš biudžetinės įstaigos lėšų, bet ir iš kito turto - kai vykdomas išieškojimas iš įkeisto turto. Atsižvelgiant į tai, galima daryti išvadą, kad blanketinė nuoroda į Civilinio proceso kodekse numatytą biudžetinių įstaigų prievolių padengimo tvarką būtų faktiškai niekinė, nes Civilinio proceso kodeksas jokios tvarkos paprasčiausiai nenustato (jame įtvirtintas tik imperatyvus draudimas vykdant išieškojimą iš biudžetinių įstaigų, jį nukreipti į valstybės iždo bendrąją sąskaitą). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlytina keičiamo įstatymo 2 straipsnio 2 dalį arba suderinti su Civilinio proceso kodekso 668 straipsnio 2 dalies nuostatomis, arba šioje dalyje nurodyti, kad išieškojimas pagal biudžetinės įstaigos prievoles (t. y., išieškojimas apskritai, o ne tada, kai biudžetinės įstaigos prievolėms padengti joms priklausančių lėšų nepakanka) vykdomas Civilinio proceso kodekso nustatyta tvarka.

3. Svarstytina, ar keičiamo įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje neturėtų būti įtvirtinta išlyga ne tik dėl konkrečios biudžetinės įstaigos veiklą reglamentuojančiame įstatyme nustatytų atvejų, tačiau ir dėl tam tikroje srityje veikiančių biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose nustatytų atvejų, nes ir tokiuose įstatymuose galėtų būti nustatytos specialios galimą biudžetinių įstaigų teisių ir pareigų įgijimo per savininką ar savininko teises ir pareigas įgyvendinančią instituciją nustatančios normos.

4. Keičiamo įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje siūlomas nustatyti, kad Ekonomikos ir inovacijų ministerija Vyriausybės pritarimu gali steigti ir panaikinti prekybos atstovybes. Atkreiptinas dėmesys, kad pagal keičiamo įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 6 punkte siūlomą nustatyti teisinį reguliavimą dėl biudžetinės įstaigos filialo, kuris taip pat yra biudžetinės įstaigos padalinys kaip ir atstovybė, biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija priima sprendimą nutraukti filialo veiklą, bet ne jį panaikinti. Atsižvelgiant į tai, siekiant teisinio reguliavimo nuoseklumo, svarstytina, ar projekto nuostatų nereikėtų suvienodinti, keičiamo įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje nustatant, kad Ekonomikos ir inovacijų ministerija gali priimti priima sprendimą ne panaikinti prekybinę atstovybę, bet nutraukti jos veiklą.

5. Derinant keičiamo įstatymo nuostatas tarpusavyje, keičiamo įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje prieš žodžius „kitų valstybės pinigų fondų“ vietoj jungtuko „ir“ įrašytini jungtukai „ar (ir)“.

6. Atsižvelgiant į tai, kad tuo atveju, kai valstybės biudžetinė įstaiga steigiama įstatymu, jos savininko teises ir pareigas ne visais įgyvendina įstatyme nurodyta konkreti valstybės institucija ar įstaiga (įstatyme gali būti nustatyta, kad savininko teises ir pareigas įgyvendina pati Vyriausybė ar jos įgaliota valstybės institucija ar įstaiga), keičiamo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies antrajame sakinyje vietoj žodžio „įgyvendina“ įrašytini žodžiai „gali įgyvendinti“.

7. Jeigu būtų atsižvelgta į 1 šios išvados pastabą, derinant keičiamo įstatymo nuostatas su Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 8 punktu, numatančiu, kad Vyriausybė sprendimus dėl biudžetinių įstaigų reorganizavimo ir likvidavimo gali priimti ir tų biudžetinių įstaigų, kurių savininko teisių ir pareigų ji pati ir neįgyvendina, atžvilgiu, keičiamo įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 5 punkte po žodžių „ar likvidavimo“ įrašytini žodžiai „jei įstatymai ar biudžetinės įstaigos nuostatai nenustato kito subjekto, kuris priima sprendimus dėl biudžetinės įstaigos pertvarkymo, reorganizavimo ar likvidavimo“. Atitinkamą išlygą reikėtų nustatyti ir šios dalies 3 punkte, nes kiti biudžetinių įstaigų veiklą reglamentuojantys įstatymai atskirais atvejais nustato, atsižvelgiant į biudžetinės įstaigos veiklos specifiką, kitą biudžetinės įstaigos vadovą į pareigas skiriantį ir atleidžiantį iš jų subjektą (o ne biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančią instituciją).

8. Siekiant teisinio aiškumo, bei atsižvelgiant į tai, kad Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatyme nustatyta, kad valstybės turtas savivaldybių funkcijoms vykdyti gali būti perduodamas tiek savivaldybių nuosavybėn (minėto įstatymo 6 straipsnio 2 punktas), tiek joms valdyti patikėjimo teise (minėto įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 2 punktas), keičiamo įstatymo 5 straipsnio 5 dalyje siūlome nurodyti, ar šioje dalyje numatytu valstybės biudžetinės įstaigos savininko teisių ir pareigų perdavimo savivaldybei atveju, valstybei nuosavybės teise priklausantis turtas, kuriuo naudojosi valstybės biudžetinė įstaiga, perduodamas savivaldybės nuosavybėn, ar, vis dėlto, perduodamas jai valdyti patikėjimo teise.

9. Atsižvelgiant į tai, kad Civilinio kodekso 2.66 straipsnio 6 dalyje jau įtvirtintas imperatyvas, nustatantis, kad juridinių asmenų steigimo dokumentų pakeitimai įsigalioja tik nuo jų įregistravimo juridinių asmenų registre, siūlome išbraukti perteklinę keičiamo įstatymo 7 straipsnio 6 dalies nuostatą, numatančią, kad pakeisti biudžetinės įstaigos nuostatai įsigalioja nuo jų įregistravimo Juridinių asmenų registre dienos.

10. Keičiamo įstatymo 8 straipsnio 1 dalį numatančią, kad biudžetinė įstaiga laikoma įsteigta nuo jos įregistravimo Juridinių asmenų registre dienos, reikėtų suderinti su Civilinio kodekso 2.63 straipsnio 2 dalimi, nustatančia, kad įstatymas ar įstatymų numatytais atvejais kitas teisės aktas, kuriuo yra įsteigtas viešasis juridinis asmuo, gali nustatyti, kad juridinis asmuo laikomas įsteigtu nuo teisės akto dėl jo įsteigimo įsigaliojimo. Be to, keičiamo įstatymo 8 straipsnio pavadinimą, atsižvelgiant į šio straipsnio turinį, siūlome dėstyti taip: „Biudžetinės įstaigos įsteigimo momentas ir jos įregistravimas“.

11. Keičiamo įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kokie dokumentai pateikiami Juridinių asmenų registrui siekiant įregistruoti biudžetinę įstaigą, tačiau nėra aišku, kuris subjektas turėtų teisę Juridinių asmenų registrui pateikti tokius dokumentus. Svarstytina, ar, siekiant aiškumo, keičiamo įstatymo 8 straipsnio 2 dalies nuostatų nereikėtų papildyti nustatant, kad dokumentus Juridinių asmenų registrui pateikia steigiamos biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos vardu veikiantis asmuo arba savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos įgaliotas asmuo.

12. Keičiamo įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 6 punkte siūlome išbraukti žodžius „arba Juridinių asmenų registro veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose“, nes visi juridinių asmenų registre privalomai nurodytini juridinių asmenų duomenys yra išdėstyti Civilinio kodekso 2.66 straipsnyje ( į kurį nuoroda jau pateikta šios dalies nuostatoje iki dvitaškio).

13. Siekiant teisinio aiškumo, keičiamo įstatymo 9 straipsnio 3 dalį siūlome papildyti nuostata, numatančia, kad už biudžetinės įstaigos duomenų pateikimą Juridinių asmenų registro tvarkytojui atsako biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos įgaliotas asmuo ir tais atvejais, kai naujai įsteigtos biudžetinės įstaigos vadovas dar nepaskirtas.

14. Keičiamo įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje siūloma nustatyti, kad biudžetinės įstaigos vadovas, kurio veikla eitos kadencijos metu buvo įvertinta kaip atitinkanti lūkesčius ir (ar) viršijanti lūkesčius, biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos sprendimu į tos pačios biudžetinės įstaigos vadovo pareigas antrajai kadencijai gali būti skiriamas be konkurso. Siekiant teisinio aiškumo, reikėtų aiškiai atskleisti, ar biudžetinės įstaigos vadovas taip turėtų būti įvertintais visuose jo eitos kadencijos metu vykdytuose jo veiklos vertinimuose, ar, vis dėlto, kaip atitinkanti lūkesčius ir (ar) viršijanti lūkesčius vadovo veikla turėtų būti įvertinta tik kažkurių vertinimų - paskutinio, dviejų paskutinių, ar, pavyzdžiui, ne mažiau kaip pusės vertinimų metu. Taip pat reikėtų numatyti, kad iki įstatymo įsigaliojimo, t. y. 2024 m. sausio 1 d. įvertinimą kaip atitinkantį lūkesčius ir (ar) viršijantį lūkesčius, atitiktų įvertinimas gerai ir (ar) labai gerai.

15. Keičiamo įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 3 punkto formuluotė, nustatanti, kad biudžetinės įstaigos vadovas priima į pareigas ir atleidžia iš jų biudžetinės įstaigos valstybės tarnautojus ir darbuotojus, dirbančius pagal darbo sutartį ir gaunančius darbo užmokestį iš valstybės, savivaldybių biudžetų ir valstybės pinigų fondų, nėra aiški, nes ji implikuoja, kad biudžetinės įstaigos darbuotojus, kurių darbas būtų apmokamas ne iš valstybės ar savivaldybių biudžetų ar kitų valstybės pinigų fondų, į pareigas skirtų ar į darbą priimtų ne biudžetinės įstaigos vadovas. Atsižvelgiant į tai, kad visus biudžetinės įstaigos pareigybių sąraše esančius asmenis į pareigas skiria ir iš jų atleidžia būtent įstaigos vadovas, neatsižvelgiant į tai, kokias funkcijas biudžetinėje įstaigoje atliktų ir iš kokių teisės aktuose numatytų šaltinių jiems už tai būtų atlyginama, keičiamo įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 3 punkto siūlytina išbraukti žodžius „ir gaunančius darbo užmokestį iš valstybės, savivaldybių biudžetų ir valstybės pinigų fondų“.

16. Derinant keičiamo įstatymo nuostatas tarpusavyje, keičiamo įstatymo 15 straipsnio 1 dalyje po žodžio „partneriai“ įrašytini žodžiai „kai partnerystė įregistruota įstatymų nustatyta tvarka“.

17. Keičiamo įstatymo 15 straipsnio 4 dalies 1-3 punktuose vartojama sąvoka „biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai pavaldus juridinis asmuo“, kurios turinys projekte nėra atskleistas. Taikant įstatymą ši sąvoka gali būti nevienodai aiškinama. Nėra aišku, kokiais konkrečiai kriterijais vadovaujantis juridiniai asmenys būtų priskiriami biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai pavaldiems juridiniams asmenims. Atsižvelgiant į tai, projekte reikėtų atskleisti šios sąvokos turinį. Jeigu turimi omenyje juridiniai asmenys (valstybės ar savivaldybės įmonės, akcinės bendrovės, uždarosios akcinės bendrovės, viešosios įstaigos ir kitos teisinės formos juridiniai asmenys), kurių dalyvio (valstybės ar savivaldybės), turtines ir neturtines teises ir pareigas įgyvendina biudžetinės įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija, tai projekto nuostatas reikėtų atitinkamai patikslinti.

18. Tinkamo ir nenutrūkstamo biudžetinės įstaigos stebėtojų tarybos funkcijų vykdymo užtikrinimo požiūriu, svarstytinas keičiamo įstatymo 17 straipsnio nuostatos, nustatančios, kad po stebėtojų tarybos ar jos nario atšaukimo dienos, naujų stebėtojų tarybos narių atranka gali būti organizuojama praėjus net visam mėnesiui, pagrįstumas ir logiškumas. Manytina, kad naujų narių atranka turėtų būti organizuojama kiek įmanoma greičiau (nes ir pats atrankos procesas užtrunka tam tikrą laiko tarpą).

19. Keičiamo įstatymo 18 straipsnyje siūloma reglamentuoti stebėtojų tarybos darbo organizavimą, tačiau atkreiptinas dėmesys, kad projekte nėra siūloma nustatyti reikalavimo stebėtojų tarybos posėdžio kvorumui. Svarstytina, ar projektą nereikėtų papildyti nuostatomis, pašalinančiomis šį neaiškumą.

20. Keičiamo įstatymo 19 straipsnio 1-5 dalyse siūloma reglamentuoti biudžetinių įstaigų vidaus funkcijų centralizuotą atlikimą. Pažymėtina, kad keičiamo įstatymo 19 straipsnio 6 dalyje, reglamentuojant biudžetinių įstaigų vidaus funkcijų centralizuotą atlikimą, vartojama kiek kitokia formuluotė - biudžetinių įstaigų vidaus funkcijų centralizuotas atlikimas valstybės lygiu. Svarstytina, ar projekto nuostatas nereikėtų suvienodinti arba keičiamo įstatymo 19 straipsnio 6 dalyje atskleisti sąvokos „biudžetinių įstaigų vidaus funkcijų centralizuotas atlikimas valstybės lygiu“ turinio.

21. Atsižvelgiant į tai, kad biudžetinė įstaiga ne visais atvejais valstybei nuosavybės teise priklausantį turtą valdo patikėjimo teise (pagal Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1 punktą tokį turtą biudžetinė įstaiga gali valdyti ir panaudos pagrindais), keičiamo įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje po žodžių „patikėjimo teise“ įrašytini žodžiai „arba panaudos pagrindais“.

22. Atsižvelgiant į tai, kad biudžetinė įstaiga galės būti pertvarkoma išimtinai tik į viešąją įstaigą (keičiamo įstatymo 23 straipsnio 1 dalis), keičiamo įstatymo 23 straipsnio 5 dalies 2 ir 3 punktuose bei 7 dalyje vietoj formuluotės „juridinis asmuo, kuris veiks po pertvarkymo“ vartotina tikslesnė formuluotė „viešoji įstaiga, kuri veiks po pertvarkymo“, o vietoj formuluotės „naujos teisinės formos juridinis asmuo“ – formuluotė „viešoji įstaiga“.

23. Svarstytina, ar siekiant teisinio aiškumo keičiamo įstatymo 24 straipsnio 4 dalies nereikėtų papildyti nuostata, nustatančia, kad tais atvejais, kai reorganizuojama įstatymu įsteigta valstybės biudžetinė įstaiga, Vyriausybės sutikimas reikalingas dėl dalyvavimo biudžetinės įstaigos reorganizavime (kai reorganizavime dalyvauja Vyriausybės nutarimu įsteigtos biudžetinės įstaigos). Jeigu būtų atsižvelgta į šią pastabą, atitinkamai turėtų būti patikslinta ir šio straipsnio 5 dalis.

24. Keičiamo įstatymo 25 straipsnio 7 dalies 4 punkte siūloma nustatyti, kad skelbime arba pranešime apie sprendimą likviduoti biudžetinę įstaigą nurodomi duomenys apie likvidatorių arba likvidacinę komisiją. Pažymėtina, kad iš keičiamo įstatymo nuostatų nėra aišku, kokie konkrečiai duomenys apie likvidatorių arba likvidacinę komisiją turėtų būti skelbiami. Tokius duomenis reikėtų nurodyti keičiamame įstatyme.

25. Siekiant teisinio aiškumo ir tinkamo keičiamo įstatymo taikymo užtikrinant iki šio įstatymo įsigaliojimo priimtų į pareigas įstaigų vadovų teisėtus lūkesčius, projekto 2 straipsnio 3 dalį siūlome papildyti nuostata, kad šio įstatymo 1 straipsnyje išdėstyto Biudžetinių įstaigų įstatymo 10 straipsnio 3 dalies 1 ir 3 punktai netaikomi biudžetinių įstaigų vadovams, priimtiems į pareigas iki šio įstatymo įsigaliojimo, ir jie toliau eina pareigas šio straipsnio 4–8 dalyse nustatyta tvarka“.

26. Projekto 2 straipsnio 10 dalyje siūloma nustatyti, kad „sprendimai sudaryti stebėtojų tarybas turi būti priimti iki 2025 m. sausio 1 d.“. Atkreiptinas dėmesys, kad stebėtojų tarybos, įsigaliojus įstatymui, galėtų būtis sudarytos, jeigu toks organas būtų nustatytas biudžetinės įstaigos nuostatuose, kaip yra siūloma nustatyti keičiamo įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje. Atsižvelgiant į tai, svarstytina, ar projektu siūlomas teisinis reguliavimas yra pakankamas, o aptariamos projekto nuostatos nereikėtų papildyti, nustatant, kad iki projekte siūlomos nustatyti datos taip pat atitinkamai turėtų būti pakeisti ir biudžetinių įstaigų nuostatai.

Departamento direktorius Dainius Zebleckis

J. Meškienė, tel. +370 5 209 6089, el. p. jurgita.meskiene@lrs.lt

E. Mušinskis, tel. +370 5 209 6356, el. p. edvinas.musinskis@lrs.lt

S. Švedas, tel. +370 5 209 6165, el. p. saulius.svedas@lrs.lt